Управление государственными закупками

 

Введение

Федеральные государственные нужды это потребности Российской Федерации в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения, обороны и безопасности страны и для реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация. Поставки продукции для федеральных нужд обеспечиваются за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников, привлекаемых для этих целей. Заказы на выполнение  федеральных целевых программ, закупку и поставку продукции для обеспечения федеральных государственных нужд размещаются на предприятиях посредством заключения государственных контрактов. Формирование в России цивилизованного рынка государственных закупок началось с принятия Указа Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд»[10]. Этот указ, а также разработанные на его основе многочисленные нормативные правовые акты стали добротной базой для коренного преобразования практики осуществления закупок продукции на бюджетные средства, то есть на деньги налогоплательщиков.

Результатом преобразования системы государственных закупок явилось то, что конкурсные торги, которые проводятся гласно, публично, открыто, стали повседневной практикой работы государственных органов. Постоянно растет число проводимых конкурсов, количество участников, суммы государственных контрактов, заключаемых в результате проведения конкурсов. Обеспечено единообразие процедур, форм и методов осуществления государственных закупок. Все это позволяет достичь существенной экономии бюджетных средств, направляемых на закупки товаров, работ и услуг.

Однако, достигнутые результаты нельзя считать в полной мере удовлетворительными.  Опыт проведения конкурсных торгов  обнажил целый ряд сложных нерешенных вопросов. В области регулирования государственных закупок существует ряд противоречивых между собой нормативно-правовых актов. Так, конкурсные способы закупок продукции для федеральных государственных нужд регулируются Федеральным законом Российской Федерации  № 97-ФЗ [3], регламентированные внеконкурсные способы закупок продукции для федеральных государственных нужд – Указом Президента Российской Федерации № 305 [10]. Отдельными законодательными актами регулируютcя государственные закупки в различных сферах экономики: оборонный заказ, закупки в госрезерв, закупки сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. Отсутствие единой правовой позиции в области регулирования  государственных закупок серьезно осложняет работу государственных заказчиков.

Другой проблемой государственных заказчиков, при осуществлении закупок для государственных нужд, является неотлаженность финансовых вопросов, касающихся организации и проведении конкурсов: неопределенность источников средств на проведение конкурсов, отсутствие порядка поступления и использования средств, полученных за конкурсную документацию и от разного рода гарантий, отсутствие порядка перераспределения и  использования сэкономленных бюджетных средств. Все эти вопросы требуют  правового регулирования или, как минимум, однозначного толкования.

Важность решения выше указанных вопросов определяет актуальность  дипломной работы.

В настоящей  работе произведен анализ имеющейся нормативно-правовой базы в области госзакупок, рассмотрена проблема выбора способа проведения госзакупки. Работа отражает методические подходы в конкурсной документации к вопросам подготовки предложений по цене  конкурса в строительстве и условиями корректировки цены в связи с инфляцией и возможными изменениями объемов работ после проведения конкурса.

Рассчитанный в указанном порядке начальный уровень твердой договорной цены играет основную роль при заключении государственных контрактов.  Именно твердая цена  входит в финансовое планирования лимитов капитальных вложений, установленных титульными списками строек, а также подлежит контролю за расходованием средств со стороны Счетной палаты и других контрольных органов

На примере бальной оценки открытых торгов в г. Ульяновске автором показаны практические подходы по комплексной оценке предложений участников и выбора победителя конкурса.  В дипломной работе дан обзор и произведен анализ применения различных способов закупки за период 1999-2001 годы.

Дипломная работа может использоваться как ознакомительный наглядный материал для начинающих  работников органов государственного управления, занятых в сфере обеспечения государственных нужд товарами, работами и услугами.

Глава 1. Организация государственных закупок

1.1 Особенности организации государственных закупок

Переход в России от централизованного обеспечения материальными ресурсами всех юридических лиц к их полной самостоятельности в этом во­просе был осуществлен очень болезненно. В результате предприятия и организации столкнулись с целым рядом новых для себя проблем: поиск хозяйственных партнеров, выбор оптимальной цены покупки, оценка конъюнктуры рынка необходимых им материальных ресурсов, опре­деление качества продукции и условий ее поставок, установление рациональной сис­темы платежей за приобретаемые ресурсы, проведение юридически и эконо­мически грамотной  работы в области договорных отношений. И далеко не всегда и не все ока­зались в состоянии эффективно решить эти задачи, причем не только в начале перехода к рыночным отношениям, но и в настоящее время.

В первоначальный период перехода к рыночным отношениям преоб­ладало мнение, что рынок сам по себе все расставит на свои места и укажет хозяйствующим субъектам рациональные пути организации хозяйственной деятельности, отводя исполнителям некую пассивную роль следования ры­ночным установкам.

На самом деле все оказалось гораздо сложнее. Это в условиях цен­трализованного управления экономикой, планового регулирования матери­альных потоков роль непосредственного исполнителя была пассивной. За него решали: от кого, сколько и какой продукции он получит и какую цену за эту продукцию должен заплатить. Теперь каждое предприятие должно это определять самостоятельно. Не рынок сам по себе укажет на эффектив­ного поставщика и оптимальную цену закупаемой продукции, а покупатель самостоятельно должен выявить ее на рынке, предпринимая активные дей­ствия в данном направлении, иначе он просто разорится.

Но главный «сюрприз» функционирования российской экономики по правилам рынка заключался даже не в этом. Достаточно быстро выясни­лось, что в ряде секторов экономики рыночный механизм формирования хозяйственных связей не может действовать с необходимой эффективно­стью без принятия специальных мер. Прежде всего, данная проблема кос­нулась рынка государственных закупок.

Как оказалось, рынок государственных закупок - это не совсем част­нокапиталистический рынок, которому исторически свойственна высокая степень конкуренции и соперничество между отдельными товаропроизво­дителями, между покупателями и продавцами, каждый из которых имеет свой материальный интерес. У одних он заключается, в том, чтобы продать подороже, а другие, соответственно, хотят купить подешевле. Эта борьба интересов в конечном счете и двигает прогресс товарного производства.  

Совсем иная ситуация при государственных закупках. На нем субъектом закупок выступает не собственник денежных средств, а его предста­витель - государственный чиновник, материальное благополучие которого практически не зависит от эффективности проведенных им торговых операций. Кроме того, у чиновников могут появиться аль­тернативные варианты решения своих материальных проблем. В связи с этим интересы распорядителя бюджетных средств обычно не совпадают с интересами той структуры, которую они представляют, а именно - государства. В результате создаются условия для прорастания  коррупции.

С подобной проблемой столкнулись на различных этапах своего раз­вития практически все страны, что вынудило их искать меры по противо­действию коррупции.

Основной целью при проведении закупочной кампании,  является обеспечение заданного резуль­тата (приобретение требуемого количества материальных ресурсов установ­ленного качества) с наименьшими затратами. Для этого покупатель должен найти поставщика, который в состоянии предложить ему минимальную це­ну за продаваемые ресурсы. На поиск такого контрагента по торговой сдел­ке и направлены все процедуры, проводимые в рамках организации и про­ведения закупочной кампании. В случае необходимости кроме основного тре­бования - минимальной цены - задаются и некоторые ограничения, опре­деляющие дополнительные требования покупателя к поставляемому товару и характеру самой поставки. Они могут включать требования к качеству продукции, срокам поставки, формам и срокам платежей и т.п.

         Как реализовать поставленную задачу? Мировая практика выработала важный универсальный инструмент ее ре­шения - проведение открытых торгов (конкурсов).

Конкурсные торги - это способ выдачи заказов на поставку това­ров, закупки услуг или сдача подрядов на производство определенных ра­бот по заранее объявленным в специальном документе условиям, предпола­гающим привлечение к определенному сроку на принципах состязания пред­ложений от нескольких участников торгов с целью обеспечения наиболее выгодных условий сделки для их организатора.

Конкуренция спо­собствует выживанию сильнейшего, и в свободной конкурентной борьбе та­ких сильнейших становится все меньше и меньше и в конце концов может оказаться (и оказывается) так мало, что не остается места для конкуренции, в результате рыночный механизм перестает эффективно функционировать. Поэтому государство вынуждено принимать специальные меры по предот­вращению подобного исхода (антимонопольное законодательство, специ­альные меры по формированию рынка государственных закупок, стимули­рование малого и среднего бизнеса и т.д.)

Но меры по стимулированию конкуренции важны не только для мак­роэкономического уровня, они бывают необходимы и на микроуровне. Про­ведение конкурсных торгов по своей сути является той мерой на микроуров­не, которая призвана стимулировать усиление конкуренции путем макси­мального привлечения потенциальных претендентов к получению заказа на поставку товаров или выполнение работ.

Однако максимальная концентрация претендентов на получение заказа  лишь необходимое условие обеспечения конкуренции, но еще не дос­таточное. Требуется также сформировать эффективную конкурентную среду, то есть условия, позволяющие всем участникам равноправно и эффективно участвовать в этом состязании. Именно для этого в мировой практике была разработана система практических мер и процедур, которые бы обеспечивали выполнение данной задачи, и получившая наименование прокьюремент.

Сложной проблемой при формировании хозяйственного ме­ханизма является обеспечение согласования интересов компании, ее струк­турных подразделений и отдельных работников. Меры, предпринимаемые для обеспечения этого согласования, можно подразделить на три группы: по­ощрительные, репрессивные и процедурные.

Процедурные меры применяются для минимизации зависимости орга­низации от добросовестности и квалификации отдельных исполнителей. Реа­лизация процедурных мер осуществляется путем нормативного принятия сво­да правил и инструкций, регламентирующих действия отдельных работников, что позволяет осуществить более действенный контроль за принимаемыми ими решениями.

Применительно к системе материально-технического обеспечения в части использования процедурных мер речь должна идти, прежде всего, о системе закупок материальных ресурсов и обеспечения процесса товаро­движения от изготовителей до непосредственного потребителя. Затраты на приобретение материальных ресурсов значительно возросли и их значи­мость в общем финансовом балансе Компании столь весома, что любые не­добросовестные или неквалифицированные действия в этой сфере оказыва­ют самое непосредственное негативное воздействие на финансовое поло­жение Компании в целом.

Решению данной проблемы во многом может способствовать созда­ние открытой и гласной системы закупок материальных ресурсов. Осущест­вить это возможно посредством организации открытых конкурсов (торгов, тендеров) на приобретение продукции производственно-технического на­значения, то есть использование процедур прокьюремента.

Прокьюремент можно определить как совокупность практических методов и приемов, позволяющих максимально обеспечить интересы заказ­чика при проведении закупочной компании посредством конкурсных торгов.

Для понимания сущности прокьюремента важно выделить следующие ключевые моменты и понятия. Во-первых, это «закупки», так как прокью-ремент является одним из способов осуществления закупок товаров, работ и услуг. Здесь важно отметить юридический и экономический аспекты во­проса.  Когда разрабатывалась и принималась первая часть Гражданского кодекса Российской Федерации, конкурсная система размещения закупок для государственных нужд в Рос­сии практически отсутствовала и законодательно никак не регулировалась. Соответственно, статьи, которые регламентируют заключение договоров на торгах (ст. 447-449) [1], относятся к случаям, когда торги орга­низует не покупатель, а продавец, что совсем не одно и то же. Попытки пе­ренести отдельные нормы ГК, регулирующие порядок проведения торгов продавцом, на торги, проводимые покупателем, приводят к экономическим нелепостям. Это относится к предоставлению гарантий в форме задатка, к требованию обязательного указания в извещении о проведении торгов све­дений о начальной цене и др.

С экономической точки зрения регулирование закупок важно по сле­дующим обстоятельствам. В последние годы в мировой практике при реше­нии вопроса рационализации финансовых потоков и обеспечения удешевле­ния производства особо пристальное внимание уделяется именно закупкам, так как в большинстве случаев именно в этой сфере имеются наибольшие резервы повышения эффективности всего бизнеса. По оценкам ряда аналити­ков, в технологически отлаженных производствах 50-60% потенциальной экономии имеется в сфере материально-технического обеспечения, 30% - в сбытовой сфере и 10-20% - в непосредственно производственной сфере.

Второе ключевое понятие - «конкурсные торги» как публичное отк­рытое состязание претендентов за получение контракта на поставку товаров или выполнение работ. Именно на этом способе установления хозяйствен­ных связей основывается прокьюремент. Главной задачей при закупках про­дукции для государственных нужд является обеспечение максимальной эф­фективности расходования средств государственного бюджета. Важнейшим условием решения этой задачи является достижение максимальной конку­ренции за государственные контракты, а конкурсы и есть главный инстру­мент достижения такой конкуренции.

Третье ключевое понятие - это «интересы заказчика». Важно особо подчеркнуть, что речь идет не только о текущих интересах, а главным обра­зом о долгосрочных интересах заказчика.

Прокьюремент необходим не для фирм однодневок, а для тех бизнес­менов, которые рассчитывают на длительную успешную деятельность в дан­ной сфере рынка, а это возможно только тогда, когда хозяйственные контр­агенты будут видеть в нем надежного, заслуживающего доверия партнера.

Все процедуры прокьюремента основываются на равноправном и ува­жительном отношении к интересам хозяйствующих контрагентов. Четкое соблюдение этих процедур создает заказчику положительную долгосрочную репутацию на рынке, что само по себе является значительным капиталом, которым следует дорожить не меньше, чем финансовыми ресурсами.

Законодательство в области государственных закупок регулирует, главным образом, не взаимоотношения между заказчиком и поставщиками, а действия чиновников, которым поручено осуществлять государственные закупки, чтобы эти действия не противоречили интересам заказчика, кото­рым в конечном счете является государство.

И наконец - «совокупность практических методов и приемов», то есть сам инструментарий, при помощи которого осуществляются процеду­ры конкурсных закупок продукции.

Для обеспечения привлекательности и эффективности конкурсных тор­гов на закупку в основу прокьюремента заложены следующие принципы:

-   открытость (гласность);

-   равноправие (справедливость);

-    экономичность;

-   эффективность;

-   ответственность.

