Выявление пробелов в нормативно-правовом регулировании выборов и референдума : Диплом по Основы права

Дипломы

Выявление пробелов в нормативно-правовом регулировании выборов и референдума

Введение

Актуальность выбранной темы. За последнее время в нашей стране произошли серьезные изменения в политико-правовом устройстве, которые затронули все сферы жизни государства, и, следовательно, вызвали необходимость изменений в системе законодательства. Россия обратилась к демократии и отказалась от прежней организации государственного управления. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации был признан ее многонациональный народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа стал референдум и свободные выборы. Современный этап развития форм непосредственной демократии России является составной неотъемлемой частью общей государственной политики по совершенствованию избирательного законодательства и законодательства о референдуме с учетом как отечественных традиций и опыта, так и международных стандартов в осуществлении законодательного регулирования и проведения демократических выборов и референдумов.

Нормативную литературу, регулирующую механизм проведения выборов и референдума в России, можно подразделить по территории действия на три группы: нормы, действующие на территории всей Федерации, на территории субъекта Федерации и на территории муниципального образования.

Теоретические основы современных российских выборов и референдума рассматривали в своих трудах Ю.А Дмитриев, В.Б Исраелян, А.В. Иванченко, М.М. Курячая, А.В. Безруков, А.Е. Любарев, С.А. Авакьян и другие. Эти авторы в своих работах изложили различные точки зрения на избирательное право в России и обнажили существующие проблемы в законодательстве о выборах и референдуме. В то же время меняющееся и дополняющиеся Российское законодательство не всегда полно исследуется в теоретической литературе из-за стремительности своих изменений.

Объектом исследования моей работы являются конституционно-правовые отношения, возникающие в связи и по поводу выборов и референдума как формы непосредственной демократии и комплекс вопросов, связанных с правовым регулированием этих институтов права.

Предметом исследования стало законодательство и практический опыт в области выборов и референдума.

Цель работы состоит в комплексном рассмотрении проблемы становления, развития и перспектив институтов выборов и референдума в России, в теоретической разработке темы прямого участия народа в управлении делами государства на основе анализа федерального законодательства, действующего на протяжении последних двадцати лет; выявление недостатков в реально существующей системе источников российского права и недостатков в реальности их правоприменения.

Задачи исследования:

- проведение системного анализа нормативного регулирования по вопросам выборов и референдума на общефедеральном уровне;

оценка эффективности законодательства по вопросу выборов и референдума в России;

анализ вопросов обеспечения государством основных гарантий реализации конституционного права граждан на участие в выборах и референдумах;

выявление пробелов в нормативно-правовом регулировании выборов и референдума.

Нормативно-правовой основой работы являются нормативно-правовые акты органов государственной власти РФ.

Теоретическую базу составляют труды отечественных правоведов, исследовавших систему, развитие и проблемы институтов референдума и выборов в России, а также оценки политических деятелей РФ.

Методологической основой исследования являются исторический, логический, системно-структурный методы, метод сравнительного правоведения, а также метод классификации, позволяющих осуществить всесторонний анализ и сделать выводы по предмету исследования.

Структурно работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка нормативно-правовых актов и литературы.

1. Референдум в России. Эволюция законодательства о референдуме

1.1Понятие и принципы проведения референдума в Российской Федерации

конституционный право референдум выборы

Референдум в Российской Федерации представляет собой всенародное голосование граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения. Действующая Конституция РФ говорит о референдуме как высшем непосредственном выражении власти народа наряду со свободными выборами (статья 3, часть 3 Конституции РФ). Проводится референдум на основе всеобщего равного прямого и свободного волеизъявления граждан РФ при тайном голосовании. В системе непосредственной демократии референдум занимает особое место, определяемое его характеристиками как осуществляемого в форме всенародного голосования волеизъявления граждан, проживающих на территории публично-правового образования, направленного на принятие окончательного властного решения. При определении предмета референдума законодатель, как правило, исходит из того, что на референдум публично-правового образования могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в его компетенции.

С точки зрения законодательной техники требования к предмету референдума субъекта РФ и местного референдума устанавливаются путем определения вопросов, которые могут быть вынесены на референдум (позитивные требования), а в отношении всех видов референдума - в качестве общего запрета на принятие определенных решений независимо от предлагаемого вопроса, запрета на вынесение определенных вопросов (негативные требования). В отношении формулы референдума, т.е. формулировки конкретного вопроса, выносимого на референдум, законодательством предусмотрены только позитивные требования.

Правом на участие в референдуме, а также правом участвовать в выдвижении инициативы его проведения, в иных законных действиях по подготовке и проведению референдума обладает гражданин РФ, достигший возраста 18 лет. Не имеет права участвовать в референдуме гражданин РФ, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда.

Конституционное Собрание вправе вынести на всенародное голосование проект новой Конституции РФ. Порядок принятия Конституционным Собранием такого решения, а также порядок вынесения на всенародное голосование проекта новой Конституции РФ определяются федеральным конституционным законом, принимаемым в соответствии со ст. 135 Конституции РФ. На референдум может выноситься также проект нормативного акта или вопрос, обязательное вынесение на референдум которых предусмотрено международным договором Российской Федерации. Вынесение на референдум указанных проекта нормативного акта или вопроса, назначение, подготовка и проведение референдума осуществляются в соответствии с Федеральным конституционным законом «О референдуме в Российской Федерации» с учетом особенностей, предусмотренных соответствующим международным договором Российской Федерации. На референдум могут выноситься вопросы, отнесенные Конституцией РФ к ведению Российской Федерации, а также к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ. На референдум не могут выноситься вопросы: 1) об изменении статуса субъекта (субъектов) РФ, закрепленного Конституцией РФ; 2) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента РФ, ГД ФС РФ, а также о проведении досрочных выборов Президента РФ, депутатов ГД ФС РФ либо о перенесении сроков проведения таких выборов; 3) об избрании, о назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации; 4) о персональном составе федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; 5) об избрании, о досрочном прекращении, приостановлении или продлении срока полномочий органов, образованных в соответствии с международным договором Российской Федерации, либо должностных лиц, избираемых или назначаемых на должность в соответствии с международным договором Российской Федерации, а также о создании таких органов либо назначении на должность таких лиц, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации; 6) о принятии и об изменении федерального бюджета, исполнении изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации; 7) о введении, об изменении и отмене федеральных налогов и сборов, а также об освобождении от их уплаты; 8) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения; 9) об амнистии и о помиловании. Законодателем оговорено, что выносимый на референдум вопрос не должен противоречить Конституции РФ, ограничивать, отменять или умалять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. Он должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, чтобы на него можно было дать только однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

\Референдум не назначается и не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, или на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения. Орган государственной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления, уполномоченные в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта РФ, уставом муниципального образования принимать решение о назначении референдума, вправе отказать в назначении референдума только в случае нарушения при выдвижении инициативы проведения референдума нормативных правовых актов, регулирующих подготовку и проведение соответствующего референдума. Инициатива проведения референдума в Российской Федерации принадлежит: 1) не менее чем 2 000 000 граждан РФ, имеющих право на участие в референдуме, - при условии, что на территории одного субъекта РФ или в совокупности за пределами территории Российской Федерации находится место жительства не более 50 000. из них; 2) Конституционному Собранию - в случае, предусмотренном ч. 3 ст. 135 Конституции РФ; 3) федеральным органам государственной власти - в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации и Федеральным конституционным законом «О референдуме в Российской Федерации». Референдум назначает Президент РФ. Не позднее чем через 10 дней со дня поступления документов, на основании которых назначается референдум, Президент РФ направляет их в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии Конституции РФ инициативы проведения референдума по предложенному вопросу / вопросам референдума. Конституционный Суд РФ рассматривает данное обращение, принимает по нему решение и направляет это решение. Инициатива проведения референдума не может быть выдвинута в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации на основании решения уполномоченного федерального органа, а также в случае, если проведение референдума приходится на последний год полномочий Президента РФ, ГД ФС РФ.Решение Конституционного Суда РФ подлежит незамедлительному опубликованию. В случае если Конституционный Суд РФ признал инициативу проведения референдума по предложенному вопросу / вопросам референдума соответствующей Конституции РФ, Президент РФ не позднее чем через 15 дней со дня поступления решения Конституционного Суда РФ назначает референдум. Если указанная инициатива признана не соответствующей Конституции РФ, процедуры по ее реализации прекращаются с момента вступления в силу решения Конституционного Суда РФ. При назначении референдума Президент РФ определяет день голосования, которым может быть только воскресенье в период от 60 до 100 дней со дня официального опубликования решения о назначении референдума. Голосование не может быть назначено на предпраздничный и нерабочий праздничный день, день, следующий за нерабочим праздничным днем, а также на воскресенье, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем. Решение о назначении референдума подлежит официальному опубликованию не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

Таким образом, в системе непосредственной демократии референдум занимает особое место, определяемое его характеристиками как осуществляемого в форме всенародного голосования волеизъявления граждан, проживающих на территории публично-правового образования, направленного на принятие окончательного властного решения. Законодательство России подробно регулирует процесс проведения референдума посредством норм №5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», устанавливая высший авторитет решений, принятых на референдуме.

1.2 Эволюция законодательства о референдуме

После принятия новой Конституции Российской Федерации возникла необходимость создания нового закона о референдуме. С одной стороны, Конституция требует, чтобы порядок назначения референдума определялся федеральным конституционным законом. С другой стороны, Закон РСФСР «О референдуме РСФСР» от 16 октября 1990 г. не мог действовать уже в силу того, что не существовали органы, уполномоченные этим законом назначать референдум.

В процессе подготовки законопроекта выявились два подхода. Большая часть участников работы над проектом считала, что федеральный конституционный закон должен регулировать все вопросы, связанные с референдумом Российской Федерации. По мнению же фракции «Яблоко», большинство вопросов, касающихся референдума Российской Федерации, должно регулироваться Избирательным кодексом, а федеральный конституционный закон должен определять лишь порядок его назначения.

ноября 1994 г. Президент внес в Государственную Думу проект Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации», который был разработан совместной комиссией, созданной председателями обеих палат парламента и Центризбиркома. 13 ноября депутаты фракции «Яблоко» внесли проект Федерального конституционного закона «О порядке назначения федерального референдума Российской Федерации».

Оба проекта рассматривались на заседании 23 ноября. Поскольку большинство депутатских объединений не поддержали предложение о принятии Избирательного кодекса, «яблочный» проект федерального конституционного закона также не был поддержан - за него проголосовали лишь 123 депутата.

Что касается президентского проекта, то Комитет по законодательству и судебно-правовой реформе предложил принять его сразу с поправками. Однако за проект было подано только 282 голоса при необходимых 300.

Наиболее острые дискуссии велись по двум вопросам. Первый вопрос касался круга возможных инициаторов референдума. В президентском проекте были предусмотрены 6 субъектов инициативы: 2 миллиона граждан Российской Федерации, законодательные органы государственной власти не менее 15 субъектов Федерации, Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Конституционное Собрание. Второй дискуссионный момент был связан с ограничением круга вопросов, которые можно выносить на референдум.

После доработки проект согласительной комиссии был 22 декабря вынесен на первое чтение и поддержан 372 депутатами.

Ко второму чтению большинство разногласий удалось преодолеть. Однако на заседании 19 мая 1995 г. представители фракций «Выбор России» и КПРФ продолжали отстаивать свои позиции, и в результате проект был отправлен на доработку.

К следующему рассмотрению законопроекта разногласия были улажены: в законе был установлен запрет выносить на референдум не только вопрос о досрочном прекращении полномочий, но и об их продлении. В результате проект был принят 21 июня во втором чтении 325 голосами.

В третьем чтении закон был принят 7 июля 337 голосами. Совет Федерации одобрил его только 3 октября - до этого момента на его заседаниях присутствовало менее 3/4 членов, необходимых для одобрения конституционного закона. 10 октября закон был подписан Президентом Российской Федерации.

Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» от 10 октября 1995 г. предусматривал достаточно простую процедуру инициирования референдума. Необходимо было создать инициативную группу численностью не менее 100 граждан. Эта группа регистрировалась в избирательной комиссии субъекта Федерации, на территории которого проживало большинство членов группы. На сбор подписей отводилось 3 месяца, после чего группа должна была представить подписи в избирательные комиссии тех субъектов Федерации, где эти подписи собирались. Всего необходимо было собрать не менее 2 миллионов подписей. Подписи проверялись сначала комиссиями субъектов Федерации, а затем - Центризбиркомом Российской Федерации.

сентября в первом чтении был принят проект федерального конституционного закона о внесении изменений в закон о референдуме Российской Федерации. 20 сентября он был принят во втором и третьем чтениях. В тот же день во всех трех чтениях был принят и второй закон, разрешающий обратную силу первого. Оба закона были одобрены Советом Федерации 25 сентября, подписаны Президентом 27 сентября и опубликованы в «Российской газете» 28 сентября 2002 г.

Суть федерального конституционного закона от 27 сентября 2002 г. состоит в том, что в период федеральной избирательной кампании и в последний год полномочий Государственной Думы и (или) Президента Российской Федерации запрещено проведение референдума Российской Федерации (кроме референдума, проводимого по инициативе Конституционного Собрания или инициированного в соответствии с международным договором). Более того, закон запретил выступать с инициативой проведения референдума Российской Федерации как в период федеральной избирательной кампании, так и в том случае, «если проведение референдума Российской Федерации приходится на последний год полномочий Президента Российской Федерации, иных выборных федеральных органов государственной власти».

