Устав как основополагающий правовой акт муниципального образования

 

Содержание


Введение

Глава 1. Устав в системе нормативно-правовых актов местного самоуправления

.1Правовая природа устава муниципального образования

.2Система нормативно-правовых актов местного самоуправления

.3Место устава муниципального образования в системе нормативно-правовых актов местного самоуправления

Глава 2. Юридические свойства устава муниципального образования

.1 Содержание устава и его структура

.2 Юридические свойства и особенности устава муниципального образования

Глава 3. Актуальные проблемы порядка разработки и принятия устава муниципального образования

.1 Порядок разработки и принятия устава муниципального образования

.2 Порядок внесения изменений в устав муниципального образования

Заключение

Библиографический список


Введение


Устав - именно тот акт, который позволяет очертить рамку нормотворчества, конкретизировать принципы, заложенные федеральным законодателем. Организация нормотворческой работы - сложная задача, требующая хорошо скоординированных действий правовых управлений муниципалитетов и региона. Важный аспект этих взаимоотношений заключается в учете специфики местных условий: территория, уклад жизни, экономическое положение населения - именно те сферы, где необходим особый подход. Собственно поэтому исследуемая сфера общественных отношений и называется местным самоуправлением. Устав же в этой деятельности является базой их правового регулирования, хотя это и не означает, что этот акт является чем-то неприкасаемым. Устав должен быть относительно гибким, и при изменении ряда условий общественной жизни, может и должен своевременно изменяться, реагируя на эти изменения.

Россия находиться в русле мировых тенденций. Это касается и организации управления, построенного на демократических принципах. Устав является базой для местного самоуправления - одной из основ демократического общества.

Актуальность темы работы обусловлена возрастающими требованиями к качеству нормативно-правовых актов в современной России. Реформа местного самоуправления заставила по-новому подойти к нормотворческой деятельности органы местного самоуправления. Развитие нормативной базы не просто интенсифицировалось, но и заставило думать о создании четкой системы и полноценном регулировании общественных отношений, связанных с вопросами местного самоуправления.

Выстраиваемая иерархия правовых актов (федеральный, региональный и местный уровни) заставляет искать пути все более четкой работы правовых подразделений. В этой связи, усилилась проблема загруженности кадров, их квалификации, владения юридической техникой законотворчества. Местное нормотворчество - комплексная работа, охватывающая огромный спектр общественных отношений.

Значимость проводимого исследования обусловлена и проблемой теоретического осмысления и нахождения ответов на проблемные вопросы, как создания, так и реализации норм, которые содержит устав муниципального образования. Кроме того, практическая каждодневная работа убеждает в необходимости выработки практических рекомендаций для более эффективной нормотворческой работы.

В таких условиях особую важность представляют научные исследования, которые направлены на выявление и принципов и методов разработки и осуществления нормативного правового регулирования местного самоуправления: необходимо ответить на вопросы разработки общих процедур, в соответствии с которыми должны проходить этапы создания, толкования и применения Уставов муниципальных образований.

Степень научной разработанности темы исследования, в преломлении к изменившемуся в последние годы законодательству о местном самоуправлении нельзя назвать низкой. Однако, вопросы разработки, процедуры, применения положений устава муниципального образования не получили достаточно подробных и ясных ответов.

Эти вопросы нашли свое освещение в работах: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, Ю.А. Тихомирова и др. Из современных работ, необходимо выделить публикации и работы: П.А. Астафичева, В.Н. Яценко, Е.А. Первышева, Е.В. Кискина, А.Н. Артамонова, О.Л. Арутюнова, Е.Б. Братищевой, И.А. Побережной.

В рамках настоящего исследования особый интерес представляют работы Г.В. Барабашева, - автор одним из первых акцентировал внимание на проблемах привнесения в отечественную правовую систему нормативно-правовых актов новой формы - уставов муниципальных образований.

Объект исследования - общественные отношения, возникающие в сфере разработки, принятия, вступления в силу и реализации норм устава муниципального образования.

Предмет исследования - Устав как основополагающий правовой акт муниципального образования.

Цель работы состоит в изучении правовой природы устава муниципального образования, и определении его места в системе нормативных правовых актов, регулирующих местное самоуправление, разработке методических рекомендаций по его совершенствованию.

Для достижения указанной цели, автором были определены следующие задачи:

. определить место устава в системе нормативно-правовых актов местного самоуправления;

. дать общую характеристику устава муниципального образования;

. определить юридические свойства устава;

. Сформулировать выводы и рекомендации.

Структура работы традиционна. Работа состоит из введения; трех глав, разделенных параграфами, заключения и списка использованных источников и литературы.

устав муниципальный самоуправление

Глава 1. Устав в системе нормативно-правовых актов местного самоуправления


.1 Правовая природа устава муниципального образования


По мнению Д.А. Керимова, важнейшими признаками закона, как основного нормативно-правового акта, являются нижеследующие.

) Закон принимается только высшими представительными органами государственной власти - парламентом страны или всенародным голосованием (референдумом). Устав муниципального образования согласно Федеральному закону 2003 года принимается представительным органом муниципального образования или в определенном случае непосредственно на сходе граждан.

) Закон регулирует основополагающие, наиболее значимые, важнейшие общественные отношения, определяемые исключительно компетенцией высшего органа государственной власти. В свою очередь устав, также призван регулировать важнейшие общественные отношения, возникающие в муниципальных образованиях.

) Закон обладает высшей юридической силой в правовой системе страны. Любой иной правовой акт должен издаваться на основании и во исполнение закона. Устав также обладает определенной законодательством высшей юридической силой по отношению к другим правовым актам органов местного самоуправления.

) Закон является нормативным актом, устанавливающим общие правила поведения (нормы), обязательные для всего населения государства» государственных органов, общественных организаций, должностных лиц, для физических и юридических лиц, указанных в самом законе, подобный признак характерен и для устава, который в своих положениях закрепляет нормы, обязательные для населения муниципального образования, муниципальных органов, общественных организаций, должностных, физических и юридических лиц в пределах территории поселения.

) Как закону, так и уставу характерна определенная стабильность и устойчивость. Процедуры изменения, дополнения или отмены, как первого, так и второго правового акта происходят лишь в исключительных случаях в силу объективной необходимости.

) Закон принимается в особом порядке, предусмотренном Конституцией и регламентом парламента. Процедура принятия устава муниципального образования предусмотрена Федеральным законом 2003 года (пункт 3 статьи 44) и законами субъектов Федерации.

Принимая во внимание названные признаки, автор считает, что необходимо выделить и основные отличия рассмотренных актов, как:

во-первых, устав является правовым актом подзаконного характера, т.е. издан на основании и во исполнении закона;

во-вторых, в отличие от закона, зона действия устава очерчена территорией конкретного муниципального образования.

На наш взгляд, наиболее удачно определены признаки правовых актов Ю.А. Тихомировым и И.В. Котелевской:

а) правовой акт есть письменный документ определенного рода, обладающий особой формой выражения содержащейся в нем информации. Это - структуризация текста акта и его построение по правилам юридической техники (главы, статьи, элементы, нормы и т, д.), формулирование правил поведения длительного или разового характера, нормативный язык, использование специфических юридических понятий и терминов, соблюдение обязательных реквизитов, свойственных каждому акту;

б) официальный характер правового акта заключается в его издании от имени органа, организации, либо государства. Отсюда следует важное правило об издании каждым субъектом только тех видов правовых актов, которые за ним закреплены;

в) правовой акт обладает целевой ориентацией. В нем выражены в концентрированной форме социальные интересы. Акт может выражать государственную волю (если издан от имени государства), волю социальной общности (населения той или иной территории), властное веление, согласие и партнерские отношения;

г) правовой акт предназначен для регулирования общественных отношений. Это достигается с помощью разных способов: путем установления правовых норм, возникновения, изменения и прекращения правоотношений, признания, создания и изменения юридического состояния, посредством обеспечения реализации правовых норм, правовой зашиты законных интересов.

Вышеперечисленные признаки правового акта, рассмотренные с различных позиций и мнений, выявляют лишь общее представление о «правовом акте», не давая полного определения ему. Этого в принципе и нельзя сделать, так как невозможно ни предугадать, ни закрепить в какой-либо форме «универсальный инструмент», регулирующий конкретные общественные отношения.

Мы считаем, что, являясь по своей сути проявлением права, правовые акты должны лишь адекватно отражать динамику общественных отношений в определенный период развития государства и права, а форма, в которую они могут быть заключены, не имеет большого принципиального значения.

В реальности многочисленные правовые акты обладают и общими, и специфическими чертами, находятся в строгой зависимости друг от друга. Игнорирование данного факта снижает эффект правотворческой и правоприменительной деятельности, затрудняет формирование нормативно-правового массива. Поэтому в чертах темы исследования необходимо дать точные оценки связей устава муниципального образования и нормативно-правовых актов в целом.

Для начала в рамках исследования сделан акцент на взаимосвязи массива правовых актов местного значения. Это поможет уяснению всей правовой системы местного самоуправления, что дает возможность определить статус устава муниципального образования в системе нормативно-правовых актов Российской Федерации.

Исходя из того, что уставы муниципальных образований связаны с другими правовыми актами, необходимо уяснить понятие системы нормативно-правовых актов государства.

В нормотворческой деятельности, как государственных органов, так и органов местного самоуправления зачастую можно наблюдать бесплановость и бессистемность. Исходя из этого, можно сделать выводы о том, что в настоящее время законодательная деятельность скорее хаотична, нежели планомерна или системна. Вместе с тем, правовые акты различных субъектов правотворчества и уровней правового регулирования должны составлять единый, сбалансированный правовой массив, основанный на прочных системообразующих связях.

В российской научной литературе такие довольно разные категории, как «система законодательства», «система нормативно-правовых актов», «правовая система» смешиваются и зачастую считаются тождественными, что также создает путаницу в работе.

В настоящее время под системой законодательства понимают структурно упорядоченный массив федеральных и региональных законов, находящихся между собой в определенном соотношении.

В условиях федеративного устройства нашего государства функционируют и взаимодействуют три относительно самостоятельных уровня правовой системы, которым соответствуют три уровня правового регулирования.

) Федеральный уровень, включающий в себя Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы и иные нормативные правовые акты, действующие на всей территории Российской Федерации.

) Региональный уровень, состоящий из Уставов (Конституций), законов субъектов федерации и иных нормативно-правовых актов, действующих на территории соответствующих субъектов федерации.

) Местный уровень, включающий в себя уставы муниципальных образований и нормативно-правовые акты органов местного самоуправления, действующие на территории соответствующего муниципального образования.

Рассматриваемый правовой акт - Устав муниципального образования является составной частью правовой подсистемы местного самоуправления. Поэтому можно утверждать, что Устав муниципального образования является органической частью правовой системы Российской Федерации, ему присущи все свойства нормативного акта, и он испытывает сильное влияние всей правовой системы государства.

Прямые и обратные связи между уставом и всей правовой системой облегчают выявление тех зависимостей, которые реально возникают и складываются в процессе правоприменения. Например, в одном из дел, ВАС РФ указал на то, что нарушение норм устава и норм федерального законодательства - это не одно и тоже: Устав не может заменять или подменять собой федеральное законодательство.

Судебные акты являются важным инструментом соблюдения юридической техники и правильному построению уставов. Так, частью 2 ст. 1, абз. 3 ч. 1 ст. 3, абз. 5 ст. 5 Закона Камчатской области «О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Камчатской области», на которые в обоснование заявления указывают заявители, установлено, что устав муниципального образования принимается непосредственно населением или представительным органом местного самоуправления. В уставе муниципального образования указываются формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения. В регистрации устава муниципального образования может быть отказано только по причинам несоответствия его законодательству.

Проведя сравнительный анализ оспариваемого Закона с указанными положениями Закона Камчатской области «О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Камчатской области», суд правильно не нашел какого-либо противоречия между ними. Еще в одном акте, суд указал на невозможность подмены компетенции: Глава района не может на основании Устава подменять федеральное законодательство.

Элементы правовой системы, развиваясь, могут накапливать изменения, которые в будущем будут способствовать трансформации положений устава муниципального образования или же приведут к принятию нового, отвечающего реалиям, устава. Устав муниципального образования должен эволюционировать пропорционально развитию всей правовой системы, здесь недопустимо какое-либо отставание. В противном случае устав не сможет уже адекватно справляться с функциями, возложенными на него.

Нужно упомянуть, что вся правовая система Российской Федерации построена по принципу верховенства правовых актов более высокого уровня над актами более низкого уровня по вопросам, входящим в исключительную компетенцию соответствующего уровня власти. Это правило относится к муниципальному уровню власти в силу ст. 130 Конституции РФ, предусматривающей самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Кроме того, статья 14 Федерального закона 2003 года предоставляет право муниципальным образованиям принимать к своему рассмотрению вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти, а значит, предусматривает возможность муниципальным образованиям в этой части осуществлять собственное правовое регулирование.

Обычно ученые в своих исследованиях выделяют две группы факторов, влияющих на процесс структурообразования системы нормативно-правовых актов. Первые - это внешние по отношению к системе нормативно-правовых актов и ее первичному элементу (нормативному акту) факторы. Ко второй, внутренней группе факторов, относятся те, с которыми взаимодействует внешняя окружающая среда в процессе структурообразования системы нормативно-правовых актов.

На основе рассматриваемых факторов российскую систему нормативно-правовых актов можно условно разделить на три структуры: иерархическую, отраслевую и федеративную.

В рамках исследования особый интерес представляет иерархическая структура, поскольку именно ее упорядоченное построение позволяет полноценно выделить Устав муниципального образования в системе нормативно-правовых актов Российской Федерации.

Давая ей характеристику, необходимо отметить следующее: во-первых, реализация принципа разделения властей в России оказывает существенное влияние на иерархическую структуру системы правовых актов; во-вторых, федеративное устройство государства значительно повысило статус правовых актов субъектов Российской Федерации; в-третьих, возникли такие институты как глава государства, главы субъектов Российской Федерации, наделенные значительными правотворческими полномочиями; в-четвертых, помимо системы органов государственной власти и управления, оказывающей непосредственное влияние на иерархическую структуру системы нормативных актов, необходимо учитывать и систему органов местного самоуправления.

В силу этого, в иерархической структуре системы нормативно правовых актов целесообразно различать следующие составные части:

подсистема законов (система законодательства Российской Федерации);

подсистема подзаконных актов (актов государственных органов и должностных лиц России и ее субъектов, актов местного самоуправления). Все эти подсистемы активно взаимодействуют друг с другом.

Часть 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации закрепляет, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью правовой системы России.

Федеральный закон 2003 года в статье 4 «Правовые основы местного самоуправления» также закрепляет приоритет общепризнанных принципов и норм международного права, а также международных договоров Российской Федерации в области местного самоуправления.

Данное положение Федерального закона еще раз подчеркивает особую значимость формирования в России истинно демократической формы народовластия - местного самоуправления.

Возникновением наблюдаемой в настоящее время модели местного самоуправления наше государство обязано в первую очередь зарубежной практике. И законодательство Российской Федерации в сфере местного самоуправления во многом опирается на нормы международного права.