Основным принципом прокьюремента, является открытость (гласность). Она заключается в том, что все этапы проведения конкурсных торгов, начиная с установления условий их проведения до объ­явления победителей, осуществляются публично и каждый участник имеет возможность с ними ознакомиться. Многолетний мировой опыт показывает, что открытость является весьма сильнодействующим средством от такой бо­лезни, как коррупция. Напомним, что основной до недавнего времени до­кумент, регулирующий процедуры конкурсного отбора поставщиков продук­ции для государственных нужд, - Положение об организации закупки това­ров, работ и услуг был утвержден Указом № 305 [10]. Само наз­вание указа однозначно говорит о его целевой направленности.

Показательно и то, что Всемирный Банк в качестве стратегического оружия по борьбе с коррупцией избрал именно прокьюремент, внедряя во всех странах его процедуры.

Принцип равноправия (справедливости) заключается в том, что ус­ловия проведения торгов, принципы, критерии и порядок определения по­бедителя устанавливаются заранее и для всех участников они одинаковы. Кроме того, принципы прокьюремента не позволяют менять эти условия в ходе проведения конкурсных торгов. Категорическим требованием проце­дур прокьюремента является недопущение дискриминационных мер по от­ношению к кому-либо из участников.

Принципы экономичности и эффективности внешне кажутся схо­жими, и даже может создаться впечатление, что это определенная тавтоло­гия, но это не так. Экономичность означает, что сами процедуры конкурс­ных торгов должны осуществляться с минимально возможными затратами, в то время как реализация принципа эффективности нацеливает на максимальный конечный результат проведения конкурсов, в результате которых должны быть осуществлены закупки требуемых ресурсов с максимальной экономической выгодой для покупателя. В определенной степени экономич­ность влияет на конечную эффективность, но это не одно и то же. Из примера недавней практики формирования хозяйствен­ных связей в нашей стране.

В условиях плановой экономики система формирования хозяйствен­ных связей была чрезвычайно экономичной, если ее оценивать по такому кри­терию, как количество трудозатрат на одну установленную хозяйственную связь или количество трудозатрат на обеспечение заказов на весь объем про­изведенной продукции.

Была создана достаточно четкая система сбора информации о потребно-стях и планах производства, увязки специфицированной потребности и ас­сортиментных планов производства, формирования на этой основе хозяйст­венных связей. Эту работу осуществляла относительно небольшая группа работников общегосударственной системы снабжения и соответствующих министерств и ведомств.

Экономичность такой системы формирования хозяйственных связей особенно стала видна тогда, когда она подверглась постепенному разруше­нию. А это произошло в период проведения попыток поэтапного перехода от централизованного распределения к оптовой торговле средствами про­изводства в рамках еще существовавшей системы централизованного пла­нирования производства (1986-1990 гг.)

Снятие части продукции с централизованного распределения повлекло за собой небольшое снижение числа работников, занимающихся этими воп­росами в центральных органах материально-технического снабжения, но это снижение было многократно (в десятки раз) перекрыто увеличением числа работников служб снабжения на предприятиях. Дальнейшее разрушение цен­трализованного распределения и ликвидация дефицита материальных ресур­сов привели к лавинообразному увеличению служб сбыта (маркетинга) на предприятиях.

С этих позиций экономичность централизованной системы распреде­ления материальных ресурсов достаточно очевидна. Но столь же очевидна была и ее неэффективность с точки зрения решения задачи обеспечения конечного потребителя всеми необходимыми ему ресурсами в нужном ас­сортименте, качестве и в заданные сроки. Формирование хозяйственных связей шло, главным образом, исходя из интересов изготовителей, самой распределительной системы, а интересы пот­ребителей учитывались в крайне недостаточной степени. Поэтому экономика России была чрезвычайно ресурсоемкой, и никакие меры по экономии ресурсопотребления, предпринимаемые в течение десятилетий, не дали, да и не могли дать, в тех условиях сколь-нибудь заметный результат. Достигаемая экономич­ность самих действий многократно перекрывается неэффективностью ко­нечных результатов таких действий.

Тем не менее, проблема удешевления процесса проведения конкурс­ных торгов стоит достаточно остро. В мировой практике одним из основных путей ее решения является унификация. Она касается всех конкурсных про­цедур: подготовки конкурсной документации, подготовки конкурсных пред­ложений, проведения квалификационных отборов, систем оценки конкурс­ных предложений, выявления победителя и заключения контракта.

Из приведенного нами рассуждения следует важный вывод. Безуслов­но, нужно стремиться к минимизации затрат на проведение конкурсных торгов, но это не должно идти в ущерб их конечной цели - эффективности.

Чрезвычайно важна при проведении закупок реализация принципа от­ветственности. Содержательно он означает, что уполномоченные лица за­казчика отвечают за все пункты контракта, который они заключили, и ни­кто не должен оказывать давление, чтобы уполномоченные лица нарушили условия контракта.

Этот принцип в значительной мере сочетается с понятием святости контракта, которое означает, что не может быть таких условий, которые бы требовали нарушения заключенного контракта. Осознание важности этого понятия особенно актуально для современных российских условий. По мне­нию большинства бизнесменов, основной проблемой работы на российском рынке является необязательность партнеров, что служит отражением общей недостаточности правовой и деловой культуры и этики контрагентов по бизнесу. Осознание того, что обмануть можно один раз, а потерять партне­ра - навсегда, еще не стало доминирующим в поведении отечественных биз­несменов. Соблюдение принципа ответствен­ности стоит на защите долгосрочных интересов покупателя.

Характерна для наших условий ситуация, с которой столкнулись, в частности, работники одной из структур Министерства путей сообщения. В 1997 г. они провели конкурс на закупку мазута, в результате его был опреде­лен победитель, с которым и заключили контракт. Еще не наступило время выполнения обязательств по контракту, как в МПС обратился еще один по­тенциальный поставщик, который предложил существенно лучшие условия поставки мазута. Это вызвало у работников МПС раздумья: разрывать или нет ранее заключенный контракт. С точки зрения принципов прокьюремента здесь нет причин для раздумий. Коль уж заключил договор, то надо его выполнять. И даже если с учетом всех штрафов и неустоек за разорванный контракт новый поставщик будет вроде бы более выгодным, то с точки зрения долгосрочных интересов покупателя это все равно не допустимо, так как он теряет свое лицо на рынке, а поэтому в следующий раз поставщики будут предлагать ему товар по более высокой цене с учетом риска за возможный срыв контракта.

1.2  Анализ российского законодательства в области госзакупок

Цивилизованная система госзакупок – это атрибут рыночной экономики. Можно сказать: в какой степени развит рынок, в такой степени развита и система госзакупок. Они находятся где-то в одной плоскости своего развития, взаимно влияя друг на друга. При этом нисколько не умаляется тот факт, что система госзакупок является частью общей системы экономики.

В России на рубеже 1991-1992 гг. началась большая ломка элементов прежней системы управления, которая  затронула и систему государствен­ных закупок. Указ Президента  «О хозяйственных связях и поставках продукции и товаров в 1992 году» [9] и Постановление № 558 «Об организации материально-технического обеспечения народного хозяйства России в 1992 году»[12] -  документы, которые выполнили одну функцию: они разрушили преж­нюю систему материально-технического обеспечения. Они упразднили цен­трализованное материально-техническое снабжение, обязательный государ­ственный заказ, принудительное формирование хозяйственных связей.

Отмена обязательного государственного заказа на производство и пос­тавку продукции, идущей на государственные нужды, поставила в непростое положение органы обеспечения государственных программ и других госу­дарственных потребностей. Существуют определенные объек­тивные условия, определяющие возможности перехода от обязательного гос­заказа к договорному. Для обеспечения договорного госзака­за необходима конкурсность его размещения, а для этого требуется преодоление монополизма в производстве большинства видов продукции произ­водственно-технического назначения. Требуется преодоление глубокой материально-финансовой разбалансированности, сложившейся в нашей стране, а также относительной закрытости российской экономики от мировой экономики. Но к 1992 г. произошло мало положительных сдвигов в указанных направлениях,  по некоторым из них наблюдались отрицательные тенденции.

Таким образом, есть все основания утверждать, что отмена обязатель­ного государственного заказа была осуществлена не потому, что для этого были созданы необходимые предпосылки, а вследствие развала механизма государственного регулирования товаропотоков. В условиях кризиса власти органы управления оказались не в состоянии обеспечить принятие предприятиями обязательных госзаказов в полном объеме, а также добиться выполнения уже принятых обязательств по государственным поставкам.

В нашей стране к началу перехода к рыночной экономике на нормативном уровне не было предусмотрено каких-либо ком­плексных мер по специальному регулированию закупок продукции для обес­печения государственных нужд.

Первым законодательным актом, регулирующим общие правовые и экономические принципы формирования и размещения заказов на поставку продукции для государственных нужд, стал Закон Российской Федерации «О поставках продукции и товаров для государственных нужд»[2], который определил основные правила взаимоотношений контрагентов по поставкам материальных ресурсов для государственных нужд в условиях отмены обязательного государственного заказа.

В названии этого документа еще видны следы прежнего меха­низма управления народным хозяйством - различные понятия продукции и товаров (продукция производственно-технического назначения, товары народного потребления). Этот закон впервые реализовал на правовом уровне совершенно простую и очевидную сегодня, но не призна­ваемую прежде идею: заказывает тот, кто платит. В развитие этого закона позднее было принято Постановление Правительства № 638 «Об организации работ по реализации Закона Российской Федерации «О поставках продукции и товаров для государст­венных нужд»[11]. Важно отметить, что в пункте 7 этого постановления было записано: «Государственным заказчикам обеспечить конкурсную организа­цию размещения заказов на поставку товаров для государственных нужд путем проведения открытых и (или) закрытых торгов, тендеров, конкурсов» [11]. То есть на уровне постановления Правительства еще летом 1992 г. была про­возглашена идея конкурсного размещения государственных заказов.

Рассматриваемыми документами было введено понятие «государст­венный контракт», который рассматривается в качестве основного документа, определяющего права и обязанности государственного заказчика и постав­щика по обеспечению государственных нужд. Контракт регулирует экономи­ческие, правовые и организационно-технические отношения поставщика с государственным заказчиком, выступающим в качестве покупателя.

Закон № 2859-1 [2] и Постановление № 638 [11] исходили из добровольности установления контрактных отношений. Однако он предусматривал обязатель­ность заключения государственных контрактов поставщиками, занимающими доминирующее положение на товарном рынке по продаже определенных ви­дов продукции или обладающими технологической монополией на произ­водство отдельных видов продукции, если размещение заказа на поставку продукции для государственных нужд не влечет за собой убытков от ее про­изводства. Спор, связанный с уклонением поставщика от заключения госу­дарственного контракта, предусматривалось разбирать в арбит­ражном суде. Поставщик должен был обосновать причины отказа от заклю­чения контракта и размер возможных убытков от производства продукции в соответствии с государственным контрактом.

Закон № 2859-1 устанавливал ответственность поставщика за необоснованное уклонение от заключения государственного контракта на поставку продукции для госу­дарственных нужд в случаях, когда обязанность заключения контракта ус­тановлена законом, в виде уплаты штрафа в размере стоимости продукции, определенной в проекте контракта. За невыполнение государственного контракта по объему продукции в установленный срок поставщик должен был уплачивать неустойку в раз­мере 50% от стоимости недопоставленной продукции. Неустойка взыскива­лась до фактического исполнения обязательств с учетом недопоставленного количества продукции в предыдущем периоде поставки. Подлежали также возмещению понесенные покупателем убытки.

За другие существенные нарушения государственного контракта иму-щественная ответственность не устанавливалась. В законе имелось лишь ука­зание на то, что продукция, не отвечающая требованиям по качеству, а также некомплектная считается недопоставленной. Следовательно, при поставке такой продукции может быть применена ответственность за недопоставку.

Закон № 2859-1 [2] и Постановление № 638 [11] просуществовали около 2,5 лет и были отменены в связи с принятием, в декабре 1993 г., нынешней Конституции Российской Федерации. В связи с ее принятием последовал  пересмотр существовавшего законодательства. В конце 1994 г. был принят целый пакет законов о государственных закупках, которые дейст­вуют и по настоящее время.

Базовым законом является Федеральный закон № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» [5]. Несколько раньше был принят частный по отношению к базовому Федеральный закон № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» [4]. То, что частный закон принимается раньше базового, является российской спе­цификой принятия законов в переходный период, когда то или иное лобби в Государственной Думе может позволить себе нарушить любую логику за­конотворческого процесса.

В декабре 1994 г., был принят третий закон - «О государст­венном материальном резерве» (№ 79-ФЗ [6]) Спустя год принимается четвертый закон - «О государственном оборонном заказе» (№ 213-ФЗ [8].) Эти четыре закона являются основными ныне действующими документами в сфере государственных закупок.

В статье 1 Закона № 60-ФЗ [5] впервые дано более-менее конкретное оп­ределение федеральных государственных нужд. Суть определения сводится к тому, что федеральные государственные нужды - это потребности России в строго очерченных направлениях. Они включают в себя такие 4 элемента: материальные резервы, оборону и безопасность, экспорт на уровне госу­дарства и реализацию федеральных целевых программ. Дословная форму­лировка такова: «Федеральные государственные нужды - это потребности Российской Федерации в продукции, необходимой для решения задач жиз­необеспечения, обороны и безопасности страны и для реализации феде­ральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация.» [5].  Эти поставки, как было указано, обеспечиваются за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников, привлекаемых для этих целей. Что касается бюджета, здесь все четко и ясно. А вот понятие «внебюджетные источники» весьма неточное, размытое. Оно долго вно­сило немалую путаницу в умы практических работников, хотя речь здесь ко­нечно шла о государственных федеральных внебюджетных фондах, весьма условно вынесенных за пределы бюджета. Фактически речь шла о федеральном бюджете в широком смысле этого слова.