Получилось, с учетом сложившихся сроков проведения федеральных выборов, что период, в течение которого закон разрешает проведение референдума, составляет менее двух лет в пределах одного четырехлетнего избирательного цикла. Если же выборы депутатов Государственной Думы и Президента Российской Федерации окажутся разделенными периодом в два года, то проведение референдума Российской Федерации, инициированного гражданами Российской Федерации, окажется просто невозможным.

Кроме того, приведенная выше формулировка закона страдает существенной неопределенностью. Дело в том, что сроки прохождения всех этапов референдумного процесса зависят от многих участников данного процесса. Поэтому в момент выдвижения инициативы референдума невозможно точно определить, придется ли проведение референдума на последний год полномочий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации или нет. Это позволяет (точнее, вынуждает) толковать данную норму закона совершенно произвольно.

Еще одна неопределенность связана с тем, что в законе нет ответа на вопрос, что должен делать президент в случае, если в поддержку инициативы проведения референдума собрано необходимое количество подписей и инициатива проведения референдума признана соответствующей Конституции, но срок, в течение которого должно быть проведено голосование, попадает на период, во время которого проведение референдума запрещено. Такая неопределенность позволяет вообще отказаться от назначения референдума и тем самым нарушить права граждан на участие в референдуме.

Группа депутатов Государственной Думы обратилась в Конституционный суд с запросом о соответствии этого закона Конституции Российской Федерации. 11 июня 2003 г. Конституционный суд в своем Постановлении №10-П признал закон соответствующим Конституции Российской Федерации. При этом, как отмечается в постановлении, «период, в течение которого граждане могут выступать с инициативой о проведении референдума Российской Федерации и непосредственно участвовать в нем, должен, во всяком случае составлять не менее двух лет, с тем чтобы в пределах четырехлетнего избирательного цикла обеспечивалась возможность проведения не менее двух референдумов».

Эта формулировка составлена весьма двусмысленно. Действительно, «период, в течение которого граждане могут выступать с инициативой о проведении референдума Российской Федерации и непосредственно участвовать в нем» в совокупности составляет более двух лет в пределах четырехлетнего цикла. Однако порознь как период, в течение которого можно выступать с инициативой, так и период, в течение которого можно непосредственно участвовать в референдуме, составляют менее двух лет. На наш взгляд, важен именно такой подход, поскольку речь идет о разных правах граждан. Что касается возможности проведения в течение четырехлетнего периода двух референдумов, то такая возможность обеспечивается только в том случае, если два референдумных процесса развиваются параллельно.

К сожалению, в новом федеральном конституционном законе от 28 июня 2004 г. эти нормы воспроизведены практически в том же виде.

Практика показала, что Федеральный конституционный закон о референдуме должен регулировать все вопросы, связанные с проведением референдума Российской Федерации и привела к необходимости унификации многих избирательных и референдумных процедур. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» за период своего существования не раз кардинально обновлялся. В Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации» от 10 октября 1995 г. (в силу того, что принятие и изменение федерального конституционного закона требует квалифицированного большинства в обеих палатах Федерального Собрания) сохранились старые нормы, в том числе касающиеся системы избирательных комиссий, порядка проведения голосования и подсчета голосов и т.п.

В связи с этим возникла необходимость принятия нового федерального конституционного закона о референдуме.

июня 2004 года Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» был принят сразу во втором и третьем чтениях.

июня закон был одобрен Советом Федерации и 28 июня подписан Президентом.

Данный закон закрепил правовые нормы, которые более подробно регулируют проведение референдума в нашей стране, но вместе с тем делают проведение референдума практически неосуществимым.

Эти нормы направлены на усложнение процедуры выдвижения инициативы референдума. К ним можно отнести:

требование, чтобы инициативная группа состояла из региональных подгрупп, созданных не менее чем в половине субъектов Федерации;
требование, чтобы каждая региональная подгруппа включала не менее 100 участников референдума;
требование нотариального заверения подписей всех участников собрания региональной подгруппы;
требование регистрировать каждую региональную подгруппу в соответствующей избирательной комиссии субъекта Федерации;
запрет регистрации иной региональной подгруппы, если в субъекте Федерации уже зарегистрирована региональная подгруппа с такой же по смыслу или содержанию формулировкой вопроса;
ограничение двумя месяцами срока, в течение которого не менее чем в половине субъектов Федерации должны быть зарегистрированы региональные подгруппы;
предоставление права сбора подписей исключительно членам инициативной группы;
требование собирать подписи только в тех субъектах Федерации, где зарегистрированы региональные подгруппы;
сокращение срока сбора подписей с трех месяцев до 45 дней;
возможность отзыва инициативы решением собраний более половины региональных подгрупп.

Таким образом, законодательство о референдуме идет не по пути кардинального изменения содержащихся в нем правовых норм, а по пути детализации норм, регулирующих реализацию права на референдум. Большинство поправок в законодательство о референдуме содержат ограничения и запреты по поводу его проведения, что делает его проведение практически невозможным.

2. Выборы в России. Эволюция законодательства о выборах

2.1 Понятие и принципы проведения выборов в Российской Федерации

В законодательстве России, помимо Конституции, существует четыре основных закона, регулирующих избирательное право в стране, это - Федеральный закон от 26.11.1996 №138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», Федеральный закон от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, «Федеральный закон от 18.05.2005 №51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Федеральный закон от 10.01.2003 №19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации».

Выборы представляют собой процедуру, посредством которой определенная группа людей выдвигает из своей среды одного или нескольких членов для выполнения каких-либо общественных функций. Особое место занимают политические выборы, в результате которых формируются органы государственной власти и управления. Классическое определение демократической государственности признает в качестве ее атрибутивного признака наличие государственных органов, избираемых гражданами на определенный срок. Выборы не определяют характера общественного строя, но, являясь важной составной частью политической системы любого классового общества, связаны с формированием представительных (в широком смысле) учреждений.

Под выборами в избирательном праве понимаются выборы органов государственной власти и органов местного самоуправления: именно на выборах граждане реализуют конституционное право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Выборы обеспечивают воспроизводство, обновление государственной и местной власти на демократических основах, в соответствии с наиболее значимыми политическими интересами, формируемыми гражданским обществом. В этом заключается их социально-политическое значение. В современных, демократически организованных государствах, выборы - это принятие политико-правовых решений, причем субъектом является общество в лице его дееспособных граждан, а объектом - государственная власть. Посредством конституционных выборов осуществляется публичное политическое воспроизводство самого государства, а именно социальная ротация или перераспределение (перегруппировка или передача) законодательных и правительственных функций и полномочий. Социальная ценность выборов состоит еще и в том, что они являются одним из существенных моментов политического самоутверждения граждан, политической самоорганизации гражданского общества, обеспечивающим его автономию, юридически признанной за гражданами и их политическими объединениями возможностью быть субъектами государственной власти. Выборам посвящено большое количество научных изысканий, существует достаточно много определений данного понятия.

Под выборами понимается участие граждан в осуществлении государственной власти как непосредственным волеизъявлением по коренным вопросам общественной и государственной жизни при формировании представительных органов государственной власти, так и выделение из своей среды путем голосования представителей для выполнения в этих органах функций по осуществлению государственной власти в соответствии с волей и интересами граждан, выраженными на выборах.

Волеизъявление избирателей - синтез общенациональных или региональных (публичных и частных) и собственных интересов. Оно формируется на основании субъективного понимания сочетания этих интересов. Сюда входит и отношение к бывшему составу представительного органа, его политическому поведению и к модели политического поведения отдельных кандидатов и групп кандидатов в депутаты. Оказывает влияние и личное понимание каждым избирателем его места в обществе, характера соприкосновения с государством, личное представление каждого избирателя о политическом будущем государства и общества.

Не остается без внимания отношение к личностям кандидатов и к их образу жизни. Разнородность и широта избирательного корпуса отражаются в системе представительного правления, так как воля и интересы народа посредством выборов опосредуются в воле и поведении народных представителей. Сама воля избирательного корпуса - единство разнообразных воль избирателей, достигаемое путем конкурентного согласия. Состав политического представительства, сформированного единством разнообразных воль избирателей, также отражает это разнообразие: в нем участвуют лица, представляющие различные интересы и выражающие различные мнения. Однако, будучи социально разнородной совокупностью людей, представительный орган выявляет единую консолидированную волю относительно управления общественными делами, так как, выражая различные интересы, парламентарии осуществляют тем самым и общий интерес, действуя в этом отношении как единое целое.

Выборность является фактором громадной практической важности, в значительной степени определяет и место народного представительства среди других государственных установлений и его жизненное значение, выборность создает тесную нравственную связь органов власти с народом и является источником политической силы народного представительства. Кроме того, выборность народного представительства создает его полную независимость от бюрократического механизма. Наконец, выборность создает для органов народного представительства независимое положение. В этом определении резюмированы исходные признаки и качества демократической публичной власти, основанной на выборных началах, т.е. правилах и процедурах, обеспечивающих политическую стабильность, юридическую преемственность и социальную легитимность представительных (исполнительных) институтов.

В понятие «выборы» включаются действия граждан, избирательных объединений, избирательных комиссий и органов государственной власти на всех стадиях избирательного процесса (составление списков избирателей, выдвижение и регистрация кандидатов, проведение предвыборной агитации, голосование и подведение его итогов и некоторые другие). Особенностью этих действий является то, что они совершаются в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Таким образом, любые избирательные действия, которые осуществляются не с целью избрать перечисленные выше органы власти и не в соответствии с указанными нормативными актами, не могут считаться выборами в Российской Федерации в смысле Федерального закона об основных гарантиях.

Выборы общественных органов, органов коммерческих организаций, иных органов и их должностных лиц, не являющихся органами государственной власти и органами местного самоуправления, не относятся к предмету регулирования избирательного законодательства.

Законодательство РФ не дает классификацию принципов избирательного права. В юридической литературе единая градация принципов в этой сфере тоже отсутствует.

Так, для советского периода развития избирательной системы характерным было отождествление принципов избирательного права применительно к условиям реализации гражданами субъективного права избирать и быть избранными в органы государственной власти. В качестве принципов рассматривалось исключительно участие граждан в выборах на основе общего прямого равного избирательного права при тайном голосовании.

Тем не менее, в Российской Федерации наметилась тенденция расширительного понимания принципов избирательного права, включения в их систему не только концептуальных условий участия граждан в выборах, но и фундаментальных начал избирательного процесса, отражающих демократическую природу выборов как политического института народовластия и обеспечивающих свободное и открытое участие граждан в формировании представительных основ публичной власти.

Так как в литературе нет единой классификации принципов выборов, отмечу, на мой взгляд, существенные из них, без которых не возможна демократическая избирательная система.

Сегодня обязательные, периодичные, своевременные (своевременно назначенные), свободные, альтернативные (состязательные), подлинные выборы - единственный законный способ делегирования власти народом, а также оптимальное средство формирования института представительной демократии, который является неразрывной составной частью современной конституционно-правовой модели российской государственности.

Всеобщее избирательное право. Принцип всеобщего избирательного права означает, что избирательные права (или хотя бы активное избирательное право) признается за всеми взрослыми и психически здоровыми людьми. Это максимум возможного и разумного, который практически нигде не достигается. Всеобщность означает отсутствие дискриминации по каким-либо основаниям (пола, национальности и др.), то есть невозможность отстранения от выборов каких-либо граждан или групп населения.

Прямое и косвенное избирательное право. Применение принципов прямого или косвенного избирательного права или их определенное сочетание зависят от порядка формирования выборного органа.

Прямое (непосредственное) избирательное право означает право избирателя избирать и быть избранным непосредственно в выборный орган или на выборную должность.

Косвенное (многоступенчатое) избирательное право означает, что избиратель выбирает лишь членов коллегии, которая затем уже избирает выборный орган. Такой коллегией может быть государственный или самоуправленческий орган, нижестоящий, по отношению к выбираемому.

Равное избирательное право. Принцип равного избирательного права предполагает равную для каждого избирателя возможность воздействовать на результаты выборов. Он представляет собой следствие и одно из важнейших проявлений конституционно гарантируемого равноправия граждан. Равенство избирательного права обеспечивается прежде всего наличием у каждого избирателя одинакового числа голосов. В зависимости от избирательной системы у каждого избирателя число голосов может быть больше, чем один. Поэтому важно, чтобы у всех избирателей их было поровну. Принципу равного избирательного права противоречит плюральный вотум (буквально - множественное голосование). Согласно этому принципу одни избиратели могут иметь в зависимости от обстоятельств больше голосов, чем другие.

Принципу равного избирательного права также противоречат куриальные выборы, которые заранее делят избирателей на группы - курии (например, по национальному, религиозному, сословно-кастовому и другим признакам) с заранее установленным числом мандатов, предоставляемых каждой из этих групп.

Тайное голосование. Принцип тайного голосования состоит в исключении внешнего наблюдения и контроля за волеизъявлением избирателя. Смысл его в гарантии полной свободы этого волеизъявления.

Принцип свободных выборов означает, что избиратель сам решает, участвовать ли ему в избирательном процессе, а если участвовать, то в какой мере. Этот принцип сочетается с добровольной регистрацией избирателей. Неучастие избирателей в выборах называют абсентеизмом. На его уровень влияют чаще всего политические и экономические обстоятельства. Высокий уровень абсентеизма приводит либо к избранию органа власти или самоуправления небольшой частью избирательного корпуса, что дает основание сомневаться в легитимности органа, либо может вести к безрезультатности избирательного процесса.