Как уже упоминалось ранее, особое место в правовой системе России занимает Европейская Хартия местного самоуправления. Статья 1, которой выражает общее обязательство государства, присоединившегося к Хартии, соблюдать принципы местного самоуправления. Здесь нужно упомянуть, что и Устав муниципального образования был привнесен в наше законодательство из зарубежной практики (США). Однако заметим, что было бы неправильным копировать полностью опыт местного самоуправления США, например, по составлению хартий (уставов). Тут необходим тщательный анализ и критическое осмысление применительно именно к российским условиям.

Например, в США в социально-политическом плане хартии определяют суть самоуправления, позволяют облегчить кодификацию законодательства. Такое положительное значение хартии было бы уместно и для России. Уставы муниципальных образований могли бы в своих положениях воспроизводить и адаптировать к местным условиям многочисленные законоположения, напрямую или косвенно затрагивающие муниципальные образования и потребности его населения.

Но в целом следует констатировать тот факт, что процесс реализации международно-правовых актов в российской юридической практике протекает весьма неравномерно, медленно и противоречиво.

Одним из основных способов фиксирования иерархических связей между федеральными законами и законами субъектов Федераций, между законами и принятыми в их развитие подзаконными правовыми актами является помещение в тексте правового акта отсылки к Конституции РФ либо реквизитов закона, в соответствии с которым или в развитии которого этот акт был принят.

Конституция Российской Федерации 1993 года, закрепляя понятие закона, его разновидности, не определяет понятие подзаконного акта, хотя данный термин активно употребляется в других законодательных актах. В научной литературе подзаконный нормативный правовой акт дефинируется как юридический акт компетентного органа, который основан на законе и закону не противоречит, как акт, изданный на основе и во исполнение закона.

Исходя из этого, под подзаконным правовым актом следует понимать акт, изданный на основе и во исполнении закона. Такой акт не может противоречить закону, выходить за рамки закона. Таким образом, можно говорить, что соответствие закону и законным полномочиям органа правотворчества является главным признаком подзаконности нормативных актов,

Помимо исследуемого правового акта, к числу подзаконных актов относят:

) акты государственных органов и должностных лиц Российской Федерации и ее субъектов (например, постановления и иные акты высших законодательных органов Российской Федерации, акты Президента и Правительства Российской Федерации, ведомственные акты федеральных министерств, федеральных служб и др.);

) акты местного самоуправления (акты непосредственной демократии, акты органов местного самоуправления и др.).

Эти нормативно-правовые акты в большинстве своем принимаются по вопросам экономической и социальной жизни государства в целом или субъекта Российской Федерации, либо по вопросам местного значения в конкретном муниципальном образовании.

Автор считает, что данной подсистеме присуща в определенной степени хаотичность. Это связано с тем, что здесь (внутри нее) нет конкретного цементирующего правового акта, как в подсистеме законов, где такую роль исполняет Конституция Российской Федерации. В составных частях же этой подсистемы, напротив, наблюдается строгая внутренняя иерархия. Например, в системе актов местного самоуправления все правовые акты местного значения не противоречат и соответствуют Уставу муниципального образования.

Место Устава муниципального образования, да и всех нормативно-правовых актов местного самоуправления в данной структуре опосредованно рядом специфических обстоятельств.

Во-первых, несмотря на то, что правовые акты местного самоуправления, Устав в том числе, обладают определенной самостоятельностью, т.е. не нуждаются в дополнительном утверждении органами государственной власти, они находятся в определенной субординационной подчиненности к правовым актам субъектов Федерации.

Во-вторых, будучи подзаконным, Устав муниципального образования должен неукоснительно соответствовать Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Вместе с тем, отсутствие должного правового регулирования вопроса соответствия нормативно-правовых актов различных уровней и субъектов правотворчества неизбежно приводит к коллизиям, разрешить которые мог бы Федеральный закон «О нормативно-правовых актах Российской Федерации». Однако, несмотря на то, что проект такого Федерального закона, начиная с 1992 года, неоднократно разрабатывался и вносился на рассмотрение Государственной Думы, вопрос, по-прежнему, не решен.

Такая ситуация приводит к всевозможным юридическим противоречиям между различными актами, которые могут быть связаны с неодинаковыми правовыми решениями, несогласованностью однородных норм, посвященных общему предмету регулирования.

Во избежание такого рода противоречий в анализируемой системе, возникает надобность в определении правовой природы структурных элементов, ее составляющих. Результаты исследования позволяют утверждать, что устав муниципального образования является одним из таких элементов. Поэтому появляется необходимость исследовать юридическую природу устава муниципального образования.


1.2 Система нормативно-правовых актов местного самоуправления


Процесс осуществления местного самоуправления предполагает наличие четкой правовой базы, обеспечивающей ее определенную самостоятельность. Составной частью российской правовой системы, помимо внутреннего законодательства, согласно статье 15 Конституции Российской Федерации являются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России.

Согласно пункту 1 статьи 4 новой редакции Федерального Закона «Об общих принципах местного самоуправления» 2003 года, правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Исходя из вышеизложенного, мы можем говорить, что приоритет в правовом регулировании местного самоуправления должен принадлежать общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации.

Президентом Российской Федерации в апреле 1998 года был подписан Федеральный закон «О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления». Данный закон оказал существенное влияние и на правоприменительную практику. Таким образом, ее нормы и принципы становятся составной частью правовой системы Российской Федерации, и именно с этого момента Европейская Хартия местного самоуправления (далее Хартия местного самоуправления) определяет направление развития местного самоуправления в Российской Федерации.

Согласно Хартии под местным самоуправлением в Европе понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать большую часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Органы, осуществляющие местное самоуправление, обладают полной свободой действий, в пределах установленных законом, для решения задач, возникающих на местном уровне. Местные органы власти для более эффективного управления и действенного функционирования сами определяют свои внутренние административные структуры. В определенных случаях, предусмотренных Конституцией или законодательством, за деятельностью органов местного самоуправления осуществляется административный контроль. Он обеспечивает принцип законности при выполнении органами властных полномочий.

В преамбуле Европейской Хартии местного самоуправления определено право граждан участвовать в управлении государственными делами, которое относится к демократическим принципам и разделяется всеми государствами членами Совета Европы. Управление государственными делами должно происходить на всех уровнях власти и непосредственно на местном уровне.

Конституционную и законодательную основу такого права, согласно Хартии местного самоуправления, должны составлять Конституция и внутреннее законодательство государств участников, в которых должен быть признан и установлен принцип местного самоуправления.

Закрепляя в своих нормах основные принципы местного самоуправления, Конституция Российской Федерации согласно Хартии должна устанавливать их также для федерального, регионального законодательства и муниципального нормотворчества России.

Таким образом, можно говорить, что правовое регулирование местного самоуправления осуществляется на трех уровнях - федеральном, субъектов Федерации и самих муниципальных образований.

Рассматривая систему правовых актов, принимаемых на федеральном уровне, можем выделить Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления» и другие федеральные законы.

Основная роль в рассматриваемой системе нормативно-правовых актов принадлежит Конституции Российской Федерации.

Местное самоуправление, имеющее многовековую историю постепенного перехода из одного состояния общественного устройства в другое, накопило богатый правовой потенциал. Поэтому на смену обыденного признания местного самоуправления пришло понимание необходимости его конституционно-правового закрепления.

Анализ норм Конституции Российской Федерации позволяет обозначить различные направления исследовательского поиска, некоторые из которых непосредственно затрагивают правовые основы местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации 1993 года не отличается подробной регламентацией вопросов местного самоуправления, так, к примеру, Конституция не содержит в себе определения местного самоуправления. Она лишь указывает на социальную функцию такой формы народовластия, которая состоит в необходимости предоставления населению возможности самостоятельно решать вопросы местного значения, владеть, пользоваться и распоряжаться объектами муниципальной собственности.

Посвященная местному самоуправлению, глава 8 Конституции состоит всего из четырех статей, содержащих основные нормы-принципы, которые подлежат развитию в законодательстве. Так или иначе, о местном самоуправлении говорится приблизительно в 20 статьях Основного Закона.

Первое упоминание о местном самоуправлении в Конституции России встречается в статье 3, посвященной народовластию. Конституцией предоставляется возможность осуществления власти народа через органы местного самоуправления.

Далее местному самоуправлению посвящена статья 8, где признается и защищается муниципальная собственность. 1 января 1995 года вступила в силу первая часть нового Гражданского кодекса РФ. Кодекс впервые ввел понятие муниципального образования как субъекта права, а также закрепил право муниципальной собственности. Статья 9 Основного Закона признает возможность нахождения земли и других природных ресурсов в муниципальной собственности.

Закрепленное в Конституции Российской Федерации (статья 12) положение о местном самоуправлении относит этот институт к одной из основ конституционного строя. Положение о том, что «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление», позволяет констатировать его признание, во-первых, государством как субъектом конституционного права во взаимоотношениях с народом, который вправе осуществлять свою власть, в том числе и через органы местного самоуправления, что предопределяет внутреннее сущностное свойство государства, поскольку оно демократическое и правовое (статья 1 Конституции Российской Федерации). Во-вторых, местное самоуправление признается российским государством как субъект международно-правового общения. В-третьих, местное самоуправление должно признаваться всеми другими субъектами политической системы, всеми участниками политических и правовых отношений. Оно должно признаваться и международным сообществом, хотя уже и на другой правовой основе.

В статье 12 Конституции подчеркивается также самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий и обособленность местных органов от органов государственной власти. Что касается самостоятельности местного самоуправления от государства и органов государственной власти, то она, безусловно, относительна. Органы государственной власти должны регулировать порядок осуществления местного самоуправления, основы организации местной власти. Любые конституционные принципы, устанавливающие права местного самоуправления на самостоятельные действия, должны толковаться с учетом этого, в комплексе со всеми нормами законодательства о местном самоуправлении.

Ярким примером может служить статья 132 Конституции России, которая определяет, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. Но это не означает, что государство не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование вопросов управления муниципальной собственностью.

Государство законодательно закрепляет особый правовой режим для муниципальной собственности. Федеральными законами предусмотрен большой ряд ограничений, касающихся порядка владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Такие примеры доказывают, что самостоятельность местного самоуправления всегда очерчена рамками закона.

Период последних лет наглядно показал, что конституционные нормы о местном самоуправлении являются реальной гарантией местного самоуправления, ориентиром при правотворчестве и правоприменении. Огромная роль принадлежит Конституционному Суду РФ, именно его деятельность по толкованию норм Конституции в целом ряде своих актов показала жизнеспособность местного самоуправления.

Следует подчеркнуть, что новая конституционная модель местного самоуправления определилась не сразу. Дискуссия возникла уже по поводу названия главы Конституции России о местном самоуправлении. Так, С. И. Шишкин, которому на Конституционном Совещании было поручено формулирование норм о местном самоуправлении, счел целесообразным переименовать главу «Местное самоуправление» в главу «Местная власть и самоуправление». Это предложение вызвало ряд серьезных нареканий.

Например, существовало такое мнение: «... Самоуправление и власть проистекают из одного источника власти - от населения данного местного сообщества, следовательно, существуют две властные структуры..., которые произрастают из одного источника власти. Это... заранее заложенный конфликт». В результате название главы «Местное самоуправление» оказалось в первоначальном варианте, предложенном для обсуждения, а предложения о целесообразности разделения местной власти на две отвергнуты.

Важнейшей чертой новой модели местного самоуправления, закрепленной в Конституции, является отсутствие единой схемы организации местного самоуправления и многоуровневость его нормативной базы. Поэтому возможны юридические ошибки при принятии правовых актов, регулирующих местное самоуправление.

Здесь нужно обратить особое внимание на проблему несоответствия ряда правовых актов принципу верховенства закона. Соотношение законов, подзаконных актов и любых правовых актов в государстве с Конституцией определяется для всех стран требованием соответствия их Основному закону. Под этим подразумевается, что законодательство любого уровня должно являться лишь конкретизацией статей Конституции, но не отменой и искажением ее норм. Принятие нормативно-правовых актов в сфере местного самоуправления, противоречащих Основному закону, может привести к неправильному пониманию основополагающих принципов местного самоуправления, что может стать нежелательным тормозом демократических реформ, проводимым в стране.

Следующий уровень правовых актов, регулирующих отношения в сфере местного самоуправления, представлен федеральными законами, основным из которых являлся до 2006 года Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 года. Федеральный закон стал важнейшим элементом становления современной модели местного самоуправления в России. Его принятию Государственной Думой предшествовало длительное обсуждение целого ряда альтернативных законопроектов.

Действующий же закон исходит из достаточно широкого понимания «общих принципов». Он определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, регулирует территориальные, организационные, финансово-экономические основы, государственные гарантии местного самоуправления и другие вопросы.

Кроме вышеуказанных федеральных законов, в систему источников муниципального права также входят федеральные законы, не посвященные специально вопросам местного самоуправления, но устанавливающие «попутно» нормы муниципального права при регулировании каких-либо конкретных видов отношений. Предметы ведения, права и обязанности органов местного самоуправления в том или ином виде определяются в Гражданском (ст. 8,12,13 и др.), Семейном (ст. 13), Таможенном кодексах (ст. 261, 401), Лесном кодексе (ст. 2,4,19 и др.), Трудовом кодексе (ст. 5, 13, 20 и др.), в Федеральных законах «Об обороне» (ст. 1,2,4 и др.), «О государственной границе Российской Федерации» (ст. 3,16 и др.), «О рекламе» (ст. 2,5 и др.), «О пожарной безопасности» (ст. 3,6 и др.) и т.д. При этом нужно отметить, что правовая база местного самоуправления требует систематизации норм муниципального права, содержащихся в этих федеральных законах. На сегодняшний день система правовых актов субъекта РФ в области местного самоуправления, являющихся самостоятельными нормативными актами, объединена общим предметом регулирования.

Отсюда вытекает необходимость в кодификации законов субъекта Федерации. Это позволило бы повысить юридико-технический уровень законов субъектов РФ в области местного самоуправления и сократить трудовые и материальные затраты на их разработку. Существенно облегчило бы принятие органами законодательной (представительной) власти субъектов РФ системы законов в области местного самоуправления (муниципального кодекса субъекта РФ) или отдельных законов субъекта РФ в этой области, либо внесение соответствующих изменений и дополнений в действующие законы субъекта Федерации.

Построение системы нормативных актов на региональном уровне, регулирующих местное самоуправление, имеет схожесть с системой нормативных актов федерального уровня.

Во главе данной системы нормативно-правовых актов субъектов Федерации о местном самоуправлении стоит Конституция (устав) субъекта Федерации, далее, идут базовый (статутный) закон о местном самоуправлении и текущее законодательство субъектов Федерации по вопросам местного самоуправления.

В соответствии с Европейской хартией местного самоуправления в принятии решений на первое место поставлены органы местного самоуправления, а затем уже в зависимости от законодательства конкретных стран предполагается участие населения в принятии решений с помощью форм прямой демократии. В Российской Федерации, наоборот, в первую очередь речь идёт о принятии решений непосредственно населением, а затем уже органами местного самоуправления.

Анализ ряда законов о местном самоуправлении субъектов Федерации и уставов муниципальных образований позволяет классифицировать акты местного уровня по органам их издающим:

акты, принятые путем прямого волеизъявления граждан (местных референдумов, сходов и т.п.), именуются как решения;

акты представительных органов местного самоуправления именуются как решения и постановления, а по вопросам, не отнесенным к исключительному ведению этих органов - заявления, обращения, резолюции;

акты главы местного самоуправления именуются как постановления и распоряжения;

акты главы администрации района - постановления и распоряжения;

акты руководителей исполнительных органов местного самоуправления (отделов, управлений, комитетов, служб администрации города, района) именуются как приказы, правила, инструкции и т.д.