Итак, этот закон в основном затрагивает первый уровень уп­равления, федеральный. Но обстоятельства вынуждали хоть как-то под­нять вопрос и о региональных нуждах субъектов Российской Федерации, имея в виду, что их потребности определяются органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с общими принци­пами и положениями Закона № 60-ФЗ [5]. Субъектам Российской Федерации жестко не предписано, но настоятельно рекомендовано руководствоваться этим законом. Источники финансирования поставок продукции для регио­нальных нужд соответственно те же: бюджет субъекта и региональные вне­бюджетные источники.

Поскольку под «федеральными государственными нуждами» понима­ются названные выше строго ограниченные потребности (резервы, оборона, экспорт и программы), то это неминуемо должно было ограничить круг го­сударственных заказчиков. Соответственно, в статье 3 данного закона введен ограниченный круг утверждаемых Правительством Российской Феде­рации государственных заказчиков. Это не все заказчики, которые приобре­тают на бюджетные средства ту или иную продукцию, а только те из них, ко­торых утверждает Правительство Российской Федерации из числа федераль­ных органов исполнительной власти, федеральных казенных предприятий или государственных учреждений. Круг этих госзаказчиков, ежегодно утверждае­мых Правительством, находился где-то в пределах 120-150 единиц.

Указ № 305 [10] существенно видоизменил понятие государственного заказчика по сравнению с Законом № 60-ФЗ [5]. В соответствии с Указом № 305 [10] круг государственных заказчиков, во-первых, никем не утверждается, а во-вто­рых, он становится многократно шире. Практически все заказчики, которые располагают средствами федерального или регионального бюджета и госу­дарственных внебюджетных фондов на государственные закупки, автомати­чески становятся государственными заказчиками. Эта неувязка существует, и снять ее можно, только пересмотрев многие устаревшие на сегодня поло­жения Закона № 60-ФЗ [5].

Вместе с тем отдельные нормы данного закона остаются работоспо­собными. В частности, в статье 3 содержится запись, которая активно ис­пользуется, и здесь Указ № 305 [10] находится в полном согласии с этим зако­ном. Речь идет о том, что госзаказчики могут на договорной основе переда­вать выполнение части своих функций другим структурам, в том числе и негосударственным.

Надо обратить внимание на еще одну норму, предусмотрен­ную статьей 3 Закона № 60-ФЗ [5], которая «устарела» задолго до выхода Указа № 305. Это 2-ой абзац пункта 2, из которого следует, что Правительство Российской Федерации предоставляет гарантии по обязательствам госзаказ­чика в пределах средств, выделяемых из федерального бюджета. Вероятно, делая такую запись, авторы плохо себе представляли, что государственные гарантии - это прежде всего деньги, целевым образом предназначенные в данном случае в федеральном бюджете именно на эти цели. Эта норма, которая никогда не выполнялась с самого начала ее принятия. Вскоре ее пришлось уточнять Постановлением Правительства РФ [13], посвящен­ным реализации Закона № 60-ФЗ. Пункт 8 этого постановления закрепляет, что государственной гарантией является сам госу­дарственный контракт.

Закон №60-ФЗ [5] вновь подтвердил рекомендацию государственным заказчикам проводить размещение заказов на конкурсной основе. В частно­сти, пункт 5 статьи 3 дословно звучит так: «Государственные заказчики обеспечивают, исходя из интересов государства, размещение заказов на поставку продукции для федеральных государственных нужд путем проведения от­крытых и (или) закрытых торгов, конкурсов, аукционов». Кстати, запись об аукционах была, конечно, ошибочной. Государство должно иметь дело толь­ко с серьезными поставщиками, которые знают цену своей продукции.

Таким образом, законы 1992 и 1994 гг. содержали одно и то же требо­вание о необходимости конкурсного размещения заказов. Однако фактом яв­ляется то, что до Указа № 305 [10] никто из государственных заказчиков не зани­мался конкурсным размещением заказов на поставку товаров и услуг. Единст­венная сфера, в которой система конкурсного размещения получила разви­тие, - это подрядные торги в строительстве. Одна из причин, возможно, зак­лючается в том, что законы не содержали никаких процедур проведения торгов.

Закон № 60-ФЗ [5], как и все документы переходного периода, является противоречивым. С одной стороны, призывы к конкурсному размещению за­казов, а с другой - недоверие к тому, что это будет осуществляться. Здесь проходит серия мотиваций принудительного размещения заказов. В частно­сти, в пункте 7 статьи 3 говорится об обязательном заключении контрактов для федеральных казенных предприятий. По существу в статье 5 содержит­ся возможность принудительного размещения госзаказа для поставщиков-монополистов. В статье 4, посвященной стимулированию выполнения поставок, говорится о квотировании важнейших видов материально-технических ресурсов для тех, кто является поставщиками этих ресурсов для оборонных предприятий. Последнее можно считать вполне рыночным явлени­ем только при квотировании важнейших видов объективно дефицитных ре­сурсов. Как только критерий объективной дефицитности исчезает, сразу воз­никает опасность возврата в мир вчерашнего.

Достаточно обратить внимание на то, что в Законе № 60-ФЗ [5] статья 4 специально называется «Стимулирование выполнения поставок...», статья 5 –«Ответственность за неисполнение...» и т.д. То есть элементы принудительно­го размещения госзаказа лежат как бы на поверхности.

В развитие Закона № 60-ФЗ  [5]было принято Постановление Прави­тельства Российской Федерации № 594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государст­венных нужд» [13]. Обратимся к приложениям Постановления № 594. Они все имеют свое самостоятельное значение и получили широкое практическое применение. Первое приложение - «Порядок разработки и реализации федеральных це­левых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация».

Следующее приложение называется «Порядок закупки и поставки про­дукции для федеральных государственных нужд.» Здесь были впервые введе­ны такие понятия, как бюджетные заявки. В нем содержатся рекомендации по заполнению форм бюджетных заявок, сами формы заявок - ф. 1-1бз, ф. 1-2бз, форма квоты обязательной продажи материально-технических ресурсов и др. Все это документы широкого практического использования.

Наконец, третье приложение имеет название «Порядок подготовки и заключения государственных контрактов на закупку и поставку продукции для федеральных государственных нужд». В этом приложении впервые на федеральном уровне сделана попытка изложить механизм проведения кон­курсов. В сравнении с Указом № 305 [10] эта попытка выглядит неудачной. Та­кова специфика переходного периода, когда все меняется достаточно быст­ро. Еще в начале 1995 г. отсутствовало представление о необходимости чет­ких процедур проведения конкурсов, о типовой конкурсной документации. Все это полностью отдавалось на усмотрение государственных заказчиков. В тех же случаях, когда правительство пыталось что-то регулировать, то это нередко получалось неудачно. В частности, в пункте 5 было записано, что в условиях конкурсного отбора должна содержаться информация о начальной стоимости заказов. Это совершенно ошибочная запись, которая до сих пор вводит в заблуждение немалое число государственных заказчиков. В пункте 6 допускалась возможность проведения переговоров с участниками конкур­са, что тоже неверно. Вместе с тем в этом документе были заложены общие принципы проведения торгов (принцип равных условий, принцип гласности и др.), которые в Указе № 305 [10] получили адекватное развитие.

Наконец, в этом приложении была впервые дана примерная форма государственного контракта, его структура и показатели и целый ряд дру­гих важных практических положений. Теперь кратко остановимся на том, как Закон № 60-ФЗ соотносится с другими тремя вышеназванными законами.

Закон о сельскохозяйственных закупках и поставках (№ 53-ФЗ [4].) был принят даже раньше базового закона. К сожалению, надо отметить, что он очень мало корреспондируется с Законом № 60-ФЗ [5].

Закон «О государственном оборонном заказе» (№ 213-ФЗ [8].) был принят год спустя после выхода Закона № 60-ФЗ. В от­личие от Закона № 53-ФЗ он не противоречит базовому закону, а дополняет его новыми понятиями и правовыми нормами, отражающими специфику обо­ронных закупок.

Что касается Закона «О государственном материальном резерве» (№ 79-ФЗ [6]), то применительно к вопросу о государст­венных закупках здесь сказано достаточно мало. В статье 9, пункте 3 есть не­которые нормы, которые не противоречат базовому Закону № 60-ФЗ.

Таков краткий обзор российских законов, которые предшествовали по­явлению Указа № 305 [10]. Ниже остановимся на положениях Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) [1] в части, касающейся тематики го­сударственных закупок.

В любой сделке купли-продажи есть две стороны: продавец и покупатель. Это настолько очевидно, что не требует комментари­ев. Соответственно, торги может организовать как одна, так и другая сторона. Продавец может организовать торги по продаже недвижимости, имущества и т.д. Это одна сторона проведения торгов - торгов, организуемых продавцом. Сфера наших интересов - другие торги. Это торги, которые организует поку­патель, в частности государственный заказчик. Как продавец весьма сущест­венно отличается от покупателя, так и торги продавца существенно отлича­ются от торгов покупателя. В целом ряде случаев - с точностью до наоборот. Во-первых, торги продавца несоизмеримо скоротечнее торгов покупателя. Отвлечение наличных денег в форме задатка (ст. 448 ГК РФ) [1] в случае прове­дения торгов продавца, как правило, занимает несколько дней. Торги покупа­теля могут длиться от 3-6 месяцев до года и более. Во-вторых, естественное требование к покупателю - иметь деньги, а к продавцу - товар. В торгах продавца задаток вносит покупатель, располагающий многократно большей суммой на покупку вещи или имущественного права, выставляемых на тор­ги. Иначе обстоит дело с продавцом в торгах покупателя. В-третьих, само определение задатка (ст. 380 ГК РФ) [1], как «денежной суммы, выдаваемой од­ной из сторон ... в счет причитающихся с нее по договору платежей...», указы­вает на то, кто его должен вносить - покупатель.

Когда готовилась часть I ГК РФ, в российской практике практически не было торгов покупателя. В то же время активно шла приватизация, шли аукционы и конкурсы, организуемые продавцами. Кроме того, на всем про­тяжении периода советской власти всегда шли торги по продаже конфиско­ванного по той или иной причине имущества. В результате в общей части ГК юристы описали частный случай торгов - торги продавца. Торги покупателя- новое экономическое явление, имеющее урегулировать свою специфику, свои процедуры и т.д., его надо принять и отра­зить законодательно, в том числе изменив устаревшие нормы.

Для подтверждения того, что в нынешнем виде статьи 447-449 [1] не могут иметь никакого отношения к торгам покупателя, обратимся к кон­кретным фактам. Рассмотрим статью 447.  Пункт 1 является общим. Все остальное описывает торги продавца. Пункт 2: «В качестве организатора торгов может выступать собственник вещи или обладатель имущественного права...», то есть продавец. Согласно этому пункту торгов покупателя вооб­ще не существует. Пункт 3: «В случаях, указанных в настоящем Кодексе или ином законе, договоры о продаже вещи или имущественного права могут быть заключены только путем проведения торгов». Совершенно четкое и од­нозначное толкование. Пункт 4: «Выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену, а по конкурсу - лицо, которое ... предложило лучшие условия». «Лучшие условия» можно трактовать достаточно широко. Формально это так, но нель­зя же отдельные слова вытаскивать из всего текста. А в тексте и до, и после речь идет однозначно о других торгах. В частности, ниже буквально за эти­ми словами идет следующая фраза: «Форма торгов определяется собствен­ником продаваемой вещи или обладателем реализуемого имущественного права». Пункт 5 дословно сформулирован так: «Аукцион и конкурс, в кото­рых участвовал только один участник, признаются несостоявшимися». При­менительно к скоротечным торгам продавца в интересах защиты государст­венного имущества эту формулу можно принять. Однако если ей следовать в торгах покупателя, то вред государству-покупателю в подавляющем боль­шинстве случаев будет значительно выше возможных выгод.

Что касается статей 448 и 449 [1], то в пункте 6 статьи 447 записана во­обще очень странная вещь для части I ГК РФ: «Правила, предусмотренные статьями 448, 449 настоящего Кодекса, применяются к публичным торгам, проводимым в порядке исполнения решения суда...» То есть еще более узко. Это даже не торги продавца в их полном объеме, а торги по распродаже кон­фискованного имущества.

Таким образом, можно утверждать, что в нынешней редакции статей 447-449 [1] не регулирует по факту самого текста и не вправе регулировать по существу торги покупателя.

«От­дельные виды обязательств», в котором рассматриваются более конкретные отношения между участниками гражданского оборота. Параграф 4 главы 30 посвящен поставке товаров для государственных нужд (ст. 525-534) [1].

Прямых противоречий между ча­стью II ГК РФ [1] и экономической реальностью, представленной Указом № 305 [10], нет. Но здесь возникли другие осложнения, имею­щие, однако, ту же экономическую основу: на 95% часть II ГК РФ описывает вчерашнюю экономическую ситуацию в сфере государственных закупок. Она подробно излагает прямое, внеконкурсное размещение заказов. То есть то, что было в действительности и было отражено юридически. Поэтому части II также нужны принципиальные корректировки по приведению ее в со­ответствие с реалиями сегодняшнего дня.

Статья 527 «Основания заключения государственного контракта» [1] с первых своих строк указывает на место торгов в системе государственных закупок: «1. Государственный контракт заключается на основе заказа.., при­нятого поставщиком (исполнителем)». Никаких конкурсов. С позиций вне конкурсного размещения заказов сформулированы все основные положения параграфа. Во всем 4-ом параграфе есть только два абзаца, которые допускают проведение конкурсов.  Опираясь на них, и по­явилась юридическая возможность принятия Указа № 305 [10].

Пункт 4 статьи 527 гласит: «Если заказ на поставку товаров для госу­дарственных нужд размещается по конкурсу, заключение государственного контракта с поставщиком (исполнителем), объявленным победителем конкур­са, является для государственного заказчика обязательным» [1]. Иными словами, если кто-то из государственных заказчиков принял решение о проведе­нии конкурса, то закон говорит, что к конкурсу нужно относиться серьезно. Если он объявлен и выявлен победитель конкурса, то последнему гарантируется заключение контракта.