Принцип обязательности и периодичности выборов - означает, что выборы являются единственным в полной мере легитимным способом формирования органов государственной власти и местного самоуправления. Предполагается, что деятельность выборных институтов власти должна быть регламентирована по времени и их воспроизводство осуществляется регулярно через процедуру выборов.

Временные интервалы, по истечении которых проводятся выборы, определяются сроком полномочий выборных институтов власти. Длительность этих сроков обусловлена тем, что, с одной стороны, они должны обеспечивать стабильность работы выборных институтов власти, а с другой стороны, - гарантировать их сменяемость и предотвращать неоправданно длительное обладание властными полномочиями.

Таким образом, в течение практически двадцати лет за период с 1993 по 2010 год довольно скромный по своим юридическим масштабам и политической роли институт, связанный с правом голоса граждан и их электоральной правосубъектностью, постепенно оформился в весьма сложный межотраслевой комплекс норм и институтов, гарантий и процедур, претендующий стать и быть политической конституцией страны.

Выборы из формальной, точнее административной, процедуры голосования превратились в политический институт. Волеизъявление граждан, выраженное в форме электоральных предпочтений, стало неотъемлемой частью механизма публичного властвования и управления.

2.2 Эволюция законодательства о выборах Президента Российской Федерации

Говоря об эволюции института президентства в Российской Федерации, следует отдельно и особо акцентировать внимание на том, что с 1991 г. по настоящий момент параллельно с развитием нормативного регулирования полномочий Президента Российской Федерации и постепенной практической трансформацией конституционно закрепленной модели данного института эволюционирует и избирательное законодательство. Выборы Президента Российской Федерации гражданами являются одним из основных факторов, определяющих положение Президента Российской Федерации в системе разделения властей в президентской или смешанной республике, поскольку полномочия Президента Российской Федерации как реального главы государства и исполнительной власти нуждаются в самой широкой и мощной легитимации.

Хотя российский опыт проведения выборов высшего должностного лица государства еще сравнительно невелик, состоявшиеся пять президентских кампаний позволяют выявить определенные тенденции и обозначить проблемы в развитии законодательства о выборах Президента, которое в течение прошедших лет изменялось весьма интенсивно. Принятие новой Конституции РФ и тот факт, что специализированных Законов о выборах Президента Российской Федерации в новейшей конституционной истории России, включая первый Закон РСФСР от 24 апреля 1991 г. №1096-1 «О выборах Президента РСФСР», было уже четыре и объем их увеличивался практически в геометрической прогрессии, - яркое тому подтверждение.

Основой и отправной точкой нормативного оформления выборов главы Российского государства являются соответствующие положения Конституции, и второй этап развития избирательного законодательства начался именно с обновления фундамента - с принятия новой Конституции РФ в 1993 г.

В главе 4 Конституции РФ, посвященной Президенту Российской Федерации, устанавливаются минимальные конкретные требования применительно к порядку замещения поста Президента Российской Федерации (ч. 2 и 3 ст. 81). К ним относятся: способ избрания: равные прямые выборы при тайном голосовании; корпус избирателей: все граждане Российской Федерации; срок полномочий: четыре года и не более двух сроков подряд; требования к кандидату: а) российское гражданство; б) постоянное проживание в России не менее 10 лет; в) минимальный возраст - 35 лет. Что касается назначения выборов, то Конституция относит это к полномочиям Совета Федерации - верхней палаты парламента (п. «д» ч. 1 ст. 102).

На данном этапе было произведено шесть базовых изменений:

Срок президентских полномочий сократился с пяти до четырех лет. Некоторые специалисты полагают, что нововведение было скопировано с американской модели, но этот срок является весьма распространенным в мировой практике. По большому счету такое незначительное изменение, видимо, объясняется просто желанием уравнять сроки полномочий Президента и нижней палаты парламента. Если же оценивать эту норму с точки зрения простой логики, то срок в четыре года представляется вполне справедливым, потому что «не позволяет мешкать, а значит, вполне понуждает к действию. Кроме того, он предполагает решительное подтверждение определенной способности к управлению страной и истинных намерений избранного лица»;
Было отменено требование к кандидату обладать избирательным правом, подразумевавшее согласно ст. 2 Закона о выборах 1991 г., что данное лицо не только достигло установленного возраста, но и является дееспособным, а также не находится в местах лишения свободы по приговору суда. Причина проста - новая Конституция закрепила это требование отдельно в ч. 3 ст. 32, сделав его общим.
Исчезло требование, касающееся предельного возраста в 65 лет, что выглядит вполне логично, так как этот возрастной ценз являлся не чем иным, как «памятью» о генеральных секретарях преклонного возраста, а также своеобразной страховкой от занятия президентского поста на выборах 1991 г. конкретными людьми из «старой гвардии»;
Была ликвидирована и норма об одновременных выборах вице-президента.
Появился так называемый ценз оседлости - требование о проживании кандидата на территории России не менее 10 лет, что весьма целесообразно, поскольку «Президент должен хорошо знать ситуацию в стране, а его должны знать избиратели;
Назначение выборов Президента Российской Федерации закреплено в качестве одного из полномочий Совета Федерации. Как представляется, это обусловлено желанием не только внести конкретику в вопрос назначения выборов, но и сбалансировать отношения «Президент - парламент», уравновесив полномочие Президента Российской Федерации назначать выборы в Государственную Думу.

Говоря об отличиях прежде действовавших и новых конституционных положений о Президенте Российской Федерации, интересно отметить также и весьма серьезное изменение, которое на первый взгляд не относится непосредственно к выборам главы государства, поскольку адресовано уже избранному Президенту Российской Федерации. По прежней Конституции Президент не мог быть депутатом, занимать другие должности в государственных, коммерческих и общественных органах и организациях, не имел права на предпринимательскую деятельность. Действующая Конституция не устанавливает этих запретов.

Второй этап, помимо изменившейся конституционной основы, ознаменовался принятием Федерального закона от 17 мая 1995 г. №76-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации», заменившего соответствующий Закон 1991 г., а также первого в российской истории Федерального закона от 6 декабря 1994 г. №56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», т.е. произошла полная замена законодательной базы президентских выборов. И в данном случае это объясняется объективной причиной: новая Конституция требует новых законов для новой страны.

В сущности, ко вторым по счету президентским выборам в 1996 г. правила их проведения претерпели изменения по нескольким основным параметрам.

Прежде всего, были отдельно детально сформулированы принципы выборов Президента. Кроме того, была установлена система с двумя турами голосования: 50% + 1 голос для первого тура и относительное большинство во втором. При этом в первом туре требовалась 50-процентная явка избирателей, а во втором туре это уже не было необходимостью. Данные положения составили основной блок, который в последующих нормативных актах корректировался и дополнялся.

Помимо этого, оба новых Закона обстоятельно урегулировали статус, формирование и деятельность избирательных комиссий.

Трансформировались также положения, регулирующие право выдвижения кандидата. Теперь это право принадлежало: а) непосредственно избирателям; б) избирательным объединениям и в) избирательным блокам.

По сути, это означало пять основных изменений:

Объективное исключение упоминания о не существующих более всесоюзных организациях;
Исключение профессиональных союзов из числа субъектов этого права, представляющееся вполне логичным с точки зрения целей, для которых они должны создаваться;
Фактически требование перерегистрации в Министерстве юстиции РФ существовавших ранее политических партий и движений или регистрацию вновь созданных в качестве избирательных объединений, что в принципе совершенно правильно в контексте оформления новой политической системы на основе новой Конституции и законодательства;
Новелла, касающаяся возможности создания избирательными объединениями блоков, позволивших сплотить силы и объединить голоса избирателей не самых сильных политических игроков;
Поглощение таких субъектов, как трудовые коллективы и т.п., более широким понятием «избиратели», т.е. само право непосредственного выдвижения кандидатов гражданами сохранялось, но облекалось в другую форму - инициативные группы избирателей в количестве не менее 100 человек. Такой формы, как самовыдвижение кандидата, на тот момент законодательством не предусматривалось.
Изменение процедуры выдвижения кандидатов. По новым правилам избирательные объединения и инициативные группы избирателей должны были собрать в поддержку кандидатов не менее одного миллиона подписей избирателей, причем на один субъект РФ должно было приходиться не более 7% требуемого числа подписей. При этом был детально прописан порядок сбора подписей.

Следует отметить, что Закон о выборах 1995 г. был уже значительно объемнее и детальнее своего предшественника. Как указывалось в одном из комментариев, его принятие явилось результатом продолжительной и кропотливой работы в Государственной Думе, в ходе которой использовались трехсторонние согласительные процедуры. Интересно, что наиболее спорными были положения: о неназначении выборов Президента РФ в срок; о гласности в деятельности избирательных комиссий; об обжаловании решений и действий избирательный комиссий и их должностных лиц; о понятии избирательного объединения (блока); о количестве подписей избирателей, которые необходимо собрать в поддержку кандидата; о статусе кандидата; о недопустимости злоупотребления правом на проведение предварительной агитации, в том числе на радио, телевидении и в периодических печатных изданиях; о финансировании выборов; о голосовании и определении результатов выборов Президента РФ; о порядке подсчета голосов избирателей на избирательном участке; о наблюдателях; об установлении итогов голосования; о повторном голосовании; об использовании автоматизированной информационной системы; об ответственности за нарушения избирательных прав граждан и др.

Третий этап развития законодательства о президентских выборах соответствовал кампании 2000 г. и вновь выразился в полной замене нормативной базы посредством принятия Федерального закона от 17 сентября 1997 г. №124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (к моменту выборов он действовал в редакции от 30 марта 1999 г.) и Федерального закона от 31 декабря 1999 г. №228-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации». Причиной такого обновления, видимо, стало накопившееся большое количество корректирующих дополнений в связи с развитием всей системы законодательства.

Третий по счету Закон о выборах воспроизвел положения предыдущего и внес ряд дополнений. Так, например, были более подробно и четко изложены полномочия избирательных комиссий и уточнен порядок их формирования, вплоть до указания на соотношение количества избирателей, зарегистрированных на избирательном участке, и членов комиссии с правом решающего голоса. Появилось указание на то, что кандидаты, замещающие государственные и муниципальные должности, лица, не являющиеся кандидатами и замещающие государственные и муниципальные должности, не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения, при этом было разъяснено, что под этим понимается законодателем. Регламентировалось обжалование нарушений избирательных прав. Иными словами, законодательная база на выборах 2000 г. была уже более полной и развернутой, развиваясь в изначально определенном русле. Вместе с тем основание для выделения данного этапа скорее формальное - принятие новых законов, нежели содержательное, поскольку глубинных изменений, позволяющих ясно определить направленность, тенденции развития, не произошло.

Но при обращении к практике становится понятно, что в коренном изменении законодательства не было необходимости, ведь «конституционный переход власти от Б.Н. Ельцина к В.В. Путину не сопровождался реальной конкуренцией между кандидатами, поскольку Б.Н. Ельциным был создан и успешно осуществлен новый механизм передачи власти, получивший в СМИ название «Операция «Преемник».

Принятие на четвертом этапе нового, четвертого, Федерального закона от 10 января 2003 г. №19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации», обусловлено тем, что необходимо было, во-первых, реализовать положения нового Федерального закона от 12 июля 2002 г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; во-вторых, создать законодательную базу, обеспечивающую участие политических партий в выборах Президента РФ, поскольку Федеральный закон от 11 июля 2001 г. «О политических партиях» объявил эти объединения единственным самостоятельным коллективным участником избирательного процесса, и в-третьих, завершить формирование законодательной базы для федеральных выборов в 2003-2004 гг.

Расширился перечень ограничений в отношении кандидата. Согласно Закону о выборах 2003 г. права быть кандидатами лишились также лица, в отношении которых имелся вступивший в силу приговор суда о лишении права занимать государственные должности, и бывший Президент в случае его отставки с этого поста по состоянию здоровья, что вполне оправданно и разумно, хотя последнее выглядит некоторой хитрой страховкой.

Существенно сузился круг субъектов права выдвижения кандидатов. На выборах 2004 г. кандидаты могли быть выдвинуты: а) политическими партиями (созданными и зарегистрированными в соответствии с новым регулированием, в связи с чем их численность существенно уменьшилась); б) избирательными блоками (в которые все-таки наряду с партиями могли войти некоторые общественные объединения) и в) в порядке самовыдвижения. Этот способ представлял собой имевшее место ранее выдвижение избирателями наоборот: инициативная группа и кандидат поменялись местами, теперь самовыдвиженцу была необходима поддержка группы избирателей в количестве не менее 500 граждан. Немаловажно и то, что перечень документов, которые должны были представлять кандидаты от партии и выдвинувшиеся самостоятельно, существенно отличался явно не в пользу последних.

В результате увеличения количества подписей, необходимого для регистрации кандидата, с одного до двух миллионов (при этом на один субъект должно было приходиться не более 50 тысяч подписей) усложнилась процедура выдвижения в целом, и для независимых кандидатов особенно. Более того, сами политические партии (блоки) оказались в неравном положении: партиям, прошедшим в Государственную Думу, и вовсе не требовалось собирать подписи. Практически менее сильные партии и самовыдвиженцы последовательно вытеснялись с политической арены, что можно оценивать по-разному.

Наряду с этим на данном этапе имели место и другие многочисленные уточнения, которые позволяют говорить, что исходный вектор развития законодательства изменил направление. Отчасти благодаря этим переменам, отчасти в силу политической ситуации в стране президентские выборы 14 марта 2004 г. оказались абсолютно лишены какой-либо интриги.

Что же касается пятого этапа, то ситуация здесь прямо противоположная 2000 г. С формальной точки зрения следовало бы сказать, что его не было, поскольку не произошло ни столь усиленно муссировавшегося изменения Конституции Российской Федерации (в части отмены ограничения на занятие президентского поста одним лицом более двух сроков подряд), ни принятия, как это делалось прежде, новых законов. Однако вопреки вышеупомянутому оптимистическому предположению о том, что процесс формирования законодательной базы для президентских выборов должен был завершиться в 2003-2004 гг., кампания 2008 г. показала, что правила игры все еще не являются устоявшимися. На сей раз законодатель ограничился внесением поправок в имевшиеся Законы, но и этих изменений более чем достаточно для того, чтобы вести речь об очередном этапе в развитии нормативной базы выборов Президента Российской Федерации.

Прежде всего, еще больше расширился перечень ограничений для кандидата. Теперь права баллотироваться на пост Президента Российской Федерации лишались также: граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства, либо вид на жительство, или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание на территории иностранного государства; лица, осужденные к лишению свободы за совершение тяжкого и (или) особо тяжкого преступления и имеющие неснятую и непогашенную судимость за указанное преступление; лица, осужденные за совершение преступления экстремистской направленности и имеющие неснятую и непогашенную судимость за указанное преступление; лица, подвергнутые административному наказанию за совершение административных правонарушений, предусмотренных ст. 20.3 и ст. 20.29 КоАП РФ; лица, которые решением суда признаны виновными в совершении деяний и распространении информации экстремистского характера, если указанные нарушения либо действия совершены в период, не превышающий четырех лет до дня голосования.

Вновь сузился круг субъектов права выдвижения кандидатов. Теперь кандидаты могли быть выдвинуты только: а) политическими партиями и б) в порядке самовыдвижения. Возможность создания избирательных блоков была ликвидирована, чем окончательно была поставлена преграда консолидации недостаточно сильных политических игроков.

Особо следует отметить отмену 50-процентного порога явки избирателей, существовавшего с первых выборов. Это дало дополнительную гарантию проведения выборов даже при самой низкой активности населения (объективной или спровоцированной).

Еще одним знаковым изменением явилась так называемая отмена графы «Против всех». При этом невозможным стало не только проголосовать против всех, но и вести такого рода агитацию.

Также внесенными изменениями были существенно детализированы правила относительно назначения / неназначения выборов Советом Федерации и досрочных выборов, полномочий и юридической силы актов избирательных комиссий, агитации и финансирования выборов, ответственности за нарушения законодательства о выборах и т.д. То есть два базовых Закона в их исходном виде и в редакциях представляли собой весьма существенно отличавшуюся нормативную базу выборов 2004 и 2008 гг.

В 2008 году вступила в силу поправка к Конституции РФ об изменении срока полномочий президента. Изменения инициированы президентом РФ Дмитрием Медведевым. Согласно им, ч. 1 ст. 81 Конституции РФ теперь звучит следующим образом: «Президент Российской Федерации избирается сроком на шесть лет гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании».

Ситуация с последними выборами Президента Российской Федерации является если не итоговым результатом развития законодательства, то как минимум яркой иллюстрацией того, в каком направлении оно эволюционировало все эти годы.

Таким образом, нужно констатировать, что российское законодательство о выборах Президента, равно как и сам институт, еще достаточно «молодо». Глядя на столь частое и бурное изменение российского законодательств о выборах Президента «по ситуации» (таб. 1), можно сказать, что оно еще не прошло стадию формирования. Простор для изменений существует, и они могут носить различный характер: от изменения собственно положений действующей Конституции Российской Федерации, касающихся выборов и самого статуса Президента Российской Федерации, а следовательно, и коренного изменения базовых Законов о выборах, до точечных поправок в законодательство, которые в совокупности могут серьезно трансформировать систему выборов. Менять можно еще многое, причем как в сторону ужесточения, так и в сторону демократизации либо просто рационализации и большей проработанности.

Таблица 1. Президентские выборы в России и развитие законодательст

Дата выборовЭтапы развитияОсновная нормативная база12 июня 1991 г. (первые)1-й этап- Конституция РСФСР 1978 г. (в ред. от 24 мая 1991 г.); - Закон РСФСР от 24 апреля 1991 г. №1096-1 «О выборах Президента РСФСР»; - Закон РСФСР «О Президенте РСФСР»; - иные законы и подзаконные акты16 июня 1996 г. (очередные)2-й этап- Конституция РФ 1993 г.; - Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. №56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»; - Федеральный закон от 17 мая 1995 г. №76-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»; - иные федеральные законы и подзаконные акты26 марта 2000 г. (внеочередные - в связи с отставкой)3-й этап- Конституция РФ 1993 г.; - Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. №124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред. от 30 марта 1999 г.); - Федеральный закон от 31 декабря 1999 г. №228-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»; - иные федеральные законы и подзаконные акты14 марта 2004 г. (очередные)4-й этап- Конституция РФ 1993 г.; - Федеральный закон от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред. от 4 июля 2003 г.); \ - Федеральный закон от 10 января 2003 г. №19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»; - иные федеральные законы и подзаконные акты2 марта 2008 г. (очередные)5-й этап- Конституция РФ 1993 г.; - Федеральный закон от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Рос-сийской Федерации» (в ред. от 24 июля 2007 г.); - Федеральный закон от 10 января 2003 г. №19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» (в ред. от 24 июля 2007 г.); - иные федеральные законы и подзаконные актыМарт 2012 г.Вопрос о дальнейших перспективах развития законодательства о выборах Президента РФ пока остается открытым

2.3 Эволюция законодательства о выборах в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации

Первыми в хронологическом порядке выборами, проведенными на основе обновленной нормативной базы, были выборы в обе палаты Федерального Собрания Российской Федерации, которые состоялись в декабре 1993 года. Основой проведения этих выборов являлось так называемое «указное нормотворчество», объективной причиной необходимости которого был ряд широко известных обстоятельств в общественно-политической жизни нашего государства в 1993 году. Порядок проведения выборов был установлен Положением о выборах депутатов Государственной Думы и Положением о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденными Указами Президента Российской Федерации 21 сентября 1993 года №14001 и 11 октября 1993 года №16262.

В ходе избирательной кампании в эти нормативные акты указами Президента неоднократно вносились изменения и дополнения, что, безусловно, не способствовало укреплению общественного мнения о демократическом порядке проведения этих выборов.

Законом СССР «Об общественных объединениях», было установлено, что политическая партия как разновидность общественных объединений создается и действует на основе добровольности, равноправия ее членов, самоуправления, законности и гласности. Общественные объединения, по сути, стали основой формирования гражданского общества в России, а политические партии - своеобразным связующим звеном между государством и обществом. И уже тот факт, что количество общественных объединений и политических партий значительно возросло, можно считать сдвигом в направлении создания в стране гражданского общества.

Указом Президента Российской Федерации от 1 октября 1993 г. «Об утверждении уточненной редакции Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году» накануне выборов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации первого созыва вводилась смешанная пропорционально-мажоритарная система, которая дала возможность прохождения в парламент различным партиям и общественным объединениям. Правом на выдвижение кандидатов в депутаты обладали избирательные объединения и группы избирателей, а установленный 5-процентный избирательный барьер позволял проходить в парламент политическим партиям и объединениям, представляющим различные группы граждан.

Нельзя не обратить внимания на наличие в составе Государственной Думы независимых депутатов. В соответствии со ст. 23 Положения граждане Российской Федерации получили право самовыдвижения, а также могли входить в избирательное объединение, не будучи членами составляющих его политических партий, и быть выдвинутыми данным объединением. Кроме того, каждому гражданину было предоставлено по два голоса на выборах депутатов Государственной Думы, а позиция «против всех» в бюллетене позволяла им выражать свое отношение к действующей политической системе. Таким образом, право на участие в управлении государством непосредственно и через представителей, а также на равный доступ к государственной службе реализовывалось в полной мере.

Выборы прошли на всей территории Российской Федерации и имели немаловажное значение в процессе становления России как государства с демократической формой правления. К положительным сторонам выборов 1993 года следует отнести то, что введение смешанной мажоритарной и пропорциональной избирательной системы позволило стимулировать процесс возникновения многопартийности и способствовало формированию парламента, состоящего из стабильных депутатских групп и объединений. И первое, и второе способствовало мобилизации населения на легитимацию или узаконение образующегося политического строя как отвечающего воле народа. В ходе избирательной кампании кандидатам в депутаты как от граждан, так и от избирательных объединений и блоков было дано право создавать и использовать избирательные фонды, предназначенные для финансирования их предвыборных агитационных мероприятий.

В то же время в нормативно-правовой базе избирательной кампании 1993 года имелись многочисленные недостатки. Так, например, отсутствовали четкие ограничения на использование в ходе избирательной кампании финансовых средств через избирательные фонды кандидатов и избирательных объединений и блоков. Как следствие этого - отсутствие должного контроля за расходованием денежных средств как избирательными комиссиями, так и руководителями избирательных фондов кандидатов и избирательных объединений и блоков. Ряд злоупотреблений в ходе избирательной кампании был вызван слабой проработкой норм, устанавливавших правила проведения предвыборной агитации. Произошел перекос в степени представительства регионов России в Федеральном Собрании Российской Федерации.

Однако, несмотря на то, что итоги голосования в ходе выборов 1993 года некоторыми политиками и учеными до сих пор подвергается сомнению, выборы в Федеральное Собрания Российской Федерации стали первым этапом реализации обновленного избирательного законодательства. С учетом их опыта впоследствии были приняты четыре федеральных закона, ставших основой последовавших федеральных избирательных кампаний.

В выборах в Государственную Думу в 1993 г. попытались принять участие 35 избирательных объединений и блоков. В результате только восемь из них смогли преодолеть 5-процентный барьер: «Выбор России» - 66 мандатов, ЛДПР - 64, КПРФ - 48, АПР - 33, «Яблоко» - 27, «Женщины России» - 23, ПРЕС - 19, ДПР - 14, другие партии и объединения - 22, независимые депутаты - 127.

Второй этап изменения законодательства о выборах в Государственную Думу был связан с подготовкой к выборам в Государственную Думу второго созыва. В этот период государство издает новые законы, регулирующие выборы и идет на серьезные ограничения в партийном строительстве, издавая специальные акты, а также определенным образом регулируя политическую активность граждан.

Правовое регулирование выборов депутатов Государственной Думы и формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1995 году осуществлялось уже на базе совершенно других Федеральных законов: «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» от 6 декабря 1994 года, «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 21 июня 1995 года, «Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва» от 17 августа 1995 года, «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 декабря 1995 года.

Выборы в Государственную Думу в 1995 году имели ряд особенностей: они проходили на основе новой Конституции, в установленный Конституцией РФ срок и на базе нового, более совершенного законодательства.

В Федеральном законе «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» по сравнению с положением о выборах депутатов Государственной Думы 1993 года содержались следующие новшества:

центральная часть списка кандидатов в депутаты от избирательных объединений и блоков была ограничена 12 кандидатами, что дало возможность регионам страны, при должной работе в период выборной кампании, направить большее количество своих представителей в нижнюю палату парламента;

повысились требования к регистрации федерального списка кандидатов, так как стало необходимо собрать не 100 тысяч подписей избирателей, а в два раза больше;

были уравновешены права по сбору подписей избирателей кандидата от избирателей и кандидата от избирательного объединения или блока, выдвинутого по одномандатному округу;

число подписей избирателей в поддержку кандидата в депутаты от избирательного объединения или блока по одномандатному округу включалось в общее количество собранных подписей избирательным объединением или блоком, что стимулировало выдвижение ими кандидатов по одномандатным округам.

В мае 1995 г. принимается Федеральный закон №82-ФЗ «Об общественных объединениях», который лишь косвенно затрагивает вопросы создания и деятельности политических партий, ссылаясь на принятие специальных законов. В том же году принимается Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», в соответствии с которым право выдвижения списков кандидатов предоставлялось избирательным объединениям и избирательным блокам (в которые могли входить только избирательные объединения). При этом избирательным объединением признавалось любое общероссийское общественное объединение, устав которого предусматривал участие в выборах в органы государственной власти посредством выдвижения кандидатов. Тем самым было увеличено число потенциальных участников выборов.

Также для регуляции выборов в Государственную Думу 1995 года был принят Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» от 06.12.1994 г. №56-ФЗ. Это был первый «рамочный» закон, призванный в первую очередь защитить избирательные права граждан:

закрепил основные принципы российского избирательного права, установил систему,

урегулировал вопросы составления списков избирателей, образования избирательных округов и избирательных участков. В частности, определялась такая важная гарантия избирательных прав граждан, как примерное равенство избирательных округов по числу избирателей.

установил статус и общие принципы формирования избирательных комиссий;

установил порядок выдвижения и регистрации кандидатов. В законе было предусмотрено выдвижение кандидатов как непосредственно избирателями, так и избирательными объединениями и избирательными блоками. В качестве единого основания для регистрации было предусмотрено предоставление необходимого числа подписей избирателей, количество которых должно устанавливаться специальными законами, но не может быть более 2% от числа избирателей соответствующего избирательного округа;

установил порядок предвыборной агитации и порядок финансирования выборов;

определил порядок голосования, подсчета голосов избирателей, установления результатов выборов и их опубликования. В частности, предусматривалась возможность досрочного голосования избирателей, был определен порядок голосования вне помещения для голосования. Установлена обязанность избирательных комиссий (кроме участковых) публиковать данные, содержащиеся в протоколах об итогах голосования своих и непосредственно нижестоящих комиссий.

установил ответственность за нарушение избирательных прав с отсылкой к другим федеральным законам.

После принятия «рамочного» закона субъекты Федерации должны были привести свое избирательное законодательство в соответствие с этим законом. В большинстве регионов это было сделано. Однако полностью тенденцию нарушения избирательных прав граждан в региональном законодательстве преодолеть не удалось. В «рамочном» федеральном законе обнаружилось большое количество пробелов, а также противоречия и расплывчатые формулировки, которые способствовали его неправильному пониманию. В частности, закон не содержал гарантий обязательного и периодического проведения выборов, точного и честного подсчета голосов, недостаточно защищал пассивное избирательное право.

В ходе выборов в Государственную Думу в 1995 году стало возможным более широкое применение судебной формы разрешения избирательных споров. Жалобы и заявления, принятые к производству, например, Верховным судом Российской Федерации в ходе этой избирательной кампании, в основном были поданы: на отказы в регистрации избирательных блоков и федеральных списков, на отказы в заверении копий федеральных списков, на ошибки в списках и признание неправильным исключение из федеральных списков.

Основными причинами увеличения числа жалоб и заявлений стало недостаточное знание законодательства о выборах участниками избирательного процесса и, как результат, неправильное его применение на практике. Сказались также недостаточная определенность ряда правовых норм о выборах и даже в некоторых случаях - пробелы в действующем законодательстве.

Однако в любом случае следует сказать, что избирательная кампания 1995 года позволила апробировать новое законодательство о выборах, выявить его сильные и слабые стороны, сделала возможным и необходимым дальнейшее развитие и совершенствование законодательства о выборах.

По итогам выборов в Государственную Думу в 1995 г. прошли: КПРФ - 157, НДР - 55, ЛДПР - 51, «Яблоко» - 45, АПР - 20, ДВР-ОД - 9, «Власть - народу!» - 9, КРО - 5, другие партии и объединения - 22, независимые депутаты - 77.

Третий этап изменения и дополнения действующего законодательства о выборах в Государственную Думу был приурочен к выборам 19 декабря 1999 года.

Практика проведения избирательных кампаний в субъектах Федерации выявила необходимость совершенствования «рамочного» закона, внесения в него значительного числа норм, призванных обеспечить гарантии избирательных прав.

В связи с этим был принят закон, который получил название Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Структура этого закона практически не отличалась от предыдущего «рамочного» закона. Была добавлена лишь одна глава, посвященная назначению референдума (иные вопросы, связанные с референдумом, регулировались в других, соответствующих, главах).

Тем не менее, главным отличием этого закона от предыдущего «рамочного» закона было не то, что он включал еще и нормы, касающиеся референдума. Более существенным отличием стало другое - детальная, вплоть до мельчайших подробностей, регламентация многих избирательных процедур. Число статей увеличилось практически вдвое. Особенно детально были описаны процедуры голосования и подсчета голосов (включая и содержание избирательного бюллетеня), довольно подробно освещены были также вопросы назначения выборов, выдвижения и регистрации кандидатов, предвыборной агитации и финансирования избирательной кампании.

Были также внесены важные принципиальные нормы. Так, закон установил, что выборы должны признаваться несостоявшимися, если ни один из кандидатов не получит больше голосов, чем число голосов «против всех». Число мандатов в многомандатных округах было ограничено пятью. В качестве избирательных объединений было решено признавать только те общественные объединения, политический характер которых закреплен в их уставах.

Чуть позже был принят Федеральный закон от 30.3.1999 №55-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»», который вновь существенно изменил действующее законодательство.

Этот закон вносил изменения в 47 из 66 статей «рамочного» закона, а также дополнял закон приложением (форма декларации кандидата об имуществе). Наиболее существенными новеллами можно считать:

уточнения, связанные с выборами в многомандатных округах (примерное равенство числа избирателей на один мандат; право избирательных объединений и блоков выдвигать кандидатов на каждый мандат; необходимость для избрания получить больше голосов, чем проголосовало «против всех»);

обязанность кандидатов сообщать о своей судимости и иностранном гражданстве (и информирование об этом избирателей);

предоставление кандидатами сведений о доходах и имуществе (недостоверность этих сведений являлась основанием для отказа в регистрации или ее отмены);

возможность регистрации кандидата (списка кандидатов) на основании избирательного залога;

признание выборов по пропорциональной системе несостоявшимися в случаях, если менее двух списков получили право принять участие в распределении мандатов или если за списки, получившие право принять участие в распределении мандатов, проголосовало менее 50% избирателей (в соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 17.11.1998).

Также произошли изменения в законодательстве об общественных объединениях. Накануне выборов в Государственную Думу третьего созыва в июле 1998 г. принимаются поправки к Закону «Об общественных объединениях», в соответствии с которыми непартийные общественные организации не получили права принимать участие в парламентских выборах. Был нанесен существенный удар по составу Государственной Думы.

В результате правом на участие в выборах депутатов Государственной Думы третьего созыва обладали 139 общероссийских политических общественных объединений. По итогам выборов в 1999 г. в парламент прошли следующие избирательные объединения: КПРФ - 90 депутатов и 39 в Аграрно-промышленной депутатской группе, «Единство» - 82 и 59 в депутатской группе «Народный депутат», ОВР - 45 и 41 в депутатской группе «Регионы России», СПС - 32, «Яблоко» - 21, ЛДПР - 17, депутаты, не вошедшие в депутатские объединения, - 18.

Из приведенных данных видно, что число политических партий и иных общественных объединений, определивших свою принадлежность как политических, на выборах в Государственную Думу в 1999 г. сократилось почти вдвое. Исчезло представительство в парламенте мелких партий, а количество независимых депутатов сократилось со 127 (первый созыв) до 18 (третий созыв), что нельзя не рассматривать как явное нарушение прав граждан на объединение и на управление делами государства через своих представителей, гарантированных Конституцией.

Четвертый этап реформирования законодательства связан с выборами в Государственную Думу четвертого созыва.

В 2002 году были принят новый Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», а также во время работы Государственной Думы третьего созыва принимается специальный Федеральный закон №95-ФЗ «О политических партиях».

Новое избирательное законодательство реализовало значительное изменение избирательной системы в узком смысле этого слова, жестко связав избирательную систему с партийной и установив правила, направленные на фиксацию политической системы. Нововведения в основном были направлены не на реформирование юридических норм права по существу, а на регулирование формы избирательного процесса.

Целью принятия нового «рамочного» закона были следующие позиции:

Совершенствование системы избирательных комиссий с целью повышения их независимости и эффективности их работы;
Совершенствование системы регистрации избирателей;
Совершенствование организации голосования и подсчета голосов, повышение открытости и гласности этих процессов;
Совершенствование процедур, связанных с реализацией пассивного избирательного права;
Совершенствование системы финансирования выборов и системы финансового контроля;
Уточнение понятий, связанных с информационным обеспечением выборов и референдумов;
Уточнение процедур рассмотрения нарушений избирательного законодательства и привлечения к ответственности за эти нарушения.

Федеральный закон №95-ФЗ «О политических партиях» закрепил понятие политической партии как общественного объединения, созданного в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества. Кроме того, Законом были установлены достаточно жесткие требования к политическим партиям как особому виду общественных объединений. В частности, Закон установил запрет на деятельность региональных и межрегиональных политических партий, а численность членов партий при их регистрации должна была составлять не менее 10000 членов (в 2004 г. Федеральным законом от 20 декабря 2004 г. №168-ФЗ требования к численности членов политической партии были увеличены в пять раз, с 10000 до 50000 членов). Фактически данное положение противоречит не только Конституции Российской Федерации (в части равного права каждого гражданина на создание и участие в деятельности общественных объединений), но и нормам Международного пакта о гражданских и политических правах (п. 1 ст. 22) и Конвенции о защите прав человека и основных свобод (п. 1 ст. 11), согласно которым каждый человек имеет право на свободу объединения (ассоциации) с другими лицами.

Пятый этап связан в основном с изменением избирательной системы, что существенно изменило роль партий и ограничило право граждан на объединение.

Федеральный закон от 18 мая 2005 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» предусмотрел переход к пропорциональной системе выборов депутатов нижней палаты, полностью исключается применение мажоритарной системы при таких выборах. Отказ от выборов депутатов Государственной Думы по территориальным избирательным округам с тем, чтобы эта палата парламента полностью формировалась по партийным спискам, явился важнейшим шагом властей, связанным с укрупнением политических партий.

Важной новеллой Федерального закона от 18 мая 2005 г. является неупоминание в нем избирательных блоков в качестве субъекта выдвижения федерального списка. Это должно способствовать объединению мелких политических партий в более крупные. Тем самым сужается круг участников избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации только до политических партий, исключается возможность прохождения в Государственную Думу непрочных избирательных объединений, которые вскоре распадаются.

Подробно и детально Федеральный закон от 18 мая 2005 г. регулирует порядок определения Центральной избирательной комиссией Российской Федерации границ частей территории субъектов Российской Федерации, которым могут (должны) соответствовать региональные группы кандидатов. Эти предписания можно рассматривать как гарантии реализации активного избирательного права, предпосылку обеспечения связей между представителями и представляемыми.

Спорным при обсуждении проекта Федерального закона в Государственной Думе был вопрос о количестве кандидатов, включаемых в общефедеральную часть федерального списка кандидатов. Федеральный закон от 18 мая 2005 г. по сравнению с Федеральным законом от 20 декабря 2002 г. сократил число кандидатов, включаемых в общефедеральную часть федерального списка кандидатов с 18 до 3. При этом кандидат может упоминаться в федеральном списке кандидатов только один раз. Общее число кандидатов, включенных в федеральный список кандидатов, увеличено с 270 до 500 человек.

В Федеральном законе от 18 мая 2005 г. (в редакции Федерального от 26.04.2007 №64-ФЗ) в п. 19 ст. 36 говорится о том, что число региональных групп не может составлять менее восьмидесяти. Для сравнения по Федеральному закону от 22 декабря 2002 г. число региональных групп кандидатов не могло быть менее семи. При этом региональная часть федерального списка кандидатов должна охватывать все субъекты Российской Федерации. Полагаем, что приведенное положение Федерального закона от 18 мая 2005 г. не согласуется с п. 2 ст. 3 Федерального закона «О политических партиях», согласно которому «политическая партия должна иметь региональные отделения более чем в половине субъектов Российской Федерации». Таким образом, Федеральный закон «О политических партиях» не требует наличия у политической партии региональных отделений во всех субъектах. Политическая партия, не имеющая региональных отделений в некоторых субъектах Российской Федерации, будет затруднена в формировании регионального списка в тех субъектах, где она не имеет собственных членов политических партий, а включение в список случайных людей, не разделяющих ее программу, сделает ее аморфной. Устойчивой же является относительно однородная политическая партия, которая умело совмещает различные интересы.

В Федеральном законе от 18 мая 2005 г. имеется определенная несогласованность между содержанием ст. 49 и 76. Пункт 2 ст. 49 анализируемого Закона предусматривает, что политическая партия вправе отозвать федеральный список за 5 дней до голосования. Однако ст. 76 этого же Федерального закона допускает возможность досрочного голосования за 15 дней до дня голосования. В результате получается, что часть избирателей проголосует досрочно, в том числе, возможно, и за политическую партию, которая за 5 дней до голосования отзовет свой партийный список. И тогда голоса избирателей, проголосовавших досрочно за такой федеральный список, пропадут, не будут учтены при подведении итогов голосования.

Впервые в истории избирательного законодательства России Федеральный закон от 18 мая 2005 г. предусматривает обязанность политической партии составить список лиц, осуществлявших сбор подписей по форме, установленной Центральной избирательной комиссией Российской Федерации. Это новое требование Федерального закона можно считать лишним нагромождением дополнительной избирательной документации.

Федеральный закон от 18 мая 2005 г. закрепляет систему закрытых списков с разделением на региональные части. Согласно ст. 82 Федерального закона от 18 мая 2005 г. депутатские мандаты, полученные федеральным списком кандидатов, переходят в первую очередь к зарегистрированным кандидатам, включенным в общефедеральную часть федерального списка кандидатов. Оставшиеся депутатские мандаты, полученные федеральным списком кандидатов, переходят к зарегистрированным кандидатам, включенным в региональные группы кандидатов. Депутатские мандаты распределяются между зарегистрированными кандидатами в соответствии с порядком их размещения в федеральном списке кандидатов, установленном при регистрации этого списка Центральной избирательной комиссией Российской Федерации и рассматриваемым (в пределах общефедеральной части федерального списка кандидатов и в пределах каждой из региональных групп кандидатов) как порядок очередности получения депутатских мандатов.

Главным недостатком системы закрытых списков считают невозможность для рядового избирателя повлиять на распределение мандатов внутри списка кандидатов и как результат - слабую связь депутатов, избранных по спискам, с избирателями. Система закрытых списков способствует прохождению в представительный орган кандидатов, неизвестных избирателям, за счет авторитета кандидатов, стоящих в начале списка.

Более демократичным при применении пропорциональной избирательной системы является использование открытых списков. Для них характерно, что политическая партия своим решением устанавливает очередность в списке. Но при этом любой избиратель вправе не только голосовать за определенный список кандидатов, выдвинутый политической партией, но и выражать предпочтение в отношении одного либо нескольких кандидатов из списка, что в той или иной мере, в зависимости от выбранной системы распределения депутатских мандатов внутри списка кандидатов, определяет получение депутатского мандата конкретным кандидатом из списка.

В соответствии с Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. №202-ФЗ «О внесении изменений в статью 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «О политических партиях» политическая партия, список кандидатов которой по результатам выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации был допущен к распределению депутатских мандатов и получил по итогам распределения наибольшее число депутатских мандатов, получила право представлять кандидатуру высшего должностного лица субъекта Российской Федерации Президенту Российской Федерации. Таким образом, граждане Российской Федерации лишились пассивного избирательного права. Лишение же ранее предоставленного права есть не что иное, как нарушение требований Конституции.

В 2006 г. исключают графу «Против всех» из избирательного бюллетеня; отменяют порог явки избирателей; вводят запрет на ведение в телеэфире агитации против своих конкурентов: о конкуренте можно говорить или хорошо, или ничего; происходит фильтрация конкурентных партий под предлогом борьбы с экстремизмом, граждане, имеющие судимость за экстремизм, не допускаются к выдвижению своей кандидатуры на выборах - все это привело к криминализации выборов и повышению роли существующих крупных партий в избирательном процессе. Избиратели же теперь не имеют возможности выражать протест против нарушения их прав, они оказались лишены возможности выбора в условиях искусственного отсева популярных кандидатов или партий.

В 2007 году барьер для партий, проходящих в Думу по партийным спискам, повышен с 5% до 7%, что в дальнейшем послужило отсутствием всякой электоральной борьбы партий на выборах. Также можно отметить положительный аспект данного нововведения - поднятие барьера прохождения позволяет отсечь попадание в Государственную Думу партий-однодневок.

Еще одной особенностью современного законодательства о политических партиях стало увеличение государственного финансирования партий, победивших на выборах. И если в 2005 г. законодатель конкретизировал сумму государственного финансирования партий до 5 рублей, умноженных на число избирателей, включенных в списки избирателей, то уже в июле 2008 г. сумма государственного финансирования политических партий увеличилась с 5 до 20 рублей за каждый голос, полученный партией на выборах в Государственную Думу.

Изменения затронули и деятельность депутатов - членов политических партий внутри Государственной Думы. В соответствии с действующим законодательством депутат Государственной Думы, входящий во фракцию, может быть членом только той политической партии, в составе федерального списка кандидатов которой он был избран депутатом Государственной Думы, а в случае выхода из фракции по собственному желанию он автоматически прекращает свое членство в политической партии. Фактически же предлагается ликвидировать конституционное право человека свободно мыслить.

Таким образом, по своему развитию законодательство о выборах в Государственную Думу находится в таком же состоянии, как и законодательство о выборах президента. В основном все поправки принимаются в преддверии выборов, чтобы корректировать уже сложившуюся предвыборную ситуацию (таб. 2). Также стоит отметить, что принимаемые поправки существенно ограничивают права граждан и не дают реализовать конституционные права в полной мере.

Таблица 2. Выборы в Государственную Думу в России и развитие законодательства

Дата выборовЭтапы развитияОсновная нормативная база12 декабря 1993 года1-й этап- Конституция РСФСР 1978 г. (в ред. от 24 мая 1991 г.); - Положение о выборах депутатов государственной Думы и Положением о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденными Указами Президента Российской Федерации 21 сентября 1993 года №14001 и 11 октября 1993 года №1626; - Закон СССР «Об общественных объединениях» от 09.10.1990 года №1708-1 - иные законы и подзаконные акты17 декабря 1995 года2-й этап- Конституция РФ 1993 г.; - Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» от 06.12.1994 г. №56-ФЗ; - Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 21.06.1995 г. №90-ФЗ; - Федеральный закон «Об общественных объединениях» от 19.05.1995 №82-ФЗ; - иные федеральные законы и подзаконные акты19 декабря 1999 года3-й этап- Конституция РФ 1993 г.; - Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г. №124-ФЗ (в ред. от 30 марта 1999 г.); - Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 24 июня 1999 года №121-ФЗ; - Федеральный закон «Об общественных объединениях» от 19.05.1995 №82-ФЗ; - иные федеральные законы и подзаконные акты7 декабря 2003 года4-й этап- Конституция РФ 1993 г.; - Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 г. №67-ФЗ (в ред. от 4 июля 2003 г.); - Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»№175-ФЗ от 20.12.2002 г.; - Федеральный закон «О политических партиях» от 11.07.2001 г. №95-ФЗ; - иные федеральные законы и подзаконные акты2 декабря 2007 года5-й этап- Конституция РФ 1993 г.; - Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 г. №67-ФЗ (в ред. от 24 июля 2007 г.); - Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 18 мая 2005 г. №51-ФЗ; - Федеральный закон «О политических партиях» от 11.07.2001 г. №95-ФЗ; - иные федеральные законы и подзаконные актыдекабрь 2011 г.Вопрос о дальнейших перспективах развития законодательства о выборах в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации пока остается открытым

3. Проблемы реализации прав на референдум и избирательных прав.

.1 Проблемы реализации прав на референдум

Статья 3 Конституции Российской Федерации провозглашает референдум наряду с выборами высшим непосредственным выражением власти народа. Очевидно, что законодательство о референдуме должно исходить именно из этого конституционного положения и в первую очередь обеспечивать возможность осуществления данной формы народовластия и реализацию закрепленных в статье 32 Конституции права граждан страны участвовать в референдуме.

Однако, как видно из приведенного выше обзора, законодательство о референдуме (в первую очередь - о референдуме Российской Федерации) в значительной степени направлено на ограничение права граждан участвовать в референдуме, на максимальное воспрепятствование проведению референдума.

Статья 55 Конституции Российской Федерации предусматривает возможность ограничения федеральным законом прав и свобод человека «только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

В первую очередь важно не допустить, чтобы в результате референдума были отменены или ограничены общепризнанные права и свободы. В частности, это касается прав меньшинств, поскольку у большинства может возникнуть такой соблазн. Но большинство в определенных условиях может, не разобравшись, ограничить и собственные свободы. Этого также допустить нельзя.

Другая опасность заключается в проведении референдума по вопросу, который допускает возможность множественного толкования. Такой референдум не только не способствует решению поставленной задачи, но, напротив, часто усиливает в обществе конфронтацию, поскольку каждая сторона может считать, что народ высказался в ее пользу.

В принципе, в действующем законодательстве установлены разумные ограничения по кругу вопросов, которые можно выносить на референдум. Однако недостаточно проработаны два процессуальных момента.

Во-первых, необходимо, чтобы проверка вопроса на его соответствие закону была произведена до начала сбора подписей. Иначе может получиться, что силы и средства на сбор подписей (а они немалые) потрачены зря. Однако Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» предусматривает обращение Президента Российской Федерации в Конституционный суд Российской Федерации «с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации инициативы проведения референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума» уже после того, как Центризбирком проверит подписи.

Во-вторых, очевидно, что проверка вопросов на их соответствие требованиям закона (однозначность толкования, соответствие правам и свободам и т.п.) требует высокой юридической квалификации и, кроме того, состязательного и регламентированного процесса. Все это означает, что такая проверка должна осуществляться исключительно судебными органами. Что касается проверки вопроса на его соответствие Конституции Российской Федерации, то это, действительно, вопрос для Конституционного суда.

Однако Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривает, что проверку соответствия вопроса требованиям закона для референдума субъекта Федерации осуществляет законодательный орган государственной власти субъекта Федерации, а для местного референдума - представительный орган местного самоуправления. А ведь среди членов этих органов может вообще не быть ни одного юриста!

Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г. предусматривает, что проверку соответствия требованиям закона вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум Российской Федерации, осуществляет Центризбирком Российской Федерации. Все члены Центризбиркома, в соответствии с законом, должны иметь юридическое образование или ученую степень в области права. Тем не менее, процедура рассмотрения вопросов в Центризбиркоме не обеспечивает состязательность и равенство сторон.

Кроме того, закон предусматривает порядок, при котором вопрос дважды подвергается проверке: сначала (до сбора подписей) Центризбиркомом (с возможностью обжалования в Верховный суд Российской Федерации), а потом (после сбора подписей) Конституционным судом Российской Федерации. Таким образом, положительное решение Центризбиркома и Верховного суда может быть исправлено Конституционным судом. А вот в случае, если Центризбирком и (или) Верховный суд решат, что вопрос противоречит Конституции, у Конституционного суда уже не будет возможности выразить иное мнение.

Еще один минус действующего законодательства - возможность сбора подписей под несколькими вопросами одновременно. При этом ущемляются права граждан, которые поддерживают инициативу проведения референдума по одному вопросу, но не хотят оказывать поддержку другому вопросу.

Есть еще одна опасность, о которой часто говорят сторонники ограничительных мер. Это проведение референдума по вопросу, который не вызывает широкого общественного интереса. В таком случае в нем, скорее всего, примет участие менее половины граждан, внесенных в списки участников референдума, в результате референдум будет признан несостоявшимся, и значительные бюджетные средства будут потрачены зря.

Такая опасность, действительно, существует. Но, во-первых, не слишком удачное расходование бюджетных средств - меньшее зло, чем серьезные ограничения одной из форм непосредственного народовластия. Таким образом, в этом вопросе лучше «недожать», чем «пережать».

Во-вторых, предлагаемые в законе средства не соответствуют цели. Они подменяют юридические принципы технологическими ухищрениями.

Как определить, вызывает ли вопрос широкий общественный интерес? Наиболее объективный способ - по подписям граждан. Если же есть сомнения в подлинности подписей, то надо создать такую процедуру, которая бы позволила осуществить соответствующую проверку.

Какое количество подписей свидетельствует, что вопрос интересует общество? Вот это - как раз то, что требует серьезного обсуждения. По всей видимости, 2% - это мало. Возможно, что наиболее правильное решение - увеличить требуемое количество подписей до 5% (с учетом того, что не все, кто готов принять участие в референдуме, захотят поставить свои подписи).

Но увеличение необходимого числа подписей противоречит в первую очередь интересам Центризбиркома, которому эти подписи предстоит проверять. Поэтому это ведомство предложило другой путь: сократить сроки сбора подписей. Причем никакого вразумительного объяснения этому предложению оно не представило. По сути же вместо проверки популярности вопроса нам предлагают проверять организационные способности его инициаторов. Но ведь это не имеет никакого отношения к реализации конституционного принципа народовластия!

Представляется, что срок сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума вообще не должен ограничиваться или, если уж ограничиваться, то таким временным интервалом, в течение которого уже становится ясно, что подписи собраны не будут.

Не должно быть и существенных ограничений на выдвижение инициативы проведения референдума. Реально подобная инициатива, даже если она не слишком серьезная, никакой опасности не представляет. Не серьезная - значит, не смогут собрать подписи. Никаких особых расходов из бюджета при этом не потребуется.

Задача нового закона - не допустить выдвижение инициативы из опасения, что любая инициативная группа необходимое число подписей соберет (или «нарисует»). По сути, это означает признание неспособности осуществить проверку подписей на их подлинность.

Таким образом, мои рассуждения основаны на предположении, что законодатели хотят «как лучше», а получается «как всегда». В то же время есть немало оснований предполагать, что преследуется иная цель - просто ликвидировать референдум как институт народовластия. В связи с этим следует вновь задать вопрос: нужен ли референдум как специальная форма выражения власти народа, или достаточно институтов представительной демократии?

В самом деле: народ выбирает органы власти, которым доверяет принимать от его имени необходимые решения. Зачем тогда еще непосредственное принятие решений самим народом?

Следовательно, главная проблема в том, что у любой власти, как бы демократично она не выбиралась, возникают интересы, отличные от интересов избравших их граждан. И потому трудно рассчитывать, что она будет адекватно эти вопросы решать. Один из таких вопросов - это реформирование самой власти.

.2 Проблемы реализации прав на выборы

Основная проблема - отсутствие в Конституции Российской Федерации главы об избирательной системе. Все предшествующие Конституции нашего государства имели подобные главы. Следует признать, что данная практика оправдала себя и применяется в конституциях большинства государств мира. Закрепление системы выборов на высшем, конституционном, уровне способствует политической стабилизации, спокойствию общества, формированию общества, формированию парламентской культуры и этики. Это необходимо, чтобы фундаментальная часть правового массива об организации и проведении выборов, о гарантиях избирательных прав граждан сохранялась и развивалась в рамках федеральных основ законодательства.

Проблемы реализации активного избирательного права

В соответствии с пунктом 4 статьи 17 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» основанием для включения гражданина в список избирателей на конкретном избирательном участке является факт нахождения его места жительства на территории этого участка, а в случаях, предусмотренных законодательством - факт временного пребывания на территории этого участка либо наличие у гражданина открепительного удостоверения. Факт нахождения места жительства либо временного пребывания гражданина на территории избирательного участка, избирательного округа устанавливается органами регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах территории Российской Федерации.

Включение гражданина в список избирателей производно от самого факта наличия у гражданина активного избирательного права и одновременно является гарантией реализации его активного избирательного права. При этом, если гражданин желает реализовать свое избирательное право непосредственно по месту жительства, организационных и правовых проблем обычно не возникает. Однако нередки случаи, когда гражданин, обладающий активным избирательным правом, находится вне своего места жительства. В этом случае ему должна быть предоставлена возможность проголосовать по месту пребывания, и законодательство о выборах и референдума содержит ряд положений, предусматривающих это.

Так, как правило, законами для вышеуказанной категории избирателей предусмотрено участие в голосовании по открепительному удостоверению. Однако бывают случаи (например, длительная командировка), когда избиратель уезжает за пределы своего избирательного округа задолго до того момента, когда по закону он может получить открепительное удостоверение, а получение впоследствии открепительного удостоверения по доверенности не представляется возможным. В связи с этим в пункте 17 статьи 17 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» впервые была закреплена норма, позволяющая включать граждан Российской Федерации определенных категорий (находящихся в местах временного пребывания, работающих в непрерывно действующих организациях и на отдельных видах работ, где невозможно уменьшение продолжительности работы (смены), а также военнослужащих, находящихся вне места дислокации воинской части), в списки избирателей на избирательном участке, участке референдума по месту их временного пребывания на основании личного письменного заявления, поданного в порядке, установленном законом, не позднее чем за семь дней до дня голосования.

Практика показала возможность использования этой новеллы на выборах, в том числе готовность ГАС «Выборы» к передаче информации о включении гражданина в список избирателей по месту временного пребывания в территориальную избирательную комиссию по месту жительства гражданина.

Однако в региональном законодательстве этот институт не получил развития: в законах большинства субъектов Российской Федерации о выборах соответствующая норма практически полностью воспроизводит норму Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (включая слова «в порядке, установленном законом»), то есть порядок включения граждан в списки избирателей по месту временного пребывания законом не установлен и на практике не применяется. Полагаю, что этот порядок должен быть урегулирован в рамочном федеральном законе без отсылок к иным законам, при этом необходимо ввести норму, согласно которой в случае включения избирателя названной категории в список избирателей по месту его временного пребывания соответствующая избирательная комиссия должна принять меры, чтобы не допустить «двойной счет» избирателей.

Существует проблема обеспечения избирательных прав граждан, занятых на круглосуточной работе, либо в организациях торговли, по оказанию услуг населению, для которых день голосования - воскресенье - является рабочим днем, при этом рабочее время совпадает со временем голосования. Такие граждане зачастую не могут оставить рабочее место для посещения (с открепительным удостоверением либо по предварительному заявлению) ближайшего избирательного участка, даже находясь на территории избирательного округа по месту жительства.

Это обстоятельство можно закрепить в качестве основания для голосования таких категорий избирателей вне помещения для голосования. Как вариант предлагается предусмотреть в федеральных законах возможность изменения решением избирательной комиссии субъекта Российской Федерации (на федеральных и региональных выборах), избирательной комиссии муниципального образования (на муниципальных выборах) времени начала голосования (с 6 или 7 часов утра).

Другой проблемой в реализации активного избирательного права стало изменение в 2006 году Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в части отмены графы «против всех». Это означает, что мы переходим от демократии к иной форме политического режима - так называемой авторитарной демократии, управляемой одним центром власти. Мотив власти понятен - это ее нежелание дать народу понять, как он сам относится к власти и выборам в целом. Согласно результатам прошлых выборов различного уровня около 40% избирателей голосовало «против всех». Такой показатель наталкивает на размышления о достойности кандидатов, из которых люди должны выбирать. Отмена графы «против всех» таит в себе скрытую опасность - это может привести к невероятному снижению явки на выборах.

Дело в том, что этот пункт в избирательном бюллетене имеет разное значение для власти и для избирателей. Власть рассматривает очередные выборы как некую опасность для себя, в связи с тем, что главная ее задача - это самосохранение и укрепление. Поэтому она стремится снизить для себя этот риск. Избиратель же, напротив, стремится выбрать достойного вариант из максимально возможных. Ему должен быть предоставлен полный спектр возможных вариантов, ведь не зря в различных социологических опросах респонденту предоставляется возможность выбрать ответ: «затрудняюсь ответить», «другое» и т.д. Если такая возможность отсутствует, то он вынужден будет выбрать конкретного кандидата, даже если весь список не вызывает у него доверия. Это естественно вызовет у избирателя негативное отношение, и он либо вычеркнет всех кандидатов, таким образом, испортив бюллетень, но, обеспечив явку, либо не придет на выборы вообще. Последний вариант может привести к снижению явки ниже критического уровня.

Однако система довольно легко подстроилась под изменяющиеся условия, внеся в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» соответствующую поправку об отмене минимального порога явки избирателей, что поставило под угрозу легитимность власти. Из базового избирательного закона было изъято положение о признании выборов несостоявшимися в том случае, если в них приняли участие менее 20% от числа внесенных в выборные списки.

Отмена минимального порога явки имеет как отрицательные последствия, так и положительные. Отрицательные связаны с тем, что у избирателя практически отсутствует альтернатива, он не может проголосовать, как раньше, «против всех». И, соответственно, теперь не сможет своей неявкой на избирательный участок продемонстрировать свою политическую позицию. То есть, по сути дела, человек, которому не нравятся кандидаты или политические партии, представленные в списке, в этом случае просто не может выразить свою точку зрения. Он обязательно должен придти на избирательный участок и проголосовать за кого-либо, не выражая тем самым своих искренних намерений и каких-то субъективных пристрастий.

Что касается положительного момента, то это исчезновение административной мобилизационной кампании, которая обычно предпринималась органами власти и управления, чтобы обеспечить выборы с точки зрения того, чтобы они состоялись, отсутствие давления, которое ориентировано на мобилизацию избирателей, прежде всего, бюджетных работников, которые являлись ударной силой административного ресурса, обеспечивая необходимую явку. Работа по обеспечению явки теперь просто перестала существовать как понятие и не является отдельным направлением работы.

Таким образом, установленный порядок внесения в списки на основании регистрации по месту жительства препятствует реализации конституционных прав граждан и искусственно создает уязвимые электоральные группы.

Также отмена графы «Против всех» из избирательного бюллетеня и отмена порога явки избирателей поставили под угрозу легитимность власти. У избирателей, которые не согласны с кандидатами в избирательных бюллетенях, пропала возможность выразить свою гражданскую позицию, что дало возможность власти отсечь присутствие на выборах неугодной ей электоральной аудитории.

Проблемы реализации пассивного избирательного права

Статья 32 Конституции Российской Федерации провозглашает, а избирательное законодательство Российской Федерации и субъектов закрепляет право граждан нашей страны избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Данные права исторически получили в науке конституционного права наименования, соответственно активного и пассивного избирательного права.

Хочу отметить, что избирательное законодательство нашего государства внешне не содержит никаких препятствий для реализации права быть избранным. Вполне обоснован запрет на участие в выборах, установленный для граждан, признанных в судебном порядке недееспособными, и лиц, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда. Из различного рода «избирательных цензов» (возрастного, оседлости, грамотности, образовательного, имущественного, профессионального, морального, национального и т.п.) в нашей стране прямо, и то со значительными ограничениями, закреплены лишь первые два. Возрастной ценз ограничивается введением минимального возраста для кандидата (в зависимости от уровня выборов от 21 до 35 лет), при этом максимальный возраст законодательством не закреплен. Ценз оседлости весьма условен и не содержит каких-либо требований относительно продолжительности и срока проживания. Отметим, что законодательства субъектов четко следуют закрепленным в федеральных законах правилам. Таким образом, внешне, следуя букве закона, практически любой гражданин нашей страны может реализовать свое право на участие в органах государственной или муниципальной власти.

Однако право и реальная возможность - далеко еще не одно и то же. Достаточно точную статистику найти сложно, однако можно с уверенностью сказать, что год за годом на всех уровнях власти происходит резкое снижение числа выдвиженцев во власть от основного слоя российского народа: рабочих, служащих, представителей сельского хозяйства, работников медицины и образования, мелких предпринимателей. Подавляющее большинство мест в представительных органах как государственной, так и муниципальной власти занимают ныне: представители уже сформировавшихся партийных номенклатур и крупного бизнеса. Следует отметить, что в странах с развитой избирательной системой такое положение характерно, но только на государственном уровне, уровень же муниципальной власти вполне доступен для обычного гражданина. Вместе с тем косвенно такая позиция закреплена и в российском законодательстве. Самым очевидным средством «отсечения» основного слоя населения от власти стал переход к пропорциональной, строго партийной избирательной системе. Ныне, когда выборы в Государственную Думу полностью переведены на строго партийную систему идет жесткая тенденция к переводу на «партийные» рельсы региональных и даже муниципальных выборов. Вполне очевидно, что партийная система является таковой только по внешним атрибутам, а избиратель по-прежнему голосует за конкретные личности, названные в партийном списке.

Впрочем, даже при сохранившихся еще элементах мажоритарной системы можно смело говорить о наличии в российском законодательстве завуалированного «имущественного» ценза. Наиболее ярко это видно на начальной стадии избирательного процесса: выдвижение кандидатов и объединений. Основным способом выдвижения является сбор подписей избирателей соответствующего округа в поддержку конкретного кандидата (избирательного объединения). Осуществить эту процедуру можно исключительно за счет средств специально создаваемого избирательного фонда.

Зачастую положительные черты выдвижения посредством сбора подписей объясняются наличием реальной поддержки лица (объединения) со стороны избирателей и финансовой прозрачностью. Однако следует отметить, что на практике лицу, расписывающемуся в подписном листе, абсолютно безразлично, в чью поддержку он ставит свою подпись, а сама процедура сбора подписей порой весьма унизительна для лиц, ее осуществляющих. С другой стороны, в местностях с достаточно активным избирательным электоратом малоизвестному кандидату, еще не познакомившему избирателя со своей программой, порой затруднительно собрать необходимое количество подписей, особенно в крупнонаселенных избирательных округах. Сама процедура проверки подлинности подписей достаточно громоздка и не всегда приводит к установлению истинного результата. Говорить о финансовой прозрачности данной процедуры также вряд ли возможно. Трудно представить себе настолько честного кандидата, который бы объективно отразил в финансовом отчете истинную цену, заплаченную им сборщикам подписей за каждую собранную подпись.

Любой кандидат (объединение) формирует избирательный фонд, который определяется как «денежные средства на специальном избирательном счете кандидата, зарегистрированного кандидата, избирательного объединения (блока), которые аккумулируются и расходуются в установленном законом порядке»

Закон устанавливает два исключения, когда он может не формироваться. Во-первых, при проведении выборов в органы местного самоуправления законом субъекта РФ может быть установлено, что кандидат вправе не создавать избирательный фонд при определенном числе избирателей в избирательном округе (но не более 5 тысяч избирателей), если он не будет проводить финансирование своей избирательной кампании. В данном случае кандидат должен в письменной форме уведомить об этом избирательную комиссию. Во-вторых, кандидаты, баллотирующиеся только в составе списка кандидатов, выдвинутого избирательным объединением, избирательным блоком, не имеют права создавать собственные избирательные фонды. Вместе с тем претендентам, участвующим одновременно в выборах разных уровней, проводимых при этом на одной и той же территории, законодательно разрешено формировать несколько избирательных фондов, по числу избирательных кампаний, в которых участвует кандидат. В таком случае предельные размеры расходования средств этих избирательных фондов исчисляются в совокупности по наибольшему из указанных предельных размеров. Проще сказать, предельной суммой всех расходов из средств нескольких фондов является наибольшая предельная сумма.

Таким образом, избирательное законодательство нашего государства внешне не содержит никаких препятствий для реализации права быть избранным. Однако, как показывает практика, правом «быть избранным» в нашей стране пользуется очень «избранный» круг лиц. Прежде всего, это происходит из-за «имущественного ценза» и прочного положения «партии власти», которая не желает уступать кому-либо свое место. Положения о самовыдвижении вообще носят скорее номинальный характер. Все это позволяет сделать вывод, что главным вектором развития законодательства о выборах все очевиднее становится сужение демократических начал в жизни общества и его организаций, выхолащивание их под давлением бюрократии, произвола властей и коррупции. Свидетельство тому - прежде всего необузданный рост одной политической партии, формирование которой осуществляется с участием государства сверху, в противоположность самоорганизации и инициативе граждан, которые должны быть источниками создания партийных организаций.

Заключение

Преобразования избирательной системы и законодательства о референдуме, начало которым положили массовый политический энтузиазм конца 80-х годов и нововведения в советском избирательном законодательстве, осуществленные в 1988-1989 годах, радикально изменили российские выборы и референдум. Выборы девяностых годов разительно отличались от того мероприятия, которое называлось выборами в советские времена. В отличие от СССР, где всесоюзный референдум был проведен всего лишь один раз, институт референдума применяется, хотя в основном на региональном уровне.

В первую очередь следует отметить огромные перемены, произошедшие в избирательном законодательстве. Современное российское законодательство выгодно отличается от советского существенно большей определенностью и системностью. Законодательство, несомненно, сильно влияет на избирательный процесс, хотя не следует забывать и о российской традиции безнаказанного пренебрежения к закону. Российским властям приходится тратить довольно много сил на «управление» результатами выборов, в частности, по той причине, что Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержит прямые запреты на использование административного ресурса в политических целях.

С конца 90-х годов в России наступает эпоха бюрократического ренессанса. До этого времени неокрепшая российская бюрократия никак не могла притормозить прогресс в области законов: главный законодательный орган страны проявлял известную самостоятельность. К 1997 году Россия получила избирательное законодательство и законодательство о референдуме, удовлетворяющее в целом международным стандартам.

Период с 1997 по 2004 год - время приспосабливания российской власти к прогрессивному закону. С одной стороны, власть совершенствовала использование на выборах административных органов. С другой стороны, она заново устанавливала контроль над органами других ветвей власти - избирательными комиссиями, судами, прокуратурой, законодательными собраниями и представительными органами местного самоуправления. Этот период характеризуется нарастающим произволом в правоприменительной практике, противоречивой судебной практикой.

С избранием нового состава Государственной думы в 2003 году началось активное наступление на российское избирательное законодательство. «Разминочным» материалом стал Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 года «О референдуме Российской Федерации», сделавший практически нереальным проведение референдума по инициативе «снизу». Затем последовали изменения в законы, регламентирующие выборы. Эти изменения были направлены на увеличение управляемости выборов.

Осуществляя наступление на институт выборов, организаторы этого наступления придумывают различные предлоги. Они сетуют на то, что коммерческие политтехнологи сделали выборы «грязными», что «криминал рвется во власть», что российский избиратель не может разобраться в кандидатах. Это якобы не только уменьшает возможности государственного управления, но и вообще нарушает целостность России.

Авторы подобного рода заявлений сильно лукавят. Многочисленные российские выборы всех уровней - и чем выше уровень выборов, тем в большей степени - показывают, что основными нарушителями избирательного закона и основными «загрязняющими» элементами российских выборов являются властные органы, в первую очередь - органы исполнительной власти. Сейчас коммерческие политтехнологи успешны ровно настолько, насколько они работают на администрацию. Эта тенденция начала проявляться с 1996 года и к настоящему времени стала преобладающей.

Замечательные победы, описанные в рекламе политтехнологических фирм - в основном победы, подкрепленные административным ресурсом. Хотя изредка в периферийных регионах России происходят отклонения от правила, и победителем может оказаться кандидат, на первый взгляд, не поддерживаемый властью, при ближайшем рассмотрении обычно выясняется, что на таких выборах просто столкнулись разные уровни административного ресурса - федеральный с региональным или региональный с местным.

После перестроечной «перетряски» бюрократический класс опять превратился в довольно устойчивую структуру. Эту структуру цементируют, в первую очередь, меркантильные интересы, но следует отметить и правовые предпосылки формирования этой общности. Интересы «лиц, находящихся на государственной службе», законодательно защищены существенно лучше, чем интересы простых граждан. Реформа избирательного законодательства и законодательства о референдуме все больше содействует бюрократической консолидации.

Все это дает основания использовать обобщенные термины для российского чиновничества: власть, бюрократическая корпорация и т.д. В общность, обозначаемую нами этими терминами, в отличие от классического чиновничества, входят представители не только исполнительной власти, но и других властных ветвей и органов.

Размытое разделения властей и административное влияние на результат выборов все больше и больше усугубляют выделение властного класса бюрократов. Управляемые выборы и невозможность проведения всероссийского референдума ведут к дальнейшей концентрации власти, уничтожая конкуренцию внутри самой власти, порождая полностью управляемые законодательные (представительные) и судебные органы.

Несмотря на то, что российские выборы быстро приобретают черты заранее отрепетированного спектакля, а о проведении референдума народ даже и не вспоминает, несмотря на сужение круга избираемых органов власти, Россия не собирается отказываться от этих институтов вообще. Надо заметить, что такие предложения иногда проскальзывают как у сторонников «жесткой власти» - поскольку выборы лишь мешают жесткой власти - так и у людей вполне демократических взглядов, которые считают, что лучше вообще не иметь никаких выборов, чем профанировать их. Но вопрос о полной отмене выборов в России не только не стоит, но, думается, никогда и не будет стоять. Российская бюрократия достаточно хорошо умеет имитировать выборы, она обладает богатым опытом советских времен. Напомним, что в Советском Союзе выборы были всегда (за исключением исторически короткого периода Великой Отечественной войны), хотя они и не обладали характеристиками, которые должны быть присущи выборам в классическом смысле этого слова (например, в избирательных бюллетенях присутствовала только одна кандидатура). При этом выборы в СССР были формально более широкими, чем в РФ; кроме депутатов, «избирались» еще и районные судьи. Они также были более обстоятельно оформлены советской Конституцией: в отличие от нынешней российской Конституции советские конституции содержали большой раздел об избирательной системе.

Нынешнее наступление на демократический институт выборов ограничено не только (а может и не столько) внутренним сопротивлением, но и международными документами, под которыми стоят подписи российской стороны. Российским властям приходится соблюдать некоторые правила приличия перед западным миром, от которого зависит статус страны и политиков в мировом сообществе.

На сегодняшний день налицо создание такой ситуации, когда, как считают некоторые исследователи, мы движемся к своего рода выборной дуалистической монархии, где глава государства сам подбирает и проводит своего преемника на этот пост, опираясь на партию власти, которая была создана при покровительстве нынешней государственной власти. При этом еще и делаются заявления о том, что такой порядок правления в России должен сохраняться по меньшей мере на двадцать, тридцать и даже пятьдесят лет.

Но в целом нарастание авторитарных тенденций в развитии нашей государственности остается фактом, а это неизбежно требует менять вектор развития нынешнего законодательства, и в том числе того законодательства, которое связано с определением роли и значения института выборов и референдума, как важнейших рычагов укрепления начал подлинной демократии и народовластия в стране.

Список нормативных правовых актов и литературы

Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 года // Информационно-правовая база: URL:http://www.consultant.ru/
Федеральный конституционный закон Российской Федерации О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г. №5-ФКЗ» // Информационно-правовая база: URL:http://www.consultant.ru/
Федеральный закон Российской Федерации «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» от 06.12.1994 г. №56-ФЗ (утратил силу) // Информационно-правовая база: URL: http://www.consultant.ru/
Федеральный закон Российской Федерации «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 21.06.1995 г. №90-ФЗ (утратил силу) // Информационно-правовая база: URL: http://www.consultant.ru/
Федеральный закон Российской Федерации «Об общественных объединениях» от 19.05.1995 №82-ФЗ (утратил силу) // Информационно-правовая база: URL: http://www.consultant.ru/
Федеральный закон Российской Федерации «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г. №124-ФЗ (утратил силу) // Информационно-правовая база: URL: http://www.consultant.ru/
Федеральный закон Российской Федерации «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 24 июня 1999 года №121-ФЗ (утратил силу) // Информационно-правовая база: URL: http://www.consultant.ru/
Федеральный закон Российской Федерации «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 г. №67-ФЗ // Информационно-правовая база: URL: http://www.consultant.ru/
Федеральный закон Российской Федерации Российской Федерации «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» №175-ФЗ от 20.12.2002 г. (утратил силу) // Информационно-правовая база: URL: http://www.consultant.ru/
Федеральный закон Российской Федерации «О политических партиях» от 11.07.2001 г. №95-ФЗ // Информационно-правовая база: URL: http://www.consultant.ru/
Федеральный закон Российской Федерации «О выборах Президента Российской Федерации» от 17 мая 1995 г. №76-ФЗ (утратил силу) // Информационно-правовая база: URL: http://www.consultant.ru/
Федеральный закон Российской Федерации «О выборах Президента Российской Федерации» от 31 декабря 1999 г. №228-ФЗ (утратил силу) // Информационно-правовая база: URL: http://www.consultant.ru/
Федеральный закон Российской Федерации «О выборах Президента Российской Федерации» от 10 января 2003 г. №19-ФЗ // Информационно-правовая база: URL: http://www.consultant.ru/
Закон РСФСР от 24 апреля 1991 г. №1096-1 «О выборах Президента РСФСР» утратил силу) // Информационно-правовая база: URL:http://www.consultant.ru/
Закон РСФСР «О Президенте РСФСР» (утратил силу) // Информационно-правовая база: URL: http://www.consultant.ru/
Конституция РСФСР 1978 г. (в ред. от 24 мая 1991 г.) (утратила силу) // Информационно-правовая база: URL: http://www.consultant.ru/
Положение о выборах депутатов государственной Думы и Положением о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденными Указами Президента Российской Федерации 21 сентября 1993 года №14001 и 11 октября 1993 года №1626 (утратило силу) // Информационно-правовая база: URL: http://www.consultant.ru/
Закон СССР «Об общественных объединениях» от 09.10.1990 года №1708-1 (утратил силу) // Информационно-правовая база: URL: http://www.consultant.ru/
Комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (постатейный) / Борисов А.Н.М.:
«Юстицинформ», 2007;
Комментарий к Федеральному закону «О выборах Президента Российской Федерации» (постатейный) / под ред. В.И. Шкатуллы М.:
«Юстицинформ», 2006;
Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник для вузов (14-е издание, переработанное и дополненное) // Учебник, М.: «Юстицинформ», 2008;
Кудинов О.А. Конституционное право зарубежных стран: курс лекций // Курс лекций, М, М.: ОСЬ-89, 2008;
Дмитриев Ю.А., Исраелян В.Б., Избирательное право // Учебник, М., Юстицинформ, 2008.
Рыбаков А.В. Избирательное право и избирательные системы // Социально-политический журнал, 2009, №2. 2.
Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. В.А. Четвернин. М., 1997.
Миронов А. Конституция Российской Федерации 1993 года: смысло-логический анализ. СПб., 2008.
Дегтев Г.В. Становление и развитие института президентства в России: теоретико-правовые и конституционные основы. М., 2005.
Гаджимагомедов Г.А., Ивлиев Г.П. Участие Правительства Российской Федерации в законодательной деятельности. М.: Норма, 2008.
Российские выборы в контексте международных избирательных стандартов: Материалы международной конференции/ Под ред. А.В. Иванченко и А.Е. Любарева. - М.: Аспект Пресс, 2006.
Ершов В.А. Основы избирательного права Российской Федерации / М.: ГроссМедиа, Росбух, 2009.
Цыбуляк С.И. Избирательный процесс: проблемы определения понятия / журнал «Государственная власть и местное самоуправление», №5, 2009;
Шемелин А.В. Электоральный процесс и политико-правовое поле в России / журнал «Государственная власть и местное самоуправление», №4, 2009;
Рецензия на учебник «Избирательное право России» / Под ред. В.О. Лучина, Старостина И.А. / журнал «Конституционное и муниципальное право», №9, 2009;
Лукьянова Е.А. Суд не может отменить результаты выборов не только потому, что просто не может… / журнал «Конституционное и муниципальное право», №7, 2009;
Старостенко К.В. Система выборов в Российской Федерации: ограничение политического многообразия / журнал «Общество и право», №1, 2008;
Петров М. Надзор за исполнением законодательства о выборах /
журнал «Законность», №1, 2009;
Горбунов В.А., Кликушин А.А. Защита судами общей юрисдикции публичных интересов избирательного корпуса / журнал «Конституционное и муниципальное право», №6, 2009;
Сунцова Е.А., Бетин А.В. Подсчет и учет голосов как стадия избирательного процесса / журнал «Административное и муниципальное право», №6, 2009;
Референдум как институт непосредственной демократии
Редакционный материал «Государственная власть и местное самоуправление», 2007, №6
Бузин А.Ю. Проблемы правового регулирования предвыборной агитации / журнал «Конституционное и муниципальное право», №3, 2009;
Борисов И.Б., Ивайловский Д.А. Соотношение отдельных позиций Европейского суда по правам человека с национальным избирательным законодательством / журнал «Конституционное и муниципальное право», №3, 2009;
Зуйков А.В. Развитие законодательства о выборах Президента РФ в 1993-2008 годах / журнал «Конституционное и муниципальное право», №20, 2008;
Предеин А.Н. О бедном кандидате замолвите слово? / журнал «Государственная власть и местное самоуправление», №5, 2008;
Шемелин А.В. Влияние экономического фактора на электоральное поведение россиян в период становления избирательной системы
/ журнал «Государственная власть и местное самоуправление», №5, 2009;
Ерыгина В.И. Эволюция идеи пропорционального представительства в России / журнал «История государства и права», №12, 2008;
Курячая М.М. Проблемы реализации права граждан на референдум / журнал «Право и политика», №9, 2005;
Чертков А.Н., Артамонова Н.В. Политические партии в контексте развития правовой культуры избирателей / «Законодательство и экономика», №10, 2007;
Ефименко Е.А. Регистрация (учет) избирателей, участников референдума в Российской Федерации: правовой режим, особенности, недостатки / журнал «Конституционное и муниципальное право», №3, 2007;
Лапаева В.В. Законодательное требование к численности политической партии как ограничение конституционного права на объединение: критерии правомерности / журнал «Журнал российского права», №9, 2007;
Волкова Е.А. Куда идет законодательство о политических партиях / журнал «Конституционное и муниципальное право», №1, 2009;
Митин Г.Н. Исключение из политической партии: право гражданина на защиту / журнал «Конституционное и муниципальное право», №16, 2009.

Больше работ по теме:

Обязанность родителей по обеспечению получения детьми образования
Диплом
Опека и попечительство
Диплом
Опека и попечительство как формы правовой защиты граждан
Диплом
Гарантийные выплаты и компенсации
Диплом
Опека и попечительство над несовершеннолетними детьми
Диплом

Предмет: Основы права

Тип работы: Диплом

Новости образования

Российский государственный социальный университет реорганизует сеть своих филиалов
22 Июля 2016 16:26
Более 70 представителей крупных вузов АСЕАН подтвердили участие в форуме во Владивостоке
22 Июля 2016 12:51
Абызов: публикация первичных статсведений снизит бюрократическую нагрузку на школы
22 Июля 2016 11:53
В Чечне свыше 200 школьников сдали ЕГЭ с результатом свыше 90 баллов - министр
22 Июля 2016 05:36
Замглавы Минобрнауки РФ: задача сократить число людей с высшим образованием не стоит
21 Июля 2016 20:19

КОНТАКТНЫЙ EMAIL: [email protected]

Скачать Реферат

ПРОФЕССИОНАЛЬНАЯ ПОМОЩЬ СТУДЕНТАМ