.3 Место устава муниципального образования в системе нормативно-правовых актов местного самоуправления


Стремительно нарастающая популярность теории правового государства создала в обществе стимул и социальную базу для муниципальной реформы, в последние годы выражающуюся в обновлении российского законодательства в сфере местного самоуправления.

В настоящее время современное общество все чаще в своей жизнедеятельности соприкасается с различного рода правилами и нормами, которые зафиксированы в правовых актах. Поэтому правовые акты, как элементы правового регулирования, играют важную роль в системе средств правового воздействия на общественные отношения.

Юридическая наука рассматривает правовые акты как источники права, каждый из которых в концентрированном виде воплощает в себе все присущие праву свойства, притом в специфической нормативно-структурной форме. Устав муниципального образования является одним из таких разновидностей источника права.

В современной России такой термин как правовой акт широко встречается в научной литературе и относится к числу наиболее распространенных понятий в правотворчестве, но, несмотря на это, до сих пор отсутствует законодательное закрепление самого понятия «правовой акт». В законодательстве Российской Федерации и ее субъектов данный термин используется как само собой разумеющееся понятие.

В различной юридической литературе, довольно часто понятие «правовой акт» отождествляется с понятием «нормативный акт». Но в тоже время к нормативным актам нельзя относить индивидуальные, информационные и целый ряд иных актов. К примеру, С.А. Комаров считает, что нормативно-правовой акт - это письменный документ соответствующего государственного органа, которым устанавливаются, изменяются или прекращаются нормы права, содержащие правила общего характера. В.М. Корельский, В.Д. Перевалов в своей работе определяют нормативный акт как официальный документ, созданный компетентными органами государства и содержащий общеобязательные юридические нормы (правила поведения).

По мнению дипломанта, последнее определение более точно охарактеризовывает именно нормативность акта, что отличает такой акт от основного массива правовых актов.

Что касается выявления понятия правового акта вообще, то здесь существует множество различных мнений. Рассмотрим некоторые из них.

С.С. Алексеев еще в 60-х годах прошлого века в своей работе предлагал следующее определение правового акта, согласно которому, «правовой акт - это внешнее выражение воли (государства и отдельных лиц), направленное на достижение определенного юридического эффекта».

Интересна эта работа тем, что в ней были сформулированы три значения термина «правовой акт». Термин «правовой акт», - писал он, - может означать:

) выражение воли, т.е. акт как таковой (правомерное действие);

) способ выражения и закрепления воли, т.е. документы;

) то и другое одновременно, т.е. акт - документ.

Ю.А. Тихомиров и И.В. Котелевская, к примеру, предлагают определять правовой акт как «письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, местным самоуправлением, институтами прямой демократии), имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование общественных отношений».

Достаточно четкое определение правового акта дается Р.Ф. Васильевым: «Правовой акт - это волеизъявление управомоченного субъекта права, регулирующее общественные отношения путем установления (изменения, отмены, изменения сферы действия) правовых норм, а также установления (изменения, прекращения) конкретных правоотношений, результаты которого в виде велений, обращений, соглашений и т.п. в установленных законом случаях фиксируются в документальной форме (в акте-документе)».

Автор считает, что последнее определение наиболее точно охватывает суть понятия правового акта, поскольку затрагивает не только его возможную форму, но функциональную и содержательную часть, т. е. выявляет признаки акта.

Устав местного самоуправления является основным нормативно-правовым актом муниципального образования - своеобразной малой конституцией на территории муниципального образования. В этой связи он обладает рядом особенностей.

Устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно.

Устав регулирует отношения, которые затрагивают все стороны жизни местного сообщества, связанные с решением вопросов местного значения. Однако он не призван регулировать указанные отношения подробно. Более детальная регламентация осуществляется посредством принятия иных нормативных актов. Устав служит основой для дальнейшего нормотворчества.

Устав обладает высшей юридической силой среди норм, принимаемых органами местного самоуправления. Это означает, что все акты, принимаемые органами местного самоуправления должны соответствовать уставу, заложенной в нем концепции, принципам и нормам.

Устав муниципального образования характеризуется особым порядком принятия, а также внесения изменений или дополнений. Конкретный механизм определяется непосредственно в уставе муниципального образования.

В уставе муниципального образования, в частности, указываются:

вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования (предметы ведения муниципального образования);

формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;

полномочия выборных и других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Рассмотрим, как урегулированы вопросы местного значения в Уставе Демянского муниципального района (далее - Устав).

Устав относит к вопросам местного значения:

) формирование, утверждение, исполнение бюджета района, контроль за исполнением данного бюджета;

) установление, изменение и отмену местных налогов и сборов района;

) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности района;

) организацию в границах района электро- и газоснабжения поселений;

) содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов в границах района, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;

) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах района;

) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории района;

) организации охраны общественного порядка на территории района муниципальной милицией;

) организации мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды;

) организации предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории района, а также организация отдыха детей в каникулярное время;

) организации оказания на территории района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;

) опеку и попечительство;

) организации утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

) утверждение схем территориального планирования района, правил землепользования и застройки межселенных территорий, утверждение подготовленной на основе схемы территориального планирования района документации по планировке территории, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории района, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах района для муниципальных нужд, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования межселенных территорий, осуществление земельного контроля за использованием земель межселенных территорий;

) формирования и содержания муниципального архива, включая хранение архивных фондов поселений;

) содержания на территории района межпоселенческих мест захоронения, организацию ритуальных услуг;

) создания условий для обеспечения поселений, входящих в состав района, услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

) организации библиотечного обслуживания населения межпоселенческими библиотеками, комплектование их библиотечных фондов;

) создания условий для обеспечения поселений, входящих в состав района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры;

) создания условий для развития местного традиционного народного художественного творчества в поселениях, входящих в состав района;

) выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав района, за счет средств бюджета района;

) организации и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

) создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории района;

) организации и осуществления мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на межселенных территориях;

) осуществления мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;

) создания условий для развития сельскохозяйственного производства в поселениях, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия;

) обеспечения условий для развития на территории района физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий района;

) организации и осуществления мероприятий межпоселенческого характера по работе с детьми и молодежью.

Органы местного самоуправления района так же имеют право на создание музеев района. Они вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными и областными законами, только за счет собственных доходов бюджета района (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета Новгородской области).

Следует отметить, что органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет района. Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.

Таким образом, правовое значение устава муниципального образования заключается в том, что он является правовым актом, которым городское, сельское, а также иное поселение закрепляет свой статус муниципального образования, то есть определяет предметы ведения, права и обязанности муниципального образования и компетенцию органов местного самоуправления, обеспечивающие осуществление местного самоуправления населением данного муниципального образования.

Для вступления устава муниципального образования в силу необходимо прохождение нескольких процедур:

) разработка устава муниципального образования;

) принятие устава муниципального образования представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно;

) государственная регистрация устава муниципального образования;

) официальное опубликование устава муниципального образования.

Правовую основу указанных процедур составляют федеральные законы, правовые акты Правительства Российской Федерации и Министерства юстиции Российской Федерации.


Глава 2. Юридические свойства устава муниципального образования


Устав, как всякое правовое явление, должен быть облачён в конкретную форму (структурирован) и иметь свое конкретное содержание.

Результаты исследования показывают, что структуру устава муниципального образования составляют содержание устава, порядок его построения, внутренняя согласованность составных частей, последовательность расположения его структурных элементов. Поэтому для эффективного определения структуры устава, необходимо, прежде всего, установить строгую последовательность в расположении элементов ее составляющих. К таким элементам, в частности, могут относиться: преамбула, разделы, главы, статьи и приложения устава. Логическая последовательность расположения таких элементов должна исходить от общего к частному, например, от разделов и глав устава к статьям. Грамотно составленная последовательность, в конечном счете, дает представление о содержательной стороне Устава. То есть можно говорить о том, что структура устава необходима для обеспечения внутренней согласованности элементов, ее составляющих.


.1 Содержание устава и его структура


Для всех нормативных правовых актов Российской Федерации характерен прием разбивки нормативного материала на пронумерованные структурные единицы текста. В отечественной юридической технике выделяют разделы, главы, статьи и пункты.

Исследование структур различных уставов муниципальных образований Новгородской области показывает, что все уставы разбиты на главы и статьи, хотя иные состоят из разделов, глав и статей, а некоторые из уставов других муниципальных районов из других областей только из разделов и статей (например, устав г. Хабаровска). В отдельных Уставах встречаются приложения, например, с планом границ города или с символикой. И очень редко попадается такой элемент как преамбула устава, в которой, как правило, излагаются цели устава, основные принципы и руководящие начала, на которых он строится, исторические условия появления устава.

Автор считает, что было бы нелишним в уставах в обязательной форме закреплять преамбулу, которая отражала бы исторические, географические и национальные особенности поселения.

Рассматривая отличительные моменты структуры уставов муниципальных образований, можно выделить количественный состав разделов и статей. В некоторых уставах их непростительно мало, в других же - слишком много. Например, уставе Шимского района 66 статей, устав города Якутска включает в себя 86 статей, а устав города Звенигород до августа 2006 года состоял из 40 статей. Автор видит причину такого положения дел в следующем.

Во-первых, слишком дословно переписываются в устав положения федерального и регионального законодательства, что значительно перегружает сам устав.

Во-вторых, возможен непрофессионализм в данной сфере юридических служб органов местного самоуправления.

Как часто отмечают сами практики, работники органов местного самоуправления, и уставы муниципальных образований, и положения о выборах, и многие другие нормативные акты местного значения разрабатываются специалистами регионального уровня.

Проблема отсутствия у органов местного самоуправления опыта, острая нехватка юридических кадров не позволяет муниципалитетам полноценно воспользоваться предоставленными им возможностями, и нормотворческая деятельность многих из них в значительной мере строится без четких правовых ориентиров. Такое положение дел на местном уровне негативно сказывается на качестве устава муниципального образования, который, по сути, является правовой основой одной из важнейших форм народовластия.

По этому поводу особое внимание, думается, нужно обратить на проблему дефицита юридических и управленческих кадров, специалистов в сфере муниципального права.

Уставы различаются и по объему уставного регулирования. К примеру, некоторые уставы содержат более общие нормы, создавая основу для издания органами местного самоуправления более подробных и конкретных нормативных актов, развивающих уставные положения. Анализ уставов Новгородской области показывает, что во многих из них в разной степени детализируются формы и порядок участия населения в осуществлении местного самоуправления, финансовые и экономические основы муниципальной власти.

Проведенный анализ также показывает, что в ряде уставов положения, регламентирующие какой-либо регулируемый объект, зачастую бывают «смазанными» по нескольким разделам или главам или же слишком скомканы, что может негативно сказаться при чтении устава.

Так, в уставе Валдайского муниципального района правовое положение, порядок формирования, полномочия и порядок работы представительного и исполнительного органов местного самоуправления закреплены в одной главе (глава III), а в действующем уставе муниципального образования город Звенигород на это выделено три главы (главы 3,4,5) (до 2006 года - 4 главы). Во втором случае наблюдается более логическое построение структуры и содержания устава. Хотя в первом случае порядок формирования, полномочия органов городского самоуправления и должностных лиц городского самоуправления расписаны подробнее, нежели в Уставе Звенигорода.

Выборочный анализ уставов показывает, что в среднем уставы муниципальных образований имеют в своей структуре около 12 глав и 60 статей. К примеру, устав Батецкого района состоит из 7 глав и 63 статей.

В тоже время этот показатель не должен являться неким эталоном, так как в противном случае здесь может усматриваться посягательство на демократические принципы самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения. Поэтому следует сказать о том, что не нужно выстраивать уставы всех поселений с заранее определённым числом норм одного содержания. И количество глав, разделов и статей должно гармонично согласовываться с приоритетными вопросами местного значения.

В целом же, в структурном строении уставов муниципальных образований не наблюдается строгой и единой модели. Да и само федеральное законодательство дает возможность для правотворчества юристам «уставщикам». Хотя в положениях действующего законодательства в сфере местного самоуправления не установлена модель структуры уставов, все же для всех уставов существуют общие требования.

Рассматривая общую структуру построения, нужно упомянуть и заключительные положения уставов, которые в большинстве своем содержат нормы процедурного характера. Такие «финишные» положения (предписания) были привнесены в отечественную практику из правового опыта ряда зарубежных стран.

При их анализе складывается ощущение, что такие разделы (главы) состоят из таких положений, которые не вошли в основную часть текста Устава. Например, положения, определяющие порядок принятия и вступления в силу устава Волотовского района (статья 63), дополнений и изменений в Устав Крестецкого района (статья 59) или же переходные положения (статья 59 Устава Маловишерского района).

Переходными положениями обеспечивается, например, осуществление правового регулирования уставом вопросов, которые подлежат регулированию законами субъектов Федерации.

Как уже упоминалось, содержание уставов муниципальных образований отражает разную степень регулирования ими многообразных сторон жизни муниципального образования. Из этого становится ясным, что к содержанию уставов муниципальных образований должны предъявляться высокие требования, определенные значимостью этого акта не только для органов местного самоуправления, но также для органов государственной власти и, что особенно важно, для самого населения.

Поскольку устав является подзаконным актом, во многом его содержание уже определено законом. Важным логическим правилом при определении содержания Устава муниципального образования является то, чтобы это содержание вытекало из общих принципов Федерального закона 2003 года.

Следует заметить, что в уставе муниципального образования не должны устанавливаться основы местного самоуправления. Так как под основами понимаются главные, исходные положения, принципы, которые уже установлены в федеральном и региональном законодательстве в сфере местного самоуправления (они дублируются в уставе Марёвского района). Устав же, как подзаконный акт, может лишь конкретизировать их применительно к условиям муниципального образования. Поэтому нет особой необходимости закрепления в уставах принципов самоуправления общего характера.

Анализ уставов муниципальных образований показывает, что в них уточняются и развиваются организационные, правовые, экономические, финансовые основы, являющиеся фундаментом для всех остальных актов органов местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования, что и предопределяет предмет уставного регулирования.

Уставы муниципальных образований отличаются друг от друга не только своей структурой, построением и соотношением составных частей, но и разной степенью собственно уставного регулирования, содержанием закрепленных в них институтов.

Предмет уставного регулирования в большей степени находится в зависимости от места устава муниципального образования в системе нормативно-правовых актов Российской Федерации. Однако определение предмета уставного регулирования представляет собой непростую задачу. Законы субъектов Федерации определяют лишь общее направление развития, основы организации местного самоуправления, в свою очередь на муниципальные образования возложены большие задачи для самостоятельного регулирования муниципальных правоотношений.

Обязательные положения устава являются важнейшими компонентами определения статуса муниципального образования и составляют основополагающее направление развития поселения. Поскольку все эти положения носят обязательный характер, их можно назвать обязательными положениями устава.