Вторая юридическая формула изложена в пункте 4 следующей статьи - 528: «В случае, когда государственный контракт заключается по результатам конкурса..., государственный контракт должен быть заключен не позднее 20 дней со дня проведения конкурса» [1].  Во всем 4-ом параграфе применительно к торгам всего две фразы, два регламентирующих начала. Если  решено проводить конкурс и дело дошло до объявления победителя, то госу­дарственный заказчик обязан заключить контракт с победителем. Вторая мысль - это нужно сделать не позднее чем через 20 дней. Больше никаких процедур, правил, юридических норм не указано. Причем здесь написана весьма расплывчатая формулировка, ориентированная на проведение кон­курса за один день: «...не позднее 20 дней со дня проведения конкурса». Срок в 20 дней зафиксирован, а точки отсчета нет. Что такое «день прове­дения конкурса»? День вскрытия конвертов, день объявления победителя? Ведь проведение конкурса может занимать несколько месяцев. То есть на эта­пе написания Кодекса не принимались во внимание (или не понимались?)  такие очевидные вещи. Почти ничего не сказав о торгах, параграф оказал­ся перегружен старой терминологией: «обязательный госзаказ», «извещение о прикреплении покупателя», «...если поставщик (исполнитель) уклоняется от заключения договора.., то покупатель вправе обратиться в суд с требовани­ем о понуждении...», «отгрузочные разнарядки» и целый ряд других забы­тых в экономике вещей.

«Работам» в Гражданском кодексе посвящена другая глава (глава 37). В ней есть параграф 5 «Подрядные работы для государственных нужд», ко­торый содержит статьи с 763 по 768. Понятие «работы» согласно статье 763 включает подрядные строительные, проектные и изыскательские работы. По существу этот параграф мало чем отличается от только что рассмотрен­ного выше. Тем более, что статья 765 фактически отсылает к статьям 527-528 [1]. В 5-ом параграфе применительно к торгам, конкурсам имеется только один пункт в одной статье. Пункт 2 статьи 766: «В случае, когда государст­венный контракт заключается по результатам конкурса на размещение зака­за на подрядные работы для государственных нужд, условия государствен­ного контракта определяются в соответствии с объявленными условиями кон­курса и представленным на конкурс предложением подрядчика, признанного победителем конкурса».

Эта формулировка она содержательно и емко включает то, что позднее получило всестороннее развитие в Указе № 305 [10]. Такой прогресс не случаен именно в параграфе о работах, потому что подрядные торги начали проводиться в России где-то с конца 1993 г. К мо­менту написания Кодекса уже была практика, были нормативные разработки.  Товарам повезло значи­тельно меньше - и это неминуемо отразилось в ГК РФ. Если убрать словосо­четание «в случае...», то дальше спорить просто не с чем. Действительно, кон­тракт, его условия должны определяться в соответствии с конкурсной доку­ментацией и конкурсной заявкой подрядчика, признанного победителем.

Глава 38 (ст. 769-778) [1] как бы продолжает тему «работ», но речь в ней идет о специфических работах: «Выполнение научно-исследовательс­ких, опытно-конструкторских и технологических работ.» В статье 778 есть одна фраза, которая заставляет комментировать эту главу. Она звучит так: «К государственным контрактам на выполнение научно-исследовательских работ, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных нужд применяются правила статей 763 – 768 настоящего Кодекса» [1]. То есть налицо прямая отсылка в предыдущую главу.  Такого рода работы государству нужны. В международной практике эти работы чаще относят к интеллектуальным, творческим услугам. В России исторически сложилось так, что под услугами юридически всегда понимали некие действия, деятельность, которые непосредственно не завершаются ка­кой-либо вещественной формой. А поскольку НИР как бы имеют «веществен­ную форму» в виде научного доклада (независимо от его содержания), то это уже есть работа. Все остальное, что нельзя посмотреть и потрогать, входит в сферу услуг.

Собственно услугам в терминах Кодекса отведено не менее десятка глав части II ГК РФ. Они посвящены различным услугам: связи, консульта­ционным, информационным, по обучению, туристическому обслуживанию, перевозке, хранению, осуществлению банковских операций и т.д. Однако в этих главах нет ни одного слова о том, что перечисленные услуги могут по­надобиться для государственных нужд. Они как бы не нужны государству, что совершенно неверно. Возьмем, например, услуги по перевозке войск же­лезной дорогой и т.д. Здесь даже не написано очевидное и давно осуществ­ляемое. Еще один момент по услугам. Нужно отличать технические услуги в широком смысле этого слова, где можно достаточно точно рассчитать все затраты, калькуляции, четко обрисовать результат деятельности, и другие услуги - интеллектуальные, творческие, которые в гораздо меньшей степени поддаются точности и в смысле результата, и в смысле затрат. В западной практике все технические услуги с точки зрения проведения торгов относят либо к товарам, либо к работам. Специально же выделяют приобретение интеллектуальных, творческих услуг. Закупка таких услуг имеет свою специфику, свои специфические процедуры. В российском законодательстве по торгам этот вопрос пока не имеет решения.

Как уже говорилось выше, Закон № 60-ФЗ [5] содержит требование о проведении конкурсов на закупку продукции для государственных нужд. Но это требование так и осталось формальной декларацией по ряду причин.
Во-первых,  ни в законе, ни в других нормативных документах не были определены основные процедуры проведения конкурсов на закупку продукции для государственных нужд. Во-вторых, не были предусмотрены какие-либо санкции  к тем, кто уклонялся от проведения этих конкурсов.

Это являлось главной проблемой в области регу­лирования государственных закупок. Мало провозгласить необходимость проведения конкурсов, требуется установить персональную ответственность соответствующих должностных лиц за их проведение, вплоть до лишения соответствующего субъекта статуса государственного заказчика и прекраще­ния выделения средств из государственного бюджета. Требует­ся узаконить основные процедуры проведения конкурсов по размещению государственных заказов на закупку товаров, работ и услуг.

Необходимо обратить внимание еще на один аспект рассматриваемой проблемы. Для проведения глубокой реконструкции российской экономики требуются большие капиталовложения. Бесспорно и то, что собствен­ных российских ресурсов для осуществления этой работы явно недостаточно. Поэтому жизненно важно добиться широкого привлечения зарубежных ка­питалов. Но имеющийся опыт взаимодействия России с международными финансовыми структурами показал, что привлечь капиталы это еще полде­ла, необходимо уметь их эффективно реализовывать.

В докладе «Совершенствование хода реализации проектов», подготов­ленном специалистами Всемирного Банка в феврале 1996 г., указывалось, что 61% проектов реализуется неудовлетворительно. «Относительно низ­кие темпы расходования средств в рамках финансируемых Банком проектов частично связаны с задержками закупок. В некоторых случаях проекты были подписаны и вступили в силу еще до того, как начался процесс подготовки тендерной документации и технических условий. В других случаях недоста­точное понимание принципов закупок и практики международных торгов привело к существенным задержкам в реализации проектов».

В этом докладе  приведены основные причины задержек с ре­ализацией проектов, которые наиболее часто связаны с закупками:

-        запаздывание начала планирования и конкретной работы по закупкам в цикле проекта;

-        отсутствие квалифицированных специалистов по закупкам;

-        необходимость расширения масштабов и повышения уровня под­
готовки по вопросам закупок и управления проектами;

-        отсутствие эффективных систем контроля за документацией по за­купкам;

-        неэффективность процедур анализа;

-        расхождение между правилами закупок Всемирного Банка и прак­тикой работы на местах;

-        низкий уровень участия в процессе конкурсных торгов со стороны
российских поставщиков, подрядчиков, консультантов.

По поводу последней причины в докладе  прямо сказано: «...сотрудники Всемирного Банка разочарованы низким уровнем участия российских предприятий в конкурсных торгах». Дело в том, что правилами Всемирного Банка предусматривается обязательность проведения конкурс­ных торгов на закупку продукции в рамках тех проектов, которые финанси­рует Банк. Подавляющая часть российских поставщиков до недавнего вре­мени была просто незнакома с порядком и процедурами проведения кон­курсных торгов, так как в России они практически не проводились, что ста­вило отечественных изготовителей в заведомо худшие условия.[28]

При переходе к рыночной экономике требуется быстрейшая реорга­низация системы закупок продукции и приведение ее в соответствие с мировой практикой. И проблема здесь вовсе не в том, что именно таковым являет­ся требование Всемирного Банка, который, по уверению ряда политиков, стремится навязать нам чуждую российской специфике практику хозяйство­вания. Существуют объективные требования рынка, и если мы решили жить по рыночным законам, то необходимо их соблюдать, в противном случае по­тери неизбежны.

В этом плане не следует пренебрегать собственным отечественным опытом. В истории Советской России был относительно короткий, но бурный и результативный период развития рыночных отношений – период НЭП.

В тот период ВЦИК 7 августа 1923 г. утвердил Инструк­цию о порядке публичных торгов на государственные подряды и поставки, которая соответствовала принципам прокьюремента. Понятно, что в тот период Инструкция принималась вовсе не под воздействием внешних сил, а исходя из требований обеспечения эффективного расходования госу­дарственных средств.

Прорывом в области рационализации государственных закупок в но­вейший период развития России стал Указ  № 305 [10].

Этим указом устанавливается обязательность конкурсного размещения заказов на закупку продукции для государственных нужд за счет средств фе­дерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, государст­венных внебюджетных фондов и внебюджетных фондов субъектов Россий­ской Федерации, государственных внебюджетных фондов и внебюджетных фондов субъектов Российской Федерации.

Утвержденные указом «Положением об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд» регламентируются процедуры конкурсных закупок, взаимодействие заказчиков и поставщиков (подрядчиков) на всех этапах проведения конкурса от приглашения к участию в торгах до присуждения контракта, предусматривая максимальную гласность проце­дур и равенство участников.

Во исполнение и развитие положений Указа Президента Российской Федерации № 305 принят ряд нормативных и методических материалов.

Правительством РФ приняты Постановления «О внесении изменений и дополнений в решения Правительства Российской Федерации в соответ­ствии с Указом Президента от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации и закупки продукции для государственных нужд» (№216 от 18 февраля 1998 г.), «О продукции, закупаемой для государственных нужд без проведения торгов (конкурсов)» (№ 1222 от 26 сентября 1997 г.) и дру­гие. Приказом Минэкономики России от 30 сентября 1997 г. № 117 утвер­ждены Методические рекомендации по проведению торгов (конкурсов) на закупку товаров (работ), предварительному квалификационному отбору пос­тавщиков (подрядчиков).

Минэкономики России утвердило порядки согласования закупки товаров, работ и услуг путем проведения закрытых торгов (конкурсов) и раз­мещения заказа у единственного поставщика, опубликования решения о зак­лючении контракта на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд, рассмотрения в Минэкономики России жалоб поставщиков по вопро­сам нарушения заказчиками процедур проведения торгов (конкурсов).

Минфином России утверждены «Основные принципы финансирова­ния закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд, размещен­ных на конкурсной основе».

Госкомстатом России введены в действие формы федерального госу­дарственного наблюдения за проведением торгов (конкурсов) на закупку и поставку товаров, работ и услуг для государственных нужд.

Спустя два года в России был принят Федеральный закон № 97-ФЗ [3].  Принятый документ абсолютно не похож на тот вариант, который был представлен Правитель­ством РФ и который был одобрен самой Госдумой в первом чтении. В сфере государственных закупок закон вернул страну назад примерно лет на семь, в состояние 1992 г. Во-первых, в соответствии с ним торги опять становятся не обязательными. Во-вторых, сделаны серьезные шаги по ограничению конкуренции. В-третьих, закон утратил признанные критерии определения победителя торгов. Следующий, четвертый, момент - не менее опасный -состоит в том, что в ряде положений закона открыто допускается возмож­ность отбора, оценки и принятия решения о победителе конкурса не только государственным заказчиком. Таким образом, в случае недостаточно ква­лифицированного составления договора о передаче государственным заказ­чиком части своих функций по проведению конкурса другому юридическо­му лицу, то есть посреднику, закон позволяет отстранить госзаказчика от всех ключевых решений по конкурсу. Наконец, без всяких оснований раз­рушена созданная Указом № 305 [10] и оправдавшая себя на практике целостная система конкурсных и внеконкурсных способов закупок. Искажены все конкурсные способы закупок. В конкурсы, организуемые покупателем, прив­несены элементы конкурсов, организуемых продавцом. Из всех федеральных заказчиков закон распространяется только на федеральные органы исполнительной власти. Другие федеральные органы (суды, сама Госдума и др.), государственные учреждения и федеральные ка­зенные предприятия остались за чертой закона. Закон не регулирует деятель­ность субъектов Российской Федерации, нет даже упоминаний о муниципаль­ных закупках. Как уже отмечалось, из всей совокупности способов закупок, которые вместе с простыми закупками дают завершенную систему спосо­бов, позволяющих в зависимости от тех или иных условий четко определить линию поведения заказчика, законодатели избрали усеченный вариант от­дельных видов конкурсов. Простые закупки исключены полностью. По этой причине после принятия закона возникла масса вопросов с котировками, с закупками у единственного источника.

Из закона исчез механизм обеспечения конкурсных заявок, что явля­ется шагом назад не только по сравнению с Указом № 305 [10], но даже по от­ношению к документам о государственных поставках времен нэпа, в част­ности 1923 г.

Отказавшись от института обжалования, то есть досудебной защиты и восстановления нарушенных прав участников конкурса, законодатели ли­шили закон внутреннего механизма своей реализации, что также является шагом назад от Указа № 305 [10].

Несмотря на сохранение в названии закона категории «услуг» по срав­нению с проектом Правительства РФ закон утратил все специфические спо­собы закупки услуг. В результате государственным заказчикам приходится закупать услуги не теми способами, которые им присущи.

Таким образом, резюмируя вышеизложенное, мы вынуждены с глу­боким сожалением констатировать, что Закон № 97-ФЗ [3], исключительно по вине наших законодателей, оказался на очень низком уровне исполнения. Этот уровень существенно ниже уровня аналогичных законов, принятых в 1990-е гг. в большинстве стран Восточной Европы и стран бывшего СССР, в частности в Польше, Албании, Киргизии, Казахстане и других странах. Это тем более заслуживает осуждения, если принять во внимание, что еще ле­том 1997 г. Правительство РФ представило в Госдуму РФ законопроект, подготовленный на высоком международном уровне.

Таким образом, Закон № 97-ФЗ [3] является уникальным по ряду номинаций. Принят документ, который хуже действовавших до него. За­кон, как никакой другой правовой экономический документ, нуждается в многочисленных подзаконных актах. Почти каждое положение этого закона может иметь широкий спектр толкований,  порой в диапазоне до 180 . Словно сознавая все это, закон сам ограничивает среду своего применения 10-20% общественных закупок в России (по стоимости).

В связи с вышесказанным четко выявилась необходимость подготов­ки нового закона в области регулирования государственных закупок. Подготовлен проект Федерального закона «О закупках и поставках продукции для государственных нужд», который согласован Мин­экономразвития России со всеми федеральными органами исполнительной власти и направлен в Правительство РФ.

Глава 2. Специфика закупки строительных работ

2.1 Особенности проведения конкурсов в строительстве

Из особенностей проведения конкурсов по размещению заказов на выполнение работ и оказание услуг в строительстве по сравнению с прове­дением конкурсов на закупку товаров отметим:

-   большой объем технической части конкурсной документации;

-   проведение конкурсов при различной степени проработки техни­ческих решений;

-  большие возможности по разбивке объекта конкурса на отдельные предметы конкурса (лоты) с целью усиления конкуренции;

-  возможность использования различных форм координационных и кооперационных связей в строительстве, предусматривающих выбор генпод­рядчика, управляющей компании и нескольких главных подрядчиков, суб­подрядчиков, поставщиков;

-   возможность привлечения участников из различных регионов или только из конкретного региона, населенного пункта;

-    большой объем и краткость периода действия согласований про­ектов;

-   большие возможности представления альтернативных предложе­ний в части снижения сроков строительства, снижения размера аванса, повы­шения качества строительства и снижения затрат при эксплуатации сооружа­емых зданий и сооружений;

-    необходимость и реальная возможность предконкурсного определе­ния предполагаемой рыночной цены подрядных работ;

-   использование различных видов цены контракта (твердой, базис­ной, установленной на определенную дату и др.);

-    многообразие показателей для оценки предложений;

-   использование различных модификаций форм контрактов, догово­ров подряда;

-  возможность дифференциации различного вида временных ограни-чений и др..

Задача по учету отраслевых особенностей проведения конкурсов в строительстве и жилищно-коммунальном хозяйстве решалась путем разработки ЦНИИЭУС Госстроя России в 2000 г. проекта «Положения о конкурсах на выполнение работ, оказание услуг в строительстве и жилищно - коммунальном хозяйстве в Российской Федерации», а в 2001 г. - проекта «Методических рекомендаций о порядке проведения конкурсов на выполнение работ, оказание услуг в строительстве и жилищно-коммунальном хозяйстве в Российской Федерации» .

В этих документах достаточно полно отражена такая особенность под- рядных конкурсов, как большой объем технической части конкурсной документации. Несколько сложнее решить задачу - как отразить особенности проведения конкурсов при различной степени проработки технических решений.

Нормой является проведение подрядных конкурсов при наличии ут­вержденной проектной документации, а при отступлении от этой нормы должно быть обращено внимание на необходимость тщательной разработки технической части конкурсной документации и на определение предполагае­мой стоимости предмета конкурса в качестве необходимого условия дости­жения экономического эффекта от проведения конкурсов.

В разрабатываемых документах предусмотрена возможность и пока­зана целесообразность разбивки объекта конкурса на лоты. В то же время недопустимо чрезмерное дробление объекта конкурса на лоты с целью ухо­да от исполнения конкурсных процедур.

В Федеральном законе № 97-ФЗ [3] вопрос о критериях и системе пока­зателей для оценки предложений участников не рассматривается и не сде­ланы ссылки на использование общественно-признанных критериев оценки.

При оценке заявок рекомендовано использование метода экономиче­ской оценки, но в то же время говорится и об использовании балльного ме­тода оценки. Представляется, что необходимо более твердо ориентировать на использование метода экономической оценки.

В качестве одной из задач организатора конкурса рассматривается предконкурсное определение предполагаемой рыночной стоимости предмета конкурса и начальной (стартовой) стоимости предмета конкурса. Заметим, что в ряде нормативно-методических документов используется менее точ­ный термин «начальная стартовая цена» как стоимостное выражение кон­кретного натурального объема товаров, работ, услуг.

Конкурсы в строительстве предусматривают представление предложений подрядчика по цене предмета конкурса в виде твердой фиксированной цены, базисной цены, установленной на определенную дату, и в другой форме.

Представляется, что в условиях конкурса следует указывать детально форму, вид цены, степень охвата ценой (показателем стоимости) работ и затрат, способы корректировки цены в связи с инфляцией и возможным измене­нием объема работ.

Многими специалистами затрагивается вопрос об альтернативе - привлечении участников из различных регионов или только из конкретного региона, конкретного населенного пункта.

С государственной точки зрения с целью увеличения конкуренции нецелесообразно вводить по отношению к участникам региональные ограни­чения. Однако на уровне конкурсов по размещению заказов для местных или муниципальных нужд фактически имеют место ограничения для «чужих» участников и преференции для строительных организаций из «своего» регио­на- Проблема существует, ее следует решать в рамках нового закона или под­законными актами.

Расширению конкуренции при проведении подрядных конкурсов спо­собствует уплата местных налогов не по месту постоянной дислокации орга­низаций подрядчика, а по месту осуществления строительства. На практике этот вопрос решается путем создания в районе строительства представитель­ства подрядчика, дислоцированного в другом регионе, что позволяет гар­монизировать интересы заказчика и местных органов власти.

2.2   Методические подходы к отражению

в конкурсной  документации вопросов подготовки  предложений по

цене предмета конкурса в строительстве

Выбор метода представления в конкурсной документации участника­ми конкурса предложения по цене предмета конкурса в определяющей сте­пени зависит от степени проработки проекта и сметной документации и от требуемых сроков реализации контракта.

2.2.1   Проведение конкурсов в строительстве при наличии утвержденной проектной документации

Наиболее благоприятным условием проведения конкурса с точки зрения определения стоимости контракта является положение, когда инвестором полностью разработана и утверждена проектно-сметная документация.

В этом случае конкурс  может проводиться с заранее объявленной начальной  (стартовой) стоимостью (ценой) предмета конкурса (Ц_н). Участникам конкурса предлагается представить свои предложения по величине процента уступки от указанной начальной (стартовой) стоимости (Q). При заключении контракта с победителем конкурса устанавливается порядок, при котором расчеты за выполненные работы производятся на основе акта выполненных работ, сметы по проектной документации с применением по всем строкам сметы единого коэффициента уступки Q от начальной сметной стоимости.

При этом возможны два варианта расчетов.

Вариант «А» используется при установлении фиксированной контрактной стоимости в ценах периода предстоящего строительства.

В этом случае подрядчик берет на себя риск, связанный с возможной инфляцией.

При варианте «А» стоимость в целом по контракту и по каждому комплексу работ рассчитывается:

                      Ц_к=Ц_н*(1- Q/100), где                                  (1)

Ц_н Ц_к - соответственно стартовая и контрактная стоимость (цена) предмета конкурса;

Q - процент уступки от начальной (стартовой) стоимости (цены), пред­ложенной в заявке победителя конкурса по комплексу работ.

                     Ц_кi=Ц_нi*(1-Q/100), где                                  (2)

Ц_нi, Ц_кi - соответственно начальная и контрактная стоимость на i-ый комплекс продукции, работ, услуг.

Вариант «Б» используется для контрактов с более длительным перио­дом их исполнения, при установлении контрактной стоимости в базисном уровне цен (например: в сметных ценах на 01.01.84 г., на 01.01.91 г., на 01.01.2000 г. или на какую-либо другую дату).

При варианте «Б» к показателям по формуле (3) вводится поправка на изменение величины региональных индексов цен на определенный ком­плекс продукции, работ, услуг:

                    Ц_кi=Ц_нi*(1-Q/100)* N_pi/N_ki  , где                    (3)

N_pi, N_ki - индексы цен по /-комплексу продукции, работ, услуг соотве -ственно на дату, в уровне которой установлена базисная стоимость контракта и на дату проведения расчетов за выполненные работы.

Следует отметить, что представление контрактной цены в базисном уровне цен плохо корреспондируется с практикой финансового планирования лимитов капитальных вложений, установленных титульными списками строек, а также с практикой контроля за расходованием средств со стороны Счетной палаты и других контрольных органов. С этой точки зрения вариант «А» предпочтительнее варианта «Б».

В условиях, когда утверждена проектно-сметная документация на стадиях ТЭО (проект), с целью усиления контроля за уровнем стоимости строительства может применяться технология проведения конкурсов с начальной (стартовой) ценой (стоимостью).

В этом случае определение твердых договорных цен на строитель­ную продукцию осуществляется только по результатам проведенных кон­курсов. При этом цена строительной продукции является окончательной и, как правило, не подлежит изменению при осуществлении строительства объ­екта в соответствии с действующим законодательством.

Стартовая цена строительной продукции (цена лота) для проведения конкурса определяется только на виды работ и затрат, предлагаемые к вы­полнению подрядчиком. Указанная стартовая цена рассчитывается в текущих ценах, действующих на момент объявления конкурса (торга), и коррек­тируется в дальнейшем в соответствии с прогнозным изменением стоимос­ти строительства на период от начала до окончания срока строительства объ­екта (выполнения работ).

Обоснования начального уровня твердой договорной цены на строи­тельную продукцию по вновь начинаемым объектам осуществляются в сле­дующем порядке:

-   определяется сметная стоимость объекта (работ), выставленная на конкурс, по утвержденной в установленном порядке сметной документации в базисных ценах;

-   указанная сметная стоимость, определенная в базисных ценах, пе­ресчитывается в текущий уровень цен на дату объявления конкурса по соот­ветствующим утвержденным в установленном порядке коэффициентам пе­ресчета сметной стоимости строительства по видам и комплексам работ, или коэффициентам, рассчитанным на объект представитель (для надземной части жилых домов, строящихся по типовым и повторно применяемым проектам);

-   используя прогнозный годовой темп инфляции в строительстве, сметная стоимость, определенная в ценах на период объявления конкурса, уточняется с учетом влияния на изменение сметной стоимости прогнозируемой инфляции в течение срока строительства объекта (выполнения работ).

Рассчитанный в указанном порядке начальный уровень твердой договорной цены может корректироваться на процент требуемого конкурсного снижения, устанавливаемого инвестором (заказчиком) перед проведением конкурса.

Окончательное предложение по стартовой стоимости (стартовой цене лота) для проведения конкурса утверждается соответствующим инвестором.

Твердая договорная цена строительной продукции фиксируется по результатам конкурса (торга) с учетом предложений победителя конкурса по снижению начального (стартового) уровня твердой договорной цены и вносится инвестором в титульный список стройки на соответствующий год (годы).

Твердая договорная цена строительной продукции, установленная в результате проведенного конкурса, оформляется протоколом согласования договорной цены, который подписывается заказчиком и подрядчиком, выигравшим конкурс. Инвестор, проводивший конкурс, согласовывает при этом уровень договорной цены в протоколе. Протокол договорной цены является неотъемлемой частью договора строительного подряда.

На рис. 1 и 2 представлена рекомендуемая для использования схема.

2.2.2 Проведение конкурсов в условиях отсутствия утвержденного проекта (ТЭО)

Более сложным условием проведения конкурса на закупку строитель­ных работ (с точки зрения определения стоимости контракта) является по­ложение, когда на этапе подготовки конкурса имеются только предпроектные материалы (например эскизный проект объекта нового строительства, рекон­струкции или дефектная ведомость по объекту, подлежащему ремонту).

Решение о проведении конкурса на этой стадии принимается обычно с целью ускорения инвестиционного процесса и подключения подрядчика к выполнению комплекса проектных и строительных работ на более ранней стадии.

В этих условиях проведение конкурса с заранее объявленной началь­ной (стартовой) стоимостью предмета конкурса возможно только при усло­вии наличия проектов-аналогов, прошедших ранее государственную вневедомственную экспертизу, или укрупненных показателей стоимости строительства, разработанных по методике, утвержденной Госстроем России.

Сметная, утвержденная в ТЭО (проекте) стоимость объекта в ценах базисного периода (в том числе базисная стоимость (подрядных работ по лоту)    (Сб)

Значение индексов цен для базисного периода (Иб)  и для даты публикации объявления о конкурсе (Иок)

 

Сметная стоимость по лоту в уровне на дату объявления конкурса (Сок)

Прогнозные значения индексов цен на момент начала (Инс) И завершения строительства (Изс)

 

Начальный уровень твердой договорной цены (Цн)

Директивный процент снижения начального уровня твердой договорной цены (Qдир)

 

Стартовая цена лота, утверждаемая инвестором (Цс)

Процент снижения, предложенный победителем конкурса (Qконк)

 

Твердая договорная цена строительной продукции по лоту, установленная по результатам конкурса, отражаемая в договоре (контракте) и в титульном списке стройки (Цд)

Рис.1 Формирование твердой договорной цены на подрядные работы                 

                по отдельному лоту

Сметная стоимость  по расчетам заказчика	В базисном уровне цен по утвержденному ТЭО (проекту)                                             Сб
	В уровне цен на дату объявления  конкурса                                           Сок=Сб*Иок/Иб
	В прогнозируемом уровне цен периода строительства            Цн=Сок*(Инс+Изс)/2Иок    (начальная цена)
	С учетом директивного процента снижения стоимости       Цс=Цн*(1-Qдир/100) (стартовая цена)
Договорная цена                                      Цд=Цс*(1-Qдир/100) с учетом процента снижения, предложенного победителем конкурса

 

Эпюра индексов цен в строительстве

                                                                                              И_зс  

                                                       И_б    И_ок    И_нс

 

                                                       б      ок      нс               зс    

  01.01.84         01.01.91

Дата, в уровне цен которой

Утверждена базисная сметная

стоимость в ТЭО (проекте)

Дата объявления конкурса

Дата начала строительства

Дата завершения строительства

Рис 2 Алгоритм формирования договорной цены по лоту на подрядные работы, по кото­рым утверждена сметная стоимость строительства в ТЭО (по проекту) [26].