Федеральный закон дает возможность регулировать те вопросы местного самоуправления, которые могут появиться в процессе деятельности органов местного самоуправления, но только в пределах их компетенции. Таким образом, законодательство оставляет открытым перечень вопросов, и в соответствии с этим уставы могут дополнительно закреплять положения, которые касаются вопросов местного значения, организации работы органов местного самоуправления, порядка распределения полномочий органов муниципальной власти и т.д.

Предоставление муниципальным органам права брать на себя вопросы, не относящиеся к «чужому» ведению, в какой-то мере подстраховывает законодателя, который может упустить из виду отдельные вопросы, имеющие существенное значение в определенных муниципальных образованиях. Это в большей мере позволяет расширить потенциальные возможности устава, увеличивая его эффективность.

Однако наличие у органов местного самоуправления такого права на практике обычно не приводит к существенному расширению их полномочий. По мнению автора, причина здесь кроется в том, что, расширяя круг вопросов, муниципальная власть не может одновременно увеличить доходы местного бюджета, за счет которого и должны решаться данные вопросы. Поэтому крайне редко в уставах муниципальных образований можно увидеть иные вопросы местного значения, не указанные в законе.

Особый интерес представляет то, что Федеральный закон 2003 года в отличие от Федерального закона 1995 года (статья 6) отдельной главой (глава 3) выносит вопросы местного значения, подразделяя их по структурно-территориальным единицам. Это - статья 14, содержащая перечень вопросов местного значения поселения, и статьи 15, 16, регламентирующие вопросы местного значения муниципального района и городского округа соответственно.

Анализ вопросов местного значения, закрепленных Федеральным законом 2003 года, позволяет утверждать, что в данном случае наблюдается подробное перечисление именно тех вопросов, которые являются насущными и должны полностью удовлетворить потребности населения муниципального образования.

Федеральный закон 2003 года также оставляет право органам местного самоуправления поселения решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов муниципальной власти других образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции российским законодательством при наличии материально-финансовых ресурсов и средств.

Все проанализированные уставы содержат обязательные положения. Основное же отличие заключается в различной степени конкретизации этих положений в исследуемых уставах муниципальных образований. Например, в ряде уставов муниципальных образований в разделах и главах, посвященных форме, порядку и гарантиям непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения, довольно подробно описан этот процесс.

Так, Устав города Якутска посвящает данному вопросу целый раздел (раздел 3), включающий в себя 7 статей, в которых подробно закреплены формы участия граждан в осуществлении самоуправления, порядок и гарантии. Отдельными статьями вынесены такие формы как «народное обсуждение» (статья 18) и «публичные слушания» (статья 19).

Сравнительный анализ показывает, что фактически все уставы муниципальных образований закрепляют в себе положения, определяющие территорию и границы муниципальных образований. По этому вопросу также наблюдается различный объем уставного регулирования. Так, Устав города Звенигород ограничивается статьей 3, подробно описывающей не только административно-территориальное устройство города, состоящего из улиц, микрорайонов, проездов, переулков, тупиков, но также перечисляющей поселения, которые входят в его состав и находятся в административном подчинении. В свою очередь, например, Устав города Якутска данному вопросу уделяет целый раздел 2 «Территориальная организация местного самоуправления», включающий в себя три статьи. Нужно добавить, что в обоих случаях уставы содержат в себе приложения с планом границ города.

В то же время следует отметить, что обязательные положения устава муниципального образования могут изменяться только в том случае, если происходят изменения в федеральном законодательстве. Так муниципальные образования должны будут согласно главе 2 Федерального закона 2003 года определяющей принципы территориальной организации местного самоуправления, внести изменения в свои уставы. Например, закрепить норму, устанавливающую размеры территории поселения с учетом численности его населения.

Помимо вышеуказанных общеобязательных положений, содержание устава могут составлять дополнительные положения.

Как уже упоминалось ранее, содержание предмета уставного регулирования определяет, в конечном счете, структуру устава, его качественную особенность. И основное отличие уставов наблюдается в первую очередь по содержанию дополнительных положений, относящихся к предмету уставного регулирования.

К дополнительным причисляют положения, которые не отнесены законодательством к числу тех, которые обязательно должны содержаться в уставе муниципального образования. Большая часть таких положений формулируется в законе субъекта Федерации, допускающая возможность регулирования в уставе муниципального образования по усмотрению субъектов, разрабатывающих и принимающих устав муниципального образования, важнейших вопросов местного значения. К дополнительным положениям также обычно относят вопросы, которые муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению, если они прямо отнесены федеральным законодательством и законодательством субъекта РФ к вопросам местного значения. Также такие положения могут регулировать вопросы, не исключенные из ведения муниципальных образований.

Дополнительные положения зачастую выделяются разнообразием. Например, статья 79 Устава города Якутска определяет Участие «Города» в международном сотрудничестве, или статья 3 Устава города Нижневартовска отдельным положением выделяет «День города», а статья 4 «Жителей города».

По первому рассматриваемому варианту часто возникает множество споров. Хотя муниципальное образование и не является субъектом международного сотрудничества в соответствии с законодательством Российской Федерации, существует, например, такой феномен как «города-побратимы» и др. Возможно, именно с такой позиции нужно рассматривать международное сотрудничество. Автор считает, что закрепление в уставе таких положений является позитивным моментом, которое учитывает развитие самого муниципального образования и региона в целом. Практика показывает, что исторически поселения, находящиеся по разные стороны границы, активно взаимодействовали между собой. К примеру, Устав г. Великий Новгород предусматривает отдельную главу 13 «Право Великого Новгорода на сотрудничество» и статью 57 «Право Великого Новгорода на международное сотрудничество». Город исторически активно взаимодействовал со странами Европы. В настоящее время, когда наблюдается интенсификация международных торговых отношений и переговоров по вступлению в ВТО, как никогда необходимы подвижки к возвращению традиций, а значит, необходимо и международное сотрудничество.

Итак, содержание устава муниципального образования составляют положения двух видов: обязательные и дополнительные. Рассмотренные обязательные и дополнительные положения раскрывают и обнаруживают круг общественных отношений, возникающих в муниципальном образовании, которые и составляют предмет уставного регулирования.

Здесь нужно уточнить, что не все из указанных положений имеют одинаковый уровень правового закрепления. Частично они могут регулироваться не только уставом муниципального образования, но и нормами федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации. То есть одновременно могут являться как предметом уставного, так и предметом законодательного регулирования.

Поэтому при определении предмета уставного регулирования следует учитывать следующее:

) Содержание устава составляют положения двух видов: обязательные и дополнительные. Первый вид закреплен в Федеральном законе 2003 года, а второй вид подразумевает, что муниципальные образования вправе по собственному усмотрению включать в устав положения, позволяющие эффективно решать вопросы местного значения;

) Предмет уставного регулирования определяет содержание устава муниципального образования. Предмет регулирования тесно связан с объемом уставного регулирования, зависящего от многочисленных факторов, например, такого, как экономический и финансовый потенциал муниципального образования;

) В уставе муниципального образования конкретизируются и развиваются нормы федерального и регионального законодательства, регламентирующие основы местного самоуправления, а также иные, неурегулированные законодательством вопросы местного значения.

Исходя из вышесказанного, можно подразделить содержание предмета уставного регулирования на две группы. К первой группе относятся вопросы, составляющие предмет самостоятельного уставного регулирования. Ко второй - вопросы, абстрагирующие предмет совместного уставного и законодательного регулирования.

Думается, что существует необходимость более подробно остановиться на этом вопросе. Разделение предмета уставного регулирования по таким признакам позволяет, на наш взгляд, точнее исследовать правовую природу устава, характер и содержание его норм, подчеркивающих существенные признаки Устава.

Во-первых, значительный объем уставного регулирования осуществляется на основе законодательства субъекта РФ.

Поэтому Федеральный закон 2003 года предусматривает совместное правовое регулирование уставом и законом субъекта РФ, например, установления наименований органов и должностных лиц местного самоуправления (статьи 34, 36, 37), ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления (ст. 70) и других вопросов.

Во-вторых, в соответствии с Федеральным законом 2003 года только в уставе муниципального образования:

может быть расширен перечень вопросов местного значения, принимаемых к рассмотрению муниципальным образованием (ст. 44);

органы местного самоуправления наделяются собственной компетенцией в решении вопросов местного значения (ст. 35);

определяется структура органов местного самоуправления (ст. 34);

предусматривается должность главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц и органов местного самоуправления и определяется их компетенция (статьи 36, 37);

определяется порядок принятия решения о проведении местного референдума (ст. 22) и т.д.

Федеральный закон 2003 года прямо предусматривает, что регулирование этих вопросов, которые являются обязательными его положениями, может осуществляться только в уставе муниципального образования, что еще раз подчеркивает подзаконность устава муниципального образования, определяя его место в иерархической системе нормативно-правовых актов Российской Федерации.

Подводя итог основным положениям, которые должны содержаться в уставе муниципального образования, автор предлагает отражать в нем, не только положения установленные в Федеральном законе и нормы законов субъектов Федерации о местном самоуправлении, но также, в достаточной мере положения, предлагаемые самим населением муниципального образования, которые бы позволили значительно повысить эффективность устава.

Рассмотренная нами дифференциация вопросов, составляющих предмет уставного регулирования, на вопросы самостоятельного уставного регулирования и вопросы совместного законодательного и уставного регулирования, позволяет более точно определить пределы и объем уставного регулирования.

Однако, в уставах муниципальных образований существует ряд недостатков, на которые следует обратить внимание. Так, в некоторых уставах содержатся чрезмерно общие положения, недостаточно точные и конкретные для локальных норм. Считается, что к одной из основных целей устава муниципального образования относятся конкретизация и развитие положений федерального и регионального законодательства в области местного самоуправления.

Вместе с тем, уставы муниципальных образований необоснованно отличаются друг от друга, например, тем, что в одном уставе скрупулезно регламентируется порядок проведения сельского схода, а в другом - ему посвящена одна статья и т. д.

Тут сразу же возникает важный практический вопрос, какие именно положения должен включать в себя устав муниципального образования. Должен ли устав только развивать, дополнять законодательство, а также регулировать вопросы, относящиеся к его исключительному предмету правового регулирования, или устав призван объединить в себе все нормы, касающиеся организации местного самоуправления, дублируя положения федеральных законов и законов субъектов Федерации? Оба эти подхода в принципе верны и имеют право на существование.

Исследование показало, что значительное место и по объему, и по содержанию во всех уставах городов занимают разделы или главы, определяющие структуру, порядок формирования органов местного самоуправления, и другие вопросы их организации и деятельности.

Автор считает, что лучший способ определения объема регулирования в сочетании двух подходов: устав должен достаточно четко фиксировать принципы, основные подходы к регулированию тех или иных правоотношений и иметь нормативный регламент наиболее важных и существенных вопросов; уставы должны содержать правовые нормы, то есть правила, определяющие поведение участников правовых отношений.

Можно соглашаться или не соглашаться с мнениями исследователей, но все же существует необходимость разобрать возможность присутствия в уставах ряда положений на конкретном примере.

Для установления определения содержания предмета уставного регулирования немаловажное значение имеет точное определение субъекта местного самоуправления. Проблема заключается в неправильном понимании и определении субъекта местного самоуправления.

По поводу субъекта, осуществляющего местное самоуправление, в статье 130 Конституции Российской Федерации закреплено, что «местное самоуправление осуществляется гражданами». В этом случае нужно понимать, что местное самоуправление реализуется населением муниципального образования, поскольку, преимущественно, жители муниципального образования являются и гражданами России. Однако это положение не дает полного определения субъекта местного самоуправления.

В целом же понимается, что местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и через органы местного самоуправления. К примеру, представительные органы местного самоуправления призваны выражать интересы населения муниципального образования, но здесь возникает проблема контроля над самими органами. Поэтому появляется необходимость закреплять в уставах муниципальных образований правовой статус такого субъекта местного самоуправления как население, его права и порядок реализации этих прав.

Но и в таком случае часто возникают проблемы. Например, в большинстве уставов муниципальных образований, правом осуществлять местное самоуправление наделены граждане Российской Федерации, постоянно зарегистрированные в данном муниципальном образовании. Тем самым нарушаются конституционные права граждан Российской Федерации, так как правом на участие в осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации пользуются граждане, постоянно или преимущественно проживающие на данной территории.

На взгляд автора, правовой статус субъекта местного самоуправления определяется не только основными правами и свободами человека и гражданина, закрепленными Конституцией России и имеющими прямое и непосредственное действие, но и совокупностью прав и обязанностей жителя муниципального образования, осуществляющего свое право на местное самоуправление.

Предмет уставного регулирования нельзя понять, исходя только с позиции юридической науки. Здесь необходим комплексный подход, который позволяет в полной мере использовать в особенности науку социального управления. Благодаря этому широкому подходу, можно более подробно рассмотреть сам механизм уставного регулирования.

Проведенное исследование подсказывает, что подход к предмету уставного регулирования с позиции науки социального управления позволяет полно и глубоко изучить функционально-содержательные аспекты Устава, что помогает найти те элементы, которые отвечают за управленческую функцию Устава муниципального образования, посредством которых Устав может выступать в качестве важнейшего инструмента решения задач социального управления.

Результат исследования уставного регулирования выявляет такой основополагающий принцип устава, как регулирование только тех вопросов, которые входят в предмет ведения муниципального образования. Однако далеко не все вопросы, жизненно важные для местного сообщества, относятся к муниципальному ведению, и устав вправе регулировать порядок организации и осуществления местного самоуправления только в пределах, заданных Конституцией и законами. Поэтому устав регулирует широкий спектр вопросов, но не все вопросы жизни местного сообщества.

В тоже время особо нужно подчеркнуть особенность устава как юридического документа, содержащего в себе не только нормы, отражающие состояние существующей системы правоотношений, но и возможность стать основой для их дальнейшего развития и совершенствования и наметить те ориентиры, к которым стремится общество, государство, в том числе и само муниципальное образование.

Рассмотренные в данной части научной работы структура и содержание устава муниципального образования, предопределяющие его правовую природу, позволяют говорить, что и структура, и предмет уставного регулирования - многоаспектные явления. Например, это может вытекать из того, что и у государственной, и у муниципальной власти единый источник и объект управления - население. Поэтому их невозможно рассматривать только с позиции юридической науки.

Хотелось бы добавить, что познание правовой природы устава муниципального образования было бы недостаточным без рассмотрения такого немаловажного момента, как порядок разработки, принятия и изменения устава муниципального образования, позволяющего более подробно конкретизировать место устава в системе нормативных правовых актов.


2.2 Юридические свойства и особенности устава муниципального образования


Правовые акты, принимаемые (издаваемые) органами и должностными лицами местного самоуправления - одно из средств осуществления власти народом.

По этому поводу Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года в статьях 14, 15, 16 определяет перечень вопросов местного значения, по которым органы местного самоуправления вправе принимать акты.

Множество исследователей придерживаются публично-правовой концепции организации местного самоуправления и самого института местного самоуправления как децентрализованного государственного управления. Но в тоже время Конституция Российской Федерации в ст. 12 закрепила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Хотя в федеральном законодательстве и прописаны собственные полномочия органов местного самоуправления, но сама сущность деятельности этих органов схожа и в определенной степени зависима от государственных органов.