Но в случае, когда объемы строительных работ будут уточняться в  связи

с последующей конкретизацией объемно-планировочных и конструктивных решений из-за необходимости учета замечаний государственной  вневедомственной экспертизы или даже в процессе подготовки и выполнения     ремонтно-строительных работ, объявление начальной цены предмета конкурса нецелесообразно. В этой ситуации более целесообразно предложить участникам конкурса представить свои предложения по ценам на единицы измерения объемов работ, частей зданий, сооружений, элементов инженерного оборудования, а также  следующий порядок корректировки договорной це­лы по контракту в связи с необходимостью учета замечаний государствен­ной вневедомственной экспертизы

- рассчитывается скорректированная стоимость здания за счет изме­нения по замечаниям экспертизы конструктивных решений и решений по инженерному оборудованию путем корректировки стоимости по отдельным позициям Ведомости объемов работ и цен:

С_кк=С_н+  å D Ц_i*V_i , где                 (4)

С_н - суммарная стоимость (цена) выполнения комплекса строительно-монтажных работ по результатам конкурса, указанная в итоге таблицы объ­емов работ и цен;

С_кк - то же, что и С_н, но скорректированная в связи с замечаниями экс­пертизы по конструктивным решениям и по решениям в части инженерного оборудования;

DЦ_i- изменение цены i-той отдельной работы в связи с изменением конструктивного решения или потребительских параметров инженерного оборудования по замечаниям экспертизы;

V_i, - объем работ, ресурсов, указанный в Ведомости объемов работ и цен .

-  рассчитывается изменение общего строительного объема здания по замечаниям экспертизы:

                                     К_об=V_k/V_н , где                              (5)

V_k, V_н  - строительный объем здания, соответственно указанный в кон­курсной документации и скорректированный объем по замечаниям государ­ственной вневедомственной экспертизы.

-   рассчитывается скорректированная твердая фиксированная цена

на строительство:

                                    С_к=С_кк*К_об                               (6)

-  изменение стоимости строительства по замечаниям государственной вневедомственной экспертизы оформляется в виде дополнительного соглашения.

В виде примера  рассмотрим расчет уровня начальной твердой цены (без учета тендерного снижения) с учетом прогнозного инфляционного изменения стоимости строительства жилого дома (сметная стоимость взята условная)

Сметная стоимость жилого дома в ценах 1998 года  - 2000, тыс. руб.

Срок строительства: начало май 2001 года окончание – декабрь 2001 года

Сметная стоимость в текущих ценах февраля 2001 года (на момент определения твердой договорной цены), рассчитанная с применением коэффициентов пересчеты 1998-2001 гг) – 26000,0 тыс.руб.

Средний прогнозный коэффициент инфляции на период строительства (май-декабрь 2001 года) приложение 1 составляет 1,047+1,164=1,106.

Начальный уровень твердой договорной цены (без тендерного снижения)

26000,0х1,106=28756, тыс. руб.

Типичной ситуацией при проведении конкурса по выбору подрядчика  на выполнение ремонтных работ является, с одной стороны, наличие утвержденного плана проведения ремонта зданий, а с другой стороны, отсутствие реальной документации об объемах предстоящих ремонтных работ.

Необходимость выполнения некоторых видов работ устанавливается только в ходе самих работ. Например, после вскрытия верхнего слоя ограждающей конструкции выявляется необходимость дополнительных работ, которые не были учтены по результатам выборочного обследования технического со­стояния конструкций.

В этом случае целесообразно поместить в технической части конкурс­ной документации перечень ремонтных работ с подробным техническим описанием и спецификации по этим работам и предложить участникам кон­курса представить предложения по ценам на указанную единицу измерения этих работ. Цена единицы работы может представляться в базисном уровне (например, в уровне цен на дату публикации объявления об открытом кон­курсе, или на дату получения приглашения к участию в закрытом конкурсе, или как твердая фиксированная цена, не подлежащая корректировке в связи с инфляцией).

Но во всех случаях предложения по цене каждой работы должны включать все затраты подрядчика, отражаемые в сводном сметном расчете стоимости строительства с учетом специфики подрядных работ.

Глава 3. Практические подходы по применению комплексной

оценки предложений участников и выбору победителя конкурса

3.1 Методологический подход при определении и соизмерении стоимостных и балльных оценочных показателей

По каждому предмету конкурса конкурсным комиссиям с учетом спе­цифики предмета конкурса и степени важности для заказчика отдельных по­казателей целесообразно конкретизировать оценочные показатели предло­жений претендентов.

Основным принципом, которым должна руководствоваться конкурс­ная комиссия, является выявление участника, отвечающего квалификацион­ным требованиям, представившего наиболее выгодное конкурсное предложе­ние. Достижению этой цели должны способствовать система показателей для оценки конкурсных заявок и методов их соизмерения, устанавливаемых кон­курсной комиссией, публикуемых в условиях торгов и используемых при проведении оценки и выборе победителя конкурса.

Система показателей для стоимостной и балльной оценки конкурсных заявок должна обеспечивать учет всех основных факторов, характеризующих уровень капитальных и текущих затрат инвестора, качество продукции, работ и услуг, гарантию выполнения контракта в установленные сроки, экономиче­ские, экологические, социальные и другие последствия реализации оцени­ваемого предложения.

При определении и соизмерении стоимостных и балльных оценочных показателей должен соблюдаться следующий методологический подход:

- стоимостной оценке подлежат показатели первой группы, влияние которых достаточно определенно проявляется в стоимостном выражении: предлагаемая цена предмета конкурса; альтернативное предложение по ве­личине и срокам платежей; альтернативное предложение по снижению эксп­луатационных затрат; альтернативное предложение по сокращению продол­жительности исполнения контракта; сопутствующие издержки инвестора в ходе проектирования, строительства в случае принятия предложения данно­го участника конкурса;

- на основе показателей, перечисленных в первом, определяется ин­тегральный показатель «расчетная стоимость по предмету конкурса»; в слу­чае, когда условиями конкурса не предусматривается представление претен­дентами альтернативных предложений по графику платежей, качеству про­дукции и срокам исполнения контракта, стоимостная оценка ограничивает­ся экспертизой предложенной цены предмета конкурса, торга;

-  балльной оценке может подлежать общий результат определения расчетной стоимости по предмету конкурса (предложенной цены предмета конкурса при непредставлении альтернативных предложений) и показатели второй группы, влияние которых не может быть достаточно определенно вы­ражено в стоимостном выражении (квалификация претендента, его матери­ально-техническая база, финансовое состояние, технический уровень созда­ваемой продукции, применяемые технологии и методы организации произ­водства, контроля качества, организация соблюдения мер безопасности, мер по охране окружающей среды, использование местных материалов, конст­рукций и изделий).

Количественная (стоимостная или балльная) оценка показателей, ха­рактеризующих рассматриваемое предложение, должна выполняться ква­лифицированными экспертами в соответствующей области знаний или дея­тельности. Для экспертизы финансово-коммерческой и технической частей заявок в общем случае следует привлекать различные группы специалистов по соответствующим вопросам.

По крупным предметам конкурсов целесообразно привлечение узко­специализированных экспертов (например специалиста по экономической оценке эксплуатационных преимуществ предлагаемого вида продукции, спе­циалиста по экологии и т.п.)

При необходимости организатор конкурса подготавливает предложе­ния по персональному составу привлекаемых экспертов. Список экспертов утверждается председателем конкурсной комиссии.

При привлечении экспертов к оценке предложений по крупным про­бам целесообразно обеспечивать анонимность материалов, передаваемых Экспертам для подготовки заключений. Анонимность обеспечивается путем передачи на экспертизу копий конкурсных заявок, из которых устранена информация о наименовании предприятия претендента, его адресе, телефо­нах и других данных, которые можно использовать для идентификации пред­ложения с конкретным претендентом.

Прямые переговоры экспертов с участниками конкурса не допуска­ются. В случае необходимости в дополнительной информации, в уточнении терминов или в каких-либо разъяснениях эксперт ставит свои вопросы пе­ред организатором конкурса, представитель которого вступает в контакт с участником конкурса.

Организатор конкурса передает привлекаемому эксперту бланки форм протоколов и обосновывающих таблиц, которые подлежат заполнению, соот­ветствующие разделы документов конкурсного предложения, представлен­ного претендентом (с учетом соблюдения требования об обеспечении ано­нимности), и другую информацию, которую целесообразно учесть при под­готовке экспертного заключения.

На основании проведения анализа эксперт заполняет представленные формы, подписывает их и передает под расписку ответственному предста­вителю организатора конкурса свое заключение, сопроводив его, при необхо­димости, пояснительной запиской. Одновременно эксперт возвращает все по­лученные исходные материалы.

Копию своего заключения эксперт сохраняет до момента подписания контракта по предмету конкурса.

Унифицированная номенклатура основных показателей для оценки предложений участников охватывает:

-    показатели, соизмеряемые в составе расчетной стоимости по пред­ложению;

-    показатели, которые, как правило, не могут быть выражены а стои­мостной форме.

В перечень основных показателей для оценки предложений участни­ков конкурса, торга, которые целесообразно учитывать, как правило, в стои­мостном выражении, входят:

-    предложение участника по цене предмета конкурса, представляемое в полном соответствии с условиями конкурса, с указанием на что относится предлагаемый показатель (на единицу измерения предмета конкурса, на единицу измерения объемов работ, на объект в целом);

-    предложения по графику оплаты выполненных работ (размер аван­са, даты и объемы промежуточных и окончательного платежей);

-  изменение текущих расходов и доходов инвестора на этапе ис­пользования создаваемого предмета конкурса вследствие принятия альтер­нативных предложений, снижающих затраты на техническое обслуживание и ремонты строительных конструкций и инженерного оборудования, на отоп­ление, холодное и горячее водоснабжение, освещение и т.п.;

-  чистый доход инвестора вследствие принятия альтернативного предложения претендента по сокращению продолжительности исполнения контракта;

-    сопутствующие издержки инвестора в ходе проектирования и строи­тельства в случае принятия предложения данного участника конкурса.

К показателям, которые затруднительно выразить в стоимостной фор­ме в составе расчетной стоимости по предложению, относятся:

-   полнота стоимостной оценки отдельных составляющих предлагае­мой цены (этот показатель, характеризующий надежность цены предложе­ния, рассматривается в случае, когда условиями конкурса предусмотрено представление цены предложения с разбивкой ее по составным элементам);

-   финансовое состояние участника и его соответствие предстояще­му объему работ;

-   показатели качества продукции или услуг, предоставляемых участ­ником конкурса (качество решений генерального плана, градостроительных, архитектурных, объемно-планировочных, конструктивных проектных реше­ний основных и вспомогательных объектов, качество выполнения инженер­но-изыскательских, проектных, конструкторских работ, качество поставляе­мого технологического и инженерного оборудования, другой промышленной продукции, качество строительных, монтажных, пусконаладочных, ремонт­ных работ и др.);

-   показатели, характеризующие организацию выполнения участни­ком работ с соблюдением мер безопасности, охраны здоровья работающих и окружающей среды (меры по охране здоровья и труда, по соблюдению по­жарной безопасности, по предотвращению загрязнения воздуха, поверхности земли и подземных вод и др.);

-  показатели, характеризующие уровень организации подрядчиком управления процессами подготовки и реализации проектирования, матери­ально-технического обеспечения строительства или выполнения комплексов работ «под ключ», уровень квалификации рабочих и административно-управ­ленческого персонала, использования современных методов управления про­ектами, автоматизированных систем обработки информации, обеспечения сбалансированности графиков производства работ, применения прогрессив­ной структуры руководства предприятием, привлечение высококвалифициро­ванных специалистов и др.;

-   показатели, характеризующие технический уровень средств произ­водства, используемых подрядчиком - участником конкурса - при испол­нении контракта (качественный уровень машин, механизмов, технологичес­ких процессов, средств контроля за качеством и степень оснащенности подрядчика этими средствами);

-   показатели, характеризующие степень использования местных ре­сурсов иностранными подрядчиками, а также подрядчиками из других ре­гионов Российской Федерации (местной рабочей силы по тем профессиям, по которым в регионе имеется неполная занятость; материалов, изделий и полуфабрикатов местного производства, когда в регионе имеются избыточ­ные мощности по их изготовлению, отходов местного промышленного про­изводства и других ресурсов);

-   показатели, характеризующие обязательства участников конкурса по бесплатному устранению обнаруженных дефектов и недоделок в течение гарантийного срока, по компенсации возможного ущерба заказчика и т.п.;

-   другие показатели технической части предложений, определяемые заказчиком для каждого конкретного случая [23].

С целью обеспечения объективной оценки степени полноты учета со­ставляющих и обоснованности предлагаемой участником контрактной цены в условиях конкурса может быть предусмотрено требование по форме предс­тавления этой цены с распределением ее по элементам объекта (зданиям, со­оружениям, укрупненным элементам), комплексам работ и затрат.

Номенклатура и правила предпочтения основных показателей оценки предложений участников в общем случае могут существенно отличаться для различных предметов конкурса и должны сообщаться в составе конкурсной документации в разделе «Условия конкурса (торга)».

Если подрядные конкурсные торги проводятся на этапе, когда основ­ные технологические, архитектурные, объемно-планировочные и конструк­тивные решения уже приняты и речь идет лишь о практической реализации решений, то в этом случае на передний план выдвигаются такие основные показатели, как предложенная цена предмета конкурса, а также возможно­сти участника по выполнению работ в более короткие сроки с требуемым качеством.

При размещении заказов на комплекс работ по проектированию и строительству зданий и сооружений в качестве показателей конкурсных зая­вок наряду с показателями предлагаемого уровня стоимости работ подрядчи­ка, его опыта, квалификации, технической вооруженности и финансового со­стояния могут рассматриваться также показатели экономической эффектив­ности проектируемого объекта, его технического уровня, сроки ввода объекта в эксплуатацию, степень воздействия объекта на окружающую среду и др.

При размещении подрядов на проектирование и строительство непро­изводственных объектов «под ключ» могут также рассматриваться такие по­казатели, как архитектурная выразительность комплекса, стоимость строи­тельства и затраты за эксплуатацию возводимых зданий и сооружений и др.

При проведении конкурсов на строительство, осуществляемое за счет централизованных кредитных ресурсов из федерального, местного и муници­пального бюджета, предпочтение следует отдавать эко­номической (стоимостной) оценке. Такой же стратегии придерживается и Всемирный Банк, который в своем «Руководстве по закупкам по займам МБРР и кредитам MAP» устанавливает, что присуждение контракта одному из участников торгов производится на основе самой низкой «учетной» стои­мости, что не обязательно совпадает с самой низкой из предложенных цен. Там же сказано, что в документах для торгов должны указываться другие не­ценовые факторы, которые будут учитываться при рассмотрении предложе­ний, и порядок их учета для целей определения самой низкой учетной стои­мости предложений. Неценовые факторы, используемые при определении самой низкой учетной стоимости предложения, должны по возможности при­водиться в денежном выражении и быть расположены по их относительной значимости в положениях об оценке, содержащихся в документах для торгов [29].

3.2 Вариант методики экономической оценки заявок

Вариант методики экономической оценки заявок может быть предс­тавлен следующим образом. Если по предмету подрядных торгов заказчик заинтересован в ускорении ввода объекта в эксплуатацию и в снижении эксплуатационных затрат и предложил претендентам дать соответствующие альтернативные предложения, и при этом представляется практически воз­можным достоверно рассчитать величину соответствующих эффектов, то выбор победителя торгов может быть осуществлен по критерию минимума суммарных затрат, определенных с учетом стоимости строительства, эффекта за счет сокращения срока строительства, а также эффекта от снижения экс­плуатационных затрат за расчетный период эксплуатации объекта (с учетом их дисконтирования) по формуле:

                  З=Ц-Э*Т-DТ*Ц*Е, где                              (7)

З - величина суммарных затрат по предмету конкурса за расчетный пе­риод, рассчитанная на основе показателей, предложенных i-ым участником, в рублях;

Ц- предложенная i -ым участником цена предмета конкурса, в рублях;

Э - экономия эксплуатационных затрат или увеличение прибыли по объекту при повышении качества строительства, предложенные i -ым участ­ником (в сопоставимом уровне цен), в рублях в год;

Т - расчетный период эксплуатации в годах (для зданий рекомендуется принимать не более 10 лет, что позволит приближенно учесть процедуру дисконтирования разновременных стоимостных показателей);

DТ- предложенное i -ым участником ускорение срока ввода объекта в эксплуатацию по сравнению со сроком, указанным в условиях конкурса, в годах;

Е - социальная (общественная) норма дисконта, используемая при рас­четах показателей общественной эффективности и характеризующая мини­мальные требования общества к общественной эффективности проектов. Она считается национальным параметром и должна устанавливаться цент­рализованно органами управления народным хозяйством России в увязке с прогнозами экономического и социального развития страны [23].

Проведение балльной оценки предложений участников основывает­ся на следующих предпосылках:

-    максимально-возможная сумма баллов по предложению устанав­ливается равной 1000 баллов;

-    конкурсной комиссией еще на этапе подготовки условий конкурса устанавливается фиксированный перечень показателей, которые будут учи­тываться при оценке конкурсных заявок; при этом наряду с показателями, перечисленными выше, или взамен ряда названных показателей могут ус­танавливаться и другие показатели, более полно характеризующие предмет конкурса;

-    в условиях конкурса устанавливаются максимальное число баллов и базисный показатель весомости в процентах для каждого установленного показателя; при этом сумма базисных показателей весомости по всей но­менклатуре установленных показателей равняется 100%,

При установлении максимального числа баллов по отдельным показа­телям конкурсная комиссия по каждому конкретному предмету конкурса должна исходить из требований инвестора в части степени важности для него снижения стоимости и сроков подготовки и реализации контракта, обес­печения надлежащего уровня качества, снижения степени риска при созда­нии соответствующей продукции и других показателей.

При проведении экспертизы и оценки заявок максимальное число бал­лов по показателю «предложенная цена по предмету конкурса, торга» (Б_Цмах)

принимается для заявки с наименьшим значением предложенной цены:

            Б_Цмах=В_ц*10  (баллов), где                                     (8)           

В_ц - базисная весомость показателя «предложенная цена предмета кон­курса», установленная в конкурсной документации, в процентах.

По остальным заявкам количество баллов по этому показателю (Б_цi)

устанавливается в размере, обратно пропорциональном относительным ве­личинам цен, предложенным другими участникам. Так, по i-ой заявке

             Б_цi   =Б_Цмах* Ц _min/ Ц_i    (баллов),  где                      (9)           

Б_цi  - количество баллов по показателю «предложенная цена предмета

конкурса, торга» по i-ой заявке;

Ц_min, Ц_i  - предложенная цена предмета конкурса соответственно для

заявки с минимальным значением этого показателя и для i -ой заявки.

Показатель «расчетная стоимость по предмету конкурса» учитывает­ся при проведении последующей балльной оценки заявки аналогично тому, как учитывается показатель «предложение по цене предмета конкурса».

При экспертизе и оценке показателей, которые затруднительно выра­зить в стоимостной форме, используется десятибалльная шкала. Количество проставляемых баллов может увязываться с количественным значением со­ответствующего технического или экономического параметра, характеризу­ющего качественный уровень рассматриваемого показателя заявки. Напри­мер; 7-10 баллов - высокий качественный уровень; 4-6 - средний уровень; 0-3 - низкий уровень.

Если условиями конкурса предусмотрено представление цены пред­ложения с разбивкой ее по отдельным составляющим, рекомендуется про­водить построчную оценку степени достоверности этой цены. Установление экспертом факта неудовлетворительного учета претендентом затрат по от­дельным составляющим цены предложения будет служить основанием для снижения среднего балла по этому фактору, а возможно и для отклонения демпинговых предложений.

Оценку финансового состояния претендента и его соответствия пред­стоящему объему работ по предмету конкурса, торга рекомендуется вы­полнять на основе бухгалтерского баланса предприятия-участника.

Суммарное количество баллов по группе показателей i -ой конкурс­ной заявки ( Б i  ) рекомендуется рассчитывать:

                              Б_ki=å B_j*N_ji        (баллов),  где                             (10)   

B_j - весомость j-ого показателя в процентах, установленная условиями

проведения конкурса;

m - число рассматриваемых качественных показателей;

N_ji  - экспертная оценка j-ого качественного показателя i-ой заявки в

баллах (от 0 до 1 0 баллов).

Общее количество баллов по i-ой заявке (Б_i; ) рассчитывается:

                 Б_i = Б_Фi + Б_Ti (баллов), где                                       (11)                

(Б_i < 1000 баллов),

 Б_Фi - суммарное количество баллов по финансово-коммерческой части  i-ой заявки;

Б_Ti  - суммарное количество баллов по технической части i-ой заявки.

Победителем конкурса при балльном и балльно-экономическом мето­дах оценки признается претендент (участник), предложение которого полу­чило максимальное количество баллов.

3.3 Бальная оценка открытых торгов в Ульяновской области

В 2002 году в Ульяновской области были проведены открытые торги «По строительству 1-ой очереди мостового перехода через р. Волга в г. Ульяновске (1-ый пусковой комплекс)». Основные показатели конкурсных предложений этих торгов сведены в приложение 2. Оценка открытых торгов производилась по балльной системе. Экспертная оценка конкурсных предложений на выполнение с 2002 г остатков работ  1-го пускового комплекса 1-ой очереди строительства мостового перехода через р. Волга в г. Ульяновске сведены в  приложении 3

По итогам балльной оценки Конкурсных предложений выявлено следующее:

по конкурсному предложению №1 Консорциум ЗАО «Балтийская строительная компания –Санкт-Петербург»  и ОАО «Мостостроительный трест №6»:

- общая стоимость работ – ниже стартовой на 8,4% и ниже предложений двух других Участников на 7,2% и 8,3%       -92  балла,

- вариант условий авансирования –   работы выполняются без аванса –75 баллов,

- мобилизационный период – 1 месяц –15 баллов.

         по конкурсному предложению №2 ОАО Корпорация «Трансстрой», г. Москва:

- общая стоимость работ – ниже стартовой на 1,4%    -  28 баллов,

- аванс не более 30% от бюджетных лимитов текущего года – 15 баллов,

- мобилизационный период – нет –75 баллов.

         по конкурсному предложению №3 ОАО  «Волгомост», г. Саратов:

- общая стоимость работ – ниже стартовой на 0,2%      -      22 балла,

- авансирование в размере 25% от общей стоимости работ текущего года -   15 баллов,

- мобилизационный период – 10 дней    –  34,5 баллов.

         Выводы Конкурсной комиссии были следующие:

         Все претенденты представили на конкурсные торги Заявки, по которым можно определить, что каждый из претендентов способен выполнить работы по завершению строительства 1-го пускового комплекса первой очереди мостового перехода через р. Волга в г. Ульяновске в установленные сроки при условии стабильного финансирования выполняемых подрядных работ. Однако, при более детальном рассмотрении представленных конкурсных предложений претендентов, учитывая, что по суммарным показателям бальной оценки Членами Конкурсной Комиссии предпочтение отдано Консорциуму ЗАО «Балтийская строительная компания Санкт-Петербург» и ОАО «Мостостроительный трест № 6».

На основании экспертной оценки путем прямого голосования конкурсная комиссия приняла следующее решение:

Признать Победителем Конкурсных торгов на строительство 1-го пускового комплекса 1-ой очереди мостового перехода через р. Волга в г. Ульяновске – Консорциум ЗАО «Балтийская строительная компания Санкт-Петербург» и ОАО «Мостостроительный трест № 6».

Второе место –ОАО Корпорация «Трансстрой» г. Москва. (выписка из протокола №58 от 19 августа 2002г ОГУ «Департамент автомобильных дорог Ульяновской области»)

3.4 Анализ применения различных способов закупки

В данном обзоре будет показана практика применения различных способов закупки (открытый конкурс, закрытый конкурс, запрос котировок и закупка у единственного источника) с точки зрения числа проведенных процедур, количества заключенных контрактов и объемов заключенных контрактов.

Данный обзор основывается на официальной статистике (форма №1-конкурс) за период 1999-2001 годы с ежеквартальной разбивкой. Исходные статистические данные формируются нарастающим итогом по кварталам в течение года (таблица 1).

                                                                                                          Таблица 1

Сравнение фактически проведенных конкурсов и отчетности

Период	Факт	Отчет
I квартал	100 конкурсов на 200 тыс. рублей	100 конкурсов на 200 тыс. рублей
II квартал	200 конкурсов на 300 тыс. рублей	300 конкурсов (100 + 200) на 500 тыс. рублей (200 + 300)

Для повышения наглядности было осуществлено обратное преобразование. Поскольку исходные статистические данные обладают невысокой степенью достоверности, говорить о том, что эти выкладки отражают реальное положение дел, невозможно. Скорее эти цифры отражают общие тенденции развития системы государственных закупок. Чего только стоят отрицательные цифры, получаемые при переходе от нарастающего итога к нормальной поквартальной разбивке! Корректировка возможна, но она сложна и в любом случае не будет обладать 100% достоверностью...

Количество проведенных процедур закупок всеми способами (статистика отслеживает открытые и закрытые конкурсы, двухэтапные конкурсы, запрос котировок и закупки у единственного источника - в общем по Указу Президента от 08.04.1997 №305) характеризуется следующими цифрами (таблица 2).

                                                                                                     Таблица 2   

Количество проведенных процедур закупок

Период		Количество процедур закупок, ед.
		Всего	Фед.	суб.	мун.
1		2	3	4	5
1999	I квартал	9 412	4 584	н/д	4 828
	II квартал	34 560	9 239	13 695	11 626
	III квартал	34 821	7 164	16 218	11 439
	IV квартал	92 735	13 285	28 464	50 986

                                                                                        Продолжение таблицы 2     

1		2	3	4	5
2000	I квартал	67 532	10 293	20 811	36 428
	II квартал	117 305	15 685	35 356	66 264
	III квартал	65 322	15 165	27 334	22 823
	IV квартал	170 567	21 977	57 148	91 442
2001	I квартал	147 649	14 207	59 612	73 830
	II квартал	190 445	42 525	65 616	82 304
	III квартал	228 322	79 394	77 256	71 672
	IV квартал	306 753	144 299	61 527	100 927

Примечание: «фед.» - закупки продукции для федеральных государственных нужд за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов; «суб.» - закупки продукции для государственных нужд субъектов РФ; «мун.» - закупки продукции для муниципальных нужд; «н/д» - нет данных.

Доля различных способов закупок в среднем за 1999-2001 год выглядит следующим образом (таблица 3).

                                                                                                          Таблица 3

Доля различных способов закупок в среднем за 1999-2001 год

Способ закупки	Доля различных способов закупки, %, в среднем
	всего	фед.	суб.	мун.
Открытый конкурс	7	15	4	5
Закрытый конкурс	3	5	2	3
Запрос котировок	61	54	71	62
Закупка у единственного источника	28	26	23	29

Примечание: двухэтапные конкурсы не приведены в силу крайне незначительного числа конкурсов данного вида.

Как видно, чаще всего используется запрос котировок. Его популярность среди закупщиков объясняется простотой и быстрой процедуры, что в условиях неполного и нерегулярного финансирования является очень важным фактором.

Количество заключенных контрактов приведено в следующей таблице 4.