Отсюда, исходя из юридической силы правового акта, напрашивается вывод о частичной «государственной» природе актов органов местного самоуправления. Сравним подзаконные правовые акты исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Во-первых, если правовой акт управления представляет собой юридический вариант управленческого решения, то правовой акт местного самоуправления есть юридическое решение. Путем его издания орган местного самоуправления решает тот или иной вопрос, возникающий в процессе его деятельности.

Во-вторых, если подзаконный правовой акт управления органа исполнительной власти обязателен и императивен для адресата, то правовые акты органов местного самоуправления также обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами.

В-третьих, если правовой акт управления подзаконен, т.е. он может быть издан полномочным субъектом исполнительной власти в соответствии с законодательными актами в интересах обеспечения их исполнения, то правовой акт местного самоуправления также подзаконен, и может быть принят путем прямого волеизъявления граждан, органом местного самоуправления, должностным лицом местного самоуправления в соответствии с федеральным и региональным законодательством Российской Федерации и уставом муниципального образования.

В-четвертых, существуют определенные законодательством сходные для правового акта местного самоуправления и правового акта управления официально установленные правила (процедуры), предусматривающие порядок подготовки проектов, их обсуждения, экспертизы и утверждения.

В-пятых, если правовой акт управления может быть в установленном действующим законодательством порядке опротестован или обжалован, то правовой акт местного самоуправления также в установленном действующим законодательством порядке может быть опротестован прокуратурой или обжалован в суде (арбитражном суде).

Таким образом, правовой акт местного самоуправления, следует определить как основанное на законе, одностороннее, юридически властное решение, принятое путем прямого волеизъявления граждан, органом или должностным лицом местного самоуправления, устанавливающее, изменяющее или отменяющее муниципально-правовые нормы или служащее основанием возникновения, изменения, либо прекращения муниципальных правоотношений в целях реализации задач и функций местного самоуправления.

Обобщая вышесказанное, можно выделить существенные признаки, характерные исключительно для Устава муниципального образования.

Несмотря на многообразие уставов муниципальных образований в России, всем им свойственны общие для такого вида правового акта особенные признаки. Юридические свойства устава - это правовые признаки, раскрывающие правовую природу устава, определяющие его место в правовой системе и отличающие его от других нормативно-правовых актов. К ним можно отнести следующие:

во-первых, наличие устава муниципального образования является важнейшим нормативным условием создания и функционирования муниципального образования. Это положение определяется Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года, другими Федеральными законами и нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации;

во-вторых, устав муниципального образования является основным нормативным правовым актом местного самоуправления, с которым соотносят другие акты, решения и действия местной власти и ее органы;

в-третьих, устав муниципального образования имеет высшую юридическую силу среди правовых актов соответствующих органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

в-четвертых, устав муниципального образования имеет обязательные положения, определяемые Федеральным законом и законом субъекта Федерации о местном самоуправлении, из которых образуется основа муниципального образования, его организация и функционирование;

в-пятых, устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или, в определенном Федеральном законом 2003 года случае, населением непосредственно, выражая волю населения муниципального образования;

в-шестых, в соответствии с законодательством Российской Федерации и ее субъекта процедура принятия, регистрации, внесения изменений и дополнений в устав отличается от подобных процедур, установленных для других правовых актов.

Также отдельной строкой необходимо выделить такие признаки, как:

. Подзаконный характер устава муниципального образования. Это означает, что Уставом муниципального образования регулируется круг вопросов, перечень которых устанавливается федеральным и региональным законодательством;

. Учредительный характер устава муниципального образования. Устав обладает функциями правоустанавливающего действия на отношения по реализации населением муниципального образования права на осуществление местного самоуправления.

Однако учредительный характер устава муниципального образования вызывает много споров. Действительно, этот правовой акт является основой системы правовых актов местного значения, определяет главные вопросы, регулируемые самим муниципальным образованием. В пользу учредительного характера устава говорит, и то, что именно в уставе муниципального образования устанавливается и закрепляется структура органов местного самоуправления и их правовой статус.

Но в тоже время устав не учреждает муниципальное образование как субъект права. Регулирование порядка образования и упразднения муниципальных образований относится к исключительным полномочиям субъектов Федерации.

Одновременно устав муниципального образования, являясь специфическим актом, не теряет общие признаки, характерные для всех правовых актов. Эти признаки устава закреплены в Федеральном Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года, а именно:

Устав является письменным документом, построенным по правилам юридической техники, формулирующим правила длительного характера с использованием нормативного языка, специфически юридических понятий и терминов с соблюдением обязательных реквизитов;

Устав принимается на основе Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законов субъекта Федерации, Устава субъекта Федерации, других законов Российской Федерации и законодательных актов субъекта Федерации, то есть относится к подзаконным правовым актам;

Устав является нормативно-правовым актом, регулирующим общественные отношения и устанавливающим принципы, условия и полномочия местного самоуправления на территории муниципального образования;

Устав является общеобязательным на территории муниципального образования, его обязаны исполнять физические и юридические лица, расположенные на территории муниципального образования.

В целом исследователи в своих трудах лишь изредка обращаются к вопросу о природе Устава муниципального образования. В последнее время, характеризуя положение Устава в системе нормативно-правовых актов государства, обычно выделяют такие его наиболее существенные признаки, как: издание Устава представительным органом или принятие его на сходе, что позволяет непосредственно выражать волю населения; регулировать наиболее важные вопросы, возникающие на местном уровне; свойственная Уставу высшая юридическая сила над другими правовыми актами местного самоуправления, нормативность Устава, подзаконность Устава и др.

То есть появляется возможность определить Устав также как нормативный акт, содержащий в юридической форме характеристику закономерностей развития муниципального образования и регулирующий важнейшие отношения, возникающие в нем, непосредственно выражающий волю населения муниципального образования, принимаемый в установленном законодательством порядке и обладающий высшей юридической силой в границах поселения.

Как уже упоминалось, уставы муниципальных образований имеют прямое действие на всей территории муниципального образования. В случае противоречия уставу муниципального образования правовых актов местного самоуправления действуют нормы устава.

Отсюда вытекает юридическая сила Устава муниципального образования, предусмотренная в ст. 43 Федерального закона 2003 года, устанавливающая высшую юридическую силу устава муниципального образования в системе муниципальных правовых актов и положение о том, что иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу.

В приведенном определении содержатся признаки, совокупность которых позволяет дать характеристику социальной природе Устава и его регулятивной функции, а также наметить отличительные свойства, выделяющие его среди других правовых актов местного самоуправления.

Подытоживая вышесказанное, можно с уверенностью говорить, что Устав муниципального образования по своей природе направлен на разрешение сложных многообразных местных задач. Его опережающие воздействия означают своего рода моделирование не столько существующей ситуации, сколько будущего состояния субъекта права.

Для более точного определения природы устава муниципального образования и его места в системе нормативно-правовых актов Российской Федерации необходимо охарактеризовать его.

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Устав муниципального образования - это нормативно-правовой акт, устанавливающий общеобязательные положения для должностных лиц и населения муниципального образования, разрабатываемый муниципальным образованием самостоятельно, принимаемый представительным органом или же в определенном случае населением непосредственно и подлежащий государственной регистрации.

Названные признаки особо выделяют устав от других правовых актов.

Во-первых, такое понятие снимает многозначность органов, создающих устав.

Во-вторых, Устав - всегда нормативный акт, устанавливающий, излагающий общеобязательные предписания - нормы права.

Хотя текст Федерального закона 2003 года не содержит прямого предписания о нормативности устава, такой его характер прямо следует из двух его оснований.

) Этимологически (по своему смыслу) понятие устав в русском языке имеет синоним - правило, иначе говоря, строгое предписание.

) Юридический же смысл термина «устав» состоит в том, что под ним понимается основной правовой акт учреждения, региона и т.д.

По своей природе все уставы муниципальных образований должны исходить из единых принципов правового государства; уважения и защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения надлежащих условий для единства и развития территории, благополучия населения, свободного волеизъявления каждого жителя поселения, верховенства права, многообразия экономической и иной деятельности.

Относительная самостоятельность устава муниципального образования определяется и тем, что, именно в нем, в максимальной степени учитываются местные особенности, специфика конкретной модели самоуправления. Это соответствует сути местного самоуправления как формы публичной власти, приспособленной для удовлетворения интересов населения в конкретном муниципальном образовании.

Устав муниципального образования должен обладать элементами стабильности. Имеется в виду то, что в течение продолжительного времени устав остается неизменным. Это должно исходить из положений, установленных в этом правовом акте, которые если и закрепляются в настоящее время, то должны будут регулировать, предугадывать отношения, которые могут возникнуть в будущем.

Постепенное эволюционное развитие местного самоуправления в государстве в какой-то мере предопределяет условия становления и самого устава муниципального образования. Являясь правовой основой для дальнейшего нормотворчества органов местного самоуправления, устав должен создавать условия для постоянного, стабильного взаимодействия различных субъектов правоотношений в сфере местного самоуправления.

Обладая определенной стабильностью, устав в тоже время обязан быть «гибким» правовым актом, соответствуя различным изменениям, происходящим как в самом муниципальном образовании, так и в законодательстве государства в целом. Рассмотренные юридические свойства устава муниципального образования дают только лишь общую характеристику этого нормативного правового акта, показывая его отличие от других правовых актов.

Поэтому для более подробного осмысления правовой природы устава муниципального образования необходимо обратиться к такому его элементу, как содержательная часть, которая во многом предопределяет структурное строение исследуемого правового акта.

Глава 3. Актуальные проблемы порядка разработки и принятия устава муниципального образования


.1 Порядок разработки и принятия устава муниципального образования


Федеральный закон от 6 октября 2003 года устанавливает, что уставы муниципальных образований являются неотъемлемой составной частью правовых основ местного самоуправления (ч. 1 ст. 4). В соответствии с ч. 2 ст. 43 данного Федерального закона устав муниципального образования, наряду с оформленными в виде правовых актов решениями, принятыми на местном референдуме (сходе граждан), является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеет прямое действие и применяется на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан). Указанными обстоятельствами обуславливается особый порядок принятия устава муниципального образования, внесения в него изменений и дополнений.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 года, исключительной компетенцией в этом вопросе обладает представительный орган муниципального образования (поселения, муниципального района, городского округа). Непосредственно населением на сходе граждан устав может приниматься только в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек (ч. 3 ст. 44; п. 1 ч. 1 ст. 17). Тем же субъектным составом осуществляется внесение в устав изменений и дополнений.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года не дает детальной регламентации порядка принятия устава муниципального образования и внесения в него изменений и дополнений. Он лишь рамочно регламентирует наиболее важные моменты указанного правотворческого процесса: возможность осуществления правотворческой инициативы граждан (ст. 26); требование официального опубликования проекта устава (изменений и дополнений) не позднее, чем за 30 дней до рассмотрения вопроса о его принятии представительным органом муниципального образования; требование опубликования установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту устава (изменений и дополнений), а также порядка участия граждан в его обсуждении; обязательность принятия устава (изменений и дополнений) квалифицированным большинством депутатов; обязательность регистрации устава (изменений и дополнений) в органах юстиции с указанием исчерпывающего перечня оснований для отказа в регистрации; момент вступления в силу принятого устава (изменений и дополнений) (ст. 44). Все остальные вопросы федеральный законодатель оставляет на усмотрение представительного органа муниципального образования. В связи с этим целесообразно различные стадии прохождения проекта устава (изменений и дополнений) рассмотреть на примерах их регламентации в нормативных актах муниципальных образований.

Следует отметить, что в уставах муниципальных образований Новгородской области, как правило, подробно не регламентируется порядок принятия устава (изменений и дополнений). Уставы большинства муниципальных образований содержат отдельную статью «Принятие Устава района, решения о внесении изменений и (или) дополнений в Устав района». Содержание статьи практически одинаково: инициатива по внесению на рассмотрение Думы района проекта Устава района, а также проекта решения о внесении изменений и (или) дополнений в Устав района может исходить от Главы района или от депутатов Думы района численностью не менее одной трети от установленного числа; проект Устава Думы района, проект решения о внесении изменений и (или) дополнений в Устав района подлежат официальному опубликованию в районной газете не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса об их принятии с одновременным опубликованием установленного Думой района порядка учета предложений по проекту указанного Устава района (решения), а также порядка участия граждан в его обсуждении; по проекту Устава района и по проекту решения о внесении изменений и (или) дополнений в Устав района в порядке, предусмотренном Уставом района, проводятся публичные слушания; решение Думы района о принятии Устава района и решение о внесении изменений и (или) дополнений в него принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов Думы района; Устав, решение о внесении в Устав изменений и (или) дополнений подлежат государственной регистрации в порядке, предусмотренном Федеральным законом; Устав, решение о внесении в Устав изменений и (или) дополнений подлежат официальному опубликованию в течение 30 дней после государственной регистрации.

Уставы некоторых муниципальных образований, несмотря на императивность законодательных предписаний, предусматривают возможность принятия устава референдумом. Например, в соответствии со ст. 8 и ст. 54 Устава Нижневартовского района, Устав района, решения о внесении изменений и дополнений в Устав принимаются Думой, если иное не будет установлено местным референдумом.

Анализ норм уставов, регламентов и специальных положений муниципальных образований, регламентирующих порядок принятия уставов (изменений и дополнений), позволяет выделить следующие стадии данного нормотворческого процесса.

Стадия «Правотворческая инициатива по внесению проекта устава муниципального образования». В перечень субъектов права правотворческой инициативы по внесению проекта устава, внесению в него изменений и дополнений практически во всех муниципальных образованиях в обязательном порядке включаются депутаты, главы муниципальных образований и группы граждан. Нормативные правовые акты отдельных муниципальных образований расширяют этот состав, включая в него иных должностных лиц местного самоуправления, а также общественные и политические организации. Например, Уставом Архангельска (ст. 39) предусматривается, что субъектами права правотворческой инициативы по внесению проекта Устава города являются депутаты городской Думы, мэр города, мэрия города, прокуратура Архангельской области, председатель контрольно-счётной палаты, председатель избирательной комиссии, органы территориального общественного самоуправления, инициативные группы граждан. Некоторые уставы уточняют численность депутатов: не менее одной трети или двух третей от установленного числа. Что же касается правотворческой инициативы граждан, то численный состав их групп колеблется от 10 человек до 10 процентов от числа граждан, проживающих на территории данного муниципального образования. Встречаются уставы, где правотворческой инициативой в этой области наделяются отдельные граждане. Однако общепринятой можно назвать формулировку «группа жителей численностью не менее одного процента от числа граждан, проживающих на территории муниципального образования и обладающих избирательным правом», что соответствует нормам статутного Федерального закона.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года (ст. 26) устанавливает ряд важных федеральных гарантий, обеспечивающих условия реализации права граждан на осуществление правотворческой инициативы при принятии устава муниципального образования (внесения в него изменений и дополнений). Так, в Федеральном законе определено, что минимальная численность инициативной группы граждан не может превышать три процента от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. Кроме того, закреплена обязанность рассмотрения проекта устава, внесенного инициативной группой граждан, представительным органом муниципального образования на открытом заседании в течении трех месяцев со дня его внесения. Гарантией учета интересов авторов правотворческой инициативы является, во-первых, их присутствие и возможность изложения своей позиции при рассмотрении проекта устава. Во-вторых, мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта устава, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально доведено до сведения внесшей его инициативной группы.

Порядок осуществления правотворческой инициативы граждан по принятию устава или внесению в него изменений и дополнений в соответствии с Рекомендациями по реализации права на правотворческую инициативу граждан, разработанными Министерством по экономическому развитию и торговле Российской Федерации, может быть следующим. Формирование инициативной группы по внесению в представительный орган муниципального образования проекта устава (изменений или дополнений к нему) осуществляется на основе волеизъявления граждан на собраниях по месту жительства и работы, на сходах граждан, а также общественными объединениями граждан. Члены инициативной группы могут избрать из своего состава председателя и секретаря. Инициативная группа считается созданной с момента принятия решения о ее создании. Указанное решение оформляется протоколом заседания инициативной группы и подписывается всеми членами инициативной группы. Инициативная группа вправе осуществлять сбор подписей в поддержку правотворческой инициативы с момента своего создания и осуществлять агитацию. Агитация может осуществляться через средства массовой информации, путем проведения собраний, встреч с жителями (муниципального образования), дискуссий, распространения агитационных печатных материалов и иных законных форм и методов агитации. Подписи в поддержку правотворческой инициативы собираются посредством внесения их в подписные листы, содержащие формулировку проекта акта.

После окончания сбора подписей инициативная группа вносит в представительный орган муниципального образования окончательный проект устава, а также итоговый протокол инициативной группы о результатах сбора подписей, в котором указывается общее количество собранных подписей, с пронумерованными и сброшюрованными подписными листами. В десятидневный срок со дня получения представительным органом муниципального образования итоговых документов инициативной группы, указанными органами при участии представителя инициативной группы проводится проверка правильности оформления подписных листов и достоверности содержащихся в них сведений. Проект устава, внесенный в порядке правотворческой инициативы, подлежит обязательному рассмотрению представительным органом муниципального образования в течение месяца со дня его официального представления инициативной группой. Рассмотрение проводится на открытом заседании представительного органа с участием уполномоченных представителей инициативной группы. Решение по результатам рассмотрения правотворческой инициативы должно быть мотивированным, и в случае отказа в принятии должно содержать основания такого отказа. Результаты рассмотрения правотворческой инициативы подлежат обязательному официальному опубликованию в средствах массовой информации и должны быть официально в письменной форме доведены до сведения внесшей его инициативной группы жителей муниципального образования.

Стадия «Рассмотрение проекта устава (проектов решений о внесении изменений и дополнений в устав) и порядок его принятия». Стадию рассмотрения проекта устава муниципального образования (проектов решений о внесении изменений и дополнений в устав) и порядок его принятия можно назвать типовой. При внесении проекта решения о внесении изменений и дополнений в устав к нему прилагается таблица поправок по установленной форме. Для подготовки проекта устава либо внесения в устав изменений и дополнений, а также для рассмотрения внесенных в Думу проекта устава, проектов решений о внесении изменений и дополнений в устав Дума создает специальную Комиссию по Уставу. Решение о создании Комиссии принимается большинством голосов от числа избранных депутатов.

В состав Комиссии включаются на паритетных началах депутаты Думы, представители администрации, специалисты, эксперты. Комиссия: разрабатывает проект устава; готовит предложения Думе по внесению изменений и дополнений в устав в соответствии с изменениями действующего законодательства; предварительно рассматривает внесенные в Думу проект устава, проекты решений о внесении изменений и дополнений в устав и представляет заключение по ним Думе. Комиссия принимает решения большинством голосов ее членов. Порядок деятельности указанной Комиссии следующий. Поступивший в Думу проект устава, проект решения о внесении изменений и дополнений в устав направляется председателем Думы на заключение в Комиссию. Комиссия предварительно рассматривает проект устава с участием субъекта права правотворческой инициативы и предоставляет Думе свое заключение по нему не позднее месяца со дня его поступления в комиссию. Председатель Думы после получения заключения комиссии по уставу направляет его вместе с проектом устава, проектом решения о внесении изменений и дополнений в устав в постоянный комитет Думы, а также мэру города/главе поселения/муниципального района.

Проект устава на заседании представительного органа муниципального образования рассматривается в двух чтениях, а рассмотрение проекта решения о внесении изменений и дополнений в устав осуществляется в одном чтении. Проект устава в первом чтении принимается решением Думы с указанием срока внесения поправок. После принятия проекта устава в первом чтении он направляется в постоянные комитеты и комиссии Думы и главе для внесения поправок.

Поправки в виде таблицы поправок направляются в Комиссию в течение 7 дней со дня принятия проекта устава, проекта решения о внесении изменений и дополнений в устав в первом чтении. Комиссия обобщает и группирует поступившие поправки по статьям Устава и оформляет сводную таблицу поправок, которую представляет в Думу не позднее, чем через 15 дней со дня принятия проекта устава, проекта решения о внесении изменений и дополнений в устав в первом чтении.

Дума рассматривает поступившие поправки, по результатам рассмотрения может решить: согласиться с поправкой и включить ее в текст проекта; отклонить поправку. Комиссия дорабатывает проект устава в соответствии с решением Думы, осуществляет редакционную правку, устранение внутренних противоречий текста и представляет его для рассмотрения Думы во втором чтении. Поправки к проекту устава обсуждаются и голосуются каждая в отдельности. Поправка принимается, если за нее проголосовало не менее определенной части от избранного состава Думы. При рассмотрении проекта устава, проекта решения о внесении изменений и дополнений в устав во втором чтении не допускается внесение поправок, не рассмотренных ответственным Думой.

Устав, решение о внесении изменений и дополнений в Устав принимаются большинством от числа избранных депутатов Думы. Последнее положение Регламента основано на норме Федерального закона от 6 октября 2003 года, в соответствии с которой устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования (ч. 5 ст. 44).

Несмотря на очень тщательную и детальную регламентацию нормотворческого процесса обычно упущена важная стадия, которая предусмотрена Федеральным законом от 6 октября 2003 года. Речь идет о публичных слушаниях по проекту устава муниципального образования (изменений и дополнений в устав). Часть 3 ст. 28 Федерального закона устанавливает обязательность вынесения на публичные слушания проекта устава муниципального образования, а также проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав. Императивный характер приведенной нормы является фактором, определяющим, что публичные слушания станут не только юридическим, но и фактическим, реально действующим институтом непосредственной демократии. Гарантиями проведения публичных слушаний при принятии устава муниципального образования и поправок к нему являются: заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний. Более подробно порядок организации и проведения публичных слушаний должен определяться уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования (ч. 4 ст. 28). Таким образом, отсутствие регламентации проведения публичных слушаний, которые при принятии устава должны проводиться в обязательном порядке, являются существенным недостатком правового регулирования порядка принятия устава, а также изменений и дополнений к нему.

Стадия «Государственная регистрация и вступление устава муниципального образования в силу». Правовая природа и суть государственной регистрации уставов муниципальных образований заключаются в следующем. Во-первых, государственная регистрация придает уставу муниципального образования статус официального документа. Во-вторых, государственная регистрация включает проверку устава муниципального образования на соответствие Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству, что позволяет обеспечить его законность. В-третьих, государственная регистрация уставов муниципальных образований способствует контролю за соблюдением прав граждан в муниципальном образовании. Эффективное решение указанных задач возможно только в рамках четко регламентированного института государственной регистрации уставов муниципальных образований. Наличие подробных и ясных юридических процедур государственной регистрации уставов муниципальных образований объективно призвано способствовать качественному улучшению уставов, их полноправному включению в иерархию нормативных правовых актов Российской Федерации.

Фактически регистрация устава (изменений и дополнений) в новом Федеральном законе выделена в отдельную стадию правотворческого процесса. Такой подход, на наш взгляд, соответствует сложившейся практике.

Для реализации норм Федерального закона от 6 октября 2003 года о государственной регистрации уставов муниципальных образований Указом Президента от 13 октября 2004 года утверждено Положение о Министерстве юстиции РФ, в соответствии с которым в полномочия Минюста РФ, в частности, входит организация государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в эти уставы.. Таким образом, проблема регистрации уставов муниципальных образований была решена радикально - эти полномочия полностью передали органам юстиции.

Следующим важным шагом в этом направлении стало принятие Федерального закона «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» от 21 июля 2005 года, который вступил в силу 1 сентября 2005 года. В соответствии с данным Федеральным законом государственную регистрацию уставов муниципальных образований организует уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований, которым является Главное управление Минюста РФ по федеральному округу. Государственную регистрацию уставов муниципальных образований осуществляют территориальные органы уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований, т.е. территориальные органы Главного управления Минюста РФ по федеральному округу. В полномочия данных регистрирующих органов входит: проверка соответствия устава муниципального образования Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, законам субъекта РФ; проверка соблюдения установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования; присвоение уставу муниципального образования государственного регистрационного номера; выдача свидетельства о государственной регистрации устава муниципального образования; включение сведений об уставе муниципального образования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта РФ. Во исполнении норм данного Федерального закона Постановлением Правительства РФ от 01.06.2005 № 350 утверждены Правила ведения государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации.

Федеральный закон от 21 июля 2005 года устанавливает следующий порядок регистрации уставов муниципальных образований. Устав муниципального образования направляется главой муниципального образования в регистрирующий орган в течение 15 дней со дня его принятия. Для государственной регистрации устава представляются: устав муниципального образования; решение представительного органа муниципального образования либо решение схода граждан о принятии устава муниципального образования; сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) проекта устава муниципального образования и о результатах публичных слушаний по проекту устава муниципального образования. Решение о государственной регистрации устава муниципального образования принимается в тридцатидневный срок со дня его представления для государственной регистрации. Решение о государственной регистрации принимается на основании проверки соответствия устава Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, законам субъекта РФ, а также проверки соблюдения установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования. Уставу муниципального образования присваивается государственный регистрационный номер. Датой государственной регистрации устава считается день внесения сведений о нем в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта РФ. Государственная регистрация устава удостоверяется свидетельством о государственной регистрации. Регистрирующий орган в пятидневный срок со дня принятия решения о государственной регистрации устава направляет главе муниципального образования зарегистрированный устав и свидетельство о его государственной регистрации. Отказ в государственной регистрации или нарушение срока регистрации устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования) могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке. Представляется, что практика применения норм Федерального закона «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» довольно скоро позволил добиться четкости и законности процесса регистрации уставов, а также соответствия уставов муниципальных образований федеральному и региональному законодательству.

Федеральным законом от 6 октября 2003 года четко установлено, что официальное опубликование и вступление в силу устава муниципального образования, изменений к нему осуществляются после государственной регистрации устава (ч. 6 ст. 44). Помимо регистрации, условием вступления в силу устава муниципального образования или изменений (дополнений) в него являются публикация соответствующих нормативных актов в средствах массовой информации или доведение их до сведения населения муниципального образования иным способом. Сроки, порядок и другие условия опубликования (обнародования) таких нормативных актов определяются на местном уровне.

Подводя итог вышесказанному, можно сделать следующие основные выводы.

Во-первых, Федеральный закон от 6 октября 2003 года исключительной компетенцией по принятию устава муниципального образования (внесения в него изменений и дополнений) наделяет представительный орган муниципального образования (поселения, муниципального района, городского округа). Непосредственно населением на сходе граждан устав может приниматься только в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек (ч. 3 ст. 44).

Во-вторых, учредительная природа устава муниципального образования и его особый правовой статус обуславливает особый порядок принятия устава муниципального образования, внесения в него изменений и дополнений.

В-третьих, основными стадиями нормотворческого процесса при принятии устава муниципального образования (внесения в него изменений и дополнений) являются: правотворческая инициатива по внесению проекта устава муниципального образования (изменений и дополнений); рассмотрение проекта устава (проектов решений о внесении изменений и дополнений в устав) и порядок их принятия; государственная регистрация и вступление устава муниципального образования в силу.

В-четвертых, субъектами права правотворческой инициативы по внесению проекта устава муниципального образования, внесения в него изменений и дополнений могут быть: депутаты представительного органа; глава муниципального образования; иные должностные лица местного самоуправления; общественные и политические организации; граждане.

В-пятых, осуществление государственной регистрации уставов муниципальных образований в органах юстиции в соответствии с нормами Федерального закона «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» от 21 июня 2005 года в современных условиях наиболее целесообразен, т.к. позволит добиться четкости и законности процесса регистрации, а также соответствия уставов муниципальных образований федеральному и региональному законодательству, полноправному включению их в систему законодательства о местном самоуправлении Российской Федерации.


3.2 Порядок внесения изменений в устав муниципального образования


Другая статья уставов, регламентирующая порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования, обычно более обширна: наряду с указанными нормами в нее обязательно включены нормы о субъектах правотворческой инициативы. В некоторых уставах частично регламентирован и порядок реализации правотворческой инициативы граждан при внесении изменений и дополнений в устав данного муниципального образования.

Более подробно порядок принятия устава и внесения в него изменений и дополнений определен в регламентах представительных органов муниципальных образований, а также в специальных положениях о порядке принятия устава муниципального образования, внесения в него изменений и дополнений, в том числе о порядке учета предложений по проекту устава и порядке участия граждан в его обсуждении. Указанные положения и регламенты представительных органов муниципальных образований например, были приняты во всех муниципальных районах Новгородской области.

Следующим немаловажным моментом является процедура изменения и внесения дополнений в устав муниципального образования.

В юридической науке обычно различают два достаточно формальных способа внесения изменений и дополнений в такого рода правовые акты: жесткий и гибкий.

Жесткий способ предполагает особый порядок внесений изменений и дополнений в устав муниципального образования. Примером такого способа является положение статьи 40 Устава города Звенигород, регламентирующее порядок внесений изменений и дополнений в устав. Так, по этому положению «решение об отмене действующего Устава, внесении изменений и дополнений в положения статей 1, 6, 9, 24, 40 и глав 4 и 5 принимается исключительно референдумом, который назначается городским Советом». В этом случае ярко выражено ограничение на внесение в ряд статей устава изменений и дополнений представительным органом местного самоуправления, что и позволяет говорить о жестком способе.

Гибкий способ предполагает внесение изменений и дополнений в обычном порядке, предусмотренном для большинства нормативно-правовых актов Российской Федерации.

Для уставов муниципальных образований применимы оба варианта, но чаще используется более «гибкий». Он подразумевает тот же порядок, в котором был принят устав. Поэтому данная процедура в большинстве случаев установлена в самом уставе. Так, в уставе города Нижневартовска - статья 50.

Следует особо отметить правильность включения в состав субъектов, имеющих право на законодательную инициативу прокуроров. Это дает возможность предупредить нарушения и делает процедуру более контролируемой и защищенной. Так, прокурор обратился в суд с заявлением о признании частично недействительными: п. «в» ч. 2 ст. 25 Устава муниципального образования «Красногорский район» (далее по тексту - Устав), согласно которому Совет депутатов (далее - Совет) согласовывает назначение на должность и увольнение заместителей руководителей исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления; п. «г» ч. 2 ст. 25 Устава, согласно которому Совет согласует возможность заключения трудовых договоров с кандидатурами на должность руководителей муниципальных предприятий, учреждений и организаций по представлению главы района; п. «б» ч. 2 ст. 32 Устава в части представления главой района на рассмотрение Совета кандидатур на должности заместителей главы администрации и кандидатур на должности руководителей муниципальных предприятий, учреждений и организаций; п. «е» ч. 2 ст. 32 Устава, согласно которому глава района по решению Совета назначает и увольняет руководителей муниципальных предприятий, учреждений и организаций; ч. 4 ст. 6 Устава в части назначения и увольнения руководителей территориальных сельских и поселковых администраций, являющихся структурными подразделениями администрации района, главой района при согласовании с Советом.

В обоснование своих требований прокурор указал, что участие представительного органа местного самоуправления в назначении и освобождении от должности заместителей главы муниципального образования нарушает закрепленный в Конституции РФ и продублированный в ст. 6 Устава принцип разделения властей.

Заместители главы администрации, руководители муниципальных предприятий и учреждений, руководители территориальных сельских и поселковых администраций в трудовых отношениях с Советом депутатов не состоят, в связи с чем не могут быть уволены Советом. Представитель администрации Красногорского района требования прокурора поддержал.

Решением суда требования прокурора удовлетворены в полном объеме.

Так же, решением суда требования прокурора о признании недействующим Устава города Краснознаменска Московской области были удовлетворены частично.

Признаны недействующими с 01.2006 нормы Устава города Краснознаменска с изменениями и дополнениями по состоянию на 26.08.2005:

ч. 2 ст. 19 Устава в части слов «И глава города, который председательствует на заседаниях Совета;

ст. 21 Устава «Полномочия председателя Совета депутатов осуществляет глава города»;

ч. 1 ст. 22 Устава в части слов «...на этом заседании председательствует глава города. В отсутствие главы города...»;

ч. 1 ст. 28 Устава в части слов «... возглавляет и руководит деятельностью Совета депутатов»;

ч. 1 ст. 29 Устава в части слов «Глава города имеет право участвовать в заседаниях Совета депутатов с правом решающего голоса. Глава города председательствует на заседаниях Совета депутатов, возглавляет Совет депутатов,...правом отклонения нормативных актов не обладает»;

ч. 4 ст. 36 Устава «Решения, перечисленные в подпунктах 1. 3. 4. 5, пункта 1 настоящей статьи, вступают в силу с момента их принятия Советом депутатов, а решение, указанное в подпункте 2 пункта 1 настоящей статьи - со дня опубликования».

Судом признаны недействующими положения Устава, которые фактически допускали одновременное исполнение Главой города Краснознаменска полномочий Председателя Совета депутатов, что соответствует Федеральному закону № 131-ФЗ (п. 2 ч. 2 ст. 36).

Суд ошибочно исходил из тождественности понятий Глава города (Глава муниципального образования) и глава местной администрации.

Согласно ст. 36 ФЗ № 131-ФЗ глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Как видим, участие прокуратуры может предотвратить возможные нарушения со стороны представительного органа, и так же, позволить осуществлять надзор более эффективно.

Помимо этого в уставах муниципальных образований перечисляются субъекты, наделенные правом внесения изменений и дополнений в рассматриваемый правовой акт. В уставе города Якутска этот список более расширен. То есть из вышеизложенного вытекает, что при определении субъектов инициативы внесения дополнений или изменений в уставы муниципальных образований наблюдается значительное разнообразие.

В некоторых уставах предусматривается более простая процедура внесения изменений и дополнений в устав, если это связано с приведением устава в соответствие с изменившимся законодательством.

Обычно выделяют две процедуры принятия изменений и дополнений: когда все статьи изменяются в одном порядке; когда в зависимости от характера отдельных норм устанавливается разный порядок внесения дополнений, изменений в эти нормы. Так же в ряде случаев основанием для внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования могут быть решения суда о незаконности тех или иных положений устава и некоторые решения, принятые на местном референдуме.

В некоторых уставах отмечаются сроки рассмотрения изменений и дополнений в уставы. Отказом в регистрации муниципального акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования может послужить: 1) противоречие устава Конституции РФ, федеральным законам, конституциям (уставам) и законам субъектов Федерации; 2) нарушение установленного Федеральным законом 2003 года порядка принятия муниципального акта о внесении изменений и дополнений в устав.

После обязательной государственной регистрации появляется необходимость официального опубликования. Заключительным этапом рассматриваемой процедуры является вступление в силу уже измененного и дополненного устава. По поводу чего Федеральный закон 2003 года уточняет, что изменения и дополнения, внесенные в устав, изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия этих органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа, принявшего этот акт.

Обобщая вышеизложенное, можно вывести вывод о том, что процедура разработки и принятия устава, внесения в него изменений и дополнений должна проходить гласно с привлечением общественности и предоставлением населению возможности не только знакомиться с проектом устава, но и участвовать в его разработке. Наконец, возможен такой момент, как отмена устава муниципального образования. Устав может быть отменен в связи с принятием другого устава или его новой редакции. Отмена устава может также произойти и в том случае, если дополнения и изменения в уставе составляют большую часть текста.

Подводя итог главе, нужно сказать, что, в условиях интенсивной деятельности по реформированию государственного устройства, перехода на истинно демократические основы народовластия, появляется необходимость повышения социальной значимости и авторитета Устава муниципального образования как правового акта, обладающего мощным потенциалом и призванного регулировать общественные отношения на местном уровне. Устав в процессе своего правоприменения должен постоянно выступать нормативно-регулятивным средством достижения общегосударственных целей, что невозможно осуществить без усиления юридических гарантий стабильности устава муниципального образования. Непринятие или задержка с изданием, неточное нормативное качество его отдельных положений может отрицательно сказаться на процессе реализации устава.

Качественно проведенные процедуры разработки, принятия и изменения устава муниципального образования увеличивают его статус в правовом обеспечении управления общественными делами муниципального образования и позволяют рассматривать устав как важнейший социально-управленческий инструмент.


Заключение


На основании проведенного исследования, автор пришел к следующим выводам:

. На сегодняшний день система правовых актов субъекта РФ в области местного самоуправления, являющихся самостоятельными нормативными актами, объединена общим предметом регулирования. Отсюда вытекает необходимость в кодификации законов субъекта Федерации. Это позволило бы повысить юридико-технический уровень законов субъектов РФ в области местного самоуправления и сократить трудовые и материальные затраты на их разработку. Существенно облегчило бы принятие органами законодательной (представительной) власти субъектов РФ системы законов в области местного самоуправления (муниципального кодекса субъекта РФ) или отдельных законов субъекта РФ в этой области, либо внесение соответствующих изменений и дополнений в действующие законы субъекта Федерации.

. Правовое значение устава муниципального образования заключается в том, что он является правовым актом, которым городское, сельское, а также иное поселение закрепляет свой статус муниципального образования, то есть определяет предметы ведения, права и обязанности муниципального образования и компетенцию органов местного самоуправления, обеспечивающие осуществление местного самоуправления населением данного муниципального образования.

. В нормотворческой деятельности, как государственных органов, так и органов местного самоуправления зачастую можно наблюдать бесплановость и бессистемность. Исходя из этого, можно сделать выводы о том, что в настоящее время законодательная деятельность скорее хаотична, нежели планомерна или системна. Вместе с тем, правовые акты различных субъектов правотворчества и уровней правового регулирования должны составлять единый, сбалансированный правовой массив, основанный на прочных системообразующих связях.

. Исследованный правовой акт - Устав муниципального образования является составной частью правовой подсистемы местного самоуправления. Поэтому можно утверждать, что Устав муниципального образования является органической частью правовой системы Российской Федерации, ему присущи все свойства нормативного акта, и он испытывает сильное влияние всей правовой системы государства. Прямые и обратные связи между уставом и всей правовой системой облегчают выявление тех зависимостей, которые реально возникают и складываются в процессе правоприменения.

. Юридические свойства устава - это правовые признаки, раскрывающие правовую природу устава, определяющие его место в правовой системе и отличающие его от других нормативно-правовых актов. К ним можно отнести следующие:

во-первых, наличие устава муниципального образования является важнейшим нормативным условием создания и функционирования муниципального образования. Это положение определяется Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года, другими Федеральными законами и нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации;

во-вторых, устав муниципального образования является основным нормативным правовым актом местного самоуправления, с которым соотносят другие акты, решения и действия местной власти и ее органы;

в-третьих, устав муниципального образования имеет высшую юридическую силу среди правовых актов соответствующих органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

в-четвертых, устав муниципального образования имеет обязательные положения, определяемые Федеральным законом и законом субъекта Федерации о местном самоуправлении, из которых образуется основа муниципального образования, его организация и функционирование;

в-пятых, устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или, в определенном Федеральном законом 2003 года случае, населением непосредственно, выражая волю населения муниципального образования;

в-шестых, в соответствии с законодательством Российской Федерации и ее субъекта процедура принятия, регистрации, внесения изменений и дополнений в устав отличается от подобных процедур, установленных для других правовых актов.

Также отдельной строкой необходимо выделить такие признаки, как:

. Подзаконный характер устава муниципального образования. Это означает, что Уставом муниципального образования регулируется круг вопросов, перечень которых устанавливается федеральным и региональным законодательством;

. Учредительный характер устава муниципального образования. Устав обладает функциями правоустанавливающего действия на отношения по реализации населением муниципального образования права на осуществление местного самоуправления.

. Постепенное эволюционное развитие местного самоуправления в государстве в какой-то мере предопределяет условия становления и самого устава муниципального образования. Являясь правовой основой для дальнейшего нормотворчества органов местного самоуправления, устав должен создавать условия для постоянного, стабильного взаимодействия различных субъектов правоотношений в сфере местного самоуправления.

Обладая определенной стабильностью, устав в тоже время обязан быть «гибким» правовым актом, соответствуя различным изменениям, происходящим как в самом муниципальном образовании, так и в законодательстве государства в целом. Рассмотренные юридические свойства устава муниципального образования дают только лишь общую характеристику этого нормативного правового акта, показывая его отличие от других правовых актов.

. При определении предмета уставного регулирования следует учитывать следующее:

) Содержание устава составляют положения двух видов: обязательные и дополнительные. Первый вид закреплен в Федеральном законе 2003 года, а второй вид подразумевает, что муниципальные образования вправе по собственному усмотрению включать в устав положения, позволяющие эффективно решать вопросы местного значения;

) Предмет уставного регулирования определяет содержание устава муниципального образования. Предмет регулирования тесно связан с объемом уставного регулирования, зависящего от многочисленных факторов, например, такого, как экономический и финансовый потенциал муниципального образования;

) В уставе муниципального образования конкретизируются и развиваются нормы федерального и регионального законодательства, регламентирующие основы местного самоуправления, а также иные, неурегулированные законодательством вопросы местного значения.

. Можно подразделить содержание предмета уставного регулирования на две группы. К первой группе относятся вопросы, составляющие предмет самостоятельного уставного регулирования. Ко второй - вопросы, абстрагирующие предмет совместного уставного и законодательного регулирования.

. Подводя итог основным положениям, которые должны содержаться в уставе муниципального образования, автор предлагает отражать в нем, не только положения установленные в Федеральном законе и нормы законов субъектов Федерации о местном самоуправлении, но также, в достаточной мере положения, предлагаемые самим населением муниципального образования, которые бы позволили значительно повысить эффективность устава.

Рассмотренная нами дифференциация вопросов, составляющих предмет уставного регулирования, на вопросы самостоятельного уставного регулирования и вопросы совместного законодательного и уставного регулирования, позволяет более точно определить пределы и объем уставного регулирования. Однако, в уставах муниципальных образований существует ряд недостатков, на которые следует обратить внимание. Так, в некоторых уставах содержатся чрезмерно общие положения, недостаточно точные и конкретные для локальных норм.

. Процедура разработки и принятия устава, внесения в него изменений и дополнений должна проходить гласно с привлечением общественности и предоставлением населению возможности не только знакомиться с проектом устава, но и участвовать в его разработке. Наконец, возможен такой момент, как отмена устава муниципального образования. Устав может быть отменен в связи с принятием другого устава или его новой редакции. Отмена устава может также произойти и в том случае, если дополнения и изменения в уставе составляют большую часть текста.

. В условиях интенсивной деятельности по реформированию государственного устройства, перехода на истинно демократические основы народовластия, появляется необходимость повышения социальной значимости и авторитета Устава муниципального образования как правового акта, обладающего мощным потенциалом и призванного регулировать общественные отношения на местном уровне. Устав в процессе своего правоприменения должен постоянно выступать нормативно-регулятивным средством достижения общегосударственных целей, что невозможно осуществить без усиления юридических гарантий стабильности устава муниципального образования. Непринятие или задержка с изданием, неточное нормативное качество его отдельных положений может отрицательно сказаться на процессе реализации устава.

. Качественно проведенные процедуры разработки, принятия и изменения устава муниципального образования увеличивают его статус в правовом обеспечении управления общественными делами муниципального образования и позволяют рассматривать устав как важнейший социально-управленческий инструмент.


Библиографический список


. Нормативно-правовые акты


1.Европейская хартия местного самоуправления (Принята в г. Страсбурге 15.10.1985) (Текст)// Дипломатической вестник. 1998. № 10. С. 25 - 29

2.Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) (Текст)// «Российская газета», № 7, 21.01.2009 г.

.Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (принят ГД ФС РФ 21.10.1994) (действ. в ред. от 14.11.2013) (Текст)// «Собрание законодательства РФ», 05.12.1994, № 32, ст. 3301. Последняя редакция - СПС «Консультант Плюс», 2014 г.

.Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 № 223-ФЗ (принят ГД ФС РФ 08.12.1995) (ред. от 23.11.2013) (Текст) //«Российская газета», № 17, 27.01.1996. Последняя редакция - СПС «Консультант Плюс», 2014 г.

.Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ (принят ГД ФС РФ 21.12.2001) (ред. от 28.12.2013) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2014) (Текст)// «Российская газета», № 256, 31.12.2001. Последняя редакция - СПС «Консультант Плюс», 2014 г.

.Таможенный кодекс Российской Федерации от 28.05.2003 № 61-ФЗ (принят ГД ФС РФ 25.04.2003) (ред. от 27.11.2010) (Текст)// «Российская газета», № 106, 03.06.2003. Последняя редакция - СПС «Консультант Плюс», 2014 г.

.Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ (принят ГД ФС РФ 08.11.2006) (действ. ред. от 01.01.2014) (Текст)// «Российская газета», № 277, 08.12.2006. Послед. редакция: СПС «Консультант Плюс», 2014 г.

.Закон РФ от 01.04.1993 № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» (ред. от 07.06.2013) (Текст)// «Российская газета», № 84, 04.05.1993. Последняя редакция - СПС «Консультант Плюс», 2014 г.

.Федеральный закон от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (ред. от 01.09.2013) (принят ГД ФС РФ 18.11.1994) (Текст)// «Российская газета», № 3, 05.01.1995. Последняя редакция - СПС «Консультант Плюс», 2014 г.

.Федеральный закон от 31.05.1996 № 61-ФЗ «Об обороне» (ред. от 02.07.2013) (принят ГД ФС РФ 24.04.1996) (Текст)// «Российская газета», № 106, 06.06.1996. Послед. редакция: СПС «Консультант Плюс», 2014 г.

.Федеральный закон от 11.04.1998 № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» (принят ГД ФС РФ 20.03.1998) (Текст)// «Российская газета», № 73, 15.04.1998

.Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (действ. ред. от 01.01.2014) (Текст)// «Российская газета», № 202, 08.10.2003. Последняя редакция - СПС «Консультант Плюс», 2014 г.

.Федеральный закон от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» (ред. от 21.11.2011) (принят ГД ФС РФ 08.07.2005) (Текст)// «Российская газета», № 161, 26.07.2005. Действующая редакция: СПС «Консультант Плюс», 2014 г.

.Федеральный закон от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе» (ред. от 28.12.2013) (принят ГД ФС РФ 22.02.2006) (Текст)// «Российская газета», № 51, 15.03.2006. Последняя редакция: СПС «Консультант Плюс», 2014 г.

.Указ Президента РФ от 13.10.2004 № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» (ред. от 21.12.2013) (Текст)// «Российская газета», № 230, 19.10.2004. Действующая редакция - СПС «Консультант Плюс», 2014 г.

16.Постановление Правительства РФ от 01.06.2005 № 350 «О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации» (ред. от 18.04.2012г. №344) (Текст)// «Российская газета», № 126, 15.06.2005. Действующая редакция - СПС «Консультант Плюс», 2014 г.

17.Устав Демянского муниципального района. Принят решением Думы Демянского муниципального района от 16.03.2006 № 36. Оригинал.(изм. от 24.05.2007). СПС «Гарант»,2014.

18.Устав Батецкого муниципального района (утв. решением Думы Батецкого муниципального района от 14 декабря 2005 г. № 14-РД) (с изменениями от 17.09. 2013г.) (Текст)// СПС «ГАРАНТ», 2014 г.

.Устав Боровичского муниципального района. Принят решением Думы Боровичского муниципального района от 28.06.2010 № 422 (ред. от 29.03.2012г) (Текст)// СПС «ГАРАНТ», 2014 г.

.Устав Валдайского муниципального района. Принят Решением Думы Валдайского муниципального района 14.12.2005 № 18 (изм. от 23.04.2009г.) (Текст)// СПС «ГАРАНТ», 2014 г.

.Устав Волотовского муниципального района (в ред. решений от 05.09.2011 №75) (Текст)// СПС «ГАРАНТ», 2014 г.

.Устав Крестецкого муниципального района от 19.01.2006 № 23, от 21.02.2006 № 27 (ред. от 25.12.2012 №222) (Текст)// СПС «ГАРАНТ», 2014 г.

.Устав Любытинского муниципального района. Утвержден на заседании Думы района 23 января 2006 года решение № 24 (в редакции решений от 17.08.2012) (Текст)// СПС «ГАРАНТ», 2014 г.

.Устав Маловишерского муниципального района. Утвержден решением Думы Маловишерского муниципального района от 27.12.2005г. № 13 (изм. от 22.08.2012 №260) (Текст)// СПС «ГАРАНТ», 2014 г.

.Устав Маревского муниципального района (в редакции решений от 08.05.2013 № 121) (Текст)// СПС «ГАРАНТ», 2014 г.

.Устав Мошенского муниципального района. Принят Решением Думы Мошенского муниципального района от 13.12.2005 № 16 (ред. от 13.03.2012) (Текст)// СПС «ГАРАНТ», 2014 г.

.Устав муниципального образования - Новгородский муниципальный район. Принят решением Думы Новгородского муниципального района от 21 декабря 2005 №30 (ред. от 21.08.2013г.) (Текст)// СПС «ГАРАНТ», 2014 г.

.Устав Окуловского муниципального района от 18.12.2005 г.(ред. от 30.09.2009г. №403) // СПС «ГАРАНТ», 2014 г.

.Устав Парфинского муниципального района (в редакции решений Думы Парфинского муниципального района от 06.12.2011г. №62) (Текст)// СПС «ГАРАНТ», 2014 г.

.Устав Пестовского муниципального района. Утвержден решением Думы Пестовского муниципального района от 16.02.2010 № 419 (изм. 31.01.2012г.) (Текст)// СПС «ГАРАНТ», 2014 г.

.Устав Солецкого муниципального района Новгородской области принят 9 декабря 2005 года на заседании Думы Солецкого муниципального района решение № 24. Изменения в Устав внесены на заседаниях Думы Солецкого муниципального района 21.02.2008 № 334 (Текст)// СПС «ГАРАНТ», 2014 г.

.Устав Старорусского муниципального района. Принят решением Думы Старорусского муниципального района от 28.02.2006 №37 (в ред. от 04.04.2013 № 244) (Текст)// СПС «ГАРАНТ», 2014 г.

.Устав Хвойнинского муниципального района. Принят решением Думы Хвойнинского муниципального района от 12.12.2005 № 14 (ред. от 27.11.2009г. №304) (Текст) // СПС «ГАРАНТ», 2014 г.

.Устав Чудовского муниципального района. Утвержден решением Думы Чудовского муниципального района от 22.12.2005 № 17 с изменениями и дополнениями от 26.10.2010 № 2 (Текст)// СПС «ГАРАНТ», 2014 г.

.Устав Шимского муниципального района. Принят решением Думы Шимского муниципального района от 26.12.2005 № 19 (Текст)// СПС «ГАРАНТ», 2011 г.

.Устав города Хабаровск [электронные текстовые данные] // Официальный сайт города. Режим доступа: #"justify">.Устав городского округа Дегтярск Свердловской области [электронные текстовые данные] // Официальный сайт города. Режим доступа: #"justify">.Устав муниципального образования «город Вологда». Принят Решением Вологодской городской Думы от 25 августа 2005 г. № 301 (в ред., действующей на 01.10.2013 года) [электронные текстовые данные] // Официальный сайт Вологодской городской думы. Режим доступа: #"justify">.Устав города Якутска [электронные текстовые данные] // Официальный сайт думы города Якутска. Режим доступа: #"justify">.Устав муниципального образования «город Звенигород Московской области» (принят решением городского Совета г. Звенигорода МО от 22.08.2006 № 45/3) (ред. от 17.10.2013г.) (Текст)// СПС«Гарант»,2014.

.Устав города Нижневартовска Зарегистрирован Управлением по вопросам местного самоуправления Администрации Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры 20 июля 2005 г. Регистрационный номер 199 (в ред. от 20.09.2013 № 459) [электронные текстовые данные] // Официальный сайт города. Режим доступа: #"justify">.Устав муниципального образования - городского округа Великий Новгород. Принят решением Думы Великого Новгорода от 28.04.2005 № 116 (в редакции от 28.12.2012 №1440) [электронные текстовые данные] // Официальный сайт города. Режим доступа: #"justify">.Устав Нижневартовского района. Принят Думой Нижневартовского района 26 мая 2008 г. решением № 48 (ред. от 09.07.2013г.) [электронные текстовые данные] // Официальный сайт администрации района. Режим доступа: #"justify">.Устав муниципального образования «город Архангельск». Зарегистрирован Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Северо-Западному федеральному округу 04.03.2010 г. (ред. от 21.12.2012) [электронные текстовые данные] // Официальный сайт администрации города. Режим доступа: #"justify">.Научная и учебная литература, публикации


1.Авакьян С.А. Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации: итоги 15-летнего развития, современное состояние (Текст)// Конституционный вестник: Проблемы реализации конституции. № 1(19). 2008. С. 292-302

2.Алексеев С.С. Общая теория социалистического права (Текст)// Курс лекций. - Свердловск: Сред. Урал. Кн. Изд-во, 1966. - 203 с.

.Арановский К.В., Князев С.Д. Муниципальная реформа в России: развитие местного самоуправления или децентрализация государственной администрации? (Текст)// Правоведение. № 2. 2007. С. 3-20

.Артамонов А.Н., Арутюнов О.Л. Проблемные вопросы, возникающие при приведении в соответствие с федеральным законодательством уставов муниципальных образований, на примере Ростовской области (Текст)// Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. № 6 (126). 2008. С. 47-50

.Астафичев П.А. Муниципальное право России. Учебное пособие. (Текст). - Орел: Изд-во ОРАГС, 2008. - 412 с.

.Бабичев И.В. Органы местного самоуправления муниципального образования как публично-правовая система: некоторые вопросы институционализации (Текст)// Вестник МГУ. № 3. 2010. С. 65-81

.Бабичев И.В. Советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации как публично-правовые субъекты и институты местного самоуправления (Текст)// Конституционное и муниципальное право. № 3. 2006. С. 39-44

.Барабашев Г.В. О хартиях местного самоуправления в США (Текст)// Государство и право. № 5. 1994. С. 126-133

.Братищева Е.Б. Средства обеспечения качества проверки соответствия уставов муниципальных образований федеральному и региональному законодательству (Текст)// Юстиция. № 6. 2006. С. 20-24

.Васильев Р.Ф. О понятии правового акта (Текст)// Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1998. № 5. С. 3-25

.Газалиева С.М.-К. Система законодательства субъекта РФ как элемент правовой системы субъекта РФ (Текст)// Нравственные императивы в праве. № 2 (4). 2009. С. 119-122

.Давыдова М.Л. Локальные нормативно-правовые акты в системе российского законодательства: проблемы понятия и классификации (Текст)// «Черные дыры» в Российском Законодательстве. Юридический журнал. № 2. 2008. С. 81-83

.Евстигнеев А.М. Европейская хартия местного самоуправления как один из основополагающих элементов системы нормативно-правового регулирования в сфере организации местного самоуправления (Текст)// Актуальные проблемы правоохранительной деятельности: Материалы межрегиональной научно-практической конференции, Владимир. 21 мая 2009 г. - Владимир: Б.и., 2010. С. 49-52

.Ерохина Ю.В. Инструментальные характеристики нормативно- правовых актов как фактор энтропийного оптимума системы правореализации (Текст)// Вестник Владимирского государственного педагогического университета. Вып. 12. - Владимир: Нерль, 2006. С. 133-135

.Закон: создание и толкование (Текст)/ Под ред. А.С. Пиголкина. - М.: Спарк, 1998. - 253 с.

.Злобин А.В., Рысина Е.П. Законы и подзаконные акты в системе нормативных правовых актов РФ (Текст)// Правовая политика и правовая жизнь. № 3. 2009. С. 218-224

.Керимов Д. Законодательная техника: Науч.-метод. и учеб.пособие. (Текст). - М.: Норма, 2000. - 127 с.

.Кискин Е.В. Технология уставного правотворчества городских округов в условиях реформы местного самоуправления (Текст)// Научные труды РАЮН. В 3-х томах. Вып. 9 Т. 1. - М.: Юристъ. С. 992-995

.Конституционное Совещание. Стенограммы, материалы, факты. (Текст). - М.: Юрид. лит., 1995. Т. 7. - 432 с.

.Корельский В.М., Перевалов В Д.. Теория государства и права. (Текст). - М.: Норма-Инфра-М. 2000. - 570 с.

.Котелевская И.В., Тихомиров Ю.А. Правовые акты. Учебн.-практ. и справочное пособие. (Текст). - М.: Юринформцентр, 1999. - 381 с.

.Крашенинина В.Г. Зарубежный опыт организации местного самоуправления (на примере ФРГ) (Текст)// Представительная и законодательная власть: история и современность: Материалы научно-практической конференции. - Барнаул: Изд. дом «Барнаул», 2010. С. 180-186

.Кузнецов Д.О. Проведение реформы местного самоуправления в социально-экономических условиях современной России (Текст)// Пробелы в российском законодательстве. № 4. 2009. С. 352-354

.Лаврик М.А., Личичан О.П. Региональная правовая система как категория современной юриспруденции (Текст)// Юридический мир. Общероссийский научно-практический правовой журнал. № 2 (146). 2009. С. 55-59

.Левин С.А. Организация местного самоуправления в Европейских федеративных государствах и Европейская хартия местного самоуправления (Текст)// «Черные дыры» в Российском Законодательстве. Юридический журнал. № 6. 2007. С. 68-69

.Литягин Н.Н. Публично-правовая природа местного самоуправления, особенности его проявления в финансово-экономической сфере (Текст)// Право и образование. № 1. 2008. С. 126-132

.Лысенко В.В. Система современного законодательства РФ и стран СНГ, реализующего право на объединение (Текст)// Конституционное и муниципальное право. № 15. 2009. С. 17-22

.Меры противодействия коррупции: проблемы разработки и реализации: материалы научно-практического семинара с приложением международных правовых актов и проектов федеральных законов (Текст) / Отв. ред.: Землюков С.В. - Барнаул: Изд. дом «Барнаул», 2009. - 640 с.

.Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации (коллектив авторов) (Текст) / Под ред. В.В. Лазарева. - М.: Изд-во «Спарк», 1997. - 599 с.

.Нефедов Б.И. Третья правовая система: действительность или правовой мираж (Текст)// Право и государство: теория и практика. № 2 (74). 2011. С. 100-106

.Ордина О.Н. Нормативные правовые акты местного самоуправления как источники административного права России (Текст) // Современное право. № 4. 2009. С. 43-45

.Первышев Е.А. Становление и развитие законодательства о местном самоуправлении в России на основе опыта США (Текст)// Проблемы совершенствования Российского законодательства. - Ставрополь: Изд-во СГУ, 2000. С. 201-206

.Пиголкин А.С., Казьмин И.Ф., Рахманина Т.Н. Инициативный проект закона «О нормативно-правовых актах Российской Федерации» (Текст) // Государство и право. 1992. № 7. С. 76-86

.Побережная И.А. Проблемы приведения уставов муниципальных образований в соответствие с федеральным законодательством и направления их повторно на регистрацию после устранения нарушений в связи с отказом в государственной регистрации (Текст)// Юстиция. Научно-практический журнал. № 6. 2006. С. 25-30

.Проблемы теории государства и права. Учебник. (Текст)/ С. Комаров, М. Абдулаев - СПб: Питер, 2003. - 576 с.

.Школьный этимологический словарь русского языка. Происхождение слов (Текст)/ Н. М. Шанский, Т. А. Боброва. - 7-е изд., стереотип. - М.: Дрофа, 2004. - 398 с.

37.Яценко В.Н. Подзаконные нормативные правовые акты как средство принятия судебных решений по гражданским и уголовным делам (Текст)// Актуальные проблемы развития судебной системы. Сборник научных статей. - СПб.: Юрид. Центр. «Пресс», 2008. С. 484-499


.Материалы судебной практики


1.Определение Верховного Суда РФ от 01.09.2004 № 60-Г04-11 (Текст)// СПС «Консультант Плюс», 2014 г.

2.Определение ВАС РФ от 05.02.2007 № 289/07 по делу № А41-К2-26271/05 (Текст)// СПС «Консультант Плюс», 2014 г.

3.Определение Московского областного суда от 04.05.2006 по делу № 33-5201 (Текст)// СПС «Консультант Плюс», 2014 г.

.Определение Московского областного суда от 26.05.2007 по делу № 33-4066 (Текст)// СПС «Консультант Плюс», 2014 г.

.Решение Арбитражного суда Московской области от 25.04.2006, 28.04.2006 по делу № А41-К2-26271/05 (Текст)// СПС «Консультант Плюс», 2014 г.



Содержание Введение Глава 1. Устав в системе нормативно-правовых актов местного самоуправления .1Правовая природа устава муниципального образования

Больше работ по теме:

КОНТАКТНЫЙ EMAIL: [email protected]

Скачать реферат © 2017 | Пользовательское соглашение

Скачать      Реферат

ПРОФЕССИОНАЛЬНАЯ ПОМОЩЬ СТУДЕНТАМ