Как видно, распределение числа контрактов по способам закупок в общем повторяет распределение процедур закупок по способам закупок. Доля конкурсов несколько повысилась, поскольку по результатам одного конкурса обычно заключается несколько контрактов отдельно по каждому лоту, выставленному на конкурс.

                                                                                                        Таблица 4

Количество заключенных контрактов

Период		Число заключенных контрактов, ед.
		Всего	фед.	суб.	мун.
1999	I квартал	12 181	5 703	н/д	6 478
	II квартал	44 806	10 910	19 129	14 767
	III квартал	43 769	11 017	18 511	14 241
	IV квартал	99 312	16 124	29 522	53 666
2000	I квартал	76 129	13 354	23 217	39 558
	II квартал	128 786	19 496	39 114	70 176
	III квартал	74 911	17 578	30 400	26 933
	IV квартал	182 099	24 493	59 485	98 121
2001	I квартал	159 175	17 397	61 872	79 906
	II квартал	206 150	45 624	70 053	90 473
	III квартал	251 170	92 950	80 847	77 373
	IV квартал	342 215	173 335	63 751	105 129

Распределение числа заключенных контрактов по способам закупки приведено ниже (таблица 5):

                                                                                                          Таблица 5

Способ закупки	Доля различных способов закупки, %, в среднем
	всего	фед.	суб.	мун.
Открытый конкурс	16	28	10	13
Закрытый конкурс	4	5	4	5
Запрос котировок	55	45	65	56
Закупка у единственного источника	25	22	21	27

Общая стоимость государственных и муниципальных контрактов, заключенных по результатам конкурсов и иных способов закупки, показана в следующей таблице 6.

                                                                                                     

                                                                                                       Таблица 6

Объем заключенных контрактов

Период		Объем заключенных контрактов, тыс. руб.
		всего	фед.	суб.	мун.
1999	I квартал	15 587 079	8 853 817	н/д	6 733 262
	II квартал	42 063 463	18 782 068	11 999 718	11 281 677
	III квартал	29 412 753	14 968 607	6 496 302	7 947 844
	IV квартал	58 870 869	37 601 599	5 552 905	15 716 365
2000	I квартал	43 034 415	22 228 509	9 557 959	11 247 947
	II квартал	61 958 295	26 421 978	18 071 407	17 464 910
	III квартал	60 493 456	25 168 570	19 635 501	15 689 385
	IV квартал	65 259 134	22 462 628	16 379 863	26 416 643
2001	I квартал	53 300 018	19 088 443	14 952 017	19 259 558
	II квартал	89 360 800	31 179 080	27 144 839	31 036 881
	III квартал	98 986 803	29 535 753	26 645 709	42 805 341
	IV квартал	111 158 060	51 195 982	30 494 159	29 467 919

Примечание: объемы закупок даны в текущих ценах.

Доля каждого из способа закупок может быть охарактеризована следующими цифрами (таблица 7):

                                                                                                          Таблица 7

Доля различных способов закупки

способ закупки	доля различных способов закупки, %, в среднем
	Всего	фед.	суб.	мун.
открытый конкурс	56	71	61	27
закрытый конкурс	19	8	6	45
запрос котировок	8	5	11	11
закупка у единственного источника	17	16	22	17

Как видно, наибольший объем заключенных контрактов приходится на конкурсы: открытый и закрытый. Запрос котировок, при всей популярности этого способа, занимает небольшую долю. Иными словами, средняя стоимость контракта, заключаемого по результатам конкурса, существенно превышает стоимость контракта, размещенного по результатам запроса котировок. Приведенные цифры, а также изучение более детальных показателей статнаблюдения за государственными закупками, позволяют сделать ряд выводов.

Во-первых, большая часть государственных заказов размещается по результатам конкурсов: открытых и закрытых. Это не может не радовать.

Во-вторых, наблюдается постоянный рост числа процедур и объемов закупок. Впрочем, здесь куда большее влияние оказывает не рост рынка государственных заказов, а повышение точности статнаблюдения. Иными словами, собираемость статистических данных постоянно растет.

В-третьих, наблюдается более-менее выраженный сезонный характер государственных закупок. Показатели IV квартала всегда выше показателей других кварталов. Показатели I квартала почти всегда самые низкие. Это связано с особенностями бюджетного финансирования: процессы утверждения лимитов бюджетных обязательств обычно приходятся на I квартал, поэтому «живых» денег очень мало; в IV квартале, напротив, казначейства и госзаказчики активно расходуют остатки средств перед наступлением нового бюджетного года.

Заключение

В настоящей работе были рассмотрены важнейшие вопросы управления государственными закупками, направленные на повышение эффективности расходования бюджетных средств, предотвращение коррупции, обеспечение равного доступа всех потенциальных поставщиков, подрядчиков к государственным заказам, укрепление национальной безопасности, увеличение занятости в депрессивных регионах, поддержка малого бизнеса и т.д.

Главной задачей управления государственными закупками является заключение контрактов с максимальной эффективностью расходования бюджетных средств.

Существующее законодательство  в области государственных закупок не совершенно. Новые законопроекты должны определять методы государственных закупок и условия их применения (торги, ограниченные торги, закрытые торги, конкурентные закупки, прямые заказы), а также установлены процедуры проведения закупок для каждого метода, стандартная форма документации, принципы оценки предложений, правила квалификационного отбора поставщиков и подрядчиков. Также должен быть установлен порядок регистрации госконтрактов, отчетности и контроля, порядок оплаты за выполненные работы и поставленные товары, бухгалтерские процедуры. В частности, может быть предусмотрена процедура отказа государственного заказчика от подписанного контракта или сокращения его объема со ссылкой на «бюджетный иммунитет».

Открытые торги рассматриваются как исходный, нормальный способ осуществления государственных закупок. Возможность применения иных методов закупок всегда обуславливается определенными обстоятельствами. При их использовании должностное лицо закупочного органа должно в письменной форме обосновывать выбор данного метода. Использование ограниченных (закрытых) торгов допускается при заведомо ограниченном числе потенциальных поставщиков или подрядчиков. Проведение торгов признается нецелесообразным при небольших по объему закупках. Закупки посредством неконкурентных процедур (закупки из единственного источника) допускаются лишь по вполне определенным основаниям, например, при чрезвычайных ситуациях.

Сочетание задач государственной закупочной компании и принципов проведения закупок для государственных нужд – открытости, экономичности, ответственности, эффективности, равноправия – может быть сформулировано следующим образом:

- выдерживание обоснованных сроков закупки продукции;

- обеспечение точного соответствия между количеством поставляемой продукции и потребностями в ней (избыток ведет к перерасходу бюджетных средств);

- соблюдение требований по качеству продукции (дешевые, но плохие лекарства не дают медицинского эффекта).

В условиях неизбежного бюджетного дефицита и нерегулярности поступления бюджетных средств лучшим способом для заключения контракта является установление твердых цен на строительную продукцию.

В целом можно констатировать, что методика, отраженная в главе 2, может успешно применяться для определения стартовой стоимости объектов строительства как при наличии утвержденной проектной документации, так и  в условиях отсутствия утвержденного проекта (ТЭО). Определение твердых договорных цен на строительную продукцию осуществляться только по результатам проведенных конкурсов. При этом цена строительной продукции не может превышать утвержденную в ТЭО стоимость объекта, она является окончательной.

При разработке вопроса о практических подходах по применению комплексной оценки предложений участников и выбору победителя конкурса (глава 3) был применен 3-х летний опыт работы членом конкурсной комиссии при проведении торгов в ОГУ «Департамент автомобильных дорог Ульяновской области». Автором было выявлено, что основными составляющими успешной работы конкурсной комиссии  являются определение и соизмерение  бальных оценочных показателей. Победителем конкурса при бальном и бально-экономическом методах оценки признается претендент, получивший максимальное количество баллов.

Настоящая бальная оценка экспертного заключения позволяет выявлять участника, отвечающего: квалификационным требованиям, качественному уровню использования техники и оборудования, степени использования местных ресурсов, временным параметрам выполнения работ, соблюдения охраны окружающей среды и техники безопасности, обеспеченности технических и имущественных гарантий, а также приемлемой стоимости работ по конкурсному предложению, условиям финансирования, финансовой надежностью.

Приведенный в дипломной работе краткий обзор международного опыта организации государственных закупок показывает, что в целом системы госзакупок в различных странах мира имеют гораздо больше общих черт, чем существенных различий, хотя они и складывались независимо на протяжении длительного исторического периода. Законодательство и закупочная практика в различных странах опираются на единые базовые принципы и используют единообразно понимаемые методы закупок, что создает объективные предпосылки для унификации законодательства и согласования интересов в проведении государственной закупочной политики.

В настоящее время в России разработан и находится на утверждении закон «О закупках и поставках продукции для государственных нужд», в котором снимаются ограничения на участие иностранных поставщиков и посредников, предусматривается определение критериев оценки предложений и механизм внесудебного разрешения разногласий,  а также вводится механизм преференций для отечественного производителя. Хочется видеть в этом законе успешное решение многих проблем.

Дипломная работа охватывает тему, вопросы и понятия, изучение которых необходимо для начинающих работников органов государственного управления госзакупками.

Литература

1.  Гражданский кодекс Российской Федерации, части I и II, М: Издательство «Новая волна» 1996 -512 с.

2.  Федеральный закон Российской Федерации от 28 мая 1992 г. N° 2859-1 «О поставках продукции и товаров для федеральных государственных нужд».

3.  Федеральный закон Российской Федерации от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд».

4.  Федеральный закон Российской Федерации от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и пpoдовольствия для государственных нужд».

5.  Федеральный закон Российской Федерации от 13 декабря 1994 г. N° 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд».

6.  Федеральный закон Российской Федерации от 29 декабря 1994 г. N° 79-ФЗ «О государственном материальном резерве».

7.  Федеральный закон Российской Федерации от 14 июня 1995 г. № 88-ФЗ «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации».

8.  Федеральный закон Российской Федерации от 27 декабря 1995 г. № 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе».

9.  Указ Президента РСФСР от 15 октября 1991 года г, № 143 «О хозяйственных связях и поставках продукции и товаров в 1992 году».

10.  Указ Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 г, № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государст­венных нужд».

11.  Постановление Правительства Российской Федерации от 27 августа 1992 г. № 638 «Об организации работ по реализации Закана Российской Федерации «О поставках продукции и товаров для государственных нужд».

12.  Постановление Правительства Российской Федерации от 23 октября 1991 г. № 558 «Об организации материально-технического обеспечения народного хозяйства России в 1992 году».

13.  Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1994 г. № 594 «О реализации Федерального закона  «О поставках продукции тля федеральных государственных нужд».

14. Постановление Правительства Российской Федерации от 26 сентября 1997 г. № 1222 «О продукции, закупаемой для государственных нужд без проведения торгов (конкурсов)».

15.  Постановление Правительства Российской Федерации от 18 ноября 1997 г. № 1443 «О подготовке специалистов по организации и проведению торгов (конкурсов) на закупку продукции для государственных нужд».

16.  Постановление Правительства Российской Федерации от 3 сентяб­ря 1998 г. № 1022 «О кадровом обеспечении торгов (конкурсов) на закупку продукции для государственных нужд».

17.  Постановление Правительства Российской Федерации от 13 октября 1999 г. № 1160 «О контроле за проведением конкурсов на размещение заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд и координации их проведения».

18.  Основные принципы финансирования закупок товаров, работ и ус­луг для государственных нужд, размещаемых на конкурсной основе (пись­мо Министерства финансов Российской Федерации от 19 февраля 1998 г. №22-05-03).

19.  Приказ Министерства экономики Российской Федерации от 30 сен­тября 1997 г. № 117 «Об утверждении методических рекомендаций по про­ведению торгов (конкурсов) на закупку товаров (работ), квалификационно­му отбору поставщиков (подрядчиков) (конкурсная документация)».

20.  Приказ Министерства экономики Российской Федерации и Мини­стерства общего и профессионального образования Российской Федерации от 31 декабря 1997 г. № 197/2731 «Об организации в Министерстве эконо­мики Российской Федерации и Министерстве общего и профессионального образования Российской Федерации работы по выполнению Постановления Правительства Российской Федерации от 18 ноября 1997 г. № 1443 «О под­готовке специалистов по организации и проведению торгов (конкурсов) на закупку продукции для государственных нужд».

21.  Приказ Министерства экономического развития и торговли Российс­кой Федерации от 29 декабря 2000 г. № 130 «Об утверждении Положения об осуществлении контроля за проведением конкурсов на размещение зака­зов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд».

22. Письмо Министерства экономики Российской Федерации от 8 апре­ля 1999 г. № АС-353/2-303 «О размещении заказов на поставки товаров, вы­полнение работ, оказание услуг для государственных нужд путем запроса котировок и из единственного источника».

23.  Методические рекомендации по оценке эффективности инвести­ционных проектов: Вторая редакция / Министерство экономики Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации, Государст­венный комитет по строительству и жилищной политике Российской Феде­рации. М.: Экономика, 2000. 421 с.

24.  Методические рекомендации по определению стоимости затрат, связанных с проведением подрядных торгов в Российской Федерации / Меж­ведомственная комиссия по подрядным торгам при Госстрое России (протокол №11 от 12.02.99). М.: Изд. РАТСИ, 1999.30с.

25.  Методические рекомендации по составлению договоров подряда на строительство в Российской Федерации / Госстрой России, МВК по подряд­ным торгам (протокол № 12 от 5 октября 1999 г). М.: Изд. РАТСИ, 1999. 77 с.

           26.Информационно-аналитический бюллетень «Индексы цен в строи­тельстве» № 37 октябрь 2001. В.М. Дидковский Формирование твердой договорной цены в строительстве на конкурсных торгах (Новые подходы).

            27.Информационно-аналитический бюллетень « Конкурсные торги» -официальное федеральное издание, М.:2002 г

            28. Нестерович Н.В., Смирнов В.И. Конкурсные торги на закупку продукции для государственных нужд. М: Инфа 2000        

Введение Федеральные государственные нужды это потребности Российской Федерации в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения, обороны и безо

Больше работ по теме: