Укрепление потенциала Жогорку Кенеша Кыргызской Республики

 

АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

Институт подготовки государственных и муниципальных служащих

Департамент магистратуры

МАГИСТЕРСКАЯ ДИССЕРТАЦИЯ

Тема: «Укрепление потенциала Жогорку Кенеша Кыргызской Республики»

По направлению «Парламентаризм»

Акматова Тумара Асанкуловна

Бишкек 2014

Содержание

Введение

Глава 1. Теоретические основы исследования парламентаризма в современных условиях

.1 Основные теории парламента и парламентаризма в современных условиях

.2 Зарубежный опыт развития парламента и парламентаризма

Глава 2. Анализ современной ситуации в Жогорку Кенеше Кыргызской Республики

.1 Основы эволюции института парламентаризма в Кыргызстане

.2 Парламентаризм и актуальные проблемы современной конституционной реформы в Кыргызской Республике

.3 SWOT-анализ Жогорку Кенеша Кыргызской Республики

Глава 3. Совершенствование и укрепление потенциала Жогорку Кенеша Кыргызской Республики

.1 Пути улучшения реализации представительской функции Жогорку Кенеша Кыргызской Республики

.2 Оптимизация законодательной функции Жогорку Кенеша Кыргызской Республики

.3 Повышение потенциала в совершенствовании контрольной функции Жогорку Кенеша Кыргызской Республики

Заключение

Список использованных источников

Приложения

Введение

Актуальность темы исследования определяется необходимостью укрепления потенциала современного парламента, а также совершенствованию принципов организации государственной власти в Кыргызской Республике. На современном этапе исследования проблем парламентаризма сказалось то, что в советский период парламенты характеризовались как законодательные органы буржуазных государств. Такая позиция советских ученых определялась взглядами классиков марксизма-ленинизма.

Объективная потребность реформирования советских органов возникла в процессе крупномасштабных политических, экономических и социальных преобразовании с середины 80-х гг. и формирования в начале 90-х гг. XX в кыргызской государственности на качественно новых принципах. При этом определение Жогорку Кенеша как парламента впервые нашло свое закрепление в Конституции Кыргызской Республики 1993 г.

Повышенный интерес к парламентаризму как государственной категории объясняется самим развитием событий последнего времени, когда вопросы организации государственной власти и взаимоотношений ее органов выходят на первый план в условиях установления подлинного народовластия в Кыргызстане.

Революции 24 марта 2005 г. и 7 апреля 2010 г. затем и принятие (по сути четыре раза в течение последующих нескольких лет) Конституции КР в новой редакции и новой Конституции КР, автором которой, является О.Ч. Текебаев, свидетельствуют, что в Кыргызстане еще не найден оптимальный путь конституционно-правового развития.

В этой связи необходимо изучить сущность и укрепление потенциала современного парламентаризма как государственной категории и особенностей его становления в Кыргызстане, в результате которого можно будет выработать конкретные пути и формы совершенствования механизма организации и осуществления государственной власти в республике.

В решении данной проблемы бесспорна роль парламента, поскольку в условиях разделения государственной власти именно парламенту по праву принадлежит особое среди ее институтов место в качестве представительного и законодательного органа.

Очевидно, что научное исследование сущности и укрепления потенциала, Жогорку Кенеша становится одной из актуальных проблем, так как оно позволит глубже понять не только закономерности происхождения кыргызского парламента, его специфику, но и его роль и место в конституционной системе органов государственной власти.

Проблемы современной конституционной реформы, безусловно, связаны с принципами парламентаризма. В свою очередь, данное положение свидетельствует о том, что последние становятся ключевым объектом исторического осмысления и государственной политики.

Вместе с тем, открытым остается ряд проблем дальнейшего реформирования всей системы институтов государственной власти Кыргызстана на современном этапе. Следовательно, актуально сегодня исследование, как проблем укрепления потенциала парламента, так и научного обеспечения конституционного процесса в Кыргызстане.

Степень научной разработанности темы. В советский период различным аспектам деятельности представительных органов Кыргызстана посвятили свои труды отечественные ученые Э. Нуралиев, К. Нурбеков, С. Табышалиев, Р. Тургунбеков.

В постсоветское время учеными в области права проведены исследования, где объектом изучения в той или иной мере являлись отдельные вопросы становления, формирования и организации деятельности Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. В частности, это работы А.А. Арабаева, Ч.И. Арабаева, Э.Д. Бейшембиева, Г.А. Бидильдаевой, Г.Т. Искаковой, С.К. Косакова, Р.К. Акназаровой, А. Саляновой, С.С. Сооданбекова, Р. Тургунбекова и др.

Цель диссертационного исследования вытекает из ее научно-практической актуальности и заключается в определении теоретических и практических аспектов укрепления потенциала парламента, в формулировании и обосновании определенной его модели развития в Кыргызстане как центрального звена механизма эффективной организации государственной власти и повышения ее ответственности.

Достижение поставленной цели обусловливается решением ряда исследовательских задач к основным из них отнесены следующие:

изучение основных теорий парламента и парламентаризма;

изучение зарубежного опыта развития парламента и парламентаризма;

осмысление сущности и выявление основных направлений современной конституционной реформы в Кыргызской Республике и выработка предложений по решению ее задач в соответствии с основными принципами парламентаризма;

выявление основы эволюции института парламентаризма в Кыргызстане и организационно-институциональных особенностей Жогорку Кенеша;

раскрытие путей совершенствования и укрепление потенциала Жогорку Кенеша;

Объектом исследования является общественные отношения, связанные с закреплением конституционных основ парламентаризма как особой системы организации государственной власти и их реализацией на практике.

Предметом исследования является конституционные основы парламентаризма, особенности его становления, а также конституционный статус Парламента Кыргызской Республики, механизмы укрепления потенциала Жогорку Кенеша в КР.

Нормативной базой диссертационного исследования послужил солидный комплекс материалов Государственного архива Кыргызской Республики. В качестве информационной базы исследования использовались современные разработки в области политологии и истории, данные статистики и социологических исследований.

Научная новизна диссертационного исследования заключается:

в комплексной разработке теоретических и практических аспектов укрепления потенциала парламента в Кыргызстане;

в научно-методологическом подходе к рассматриваемой проблеме, выявлении закономерностей и тенденций становления парламентаризма в Кыргызстане и комплексном формулировании своей позиции по ним она раскрывается:

в теоретической разработке понятия парламентаризма, выявлении его природы и основных составляющих;

в обосновании парламентаризма как государственной категории, раскрытии его сущность;

в формулировании и обосновании модели развития парламентаризма в Кыргызстане на современном этапе, в основе, которой лежит идея особой роли Жогорку Кенеша в конституционной системе государственной власти Кыргызской Республики. В качестве механизма реализации данной идеи магистранткой формулируется целый комплекс новых мер, направленных на повышение укрепления потенциала Жогорку Кенеша КР и его ответственности с учетом конституционных преобразований и практики его деятельности.

Структура работы. Магистерская диссертация состоит из введения, основной части, объединяющей 3 главы и 8 разделов, заключения, списка использованных источников и приложения.

Глава 1. Теоретические основы исследования парламентаризма в современных условиях

.1 Основные теории парламента и парламентаризма в современных условиях

Парламентаризм представляет собой одно из сложнейших общественно-политических явлений. Задачи раскрытия природы парламентаризма, формулирования авторской позиции его понимания связаны с тем, что в науке еще не сложилось достаточно четкого, общепринятого и вполне устоявшегося представления о парламентаризме как существующей во многих странах государственно-правовой реальности, и, соответственно, не сформировалась единая точка зрения относительно определения данного понятия.

Поэтому вполне понятно, что многие ученые и практики, говоря о парламентаризме, обычно отождествляют данное понятие то с самим парламентом, то с парламентской формой правления. Более того, часто смешивают его не только с формой государства, но и с политическим режимом и даже с принципом разделения властей.

Наиболее характерным в этом контексте является отождествление парламентаризма с представительным органом. Так, в монографии «Парламентаризм в Кыргызстане: первый опыт» ее авторы 3.Курманов и Г. Джакупова освещают процесс становления и деятельности съездов Советов Киргизской АО - АССР ССР в период возрождения национальной государственности кыргызского народа в 20-30-е годы прошлого столетия.

Изучая особенности становления представительного органа в Кыргызстане, автор монографии «Жогорку Кенеш (Парламент) Кыргызской Республики» профессор М. М. Кучуков говорит о трех этапах становления и развития кыргызского парламентаризма: досоветском, советском и постсоветском.

Рассматривает парламентаризм в таком аспекте и ряд участников международной научно-практической конференции «Парламентаризм в независимом Казахстане: состояние и проблемы».Между тем, следует подчеркнуть, что само по себе наличие в стране представительного и законодательного органа еще не означает утверждения в ней парламентаризма.

Парламент и парламентаризм - понятия взаимосвязанные и взаимообусловленные, но отнюдь не равнозначные, поскольку основой парламентаризма является постоянно действующий парламент с соответствующими полномочиями. Иначе говоря, парламентаризм не может существовать без парламента, в то же время само наличие представительного органа в виде парламента в стране (например, в монархической или авторитарной) еще не является показателем наличия в ней парламентаризма.

По справедливому утверждению А.М. Барнашова, «предпосылкой и основой существования парламентаризма является активная деятельность в государстве избранного всеобщим голосованием сильного и влиятельного парламента, обладающего реальной возможностью действенного участия в осуществлении государственной власти».

Термин «парламент» происходит от французского слова «parler» - «говорить». Французский язык, как отмечает известный российский ученый В. Е. Чиркин, широко использовался аристократией в средневековой Англии, считающейся родиной парламента. Несмотря на то, что «предшественником парламента были представительные органы в Древней Греции и Древнем Риме, сословно-представительные учреждения в начале средних веков в Европе, происхождение современного парламента связывают с событиями XIII-XIV вв. в Англии, когда власть короля была ограничена собранием крупных феодалов, высшего духовенства, представителей городов и сельской местности (общин)».

В настоящее время термин «парламент» употребляется для обозначения высших представительных органов во многих странах. Так, в Конституции Казахстана говорится, что «Парламент Республики Казахстан является высшим представительным органом республики, осуществляющим законодательные функции» (п. 1 ст. 49).

В этой связи отметим, что слово «представительный», как записано в словаре русского языка С. И. Ожегова, означает «выборный, основанный на представительстве».

Парламент является представительным органом потому, что народ как носитель суверенитета и источник государственной власти избирает своих представителей депутатов - в парламент и делегирует им, объединенным в таком государственном коллегиальном органе, полномочия, которые они реализуют от имени народа.

Современный парламент рассматривают и как общенациональный представительный орган. Поэтому парламент не только представляет народ и выступает от его имени, но, вместе с тем, выражает его волю и интересы.

Иначе говоря, парламент является выразителем воли и интересов народа, и в этом заключается сущность его представительной природы.

Высший представительный орган государства, вместе с тем, может называться и по-иному, например, Федеральное Собрание (Российская Федерация), Бундестаг (ФРГ), Национальное Собрание (Республика Беларусь), Сейм (Польша), Конгресс (США), Олий Мажлис (Узбекистан), Верховная Рада (Украина), Законодательное Собрание, Верховный Совет и т. д..

Как показывает история, парламент есть «место, где избранные народом представители обсуждают насущные проблемы жизни общества и государства - это учреждение в разной форме, под разными названиями, но схожей сутью известно в большинстве стран мира».

Итак, несмотря на различия в названиях, все они обозначают представительный орган государственной власти, осуществляющий законодательную власть. Поэтому обычно их называют еще законодательным органом. Статья 94 Конституции России гласит: «Федеральное Собрание парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации».

Признание парламента законодательным органом означает, что ни один закон государства не может быть принят, если он не рассмотрен и не одобрен парламентом.

Таким образом, парламент представляет собой общегосударственный представительный орган, основное содержание деятельности которого составляет принятие законов и других законодательных актов. Более того, обладая исключительным правом издания и изменения законов, парламент на основе конституции определяет правовые рамки, в которых действуют органы исполнительной и судебной ветвей государственной власти.

Что касается понятия «парламентаризм», хотя и происходит оно от слова «парламент», означает, по мнению отдельных авторов, систему государственного управления при привилегированном положении парламента. В частности, А.А. Мишин считает, что парламентаризм есть «особая система государственного руководства обществом, характеризующаяся разделением труда, законодательного и исполнительного, при привилегированном положении парламента». Авторы монографии «Общая и прикладная политология» пишут, что парламентаризм - это «система государственного руководства обществом, характеризующаяся четким распределением законодательных и исполнительных функций при привилегированном положении законодательного органа - парламента по отношению к другим государственным органам».

В Большом юридическом словаре парламентаризм определяется как система правления, характеризующаяся «четким распределением законодательной и исполнительной функций при формальном верховенстве представительного законодательного органа - парламента по отношению к другим государственным органам».

Н. Калиев утверждает, что парламентаризм - это представительное правление. Основным критерием, отличающим его от любого иного вида государственного устройства, по его мнению, является верховенство парламента.

С точки зрения 3. Абдукеримовой, парламентаризм есть «система правления, характеризующаяся четким распределением законодательной и исполнительной функций при формальном верховенстве представительного законодательного, органа - парламента по отношению к другим государственным органам.

Однако, вряд ли можно согласиться с такой позицией. Дело в том, что парламентаризм как государственно-правовая категория, прежде всего, сопряжен с организацией государственной власти, а не формой государства. Хотя, нельзя не признать, что та или иная форма республиканского правления, так или иначе, окажет влияние на систему организации государственной власти.

Парламентаризм, по мнению казахстанской ученой Ж. А. Жансугуровой, есть режим при котором «единственно демократичным, законным институтом является парламент, а власть правительства находится в полной зависимости от парламентского вотума недоверия».

Авторы узбекистанского издания «Парламентаризм: Опыт зарубежных стран» рассматривают его как политическую систему.

В таком качестве парламентаризм представляет собой, прежде всего, политологическую категорию, что объясняет его рассмотрение в качестве самостоятельного предмета исследования политических наук. Так, изучая вопросы становления и развития парламентаризма в России, экс-председатель российской Государственной Думы И.П. Рыбкин определяет парламентаризм как политическую систему, в которой «суверенная воля народа находит свое воплощение в избираемом на основе всеобщего и тайного голосования в условиях многопартийности и разделения властей высшего представительного учреждения, которое осуществляет законодательную деятельность и контроль над органами исполнительной власти и гарантирует защиту интересов как большинства, так и меньшинства граждан».

В докторской диссертации Н. Калиева подвергнуты политологическому анализу эволюция парламентаризма, особенности его становления в независимом Казахстане.

В своей монографии «Парламент независимого Кыргызстана» М. Шеримкулов рассматривает парламентаризм в Кыргызстане также в политологическом аспекте. Вышесказанное подтверждают и диссертационные исследования В.С. Баева, С.П. Обухова, Н.А. Съедина, С.С. Фоменко.

Наконец, нельзя не отметить, что парламентаризм рассматривается как учение о парламенте. На этот аспект обращают внимание, например, Р.М. Романов и О.Н. Булаков. Первый из них пишет, что парламентаризм - это теория и практика деятельности парламентаО. П. Булаков характеризует парламентаризм как идейно-теоретическую концепцию, служащую научным обоснованием необходимости парламента как института и его общественных функций.

Отсюда очевидно, что правовая сущность парламентаризма формируется в его правовых принципах, закрепленных в конституционно-правовых актах, что позволяет говорить о парламентаризме как правовой категории, которой присущ более высокий, чем понятие, уровень обобщения. Вместе с тем, содержание и функциональное назначение конституционно-правовых принципов парламентаризма предопределяют его особенности с точки зрения юридической практики.

Именно поэтому парламентаризм выступает логическим обобщением, обретающим конституционно-правовую форму, которая, в свою очередь, становится предметом изучения науки, прежде всего, парламентского права как само достаточной под отрасли конституционного права. При этом из многогранного содержания категории «парламентаризм» парламентским правом выделяются лишь те ее стороны, свойства и функции, которые получают закрепление в нормах рассматриваемой под отрасли.

Завершая анализ основных теорий парламента и парламентаризма в современных условиях, отметим следующее.

Если парламент означает общегосударственный орган народного представительства, в компетенции которого находится совокупность полномочий по принятию нормативных правовых актов государства высшей юридической силы, то парламентаризм являет собой систему организации государственной власти, где парламенту в ней отводится особая роль в силу вышеупомянутых отличительных свойств.

.2 Зарубежный опыт развития парламента и парламентаризма

Термин парламент происходит от английского Parliament, который обязан своим рождением французскому глаголу парле - говорить. Французский язык широко использовался аристократией в средневековой Англии, считающейся родиной парламента. Хотя предшественником парламента были представительные органы в Древней Греции и в Древнем Риме, сословно-представительные учреждения в начале Средних веков в Европе, происхождение современного парламента связывают с событиями XIII-XIV вв. в Англии, когда власть короля была ограниченна собранием крупных феодалов, высшего духовенства, представителей городов и сельской местности (общин).

Современный парламент - это высший орган народного представительства, выражающий суверенную волю народа, призванный регулировать важнейшие общественные отношения главным образом путем принятия законов, осуществляющий контроль за деятельностью органов исполнительной власти и высших должностных лиц. Парламент обладает и многими иными полномочиями. Он формирует другие высшие органы государства, например, в некоторых странах избирает президента, образует правительство, назначает конституционный суд, ратифицирует международные договоры, заключенные правительством, объявляет амнистию и т.д.

Концепция национального (народного) представительства, сложившаяся еще в XVIII-XIX веках, может быть изложена как совокупность следующих принципов:

1. национальное (народное) представительство учреждается конституцией;
2. нация (народ) как носитель суверенитета уполномочивает парламент осуществлять от его имени законодательную власть;
3. с этой целью нация (народ) избирает в парламент своих представителей - депутатов, сенаторов и т.п.;
4. член парламента - представитель всей нации, а не тех, кто его избрал, и потому не зависит от избирателей, не может ими отозван.

Значение парламента в современном обществе огромно. Он является выразителем интересов различных политических сил, ареной поиска компромиссов. В ряде случаев, однако, в парламентской деятельности доминируют мелкие и мельчайшие интересы, личные амбиции, различные неформальные связи, как это бывает в странах СНГ. Мировой опыт показывает, что парламент тогда выступает подлинным представителем нации (народа), когда в его составе имеются крупные политические объединения депутатов, выражающие интересы значительных слоев общества.

Современный парламент - это «общегосударственный представительный орган, главная функция которого в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти».

Под парламентом обычно понимают однопалатное представительное учреждение или нижнюю палату двухпалатного парламента, хотя с юридических позиций это понятие гораздо сложнее. В англосаксонском праве парламент - это триединое учреждение, включающее главу государства (монарха в Великобритании, президента в Индии), верхнюю и нижнею палаты (при этом закон может быть принят при согласии всех этих трех составных частей). В странах с влиянием англосаксонского права, где главой государства является президент и существует одна палата (например, в Танзании по конституции 1977 г.), парламент рассматривается как двуединое учреждение, состоящее из главы государства и Национального собрания. В континентальном праве, в Германии, Франции, под парламентом понимаются две его палаты, глава же государства не является составной частью парламента. Наконец, в некоторых странах (Египет) глава государства рассматривается как часть однопалатного парламента.

В настоящее время в большинстве стран действуют двухпалатные парламенты, и число палат, как правило, не превышает двух. Однако в некоторых странах Африки и Океании существуют особые палаты вождей, но они обладают только совещательными полномочиями по определенным вопросам (обычаи, культура и др.).

Палаты парламента имеют разные названия (нередко - палата депутатов и сенат), но их принято называть нижней и верхней. Последнее название имеет исторический характер, в настоящее время в большинстве стран верхняя палата обладает меньшими полномочиями, чем нижняя.

Для того, чтобы парламент мог успешно реализовывать свои функции, конституции наделяют его необходимыми полномочиями, которые вместе с функциями составляют его компетенцию.

В зависимости от того, каков объем конституционной компетенции парламента, мы можем выделить три ее вида: неограниченная, абсолютно ограниченная и относительно ограниченная.

В качестве примера неограниченной компетенции парламента можно привести - Британский Парламент, о котором говорили, что он может все, кроме превращения женщины в мужчину и наоборот. Верховенство данного вида парламентов предполагает: 1) верховенство законодательства (никто, кроме Парламента, не должен обладать правом издавать законы, а законы выше по своей юридической силе, чем любые другие нормативно-правовые акты органов власти); 2) право утверждать государственный бюджет и устанавливать законы; 3) коллективную ответственность Правительства перед Парламентом; 4) право утверждать судей; 5) отсутствие других подобных конкурирующих властей. Конституция Японии 1946 года, установившая в ст. 41, что «Парламент является высшим органом государственной власти и единственным законодательным органом государства».

Примером абсолютно ограниченной компетенции можно привести французскую Конституцию, в ст. 34, 35, 49 которой дается точный перечень вопросов, по которым только Парламент может принимать законы. Любые остальные вопросы принадлежат рассмотрению главным образом правительству. Абсолютно ограниченная компетенция парламентов встречается и во многих развивающихся странах. Ряд из них (Сенегал, Габон, Мадагаскар и др.) бывшие раннее колониями Франции, восприняли французскую конституционную модель с абсолютным ограничением даже законодательной компетенции парламента.

Чаще встречается относительно ограниченная компетенция парламентов, которая характерна для федеративных децентрализованных унитарных государств. Поскольку в таких государствах компетенция центральной власти конституционно ограниченна правами субъектов федерации или иных территориальных образований, то соответственно парламент может действовать только в этих рамках. Например: поправка Х к Конституции Соединенных Штатов Америки 1787 года устанавливает, что Конгресс США может осуществлять только те полномочия, которые Конституция прямо отнесла к его ведению или которые она запретила осуществлять штатам.

Некоторые ученые вводят еще один класс парламентов «консультативные», которые существуют в некоторых мусульманских странах. Иногда они принимают законы с одобрения монарха, иногда вообще не могут издавать законы (в ОАЭ, например, хотя существует назначаемое Национальное собрание, акты же, имеющие силу закона, издает Совет эмиров). В Саудовской Аравии подобные акты издает король (после обсуждения в Консультативном совете - совете аш-шура), но они не называются законами, так как считается, что важнейшие отношения, являющиеся предметом законов, уже урегулированы в священных книгах - Коране и сунне.

Главная задача парламентов - это принятие законов. Среди них важнейшее значение имеют основные законы - конституции (в некоторых странах они принимаются парламентами), поправки к ним, органические законы, а также ежегодно принимаемые законы о государственном бюджете.

Парламент избирает, назначает, образует другие органы государственной власти, формируя их целиком или в части (другую часть может назначать президент). Например, на Украине парламент дает согласие президенту на назначение председателя Антимонопольного комитета, генерального прокурора. В некоторых странах парламент избирает президента (Израиль, Ливан, Турция и др.). В странах тоталитарного социализма парламент избирает постоянно действующий орган, который между сессиями выполняет многие полномочия парламента (Государственный совет на Кубе, Постоянный комитет Всекитайского собрания народных представителей), избирает (Германия, Япония) или назначает премьер-министра. Во многих странах парламент образует весь состав правительства: путем голосования по программе правительства выражает ему доверие, после чего правительство назначается актом главы государства. Парламент (одна из палат) формирует конституционный суд ) или назначает часть его членов), верховный суд (или назначает его председателя), назначает генерального прокурора, некоторых других должностных лиц. Полномочия по образованию высших органов и назначению высших должностных лиц разные палаты обычно осуществляют раздельно, у каждой из них своя компетенция.

Можно выделить ряд других не менее важных компетенций парламента:

• финансовая-это утверждение росписи доходов и расходов государства (государственный бюджет), а также установление налогов;
• ратификация и денонсация международных договоров;
• назначение референдумов;
• контроль за деятельностью государственных органов, учреждений и должностных лиц, следственные полномочия, контроль парламента может иметь политический характер (например: выражение недоверия министру) и юридический (деятельность созданных парламентом рас следовательских комиссий);
• полномочия в области обороны и безопасности, к ним в первую очередь относится, прежде всего, право объявлять войну и чрезвычайное положение.

В настоящий момент в развитых странах вопрос о числе палат парламента не предмет политических столкновений, вопрос иметь в парламенте одну палату или две решается, исходя из различных соображений, имеющих политическое значение в момент соответствующей конституционной реформы.

Федеративные государства имеют обычно двухпалатный парламент, в котором верхняя палата представляет субъектов федерации (США, Германия, Бразилия, Мексика, и др.). В унитарных государствах с двухпалатным парламентом его верхняя палата также обычно формируется по политико-административным территориальным единицам (Италия, Испания, Франция, Польша, Япония и др.). Примерно в половине государств Европы парламенты однопалатные (Финляндия, Венгрия, Болгария, Швеция, Дания и др.).

Нижние или единственные палаты часто именуются Национальное собрание или Национальная ассамблея (Франция, Вьетнам, большинство стран Африки), Национальный совет (Австрия, Швейцария, Словакия), Палата депутатов (Италия, Бразилия, Румыния, Чехия), Палата представителей (США, Япония, Хорватия, Бельгия). Верхние палаты, пожалуй, в большинстве стран, где они существуют, именуются Сенатами, а в некоторых федерациях названия верхних палат отражают либо данную форму политико-территориального устройства, либо название субъектов данной федерации. Так , в Австрии, Германии верхняя палата именуется Федеративный (или Союзный) совет (именно так переводится «Бундесрат»), в Швейцарии - Совет кантонов, в Индии - Совет штатов.

Члены нижней палаты парламента обычно называются депутатами, народными представителями, члены верхней палаты - сенаторами.

Срок полномочий членов верхних палат обычно более длительный, чем у нижних палат, обновление членов верхних палат обычно происходит по частям (в США на 6 лет с обновлением на 1/3 через два года, во Франции на 9 лет с обновлением на 1/3 через три года). Хотя встречаются случаи (например, в Бельгии, Италии, Польше) когда обе палаты избираются на одинаковый срок и обновляются целиком.

Верхняя палата может быть либо слабой, когда она в состоянии отсрочить принятие решения парламентом (нижней палатой) но не воспрепятствовать ему, поскольку ее вето - отказ согласиться с решением нижней палаты - может быть преодолен последней (Великобритания, Польша и др.), либо сильной, когда без ее согласия закон не может быть принят (Италия, США).

Депутатами именуются обычно только члены нижних палат, члены верхних палат в большинстве стран - сенаторы, в Великобритании - лорды.

Члены парламентов обладают специальной право- и дееспособностью. У избираемых членов парламентов срок полномочий обычно начинает течь с момента избрания, реже - с законодательно или даже конституционно установленной даты, например, «США - с полудня 3 января». Правда в конституциях нередко предусматривается необходимость проверки полномочий выборного члена парламента той палатой, в состав которой он входит.

Задача парламентария - участвовать в законотворчестве и осуществлении парламентом других функций. В связи с этим в большинстве стран члены парламента являются профессиональными парламентариями и получают за свою депутатскую деятельность солидное вознаграждение из казны (в Бразилии - приблизительно 150 тыс. долл. США в год, в США - 133 тыс., в Великобритании - около 31 тыс. ф. Ст. в год, в Германии 16 тыс. марок в месяц. Депутаты имеют право на пенсионные льготы, в США они имеют право на пенсию с 50 лет и, становясь пенсионерами, получают до 80% оклада, что зависит от стажа пребывания в конгрессе (лицо, бывшее членом конгресса 30 лет, может получать 106 тыс. долл. в год).

Детальное изучение данной темы раскрывает зарубежный мировой опыт парламентской деятельности, ее позитивные и негативные стороны. Знание этого опыта особенно важно для сегодняшнего Кыргызстана, которая только встала на путь построения правового государства. Нам сегодня необходимо обобщить опыт накопленный мировым сообществом по укреплению потенциала парламентов зарубежных стран, выделить позитивные стороны этого опыта, чтобы затем с учетом конкретных условий, применить в Кыргызской Республике.

парламент конституционный представительский

Глава 2. Анализ современной ситуации в Жогорку Кенеше Кыргызской Республики

.1 Основы эволюции института парламентаризма в Кыргызстане

На современном состоянии исследования проблем парламентаризма сказалось то, что в советский период парламенты характеризовались как законодательные органы буржуазных государств. Такая позиция ученых- государствоведов определялась доминирующими на протяжении всего советского периода взглядами классиков марксизма-ленинизма. Ни К. Маркс, ни В. И. Ленин не видели в парламентах прогрессивную форму организации представительных и законодательных органов. В связи с этим они ставили вопрос о новых типах законодательных органов. Так. К. Маркс в отношении Парижской коммуны писал, что «она должна была быть не парламентской, а работающей корпорацией, и в то же время и законодательствующей, и исполняющей законы». Эту позицию полностью разделял В.И. Ленин. Принципиально новый вид власти - власть трудящихся В.И. Ленин видел в Советах, которые он характеризовал как органы власти пролетарского государства, называя их самыми демократическими и интернациональными организациями, соединяющими в себе законодательную и исполнительную власть. При этом В.И. Ленин отмечал, что «без представительных учреждений мы не можем себе представить демократии, даже пролетарской демократии, а без парламентаризма можем и должны».

Поэтому, естественно, в условиях отсутствия идеологического многообразия «в советский период парламентаризм рассматривался как сугубо буржуазное, а стало быть, реакционное явление, чуждое советской демократии, считавшейся более высокой стадией политического развития».

Возникновение и становление парламентаризма как особой системы организации государственной власти в Кыргызстане связаны, прежде всего, с особенностью данного сложного социально-правового явления. Дело в том, что парламентаризм «как строго очерченная данность должен оставаться самим собой, служа, помимо прочего, ориентиром для выявления особенностей той или другой из своих моделей...» .

Говоря другими словами, «какую бы модель парламентаризма мы ни взяли, непреложными для 68 Степанов И.М. Формула народовластия: основания конституционной концепции каждой в той или иной мере полноты остаются атрибуты классически-родовой, исходной модели. Умаление, искажение хотя бы одного из них ведет к деформации парламентаризма, а упразднение, тем более насильственное, - к его уничтожению».

Объективная потребность реформирования советских органов возникла в процессе крупномасштабных политических, экономических и социальных преобразований с середины 80-х гг. и формирования в начале 90-х гг. XX в. кыргызской государственности на качественно новых правовых принципах. При этом накануне принятия Конституции Кыргызской Республики 1993 г. произошел демонтаж советской системы организации государственной власти. В этой Конституции впервые Жогорку Кенеш определен как парламент.

Как показывает анализ советского конституционного законодательства, в советский период развития в Кыргызстане, как и в других союзных республиках, не было парламентаризма, хотя, справедливости ради надо отметить, что в советских конституциях были закреплены отдельные элементы парламентаризма.

В условиях советской единой системы представительных органов - Верховных и местных Советов, опиравшейся на одностороннюю марксистско-ленинскую идеологию, не признававшую западную «буржуазно-капиталистическую», а вместе с ней и всю прогрессивную теорию парламентаризма современного цивилизованного мира, -невозможно было установление реального парламентаризма. В этот период, собственно, не было и самого парламента как такового, то есть в современном его понимании.

Рассматривая конституционно-правовые основы действующего Парламента РК, академик Г. Сапаргалиев пишет, что «Верховный Совет Казахской ССР не был парламентом, поскольку не было разделения власти и постоянно работающего высшего представительного органа». И узбекистанские ученые придерживаются такой же позиции . В частности, Э. X. Халилов отмечает, что «законодательного корпуса, парламента в собственном смысле этого понятия в системе государственной власти Узбекистана никогда не было».

Такие утверждения относятся и к Верховному Совету Киргизской ССР, поскольку все они (Верховные Советы союзных республик) имели общую конституционно-правовую основу формирования и организации деятельности и, самое главное, действовали в рамках единой советской системы представительных органов.

Верховный Совет, согласно советским конституциям, являлся законодательным органом, но его организация основывалась на принципе единовластия. Так, например, ст. 22 Конституции Киргизской ССР 1937 г. устанавливала, что «Верховный Совет Киргизской ССР является единственным законодательным органом Киргизской ССР». Конституционные положения других статей закрепляли за ним статус высшего органа государственной власти Киргизской ССР, осуществлявшего все права, присвоенные Киргизской ССР ее Конституцией (ст. 20, 21). Аналогичны положения и Конституции Киргизской ССР 1978 г. (ст. 97).

Итак, с формально-юридической точки зрения. Верховные Советы были высшими законодательными органами государственной власти. Но кратковременная, сессионная форма их деятельности, формально-бюрократический стиль решения Верховными Советами многих ключевых вопросов, что обусловливалось партийно-политическим подходом, не позволили им стать действительно представительными и законодательными органами парламентского типа.

В условиях безраздельного господства КПСС и ее марксистско-ленинской идеологии, безальтернативных выборов, командно-административной системы управления сама советская конституция была недейственной, поскольку в конституции социалистического государства реально действовала «лишь одна конституционная норма - о политической монополии и руководящей роли партии, которая стоит над правом» 77.

Соответственно реалии действительности в СССР и союзной республике были таковы, что все органы государственной власти и управления во всех областях государственной и общественной жизни без исключения руководствовались не столько Конституцией, сколько программными требованиями, директивами и решениями Коммунистической партии. И, прежде всего, это касалось сферы законодательной деятельности. Все более-менее важные вопросы общественной жизни подлежали предварительному рассмотрению и одобрению соответствующими партийными органами, и. лишь после этого могли оформляться в виде законов, других нормативных правовых актов. Как утверждает Р.3. Лившиц, на завершающих этапах подготовки проекты законов проходили апробацию в отделах ЦК КПСС, а наиболее важные из них рассматривались даже в Политбюро. Руководящее воздействие КПСС на правотворческий процесс особенно проявилось при подготовке проекта Конституции СССР 1977 г., который дважды обсуждался на пленумах ЦК КПСС, пять раз рассматривался Политбюро и 18 раз - Секретариатом ЦК КПСС .

Одна из главных объективных причин такого положения заключалась в отсутствии твердой опоры на право как на регулятор общественных отношений, что лишало всякий государственный орган, особенно представительный, возможности эффективно выполнять свои функции, и, соответственно, пробелы в управлении восполнялись за счет вмешательства партийных органов. Субъективные же причины объяснялись низким уровнем правосознания значительной части партийных кадров, плохим знанием ими закрепленных законодательством полномочий государственных органов, существующих правил принятия решений, а то и просто неуважительным отношением к правовым предписаниям.

Более того, полная зависимость и абсолютная подконтрольность Верховного Совета в течение всей советской истории обеспечивались уже самим их качественным составом, который жестко устанавливался партийными органами.

Такое положение наиболее отчетливо свидетельствовало о формальности конституционных принципов верховенства власти народа и полновластия Советов, поскольку в действительности полнота власти в «центре» и на местах находилась в руках КПСС.

Другим фактором, отрицательно влиявшим на «парламентаризацию», было непризнание марксистско-ленинской теорией строительства социалистического государства и, соответственно, советским конституционным законодательством принципа разделения властей, что лежит в основе концепции парламентаризма.

Иначе говоря, парламентаризм развивается там и тогда, где и когда конституционно закрепляется принцип разделения властей. Однако идея разделения властей была несовместима с представлениями основоположников марксизма-ленинизма о социалистическом государстве и его пролетарско-классовых интересах.

Принцип разделения властей не только не был реализован, но даже теоретически не признавался догматичным научным коммунизмом. Ему противопоставлялся принцип единства власти народа в лице Советов87.

В этом плане права Т.Я. Хабриева, которая пишет, что «усилиями марксист ко-леггинской доктрины государства и права понятия и институты, связанные с парламентаризмом, были так передернуты, как, пожалуй, никакие другие из общецивилизованного арсенала политико-юридических ценностей» .

Таким образом, в советских конституциях формально закреплялись принципы полновластия народа, верховенства Верховного Совета в системе органов государственной власти и управления, верховенства закона в системе нормативных правовых актов, но в действительности они не были реализованы.

Говоря иначе, в советский период в Кыргызстане, как и в целом в СССР, не было ни конституционно-правовой основы, ни соответствующей демократической политической системы для становления и развития парламентаризма. Поскольку «только последовательное развертывание действительно демократических основ конституционного строя может означать движение к парламентаризму развитому, где все его составляющие: разделение властей, верховенство закона, сам парламент со статутное свойственными ему правотворческими и контрольными прерогативами - работают согласованно, энергично, в полную силу».

Поэтому правомерно говорить, что правовые основы эволюции парламентаризма связаны с конституционным реформированием СССР, которое стало составной частью политики перестройки, гласности и демократизации советского общества.

В рамках общесоюзной конституционной реформы впервые было заложено начало процессам парламентаризации в государственно-правовом развитии союзных республик, в том числе и Кыргызстана. Так, 1 декабря 1988 г. Верховным Советом СССР были приняты законы об изменениях и дополнениях в Конституцию СССР, о выборах народных депутатов СССР92. В соответствии с их установлениями статус Верховного Совета СССР был определен как постоянно действующий законодательный и контрольный орган государственной власти; впервые предусматривались состязательные выборы депутатов, закреплялось положение о несовместимости депутатского мандата и должности в исполнительных органах, судах; впервые провозглашалась приверженность идеям и принципам правового государства, и в этих целях была дана установка на такие важные меры, как учреждение Комитета конституционного надзора, увеличение срока полномочий судей с пяти до десяти лет, избрание судей вышестоящими по уровню Советами.

Как справедливо замечают авторы учебника «Парламентское право России», сам факт юридического оформления Верховного Совета СССР как постоянно действующего законодательного органа государственной власти и учреждение Комитета конституционною надзора, являющегося одним из важнейших институтов системы сдержек и противовесов, подтверждают начало процессов парламентаризации.

Рассматривая значение вышеуказанных актов, следует подчеркнуть, что принципиальные изменения правового положения высшего законодательного органа, каковым являлся Верховный Совет, были направлены на то, чтобы он стал профессиональным парламентом со всеми его атрибутами .

Вместе с тем, формирование демократического гражданского общества и правового государства обусловливает, по мнению отдельных ученых, необходимость модернизации традиционных и создания новых государственно-правовых институтов.

На основе вышеуказанных союзных актов Верховный Совет Киргизской ССР 23 сентября 1989 г. принял законы «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Киргизской ССР», «О выборах народных депутатов Киргизской ССР», «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов Киргизской ССР», положивших начало конституционным реформам в Кыргызстане. Во-первых, результатом этих реформ явилось придание Верховному Совету республики статуса постоянно действующего законодательного, распорядительного и контрольного органа государственной власти и в соответствии с этим расширение его полномочий (ст. 97, 98 Конституции Киргизской ССР). Во-вторых, в Конституции Киргизской ССР были закреплены принципиально новые положения в избирательной системе (ст. 89). В данном случае речь идет о демократических по своему содержанию избирательных нормах (гласность; состязательность и равные возможности кандидатов в депутаты; общественный контроль над соблюдением процедуры выборов; юридическая защищенность избирателя и кандидата в депутаты). В-третьих, учреждался Комитет конституционного надзора Киргизской ССР.

Поэтому рассмотрим лишь акты, имевшие существенное значение в становлении парламентаризма в Кыргызстане. Одним их таких актов является Декларация о государственном суверенитете Республики Кыргызстан от 15 декабря 1990 г.. Она представляла собой принципиально новый в содержательном плане нормативный правовой акт, в отличие от таковых в советском конституционном законодательстве. В ней нашли отражение отказ от классовой принадлежности республики (ст. 1), заявление о сохранении национальной государственности Кыргызстана (ст. 3).

Декларация не только провозглашала государственный суверенитет Кыргызстана, но и обогащала его содержание «верховенством государственной власти Республики на всей территории» и ее «независимостью во внешних сношениях».

Итак, становление кыргызской национальной государственности, поступательное движение Кыргызстана по демократическому пути и главное -закрепление в Конституции КР правовых основ парламентаризма обусловили становление парламентаризма как основы современного государственного строительства суверенного Кыргызстана. В этом, скорее всего, заключается иеторико-правовая особенность становления парламентаризма в стране.

При этом нельзя не согласиться с утвердившимся мнением о том, что становление парламентаризма непосредственно зависит от качественного выполнения парламентом своих функций. Иначе говоря, в становлении парламентаризма в Кыргызстане огромна роль самого Жогорку Кенеша.

Вместе с тем, в становлении парламентаризма в Кыргызстане нашли отражение вся глубина, противоречивость и динамика конституционных реформ 1989-2003 гг., которые, начинаясь в конце 1980-х гг. на основе общесоюзных реформ, в дальнейшем практически приобрели необратимый комплексный характер, развиваясь и закрепляясь в общественные отношения принципиально нового конституционного строя. По своей исторической сущности они равнозначны революционным преобразованиям, поскольку их результатом явилась смена общественного и государственного строя.

Процесс объективного развития общества, когда попытки соединения «советской социалистической» системы организации государственной власти с институтом президентства и принципом разделения властей, с одной стороны, и несоответствие политико-правовой концепции Конституции республики 1978 г. и принципиально новых положений вносимых к ней поправок, с другой стороны, привели к окончательному разрушению основ существующей системы, - выдвинул на повестку дня вопрос о принятии новой Конституции. При этом Конституция Кыргызской Республики 1993 г. дважды претерпела существенные изменения, а в 2003 г. вовсе была изложена в новой редакции. И это закономерно, поскольку только Конституция, адекватная новым общественным потребностям, способна обеспечить стабильность и упорядоченность, которые необходимы для успеха крупных политических и экономических реформ.

Безусловно, реализация конституционно-правовых основ парламентаризма потребует внесения в них в будущем соответствующих поправок, так как поиск наиболее оптимального варианта конституционной модели организации и деятельности институтов государственной власти и их согласованного функционирования и взаимодействия в рамках единой конституционной системы сопряжен с конкретными историческими условиями и реалиями государственной и общественной жизни.

Подтверждением этому является новая конституционная реформа (2010 г.) в Кыргызской Республике.

.2 Парламентаризм и актуальные проблемы современной конституционной реформы в Кыргызской Республике

Парламентаризм на сегодня является одним из старейших политических изобретений человечества. Однако хотелось бы подчеркнуть идеального совершенства на сегодняшний день никто не достиг. Даже в тех государствах, где уровень развития демократии сегодня высок и восхищает нас, тоже есть много проблем, над которыми работают наши современники.

В связи с эти хотелось бы сказать, что потенциал парламентской демократии на сегодняшний день по прежнему остается еще высоким. Примером может служить «Европарламент», его деятельность.

Мир сегодня сталкивается с новыми вызовами и угрозами человечеству. За многие годы накопилось немало проблем. В отдельных случаях можно говорить о конфликтах, с которыми за короткий промежуток времени столкнулась и наша республика.

В поиске ответов на вызовы современности парламентаризм способен сыграть очень важную роль. Каждая страна идет к демократии своим путем. На этом пути для каждой отдельно взятой страны характерна своя специфика. И Кыргызстан в этом отношении не является исключением.

В нашей республике с момента обретения независимости взят курс на построение демократии и идет постоянный поиск оптимальной структуры государственного устройства и концептуальной модели национального образа будущего.

Вместе с тем поиск ведется и с учетом политической ситуации и исторических особенностей развития Кыргызстана. Различные политические силы предлагают свое видение политический системы страны. В этой связи одним из наиболее обсуждаемых и актуальных вопросов для Кыргызстана до сих пор остается вопрос о форме политического устройства. Какой тип управления наиболее приемлем на ближайшую перспективу? Мнения ученых юристов по этому поводу также противоречивы.

Одни считают, что необходимо развивать президентскую, президентско-парламентскую республику ввиду слабости законодательной ветви власти. По мнению других, необходимо двигаться к парламентской форме правления, которая более эффективна, особенно в способности выражать представительские функции демократического общества.

Для Кыргызстана, находящегося в поиске эффективных политических правил и процедур, баланс между ветвями власти, становление полноценных политических институтов является стратегической проблемой.

июня 2010 года народ Кыргызстана в ходе конституционной реформы и проведенного всенародного референдума выбрал новый путь, который ознаменовал переход от старой президентской формы правления к парламентаризму.

Одним из важных аргументов перехода стало то, что при президентской форме правления власть концентрировалась в руках одного человека и была узурпирована в интересах одной семьи или клана.

В этот сложный период наша страна взяла курс на преобразования и реформу государственного управления. Партийная система Кыргызстана, берущая начало от политических организаций начала XX в. таких как «Туран», «Алаш», «Шуро-и-Исламия» в современности представлена ныне более чем сотней политических партий и движений.

Партийное строительство на протяжении истории суверенного государства происходило волнообразно в зависимости от нормативного участия партий в формировании законодательной ветви власти и уровня политических свобод.

Развитие партийной системы часто рассматривается как основа устойчивости демократии. Политические партии в этом контексте должны аккумулировать интересы различных социальных групп, представлять и отстаивать их в политической повестке.

Таким образом, институционализированная партийная система обеспечивает демократическую управляемость и легитимность государства, способствуя решению политических конфликтов через установление договорных правил и процедур.

Партии, как правило, обеспечивают структуризацию политической борьбы, как в выборный, так и в межвыборный период, делая политический процесс более доступным, эффективным и представительным.

История партийного строительства в независимом Кыргызстане насчитывает около двух десятков лет, что, впрочем, позитивно отразилась только на многообразии политических организаций. Их в стране, напомним, более сотни. Часть партий можно смело считать долгожителями, поскольку создавались еще в прошлом веке, однако зрелости или последовательности, подавляющей их массе это не прибавило. Большинство таких организаций по сути своей остались группами поддержки того или иного лидера.

Предполагается, что партия должна иметь свою историю, программу которую при желании можно конвертировать в кредит доверия избирателей. Однако только три из пяти партий, прошедших в действующий парламент (СДПК, «АтаМекен» и «Ар-Намыс»), существуют свыше- 10 лет. Две остальные - «Ата-Журт» и «Республика» ? являются новичками.

Они действуют на политолимпе несколько лет, поэтому к составам обеих партий возникало много вопросов. Так в партии «Ата-Журт» нашли свое место сторонники прежнего экс-президента. В партии «Республика» ярко представлены олигархические круги и связанные с ними люди.

Деятельность парламентских фракций позволила обнажить наиболее острые проблемы партийного строительства - это отсутствие идеологии а также единой позиции между соратниками.

Ранее различные эксперты отмечали, что в политических организациях Кыргызстана присутствует много «случайных» людей, но еще больше в партийных рядах перед выборами оказываются «временные попутчики».

Так, в депутатских списках V - созыва оказались представители криминалитета, шоу-бизнеса, деловых кругов, не имевшие ранее отношения к политике.

Политическая борьба в Кыргызстане по-прежнему имеет не идеологический, а чисто практический характер. Не так давно экс- президент переходного периода Р. Отунбаева призналась, что не понимает платформ некоторых партий власти. Однако, судя по событиям в парламенте, члены этих организаций также не отдают себе отчет в том, каким путем, а точнее курсом следует идти сообща.

Большинство партий, вошедших в Жогорку Кенеш, так и не смогли представить стратегию развития страны. Это особенно заметно на примере новой образованной коалиции.

Рассматривая все это, можно отметить, что внедрению парламентаризма в Кыргызстане как политически эффективного и действенного механизма демократии сегодня препятствует целый ряд формальных и неформальных критериев.

К первым (формальным критериям) - традиционно относят:

) - отсутствие развитого партийного сектора;

) -слабость гражданского общества;

)-несовпадение внешне демократического институционального дизайна и его наполнения;

)-отсутствие компромисса в отношениях политической элиты;

) - слабая связь общества и государства.

Не менее важным фактором выступает также и:

)-геополитическое окружение, способное, как это показал опыт Восточной Европы и СНГ, ускорить или затормозить внедрение более прогрессивной модели.

Ко вторым, (неформальным критериям) применительно к местным условиям, можно отнести угрозу, исходящую непосредственно от самих некоторых политиков и их ближайшего окружения.

Парламентаризм, как институт, имеет и свои собственные «родовые» пороки». К ним традиционно относят:

неустойчивость политической системы;

высокий уровень партийной коррупции;

неспособность системы адекватно и эффективно реагировать на стремительно возникающие угрозы.

Учитывая вышеизложенное, особое внимание следует нам всем следует уделять широкому гражданскому просвещению. Глубина проникновения идей и принципов демократии, заключающихся в персональной гражданской ответственности, должны войти в культуру кыргызского общества и стать частью политической традиции.

Безусловно, перспективы парламентаризма будут зависеть во многом от компетенции и профессионализма депутатского корпуса, а также от них социальной представленности.

Согласно мнению специалистов, качество депутатов парламента оказывает чрезвычайно важное влияние и на качество самих решений, принимаемых государством.

Следовательно, повышение компетенции партий в различных вопросах социально-политического, экономического развития страны является основным условием принятия качественных решений на законодательном уровне.

Наряду с указанными процессами перспективы парламентаризма также будут определяться параметрами развития общества в целом. Таким образом, культура парламентаризма в этом ключе будет развиваться наряду с правовой культурой на всех уровнях общества, поскольку уважаемые участники конференции парламент это не столько сообщество избранных, сколько является зеркалом общества.

Возможно, что парламентская модель вполне приемлема для Кыргызстана. Но только тогда, когда партии состоятся в виде системообразующих политических институтов, которые будут выражать интересы граждан страны не в качестве лозунгов, а воплощать их в реальные дела. На сегодня Кыргызстан имеет, за исключением нескольких партий, в основном политические клубы по интересам, которые выражают интересы одного человека.

При введении парламентской формы правления важно знать ее особенности, преимущества и недостатки, насколько можно адаптировать к условиям страны, просчитать возможные вызовы, риски и угрозы, последствия принятого решения. Например: Британскую модель парламента называют «полуавтономной» потому, что он находится в большой зависимости от премьер-министра. Отправить в отставку правительство там невозможно, но премьер-министр может пойти на роспуск парламента, сделав королю соответствующее предложение.

Миссия парламента - это докучать правительству своими запросами. Сила британского премьера кроется в однопартийном составе правительства. В Англии не бывает коалиционных правительств. Американский Конгресс называют «автономным». Парламент там тоже не имеет возможности отправить президента в отставку, поэтому он больше сосредоточен на законодательной работе.

В Кыргызстане построена модель «доминирующего» парламента, как в Италии. Такой тип парламента может сразу отправить в отставку правительство и премьера, поскольку он строится на коалиционной основе. Для такой модели парламентаризма характерны частые правительственные кризисы и отставки. В этой нестабильности и состоит ее главный недостаток и порок.

Помимо названных, в мире есть еще полуподчиненная и полностью подчиненная модели парламента, которые находятся под полным или частичным контролем правительств. Такие модели характерны для развивающихся стран Азии, Африки и Латинской Америки.

Помимо положительных сторон и преимуществ, у парламентской модели есть свои недостатки. К ним относятся:- Недостаточная оперативность и мобильность парламента, длительность процедур принятия решений; - Правительственная нестабильность или возможность частой смены правительств; - Слабая подотчетность парламента; - Слабая политическая фрагментированность парламента; - Угроза установления диктатуры большинства над меньшинством.

Согласно, основного закона Конституции, Президент КР определяет внешнюю политику, является Командующим Вооруженными силами, самостоятельно назначает министра обороны и председателя Службы национальной безопасности, подписывает законы, накладывает на них вето, решает вопрос об отставке правительства. Все это свидетельствует, что у Президента КР находится эффективная, а не только церемониальная власть, что является важной характеристикой парламентского президента.

В случае победы на парламентских выборах президентской партии и получения большинства голосов он может стать сильной политической фигурой, если нет, то первой фигурой становится премьер-министр. В этом особенность французской системы и ее способность мимикрировать то в сторону усиления роли президента, как в США, то превращения его в английскую королеву в случае поражения на парламентских выборах.

В мире из трех наиболее известных форм правления нет плохих аналогов. В каждом отдельном случае надо сделать оптимальный выбор с учетом национальных особенностей, менталитета народа и наличия человеческого потенциала.

За введение т.н. парламентской формы правления в Кыргызстане свидетельствовал неудачный опыт президентско-парламентского правления двух экспрезидентов а также некоторые исторические, социальные, политические, экономические факторы, особенности, тенденции и предпосылки. Это, прежде всего: - длительное отсутствие традиций национальной государственности; - государственной службы; - пережитки народной демократии; - небольшой размер страны (территории, население) а также другие факторы.

Анализируя вышеизложенное, отметим следующее:

За годы обретения независимости Жогорку Кенеш КР проходит свой сложный путь обретения собственной национальной модели. Анализ различных миссий, типов, видов законодательных органов демонстрирует то, что наш парламент окончательно не обрел еще своего лица. В разное время, в зависимости от тех или иных исторических условий, политической коньюнктуры, неожиданностей и случайностей он заимствует и демонстрирует определенные черты и свойства, характерные для разных вариантов парламента.

Развитие Жогорку Кенеша КР подвержено влиянию глобализации, воздействию внешних и внутренних факторов, различным колебаниям, индивидуальным настроениям, политическим приливам и отливам. Временами он становится похож на могущественный итальянский парламент, а порой превращается в «карманный».

В настоящее время Жогорку Кенеш Кыргызской Республики находится на этапе своего дальнейшего становления и развития. Идет процесс поиска его оптимальной модели, дальнейшего совершенствования его деятельности в условиях модернизации, трансформации и глобализации.

.3 SWOT - анализ Жогорку Кенеша Кыргызской Республики

Переход Кыргызстана к однопалатной парламентской системе стал результатом конституционной реформы 2002-2003 гг.В этой связи остановимся на особенностях двухпалатной и однопалатной парламентских систем, поскольку этот вопрос является одним из самых актуальных для конституционно-правовой науки. Вместе с тем, данный вопрос «представляет не только академический интерес для ученых. Его решение в каждой стране является результатом политического выбора, определяемого самим существом данного строя».

Анализируя конституционные реформы 1993 г., М. Шеримкулов приходит к выводу, что с учетом унитарности государства, устоявшихся традиций, а также наибольшей организованности и эффективности законодательного процесса для Кыргызстана приемлемым был однопалатный парламент .

У.Чиналиев пишет, что многие политологи и специалисты преимущество двухпалатности «видят в том, что верхняя палата, членство в которой обычно отвечает более жестким условиям, как бы удерживает нижнюю палату от поспешных, непродуманных, эмоциональных решении» .

Сам же У. Чиналиев, не отбрасывая идею однопалатного парламента в Кыргызстане, полагает, что здесь вполне может существовать двухпалатный парламент. При этом, по его мнению, должны быть соблюдены два условия. Во-первых, одна из палат должна быть верхней, другая нижней. Во-вторых, верхняя палата должна формироваться с учетом принципа представительства территориальных интересов .По мнению О. Абдыкаримова, двухпалатная система позволяет избежать излишних дебатов между исполнительной властью и однопалатным парламентом, а также способствует консолидации общества, развитию демократических институтов, более эффективным взаимоотношениям между ветвями государственной власти .

Двухпалатная структура законодательного органа, по словам Н.Р. Жотабаева, способствует принятию более качественных законов, делает парламент гораздо более устойчивым и стабильным, снижает негативные влияния ведомственных и местнических тенденций в законотворческой деятельности, что характерно для однопалатного парламента.

Как отмечает 3. Шарипова, переход к двухпалатной структуре парламента, четкое распределение полномочий между палатами, их взаимодействие и взаимоконтроль, обеспечение максимально возможной представительности - все это должно создать благоприятные предпосылки для установления парламентаризма в стране.

Между тем, об этом свидетельствует и положительный опыт становления парламента в соседних государствах. Так, введение института двухпалатного парламента в Казахстане, по мнению А.Т. Ащеулова, «преследовала цель повышения эффективности законотворческого процесса и качества принимаемых решений. В определенной мере эта цель достигнута».

Вместе с тем, следует признать, что переход парламента от однопалатной системы к двухпалатной либо наоборот осуществляется на основе определенных факторов. Переход к однопалатной структуре парламента Кыргызстана имел свои основания для этого.

Во-первых, в этом сказались взаимоотношения, с одной стороны, между законодательной палатой и палатой представителей, в основе которых лежали соперничество на ведущую роль и, как результат, определенное противостояние, с другой стороны, между главой государства и Жогорку Кенешем в целом, хотя палата представителей во многом безоговорочно решала «нужные» вопросы.

Во-вторых, экономические соображения взяли верх над демократическим развитием данного института. Хотя, справедливости ради, надо признать, что финансовые расходы на содержание двух палат Жогорку Кенеша были действительно весьма солидными.

В-третьих, унитарное государственное устройство Кыргызстана было выдвинуто в качестве одного из доводов перехода к однопалатному Жогорку Кенешу. Поэтому в Конституции Кыргызской Республики в редакции 2003 г. была закреплена однопалатная структура Жогорку Кенеша.

Внутренняя структура Жогорку Кенеша третьего созыва, в принципе, не имела существенных различий от структуры рассмотренного нами в предыдущем разделе Законодательного собрания второго созыва.

Признание депутатских объединений как важного структурного подразделения Жогорку Кенеша имело конституционные основания. Во-первых,в редакции Конституции Кыргызской Республики 2003 г. была закреплена норма, согласно которой основным субъектом права выдвижения кандидатов в депутаты Жогорку Кенеша являлись политические партии (п. 2 ст. 54).

Во-вторых, п. 2 ст. 8 этой Конституции Кыргызской Республики более четко формулировал данную конституционную норму.

В_этом плане закономерными и позитивными оказались положения новой редакции Конституции Кыргызской Республики, принятой на референдуме 21 октября 2007 г. Согласно п. 2 ст. 54 Конституции Кыргызской Республики, ЖогоркуКенеш теперь состоит из 90 депутатов, избираемых сроком на пять лет по партийным спискам^ Порядок выдвижения списка кандидатов в депутаты ЖогоркуКенеша политическими партиями и участия последних на парламентских выборах определены новой редакцией Кодекса о выборах в Кыргызской Республики, также принятой на октябрьском 2007 г. референдуме .

Правовые основы структуры Жогорку Кенеша и его органов определены, прежде всего, самой Конституцией Кыргызской Республики. Более детально эти вопросы регулируются Регламентом Жогорку Кенеша.

Каковы же структурно-институциональные особенности Жогорку Кенеша четвертого созыва? Во-первых, это количество парламентских комитетов. Согласно положениям ст. 61 Конституции Кыргызской Республики в редакции 2003 г., Жогорку Кенеш был вправе образовать из числа своих депутатов не более семи комитетов. Такая категоричная норма в Конституции КР появилась потому, что в Регламенте Законодательного собрания не были определены ни перечень комитетов, ни их количественный состав. И, как результат, в Законодательном собрании Жогорку Кенеша второго созыва были образованы 25 комитетов и три комиссии при составе в 60 депутатов. Как показала практика, образование такой большой численности комитетов обусловливалось не столько желанием эффективной организации деятельности палаты Жогорку Кенеша и ее комитетов, сколько субъективными причинами кроме этого, депутаты Законодательного собрания Жогорку Кенеша, согласно Регламенту палаты, могли быть членами нескольких комитетов, что также не лучшим образом сказывалось на эффективной организации работы комитетов. Дело в том, что, будучи членом нескольких комитетов, депутат физически не успевал подготовиться для участия в заседаниях комитетов как должно, и поэтому рассмотрение проектов законов в комитетах зачастую превращалось в формальный процесс .

Поэтому Конституция Кыргызской Республики в редакции 2003 г. не только ограничивала количество комитетов, но и предписывала, что депутат Жогорку Кенеша может быть членом только одного комитета или комиссии (п. 1 ст. 61).

Анализ перечня парламентских комитетов и их функциональных обязанностей позволяет сделать некоторые выводы. Он свидетельствует об уже определившихся основных сферах жизнедеятельности государства и общества, представляющих наибольший интерес для парламентариев. Очевидно, какая нагрузка ложится на плечи комитетов Жогорку Кенеша и, соответственно, их членов.

Такое положение дел с комитетами Жогорку Кенеша непосредственно связано с требованиями ст. 61 Конституции Кыргызской Республики, в соответствии с которой значительно повышено конституционно-правовое положение комитета Жогорку Кенеша как важного парламентского органа. Так, осуществление подготовки и предварительное рассмотрение вопросов, отнесенных к полномочиям Жогорку Кенеша, контроль над проведением в жизнь принятых Жогорку Кенешем законов и решений отнесены к компетенции комитетов Жогорку Кенеша.

В развитие указанных положений Конституцией Кыргызской Республики устанавливается, что законодательные акты Жогорку Кенеша принимаются только при условии предварительного рассмотрения их проектов соответствующим комитетом Жогорку Кенеша. Кроме этого, обязательным условием назначения и избрания должностных лиц, отнесенных к полномочиям Жогорку Кенеша, дачи согласия Жогорку Кенешем для назначения на государственную должность и освобождения от должности является наличие заключения соответствующего комитета Жогорку Кенеша.

Отличительной особенностью системы депутатских объединений Жогорку Кенеша третьего созыва являлось отсутствие фракций как таковых. В Аппарате Жогорку Кенеша в соответствии с действующим законодательством были зарегистрированы 5 депутатских групп: «Эл менен»; «Эл биримдиги»; «Мекен»; «Жибек-Жолу»; «Биримдик». Кроме этого, 10 июня 2005 г. была образована депутатская группа «XXI кылым» во главе с И. А. Масалиевым. Однако из-за того, что в эту группу вошли всего четыре депутата, а в соответствии с требованием ст. 17 Закона о регламенте Жогорку Кенеша численность такой группы должна насчитывать не менее 7 человек, она не была зарегистрирована.

Что касается Жогорку Кенеша четвертого созыва, то, по результатам выборов 16 декабря 2007 г., в Жогорку Кенеше 71 депутатский мандат получила политическая партия «Народная партия «Ак-Жол», 11 - Социал-демократическая партия Кыргызстана, 8 - Партия коммунистов Кыргызстана. В соответствии с действующим конституционным законодательством данные партии образовали 3 одноименные депутатские фракции.

Рассматривая роль депутатского объединения в деятельности парламента в целом, следует подчеркнуть, что она заключается не только в защите и отстаивании своих корпоративных интересов, нов большей степени в том, чтобы эти корпоративные интересы были согласованы в рамках общегосударственных интересов и задач.

Это связано с социальным назначением самого парламента, в котором «должны быть представлены не корпоративные интересы тех или иных социальных групп в их чистом виде, а общезначимые, точнее - государственно-значимые аспекты этих интересов. Именно политические объединения как государственно-ориентированные структуры гражданского общества могут выразить эти общезначимые начала гражданского общества и согласовать различные частные интересы в рамках общей воли» .

Как показывает анализ деятельности депутатских объединений в Законодательном собрании Жогорку Кенеша, очень низкими были не только эффективность их деятельности в целом, но и уровень взаимодействия фракций и депутатских групп из-за внутренних разногласий и политических взглядов. Так, созданные в Законодательном собрании Жогорку Кенеша второго созыва депутатские объединения имели разные, порой противоположного направления цели и задачи .

Вышеуказанное обстоятельство, соответственно, сильно сказывалось на качестве и темпах законотворческой работы, да и в целом на работе палаты и ее внутреннем устройстве.

Между тем, среди российских ученых была озвучена идея о предоставлении депутатским объединениям права законодательной инициативы в целях повышения эффективности их деятельности в парламенте.

Мировой опыт свидетельствует о том, что абсолютное большинство парламентов зарубежных государств являются однопалатными органами.

Переход парламента от однопалатной к двухпалатной системе, или наоборот, осуществляется на основе определенных социальных факторов. В этом плане переход к однопалатному парламенту в Кыргызстане был обусловлен, во-первых, особенностями взаимоотношений как палат внутри единого Жогорку Кенеша, так и Жогорку Кенеша с Президентом и Правительством Кыргызской Республики; во-вторых, экономической целесообразностью; в-третьих, унитарным устройством государства.

Особенности структуры Жогорку Кенеша как однопалатного парламента проявились в том, что в Жогорку Кенеше третьего созыва были образованы лишь депутатские группы, а в Жогорку Кенеше четвертого созыва, наоборот, функционируют только фракции.

Если остановиться на современном однопалатном парламенте то V внеочередной созыв Жогорку Кенеша Кыргызской Республики (2010-2015)состоит из 120 депутатов, избираемых по пропорциональной избирательной системе. В результате выборов в парламент прошло 5 партий из 28 участвовавших в выборах.

Новое в деятельности. Введение в действие Конституции с парламентской формой правления. Установление новой для Кыргызстана многопартийной системы. Мандат депутата снова стал преимущественно свободным. Парламент стал больше влиять на политику, чем прежде.

Общая характеристика Жогорку Кенеша V созыва

Положительные моменты. Нет диктата со стороны внепарламентских центров власти. Происходит процесс самостоятельного формирования депутатами парламента коалиций большинства и меньшинства. Разрабатываются и выполняются коалиционные соглашения. Складываются традиции преемственности в политике, фракционного сотрудничества и оппонирования, новая политическая культура. Принят новый регламент, который существенно модернизирует парламентскую деятельность ЖК с точки зрения признания и введения в практику мировых парламентских стандартов. Процедура обсуждения законопроектов отделена от процедуры голосования, что является большим достижением.

Недостатки. Свободный мандат приводит к развалу фракционной деятельности и партий. Нет борьбы идей, борьбы за развитие, за альтернативные пути, усиливается борьба персон. Регламент и установленные правила соблюдаются формально, нет борьбы за качество.

Хромает уровень исполнительской дисциплины. Правила часто меняются в угоду личным и конъюнктурным интересам. Многие вносимые изменения сомнительны и не имеют ничего общего ни с теорией, ни с практикой конституционного и парламентского права (например, избрание судей Верховного суда в зависимости от числа присутствующих, а не от конституционного состава.А как теперь будут отзывать их, тоже от числа присутствующих?). Влияние фракций на формирование состава комитетов незначительное и формальное. Процветают теневой лоббизм и коррупция (казино, Кумтор, контрабанда бензина, авиабаза «Манас», изготовление паспортов и т. д.). В них участвуют отдельные депутаты и представители исполнительной власти. Лоббирование идет нагло и неприкрыто.

Президент. Не имеет парламентского большинства. В этом виде он относительно слабая политическая фигура, не может распустить парламент, но ЖК может отправить его в отставку. Правительство подотчетно перед парламентом, но Президент может один раз спасти правительство от отставки.

Распределение по фракциям. По своему партийному составу Жогорку Кенеш является мелко фрагментированным, где каждая фракция занимает от 15% до 23,3% мест. Мелкофрагментированность парламента на практике привела к трудностям в создании парламентского большинства и определенным проблемам при принятии решения. (Приложение №1).

Возрастные характеристики. Анализ возрастных характеристик депутатов показывает, что в парламенте представлены разные возрастные группы, но относительное большинство (43%) составляют люди в возрасте 38-50 лет. Второй по численности группой являются депутаты в возрасте 51-60 лет (33%), молодежь, которая прошла по возрастной квоте до 35 лет12, составляет 13%. Самой малочисленной группой являются депутаты старше 51 года - 9%. Следует отметить, что благодаря возрастной квоте в парламенте присутствуют депутаты различных возрастов. (Приложение №2)

Фракция «Ар-Намыс» выделяются тем, что в ней более половины депутатов (52%) старше50лет. Фракция «Республика» выделяется наибольшим представительством депутатов, которые пришли по возрастной квоте до 35 лет, в целом в возрасте до 50 лет в этой фракции 79% депутатов.Среднему депутату ЖК V созыва 48,714 года, он старше среднего депутата II созыва (47, 5 года), но моложе депутата I созыва (52,4 года)15.Самой молодой является фракция «Республика» - средний возраст ее депутатов составляет 43 года. Средний возраст депутатов «Ата-Журт» - 47,9 года, СДПК - 48,4 года. Самыми старшими являются депутаты от «Ар-Намыса» и «Ата-Мекена», средний возраст которых составляет 51,3 и 51,6 года.

Представленность депутатов по полу. Анализ состава депутатов по полу показывает, что, несмотря на обязательность присутствия в избирательных списках партий не менее 30% лиц одного пола, в действующем парламенте женщин заметно меньше-21%. Это произошло в связи с тем, что сразу после подведения итогов голосования во многих партиях началась внутренняя борьба за депутатские мандаты, в результате которой часть женщин отстранили от депутатства с разными формулировками. Такая возможность появилась из-за несовершенства законодательства, которое позволяет партиям уже после выборов заменять лиц одного пола другим. (Приложение №3)

Представительство женщин во фракции СДПК является самым высоким - 26%. Чуть меньше женщин (24%) во фракции «Ар-Намыс». Во фракции «Ата-Мекен» женщины составляют 22%, в «Республике» -17%. Меньше всего женщин во фракции «Ата-Журт» -15%.Тем, не менее, благодаря квотированию число женщин в парламенте V созыва значительно выросло (21%) по сравнению с предыдущими созывами - I (3,8%), II (6,7%) III (нулевое представительство женщин).

Образование и специальность. Анализ образовательного уровня депутатов показывает, что по первому образованию среди депутатов преобладают преподаватели и учителя(19%),а также инженеры (19%). Треть депутатов (36%) имеют 2 высших образования, которое в большинстве случаев получали заочно: 65% по юриспруденции и 10 % - по экономике. Обратим внимание, что, согласно проведенным исследованиям, коррупция в вузах особенно процветает на отделениях заочного обучения, по причине чего системой образования предпринимались попытки запретить такую форму получения высшего образования16. (Приложение №4)

Таким образом, с учетом двух образований 29% депутатов составляют юристы (половина из которых получили его заочно), по 14% - педагоги и инженеры, 13% - экономисты, специалисты в области сельского хозяйства - 8%. В то же время присутствуют и представители других профессий - строители, технологи, медицинские работники, представители искусства и военные. Следует отметить, что в V созыве очень низок удельный вес юристов и экономистов высшей квалификации - 1,6% (1 доктор экономических наук, 1 кандидат юридических наук). Для сравнения, в I созыве доля докторов и кандидатов наук составляла 34,2%, во II - 18,3%, в IV- 5,5%. По сумме двух образований во фракции «Ата-Журт» больше всего юристов (42%), экономистов и инженеров (по 16%). В «Республике» - юристов (30%), экономистов (26%). В «Ата-Мекене» преобладают педагоги (35%) и юристы (20%). В СДПК - юристы (22%) и инженеры (19%), в «Ар-Намысе» - юристы (24%) и педагоги (15%).

В депутаты приходят мало подготовленные для законотворческой работы люди. В общем они не должны уметь писать законы, но должны понимать термины, представлять, как двигаются законы, как в итоге они будут исполняться. Депутат должны уметь правильно разбираться в политических вопросах, уметь слышать народ, чувствовать его требования, уметь ясно излагать свои мысли. А все остальное должен делать аппарат. Но проблема в том, что сейчас ни сами депутаты, ни их аппарат не являются профессионалами. Часто в аппарат приводят родственников или знакомых, ставят на должности, и они не работают. Потенциал и депутатов, и их аппаратов слабый. Отсюда и низкая законотворческая работа. (Приложение №5)

Анализ данных по полу показывает, что среди депутатов-мужчин по специальности преобладают юристы (32%), а среди женщин - педагоги (23%). Все женщины, имеющие юридическое образование (19%), получили его в качестве второго. (Приложение №6)

Три пятых (76%) депутатов окончили вузы Кыргызстана, и пятая часть (20%) - вузы стран СНГ. Немаловажно, что первое образование получали в странах СНГ депутаты старше 40 лет, т.е. те, кто застал советский период, депутаты более молодого возраста учились в большинстве случаев в Кыргызстане. (Приложение № 7).

Трудовая деятельность до выборов. Анализ данных о последнем месте работы показывает, что в составе парламента V созыва главными группами являются государственные служащие и представители бизнеса - по 31%.

Следующей по численности группой являются депутаты предыдущих созывов Жогорку Кенеша и местных кенешей - 15%. Отметим, что присутствие в парламенте депутатов прошлых созывов, прежде всего свидетельствует об уровне профессионализма парламентариев. Например, за рубежом депутат, отработавший два срока, считается профессиональным политиком, имеющим опыт, он также является носителем профессиональной этики и традиций парламента. Поэтому в странах с развитой демократией приветствуется, когда депутаты имеют опыт парламентаризма, а в некоторых европейских парламентах им выделяют первые места в зале заседаний.

Каждый десятый депутат пришел в парламент с опытом работы в общественных организациях и партиях (11%) и по 5% до избрания были преподавателями и муниципальными служащими. (Приложение №8)

Несмотря на разнообразный состав депутатов, начиная с I созыва наблюдается тенденция роста удельного веса чиновников и бизнесменов, который в V созыве почти достиг двух третьих - 62%. Известно, что высокий удельный вес чиновников и богатых предпринимателей делает парламент глухим к народным чаяниям, а депутаты-бизнесмены и чиновники довольно часто занимаются лоббированием своих интересов. (Приложение №9)

Анализ деятельности депутатов по фракциям позволяет увидеть существенное превосходство одной из групп. Так, во фракциях доминируют следующие группы:«Ата-Журт» - госслужащие (54%);«Республика» - представители бизнеса (48%);«Ар-Намыс» - госслужащие (48%);СДПК - представители бизнеса (42%).

Фракция «Ата-Мекен» выделяется большей разнородностью; доминирование наиболее многочисленных групп (представители бизнеса и преподаватели - по 28%) выражено не так существенно. С точки зрения наличия во фракции политиков со стажем, имеющих опыт парламентаризма, выделяются «Ата-Журт» (21%) СДПК (19%) и «Ата-Мекен» (17%), где наиболее широко представлены депутаты парламента из местных кенешей прошлых лет.

Эффективность власти - одна из наиболее важных интегральных характеристик власти, показывающая степень выполнения ею своих задач и функций в политической системе и обществе, реализации ожиданий граждан. Эффективность власти - величина меняющаяся. Она может нарастать, и тогда власть в обществе пользуется поддержкой, но может и снижаться, что часто становится причиной наступающего кризиса власти.

Таким образом, критерии эффективности парламента как законодательной власти следует искать не только в выполнении прямых функций (законодательной и контрольной), но и в степени воздействия парламента на экономику, социальное развитие, а также на восприятие и отношение к парламенту граждан.

Следовательно, критерием эффективности парламента может выступать количество принятых законодательных актов. Этот показатель должен коррелировать с критериями качества и практической эффективности принятых им законов. Таким образом, если, например, были приняты поправки в налоговое законодательство, направленные на увеличение поступления налогов, то принятый законодательный акт не только должен быть оперативно принят и быть качественным, т.е. согласованным со всей остальной законодательной базой, но и дать практический результат - т.е. должно последовать реальное поступление налогов в бюджет. При таком подходе законы, направленные не на развитие государства, а преследующие интересы отдельных групп, будут признаваться некачественными, а функция парламента неэффективной, несмотря на рост количественного показателя принятых законодательных норм.

Кроме этого, на разработку и принятие того или иного закона тратится определенное количество бюджетных средств (работа аппарата, проведение обсуждений, рабочие дни сотрудников аппарата и пр.), что также может служить критерием эффективности работы парламента.

Немаловажным критерием оценки работы парламента должно быть выполнение контрольной функции, т.е. недостаточно принять качественный закон, необходимо контролировать его исполнение.

В то же время, когда речь идет об отношении общества к парламенту, актуализируется проблема доверия граждан. Причину доверия или недоверия парламенту следует искать в наличии или отсутствии законопроектов, способных облегчить жизнь граждан. При этом уровень доверия к законодательному органу не может быть измерен количеством принятых законопроектов. Следовательно, для его оценки потребуется специальный механизм.

Анализируя деятельность парламентов пяти созывов, приходится признать, что за всю историю парламентаризма до сегодняшнего дня в республике не создан адекватный механизм оценки деятельности законодательной власти и лиц, ее осуществляющих.

Глава 3. Пути совершенствования и укрепления потенциала деятельности Жогорку Кенеша Кыргызской Республики

.1 Пути улучшения реализации представительской функции Жогорку Кенеша Кыргызской Республики

Приступая к анализу представительной природы Жогорку Кенеша, следует, прежде всего, подчеркнуть, что именно в ней выражается воля народа Кыргызстана как носителя суверенитета и единственного источника государственной власти КР. При этом воля народа выражается в двух плоскостях.

С одной стороны, она отражается в формировании парламента как представительного органа, а именно в проведении периодических свободных выборов, в ходе которых не просто избираются депутаты парламента, а выявляются интересы различных социальных групп и слоев населения, в том числе учет мнений представителей всех регионов, и тем самым обеспечивается мирный переход государственной власти от одних выборных представителей общества к другим на основе свободного волеизъявления избирателей .

Поэтому парламент выступает органом консолидации различных социальных слоев и групп населения, регионов государства .

С другой стороны, депутаты парламента, да и сам парламент в целом в своей деятельности посредством принятия законодательных актов, выражения оценки происходящих в обществе тех или иных явлений, актуальных проблем общественно-политической жизни страны, отражают волю и интересы тех или иных социальных групп и слоев населения, административных территорий, что, в конечном счете, отражает интересы и волю всего народа.

В свою очередь, выражению воли народа служат такие законные механизмы, как коллегиальность решений парламента, обязательное участие депутата в голосовании, и самое главное - обязанность депутатов поддерживать связь со своими избирателями.

Таким образом, можно заключить, что именно в силу своей представительной природы парламент становится органом общенародного представительства.

Как верно замечает Г.Н. Селезнев, парламент именно «в силу своей конституционной природы является не только законодательным, но и представительным органом всего общества».

Исходя из природы и сущности представительности, профессор А. Т. Ащеулов говорит «о первичности представительных органов в механизме государственной власти, их приоритете и верховенстве».

Между тем, по мнению отдельных российских ученых, представительство - очень широкое понятие.

С точки зрения А.С. Автономова, представительство означает выражение чьих-либо интересов, совершение каких-либо действий в силу имеющихся оснований одним лицом в интересах и от имени другого лица.

Совершенно прав в этом плане С.А. Авакьян, который утверждает, что парламент является органом общенародного представительства, и при всем многоцветий его состава, «во многом благодаря именному данному фактору, должно рождаться определенное общественное согласие, которое служит интересам простого гражданина и является предпосылкой внутреннего мира в обществе»417.

В юридическом энциклопедическом словаре представительство определяется как правоотношение, в соответствии с которым одно лицо (представитель) на основании имеющегося у него полномочия выступает от имени другого (представляемого), непосредственно создавая или изменяя либо прекращая для него права и обязанности.

По мнению В.Д. Горобца, его содержание «составляют отношения, связанные с формированием, функционированием и ответственностью особого вида органов, социальным назначением которых является согласование и отражение интересов различных социальных общностей, политических и демографических групп, граждан на соответствующем уровне государственной власти или местного самоуправления.

Формой народного представительства выступают органы, отличающиеся особыми характеристиками. Традиционно народным представительством считалось и считается создание коллегиальных органов, состоящих из избранных народом представителей - депутатов».

Между тем, В.Д. Горобец, с учетом современного положения в России, считает возможным и другой подход, а именно то, что народное представительство охватывает и должностных лиц, избранных народом, - Президента Российской Федерации, президентов и глав республик, губернаторов, глав администраций иных субъектов Федерации, глав муниципальных образований .

На наш взгляд, вряд ли правомерно считать глав исполнительных органов государственной власти в качестве органов народного представительства, исходя только из их выборности.

Хотя надо признать, что выборность есть основная и характерная черта представительного органа. Как точно отметил Ю.А. Тихомиров, именно выборы как единственно возможный способ формирования представительного органа придают ему «авторитет всеобщности».О значении выборов в создании органа народного представительства отмечает и А.Т. Ащеулов .

На наш взгляд, сама природа представительности предполагает коллегиальность органа, что ничего общего не имеет с единоличными органами. В отличие от всех других, пусть даже и выборных, и представительных (имеются в виду представительные органы местного самоуправления) органов, парламент является единственным органом общенародного, общенационального представительства .

Более того, основным принципом деятельности и отличительной чертой любого парламента как представительного органа является коллегиальность обсуждения вопросов и принятия решений. Такой принцип закреплен и в конституционном законодательстве Кыргызской Республики.

О коллегиальности обсуждения вопросов и их решения в казахстанском парламенте свидетельствует п. 5 ст. 59 Конституции РК. По мнению Г. Сапаргалиева, при наличии кворума парламент может решить почти все вопросы, относящиеся к его ведению

Коллегиальность работы как принцип функционирования парламента России отражена в Конституции РФ.

Вместе с тем, в своей работе В.Д. Горобец относит к существенным и необходимым признакам органов народного представительства их избрание народом на периодических выборах, коллегиальность, наличие механизма влияния на их деятельность со стороны граждан. Как он утверждает, только в совокупности все эти свойства дают качество, позволяющее характеризовать рассматриваемые органы как представительные.

Здесь В.Д. Горобец, безусловно, прав. Более того, заслуживает поддержки выделенный им такой существенный признак представительного органа, как наличие механизма влияния на его деятельность со стороны граждан.

Данное положение исходит из того, что власть, как справедливо отмечает Б.С. Эбзеев, «не отрывается от народа и не переходит к представительному органу, который лишь представляет народ и в принимаемых этим органом законах выражает его волю. Из этого, прежде всего, следует, что законодательная власть не всесильна, как это было характерно для абсолютного государства, напротив, она ограничена обязательствами по отношению к народу в целом и гражданам в отдельности»427 .

Поэтому для парламента наличие такого механизма имеет особое значение, поскольку именно через него раскрывается представительская сущность парламента как общегосударственного органа.

Правильно отмечено, что «выборность и «мандат народа» позволяет парламенту законодательствовать и выполнять другие функции, а избирателям видеть свою сопричастность с ним».

В данном случае именно выборы являются тем юридически обязательным инструментом, посредством которого парламент не только формируется, но и наделяется общенародным мандатом. При этом деятельность парламента в целом и его депутата в отдельности находится под постоянным влиянием как всего народа, так и избирателей. Юридическим основанием такого утверждения выступают нормы действующей Конституции Кыргызской Республики (п. 3 и 4 ст. 1).

Таким образом, на основании вышеизложенного можно сделать ряд выводов.

Представительная функция Жогорку Кенеша осуществляется по нескольким направлениям: представительство Жогорку Кенеша в республике и за ее пределами, которое включает в себя международное и межпарламентское сотрудничество; формирование высших и центральных органов государственной власти республики.

Как важное, причем самостоятельное, направление представительной функции парламента следует рассматривать решение вопросов политического и социально-экономического характера.

Следует отметить, что участие депутатов в политическом управлении - при всех известных издержках - составляет важнейший позитивный итог немногим более 20-летней истории кыргызского парламентаризма.

Именно отражение чаяний и интересов народа в целом и отдельно взятого гражданина в частности, чуткое реагирование на политические и социально-экономические проблемы, запросы гражданского общества - все это составляет суть деятельности парламента как органа общенародного представительства. Говоря иначе, в этом заключается сущность парламента как представительного органа.Названное здесь направление представительной деятельности Жогорку Кенеша реализуется в четырех взаимосвязанных формах парламентской работы:1) в работе Жогорку Кенеша в целом;2) в работе комитетов ЖогоркуКенеша;3) в работе комиссий Жогорку Кенеша;

) в работе депутата Жогорку Кенеша с избирателями.

Организационно данное направление представительной деятельности Жогорку Кенеша может иметь различные формы. Это могут быть и информации на заседаниях, и парламентские слушания, и «правительственные дни», и «круглые столы», и конференции, и депутатские запросы, и встречи, и другие. Выбор той или иной формы работы зависит как от характера проблемы, реальной ситуации, сложившейся традиции, так и от субъективного фактора.

Как показывает анализ, основную долю рассмотренных Жогорку Кенешем третьего созыва вопросов составили именно вопросы политического и социально-экономического характера. Так, данный парламент за период с апреля по июнь 2005 г. принял 99 законов КР. Однако за тот же период Жогорку Кенеш принял 448 постановлений и 32 протокольных поручения по социально-экономическим, политическим и другим вопросам .

Но все-таки основная работа в данном направлении проводится комитетами и комиссиями Жогорку Кенеша и, конечно же, самими парламентариями. Так, Комитетом по социальной политике совместно с секретариатом Национального совета по вопросам женщин, семьи и тендерному развитию при поддержке Центра ОБСЕ в Бишкеке был организован «круглый стол» по тендерным аспектам безработицы и занятости населения, что представляет собой одну из самых острых проблем для Кыргызстана . Выездное заседание Комиссии по проблемам трудовой миграции в селе Жаны-Жер Сокулукского района было посвящено проблемам.

Работа с избирателями является составной частью деятельности депутата Жогорку Кенеша. Такая работа по установившейся традиции осуществляется в формах: приема граждан; встреч в округах; работы с письмами избирателей.

По данным отчета Торага Жогорку Кенеша третьего созыва, за период с апреля по июнь 2005 г. приемной Жогорку Кенеша приняты 7 742 человека, из них депутатами - 6 459, работниками Аппарата - 1 283 человека. В адрес депутатов Жогорку Кенеша поступило 3 829 писем .

Следует также добавить, что только за сентябрь 2005 г. 70 депутатов парламента в совокупности приняли 3 006 избирателей. При этом ряд парламентариев принял за это время 100 и более человек. Так, депутат Э. Ж. Алымбеков принял 138 человек, С.Ш. Жеенбеков - ПО, А.К.Малиев -129, М.А. Султанов - 121.

По справочным данным, за период с 1 сентября 2005 г. по 27 июня 2006 г. было принято всего 34 945 избирателей, из них депутатами 27 162 человека, работниками Аппарата - 7 783 человека. В адрес депутатов Жогорку Кенеша поступило 17 171 письмо. В соответствующие государственные органы для рассмотрения и принятия мер направлено 5 915 писем депутатов .

Как показывает анализ работы Жогорку Кенеша третьего созыва, в рамках стабилизации общественно-политической и социально-экономической ситуации неоднократно рассматривались вопросы обеспечения населения национальными паспортами, о работе правоохранительных органов по борьбе с организованной преступностью, укреплению правопорядка и общественной безопасности, об урегулировании ситуации в угольном месторождении «Каракече» Жумгальского района, о ходе подготовки к весенне-полевым работам, состоянии табачной отрасли, принимаемых мерах по оказании помощи сельским товаропроизводителям по выращиванию и реализации произведенной сельхозпродукции и обеспечению их ГСМ, об обеспечении населения продукцией АООТ «Кантский цементно-шиферный комбинат» по приемлемым ценам и соблюдении ценовой политики при ее реализации, отчет о работе парламентской комиссии по борьбе с коррупцией и многие другие.

В целом Жогорку Кенешем за период с 1 сентября 2005 г. по 27 июня 2006 г. были приняты 753 постановления и 67 протокольных поручений по социально-экономическим, общественно-политическим и другим вопросам.

За время деятельности Жогорку Кенеша в период с сентября 2006 г. по июнь 2007 г. в Общественную приемную Жогорку Кенеша обратились 42 197 граждан, 30 930 из них приняты депутатами, 11 267 - ответственными работниками Аппарата Жогорку Кенеша. За этот же период Жогорку Кенешем были приняты 769 постановлений и 112 протокольных поручения по различным социально-экономическим, политическим и другим вопросам, входящим в компетенцию Жогорку Кенеша.

В дальнейшем сама история государственно-правового развития Кыргызстана показала, насколько своевременной и значимой были не только инициативы и работоспособность народных избранников, но и в целом всё социально-содержательное направление деятельности Жогорку Кенеша, вытекающее из его представительной природы.

Итак, подведем итоги. Во-первых, в представительной функции Жогорку Кенеша выражается воля народа Кыргызстана как носителя суверенитета и единственного источника государственной власти в Кыргызской Республики.

Этому служат такие законные механизмы, как коллегиальность решений Жогорку Кенеша, обязательное участие депутата Жогорку Кенеша в голосовании, и самое главное - обязанность депутатов Жогорку Кенеша поддерживать связь со своими избирателями.

Во-вторых, представительная функция Жогорку Кенеша проявляется в следующих основных направлениях его деятельности:

представительство Жогорку Кенеша в республике и за ее пределами, которое включает в себя международное и межпарламентское сотрудничество;

участие в формировании высших и центральных органов государственной власти республики.

В-третьих, необходимо усилить роль Жогорку Кенеша в формировании правительства и повышении его ответственности перед Жогорку Кенешем, что является требованием правовых принципов парламентаризма.

.2 Пути улучшения реализации законодательной функции Жогорку Кенеша Кыргызской Республики

Жогорку Кенешу как законодательному органу принадлежит исключительное право разработки и принятия законов и других законодательных актов, образующих правовую основу организации и деятельности всего государства, включая органы исполнительной и судебной ветвей власти. В рамках такой деятельности «формируется правовая система государства, обеспечивается правовое регулирование всех отношений, возникающих в обществе и требующих законодательного закрепления».

Что касается самих законодательных полномочий Жогорку Кенеша, они перечислены в основном в ст. 58 Конституции Кыргызской Республики. При этом в ст. 59 Конституции Кыргызской Республики конкретно установлено: по каким вопросам Жогорку Кенеш принимает решение в форме закона, а по каким - постановления.

Законодательная деятельность является основной сферой деятельности парламента, причем, и по своему значению, и по содержанию. Именно благодаря этой деятельности формируется первичный слой правового регулирования и верховенство закона приобретает определяющий смысл в правовой системе страны .

При этом повышение роли Жогорку Кенеша в законотворческой деятельности и ее эффективности сопряжено с его становлением в качестве постоянно действующего и профессионального парламента.

В условиях советской системы организации представительного органа «законотворческая деятельность депутатов во многом была превращена в формальное утверждение заранее подготовленных партийными органами и аппаратом проектов» .

В настоящее время созданы все условия, во всяком случае, правовые, для самостоятельной и эффективной работы Жогорку Кенеша в сфере законотворчества. Так, во-первых, в соответствии с принципом разделения государственной власти Жогорку Кенешу принадлежит вся совокупность государственно-властных полномочий по принятию законов. Во-вторых, Жогорку Кенеш действует на постоянной и профессиональной основе.

В-третьих, в конституционном законодательстве четко регламентированы законодательная деятельность и законодательная процедура, определен круг ее участников.

При этом принятые парламентом законы не только устанавливают правовые рамки организации и деятельности органов государственной власти, но вносят существенный вклад в решение насущных проблем политического и социально-экономического развития страны.

В этой связи, приступая к практической стороне рассматриваемого вопроса, прежде всего, подчеркнем, что Жогорку Кенеш, как показывает анализ его деятельности, действительно становится профессиональным парламентом, о чем свидетельствуют следующие цифры. Так, если на пленарных заседаниях Законодательного собрания Жогорку Кенеша в 1995 г. было принято и подписано Президентом Кыргызской Республики 28 законов, в 1996 г. - 66, 1997 - 107, 1998 - 159, то только за шесть месяцев 1999 г. было уже 116 законов.

За период 1995-1999 гг. данной палатой Жогорку Кенеша принято 476 законов, из них подписано Президентом Кыргызской Республики и обнародовано 453 законов.

Всего же на 1 февраля 2000 г. Законодательным собранием Жогорку Кенеша было принято и одобрено 556 законов, в том числе 13 кодексов, Президентом Кыргызской Республики подписано 543 закона .

За тот же период Собранием народных представителей Жогорку Кенеша были приняты 268 законов, из которых 157 одобрены палатой454 .

Как показывает анализ законодательной деятельности двухпалатного Жогорку Кенеша первого созыва в указанный период, в его работе все более четко проявлялся комплексный подход к законотворчеству.

Об этом свидетельствуют также принятые им новые кодексы об административной ответственности, о выборах, Гражданский, Земельный, Лесной, Налоговый, Таможенный, Трудовой, Уголовный, Уголовно-процессуальный. Кроме этого, принят целый комплекс иных законов, создающих правовую базу для реформирования отраслей народного хозяйства и социальной сферы, что, несомненно, способствовало дальнейшему развитию демократических и рыночных реформ в Кыргызстане .

Что касается законодательной деятельности' Законодательного собрания Жогорку Кенеша второго созыва, то за период с апреля 2000 г. по июнь 2004 г. на пленарных заседаниях палаты рассмотрено 909 законопроектов, из них принято 759, в том числе: подписаны Президентом Кыргызской Республики - 627; возвращены с возражениями Президента Кыргызской Республики - 70; рассмотрено возражений - 41. За этот период приняты в первом чтении 17 законов, отклонены 73, отложены 7 и отправлены на доработку 12 законопроектов.

Как показывает анализ, принятые Законодательным собранием Жогорку Кенеша второго созыва новые законы были направлены на регулирование отношений в различных сферах общественной и государственной жизни.

Анализ динамики законодательной деятельности Законодательного собрания Жогорку Кенеша второго созыва свидетельствует о более эффективной деятельности этого созыва.

Такое утверждение подтверждается и сравнением деятельности Законодательного собрания Жогорку Кенеша первого и второго созывов.

Исходя из сравнительного анализа, можно сделать следующие выводы.

Во-первых, Законодательное собрание Жогорку Кенеша второго созыва при меньшем количестве проведенных пленарных заседаний принял большее количество законов. Так, если Законодательное собрание Жогорку Кенеша первого созыва на 621 пленарном заседании принял 531 закон, то Законодательное собрание Жогорку Кенеша второго созыва на 534 пленарных заседаниях принял 759 законов.

Во-вторых, если из принятого Законодательным собранием Жогорку Кенеша первого созыва 531 закона Президентом Кыргызской Республики подписаны 464 закона, что составляет 87,38% от общего числа, то из принятых Законодательным собранием Жогорку Кенеша второго созыва 759 законов Президентом Кыргызской Республики подписаны 627 законов, что составляет 82,60% от общего числа.

В-третьих, если из принятого Законодательным собранием Жогорку Кенеша первого созыва 531 закона возвращены с возражениями Президента Кыргызской Республики 50 законов, что составляет 9,41% от общего числа, то из принятых Законодательным собранием Жогорку Кенеша второго созыва 759 законов возвращены с возражениями Президента Кыргызской Республики 70 законов, что составляет 9,22% от общего числа.

В более эффективной законодательной деятельности Законодательного собрания Жогорку Кенеша второго созыва проявился его депутатский состав. Так, из 57 избранных в феврале-марте 2000 г. депутатов Законодательного собрания Жогорку Кенеша второго созыва был 21 действовавший в прошлом созыве депутат. Естественно, опыт работы таких депутатов не мог не сказаться на эффективной деятельности палаты.

Что касается деятельности Жогорку Кенеша третьего созыва, то, как показывает анализ, она характеризуется более профессиональным подходом к законотворчеству. Об этом свидетельствуют сравнительные данные о принятых законах, постановлениях и протокольных поручениях Жогорку Кенеша КР первого, второго и третьего созывов.

По словам Торага Жогорку Кенеша КР третьего созыва, парламент за это время принял не только 44 закона, но и 327 постановлений по вопросам своей компетенции.

Данные о принятых законах и постановлениях Жогорку Кенеша трех созывов с первого дня работы по июнь соответствующего года также подтверждают его профессиональный подход.

При этом Жогорку Кенеш третьего созыва за одну неделю работы, например, с 23 по 27 мая 2005 г., принял 10 законов, один законопроект отклонил, принял 51 постановление и 2 протокольных поручения459 .

В последующей за ней неделе, то есть с 31 мая по 2 июня 2005 г., на заседаниях Жогорку Кенеша было рассмотрено 20 законопроектов, из них 17 приняты, 2 проекта закона отправлены в соответствующие комитеты на доработку, 1 законопроект не принят .

Между тем, в практике законодательной деятельности парламента бывали случаи, когда проекты законов принимались без обсуждения. Так, 31 мая 2005 г. на пленарном заседании Жогорку Кенеша были приняты без обсуждения 6 законопроектов.

В целом же Жогорку Кенеш третьего созыва за период работы с марта по июнь 2005 г., по данным отчета Торага парламента, рассмотрел 117 законопроектов и принял 99 законов, из которых 15 подписаны исполняющим обязанности Президента Кыргызской Республики и опубликованы в соответствующих средствах массовой информации.

В содержательном аспекте анализ принятых законов свидетельствует, что основными задачами парламентариев данного созыва были формирование нормативно-правовой базы, нацеленной на дальнейший рост экономики, укрепление правопорядка и безопасности страны. Принят большой пакет законов, отражающих приоритеты социальной политики, преодоление бедности, предоставление большого спектра социальных услуг населению; законов, регулирующих отношения в сфере здравоохранения, образования, культуры, духовной жизни людей; целый блок принятых законов предусматривает создание условий для дальнейшего развития экономических реформ, совершенствования налоговой политики, инвестиционного климата, активизации и поддержки деятельности хозяйствующих субъектов, предпринимательства; ряд законов посвящен созданию благоприятных условий для поступательного развития Кыргызстана, укреплению гражданского общества, охране окружающей среды; отдельный блок принятых законов ориентирован на дальнейшую

демократизацию, оптимизацию государственного управления и развитие органов местного самоуправления, обеспечение обороноспособности и внешней безопасности нашего государства.

Анализ количества принятых постановлений за период работы парламента показывает, что депутаты V и III созывов принимали по 5,4 постановления за 100 дней. Это гораздо продуктивнее, чем работа депутатов IV (4,0), II (2,9) и особенно I (2,5) созывов. (Приложение №10)

Анализ количества подписанных Президентом законов за 100 депутато-дней показывает, что эффективность законодательства парламента V созыва невысока (0,9) и находится на уровне показателя III созыва (0,8). Результативность IV и III созывов (1,5 и 1,4 закона за 100 депутато-дней заметно выше.

Главной причиной снижения данного показателя, по мнению экспертов, является низкое качество законов, а также отсутствие единых подходов к определению приоритетных направлений развития страны между самими парламентариями, а также между парламентом и Президентом.

Анализируя законодательную деятельность Жогорку Кенеша, и в этом контексте проблемы совершенствования системы законодательства, А. Эркебаев в свое время подчеркивал в числе первоочередных задач разработку концепции законотворчества в республике, всеобщего ее обсуждения и принятия на ее основе стратегических планов-программ законодательной работы.

В этой связи было целесообразным создание специализированного научно-исследовательского института при Кыргызской государственной юридической академии, который начал работу по подготовке концепции развития национального законодательства Кыргызской Республики. Как директор данного НИИ автор приложил максимум усилий для проведения подготовительной работы в этом плане. При этом такая инициатива была поддержана руководством Администрации Президента Кыргызской Республики. Надо сказать, что при парламенте Узбекистана создан Институт мониторинга действующего законодательства .

Настоятельная необходимость сегодняшнего дня - научно-правовая экспертиза законопроектов. При этом имеется в виду правовая экспертиза на предмет соответствия законопроектов не только Конституции Кыргызской Республики, чем сегодня и ограничиваются Юридический отдел Аппарата и отделы комитетов и комиссий Жогорку Кенеша при подготовке заключений по проектам законов, но и общепризнанным принципам и нормам международного права, правам человека. Именно по таким параметрам в настоящее время проводятся правовые экспертизы законопроектов в Правовом управлении Аппарата Государственной Думы парламента России.

Особенно актуально сегодня, когда новое руководство Кыргызстана объявило открытую борьбу против коррупции, проведение антикоррупционной экспертизы, законопроектов.

Разумеется, говоря о правовой экспертизе законопроектов, нельзя не забывать об ее научной составляющей. Задачами научной экспертизы являются:

) оценка качества, обоснованности и своевременности проекта, соблюдения в проекте требований законодательной техники;

) проверка на соответствие проекта Конституции Кыргызской Республики, конституционным и базовым законам, международным обязательствам Кыргызской Республики;

) определение возможной эффективности нормативного правового акта;

) оценка и выявление социальных, экономических, научно-технических, экологических и иных отрицательных последствий принятия проекта в качестве нормативного правового акта.

В связи с актуальностью вышеизложенных проблем, а также учитывая их общегосударственный характер, на наш взгляд, было бы целесообразным создание специального Института национального законодательства при Правительстве КР, который объединил бы усилия как ученых, так и представителей правоприменительной практики в данной сфере.Между тем, исходя из необходимости усиления системы подготовки законодательных актов, в прошлом предлагалось создать государственную комиссию по координации законопроектной деятельности государственных органов республики, в состав которой должны были войти представители обеих палат ЖогоркуКенеша, администрации Президента, правительства и судебных органов.

Речь тогда шла об усилении взаимодействия основных конституционных участников законотворческой работы. К большому сожалению, этой своевременной и исключительно важной идее не суждено было обрести практическое воплощение. Хотя, справедливости ради, надо сказать, что на базе Министерства юстиции в 2002 г. образован специализированный Центр; который осуществляет координацию законопроектной работы Правительства КР.

Вопросы улучшения законотворческого процесса, где многое зависит от совершенствования взаимодействия между определенными Конституцией субъектами права законодательной инициативы, депутатами и правительством, также актуальны и для казахстанского парламента.

Тем не менее, в практике законодательной деятельности Жогорку Кенеша третьего созыва имели место факты, которые свидетельствовали, во всяком случае, о желании основных участников законотворческой работы согласовывать совместные действия, в том числе обмениваться мнениями по наиболее важным законопроектам перед рассмотрением на заседании парламента.

Безусловно, такой обмен мнениями, как показала сама практика, имел важное практическое значение, поскольку уже были согласованы позиции по основным спорным положениям и статьям законопроекта.

Поэтому есть настоятельная необходимость в создании объединенной комиссии по координации законотворческой деятельности основных субъектов права законодательной инициативы: Президента, Жогорку Кенеша в лице депутатов и Правительства Кыргызской Республики.

Между тем, совершенствование законодательной деятельности - это первейшая задача самого законодательного органа, каковым и является Жогорку Кенеш.

С процессуально-правовой точки зрения, реализация такой задачи требует неукоснительного соблюдения установленных конституционно-правовыми нормами процедур принятия закона, то есть самого законодательного процесса, с учетом вышеуказанных требований. Разумеется, в его рамки входят и подготовка законопроектов, и участие квалифицированных специалистов, и правила законодательной техники, и соблюдение принципа альтернативности законопроектов, и демократического обсуждения законопроектов в комитетах Жогорку Кенеша, на его пленарных заседаниях.

Организационно-техническая сторона решения данной задачи связана в основном с совершенствованием организационно-правовых форм работы Жогорку Кенеша и его органов: комитетов и комиссий, а также депутатских фракций и групп; проведением постоянной работы по подбору и подготовке ответственных сотрудников Аппарата Жогорку Кенеша и по повышению их профессионального уровня; с надлежащим обеспечением материально-технической базы деятельности Жогорку Кенеша.

Этим же целям на этом уровне служат аппаратное обеспечение экспертно-правового и информационно-аналитического сопровождения законодательной деятельности Жогорку Кенеша; систематическое проведение обучающих программ и тренингов по проблемам законотворчества; организация постоянной работы по изучению и обмену опытом законодательной деятельности парламентов иностранных государств.

Однако Аппарат ЖогоркуКенеша не справляется, по существу, с теми требованиями, которые выдвигает сегодня проблемы не только совершенствования законодательной деятельности парламента в целом, но и повышения эффективности деятельности специальных структурных подразделений его Аппарата. Поэтому есть необходимость в создании специального научно-аналитического совета, основными функциями которого должны стать разработка проектов законодательных актов; проведение комплексной научной экспертизы законопроектов, вносимых на рассмотрение Жогорку Кенеша; подготовка научно-аналитических и методических материалов по вопросам законотворчества; содействие научному планированию законодательной работы Жогорку Кенеша; подготовка предложений по приоритетным направлениям законотворческого процесса Жогорку Кенеша.

Депутаты представляют народ, и этические требования к ним другие. Они должны разделить с народом все его тяготы. Быть скромными, отзывчивыми, работать сутки напролет, ездить на встречи с избирателями, помогать людям решать их личные проблемы. Не ездить на личном служебном автотранспорте, не иметь никаких привилегий и т.д. Эти правила распространены и действуют даже в самых богатых странах. Однако в Кыргызстане они должным образом не работают, ибо депутаты не знают своей главной миссии и какой ей должен соответствовать политический образ. Население тоже не выражает неудовлетворения, т. к. в их глазах депутаты - это чиновники, от которых нет пользы. Поэтому очень важно поднять общий имидж парламента через принятие соответствующих мер.

Главный путь к достижению этой цели - повышение уровня прозрачности парламента. Открытость и прозрачность парламента можно рассматривать с двух сторон: 1) изнутри - прозрачность и открытость внутри самого депутатского корпуса для каждого депутата и 2) снаружи - открытость и прозрачность парламента в целом для общества.

Итак, подведем итоги. Жогорку Кенеш является единственным органом, наделенным правом принимать законы. Принцип разделения властей не позволяет каким-либо иным органам государственной власти осуществлять эту функцию.

Законодательная деятельность Жогорку Кенеша нуждается в совершенствовании. Механизм ее совершенствования, на наш взгляд, включает в себя:

с процессуально-правовой точки зрения - достижение неукоснительного соблюдения установленных конституционно-правовыми нормами процедур принятия закона;

с организационно-правовой точки зрения -совершенствование форм и методов законопроектной работы Жогорку Кенеша, обеспечение действенности законов, усиление парламентского контроля над их исполнением;

экспертно-правовое и информационно-аналитическое сопровождение;

институционализацию научно-правового обеспечения законодательной деятельности в целом в рамках государства.

В целях обеспечения постоянной и тесной связи между наукой и законотворческой деятельностью представляется целесообразным образование при Торага Жогорку Кенеша экспертно-аналитического консультативного совета. Жогорку Кенешу необходимо активнее привлекать к законотворческой деятельности граждан, их объединения, ученых и юристов-практиков, которые обладают специальными познаниями в отраслях права.

3.3 Пути улучшения реализации контрольной функции Жогорку Кенеша Кыргызской Республики

В эффективном осуществлении Жогорку Кенешем своих законодательных полномочий немаловажную роль играют его функции контроля, поскольку парламентский контроль представляет собой эффективное средство повышения действенности законодательства и одновременно оперативного выявления правовых запросов общества .

Конституция Кыргызской Республики закрепляет за Жогорку Кенешем все три традиционно присущие парламенту как таковому функции: представительную, законодательную и контрольную.

Следует отметить, что не всегда конституционное законодательство так четко определяет контрольные полномочия парламента. Так, например, в Конституции Российской Федерации только указано, что Федеральное Собрание - парламент России является представительным и законодательным органом Российской Федерации .

Тем не менее, как справедливо утверждает В.Д. Горобец, «контрольные полномочия имеет любой парламент». Поэтому «умолчание в Конституции РФ о контрольных функциях парламента само по себе не означает отсутствия у него контрольных полномочий» и контрольные полномочия российского парламента связаны с представительной его природой.

Между тем, в теории и практике конституционного права Кыргызстана имелись моменты, когда вопросы парламентского контроля оставались за рамкой конституционного регулирования. /

Дело в том, что Конституция Кыргызской Республики в первичной редакции 1993 г. наделяла Жогорку Кенеш контрольными функциями, четко обозначив их главным образом в и. 1 ст. 54. Но в ходе конституционных реформ 1996 г. они были исключены из указанного пункта. Только в ходе конституционных реформ 2003 г. они были восстановлены в вышеуказанном пункте. Теперь он гласит: «Жогорку Кенеш парламент Кыргызской Республики - является представительным органом, осуществляющим законодательную власть и контрольные функции в пределах своих полномочий». Хотя это не говорит о том, что до этого Жогорку Кенеш вообще не был наделен какими-нибудь элементами парламентского контроля.

Между тем, именно такая редакция данного пункта закрепляет контрольную функцию Жогорку Кенеша как одну из основных его функций, то есть раскрывает сущность Жогорку Кенеша и тесную взаимосвязь трех его традиционных парламентских функций.

Говоря о контрольных функциях парламента, следует отметить, что формы парламентского контроля разнообразны. Так, рассматривая вопросы контроля парламента над деятельностью исполнительной власти и других высших органов государства, В.Е. Чиркин, выделяет следующие формы такого контроля:

вопросы к высшим органам государства и высшим должностным лицам (правительству, министрам, генеральному прокурору и др.);

дебаты по заранее определенным вопросам и общей политике Правительства;

интерпелляция, предусматривающая постановку какого-либо важного, общественно значимого вопроса на пленарном заседании, за которой следует объяснение министра (главы правительства), обсуждение и принятие решения путем голосования;

вопрос о вотуме недоверия или внесение резолюции порицания Правительству, которые решаются голосованием;

доклады и отчеты Правительства и министров об их деятельности на пленарных заседаниях парламента или его палат;

представление соответствующим постоянным комитетам парламента годовых отчетов министров о деятельности министерств;

парламентские слушания;

парламентские расследования;

деятельность парламентских комиссаров и других органов при парламенте;

созыв специальных заседаний парламента для контроля над действиями органов исполнительной власти в особых ситуациях;

импичмент по отношению к высшим должностным лицам, когда парламент (нижняя палата) предъявляет обвинение и в порядке квазисудебного процесса верхняя палата решает вопрос об отрешении от должности;

контроль над делегированным законодательством;

ратификация (утверждение) парламентом международных договоров, заключаемых исполнительной властью .

Несколько иную, но, безусловно, интересную мысль высказывает Ю. М. Годика. Так, по нему, парламенту принадлежит особая роль в осуществлении предварительного контроля над конституционностью законов. В процессе обсуждения и принятия проектов законов парламент Украины проверяет каждый на его соответствие Конституции. При несоответствии такой законопроект отклоняется. Парламент Украины обладает не только правом принятия законов, но и правом отменять их. Таким образом, по существу парламент имеет возможность проводить последующий контроль. Поэтому, заключает украинский ученый, парламент входит в систему органов конституционного контроля.

По мнению авторов учебника «Конституционное право России», «мировая практика функционирования парламентских институтов выработала три классические функции, свойственные парламентам:

) принятие законов;

) утверждение бюджета;

) контроль над правительством» .

В этом аспекте В.Д. Горобец пишет, что «практике конституционных государств известны несколько форм такого контроля: право законодательной власти утверждать бюджет, право выражать недоверие правительству, право давать согласие на назначение членов правительства, проводить парламентские расследования деятельности министров и любых должностных лиц государства. Право проведения парламентских расследований существует даже в таких государствах, где конституция не предусматривает вотума недоверия правительству»489 .

Парламентский контроль над правительством рассматривается и как обязательный атрибут представительного правления. Так, один из сторонников представительной формы демократии Дж. Стюарт Милль писал, что «настоящая задача законодательного собрания заключается не в управлении, к таковому оно совершенно неспособно, но в наблюдении и контроле над правительством, отставлении от должности людей, составляющих правительство, если они злоупотребляют своими полномочиями»490 .

Между тем, правительственная ответственность является одним из правовых стандартов парламентаризма как особой системы организации государственной власти, о чем мы говорили в первой главе настоящей работы.

Поэтому совершенно правильно отмечено, что парламентский контроль над деятельностью исполнительной власти является непременным условием устойчивости конституционного строя.

На наш взгляд, можно было бы расширить данную идею следующим дополнением.

Парламентский контроль над деятельностью Правительства является обязательным условием организации государственной власти, основанной на правовых стандартах парламентаризма.

Отрадно, что конституционный законодатель в развитие полномочий ЖогоркуКенеша в сфере парламентского контроля наделяет его особыми правами.

При этом сущность контрольных полномочий парламента, прежде всего, направлена на обеспечение правомерных действий со стороны ответственных перед ним органов и должностных лиц.

Поэтому контрольные полномочия обеспечены, в свою очередь, правовыми гарантиями осуществления. Так, забегая вперед, например, отметим, что Жогорку Кенеш в соответствии с Конституцией Кыргызской Республики утверждает республиканский бюджет и отчет о его исполнении, внесенные Правительством Кыргызской Республики. В случае неутверждения отчета об исполнении республиканского бюджета Жогорку Кенеш может рассмотреть вопрос об ответственности государственных органов и должностных лиц исполнительной власти, а также решить другие вопросы, связанные с нарушениями закона о республиканском бюджете, если такие нарушения выявлены при рассмотрении отчета.

Жогорку Кенеш заслушивает ежегодный отчет Премьер-министра о работе Правительства. В случае если деятельность Премьер-министра не будет признана удовлетворительной, Жогорку Кенеш уведомляет об этом Президента и ставит на голосование вопрос о выражении недоверия Правительству.

В сфере контрольных полномочий Жогорку Кенеша обозначено также заслушивание ежегодных докладов и отчетов государственных органов и их должностных лиц. Так, Жогорку Кенеш заслушивает ежегодные отчеты Торага Жогорку Кенеша о его деятельности, организации работы ЖогоркуКенеша и его органов, Генерального прокурора, председателя Национального банка, председателя Счетной палаты, отчеты председателей комитетов Жогорку Кенеша, а также назначаемых или избираемых Жогорку Кенешем органов и должностных лиц и принимает по ним постановления.

В случае если деятельность Торага Жогорку Кенеша не будет признана удовлетворительной, Жогорку Кенешем без обсуждения ставится на голосование вопрос о его отзыве.

По итогам обсуждения отчетов иных органов и должностных лиц Жогорку Кенеш принимает постановление с оценкой деятельности соответствующего органа. Так, если деятельность Омбудсмена не будет признана удовлетворительной, Жогорку Кенеш без обсуждения ставит вопрос о досрочном освобождении его от должности, который решается в порядке, предусмотренном законодательством. В случае если будет признана неудовлетворительной деятельность Генерального прокурора, председателя Национального банка, председателя Счетной палаты Жогорку Кенеш уведомляет об этом Президента Кыргызской Республики.

В сфере парламентского контроля важное место Конституцией Кыргызской Республики отведено комитетам Жогорку Кенеша. Так, комитеты Жогорку Кенеша, во-первых, контролируют проведение в жизнь законов и решений, принятых Жогорку Кенешем; во-вторых, назначение и избрание должностных лиц, отнесенные к полномочиям Жогорку Кенеша, дача согласия Жогорку Кенешем для назначения на государственную должность и освобождения от должности производится лишь при наличии заключения соответствующих комитетов Жогорку Кенеша (п. 2 и 4 ст. 61).

Регламент Жогорку Кенеша в сфере парламентского контроля закрепляет за комитетами Жогорку Кенеша такие полномочия, как организация проводимых Жогорку Кенешем парламентских слушаний; контроль над проведением в жизнь законов и решений, принятых Жогорку Кенешем и его комитетами; заслушивание руководителей государственных органов, учреждений, ведомств и организаций исполнительной власти по вопросам, относящимся к их ведению (ст. 9).

В рамках реализации своих конституционных полномочий Комитет Жогорку Кенеша по социальной политике 1 июня 2005 г. рассмотрел вопрос «Об исполнении бюджета Социального фонда Кыргызской Республики за 1 квартал 2005 года и перепек-тивах развития социального страхования».

Комитет Жогорку Кенеша по бюджету и финансам на своем заседании 23 июня 2005 г. заслушал информацию и. о. министра финансов Кыргызской Республики А.У. Жапарова «О состоянии исполнения Правительством Кыргызской Республики бюджета за 5 месяцев 2005 года». По итогам обсуждения данного вопроса Комитет поручил Правительству Кыргызской Республики в целях обеспечения полноты финансирования средств, выделенных соответствующим министерствам и ведомствам, подготовить и внести в ЖогоркуКенеш законопроект о внесении изменений в Закон «О республиканском бюджете Кыргызской Республики на 2005 год».

В ст.24 Регламента Жогорку Кенеша закреплено, что по необходимости или по требованию депутата Жогорку Кенеша на заседании Жогорку Кенеша проводится «правительственный день», причем не менее одного раза в месяц, для ответов членов Правительства, руководителей административных ведомств, руководителей государственных администраций областей, районов на вопросы депутатов Жогорку Кенеша. >

Безусловно, «правительственный день» проводится не просто по какому-либо желанию депутата Жогорку Кенеша, такое мероприятие, как правило, посвящается важному, общественно значимому вопросу. На другом «правительственном часе», прошедшем 10 июня 2005 г., были рассмотрены вопросы исполнения решений Жогорку Кенеша, критических замечаний и запросов депутатов Жогорку Кенеша Администрацией Президента Кыргызской Республики и Правительством Кыргызской Республики .

Как показывает анализ работы Жогорку Кенеша, за период с апреля по июнь 2005 г. парламентом проведены «правительственные дни», на которых обсуждались насущные проблемы. Из их анализа видно, что «правительственный день» как форма контрольной деятельности является одним из эффективных средств оперативного воздействия Жогорку Кенеша на правительство в решении актуальных проблем общественно-политического, экономического и социального значения, требующих особого отношения или экстренного решения.

Об этом свидетельствуют также вопросы 10-ти «правительственных дней», проведенных Жогорку Кенешем третьего созыва за период с сентября 2005 г. по июнь 2006 г.

Наряду с вышеперечисленными существует и другая форма контрольной деятельности Парламента. Так, по инициативе депутата или депутатских объединений Жогорку Кенеша может проводиться депутатское расследование по любому вопросу, который относится к полномочиям Жогорку Кенеша (ст. 246-247 Регламента Жогорку Кенеша).

Говоря о контрольных полномочиях парламента как представительного органа, следует отметить, что в парламентской практике отдельных зарубежных стран применяются специальные органы контроля различных сфер государственной жизни, такие, как, например, счетные палаты (комитеты), следственные комитеты, омбудсмены и т. д.

Данные по V созыву. По состоянию на 01.07.12 г., в Жогорку Кенеше КР находилось на контроле: - постановления - 498, из них исполнено - 366, находится на исполнении - 132; - протокольные поручения - 246, из них исполнено - 185, находится на исполнении - 61; - запросы депутатов - 362, их них получен ответ - на 338, на исполнении - 24.(Приложение №13)

Контроль - это самая слабая сторона деятельности Жогорку Кенеша. Парламент до сих не может эффективно контролировать исполнение законов и деятельность исполнительной власти. Беда в том, что контрольная функция не считается приоритетной.

Депутаты активно используют только 2 формы контроля - запрос и постановления. Парламентские слушания с участием ГО проводятся довольно редко и почти всегда благодаря донорской помощи. Почти не практикуют мониторинг исполнения закона, хотя это очень действенно.

Одной из краеугольных проблем парламентского контроля является отсутствие закона о парламентском контроле, который бы определил круг полномочий и критерии оценки деятельности каждого исполнительного органа власти.

В 2010 году был проведен анализ использования парламентом различных форм контроля, где определили ряд проблем при их осуществлении. Среди главных названы неясность целей проводимого контроля, стихийный подход, отсутствие индикаторов контроля/оценки, слабое взаимодействие комитетов при осуществлении контроля, а также конфликт интересов членов комитета с курируемыми ведомствами.

Итак, парламентский контроль как государственно-властная деятельность, основанная на Конституции и законодательстве КР, осуществляется Жогорку Кенешем, его комитетами, комиссиями, депутатами, а также органами, образуемыми Жогорку Кенешем.

Парламентский контроль над деятельностью Правительства является обязательным условием организации государственной власти, основанной на правовых принципах парламентаризма.

Закрепление права контроля над проведением в жизнь законов в конституционном законодательстве КР и практика его реализации позволяет говорить о том, что данное право является не только одним из основных полномочий Жогорку Кенеша, но и действенным инструментом воздействия, с одной стороны, на органы государственной власти и местного самоуправления, с другой на всю систему правовых отношений в целом.

Заключение

Категория «парламентаризм», выступая в определенной степени политологической, все же является составной частью конституционно-правовой материи и логически опосредует конституционно-правовые отношения, связанные с организацией государственной власти.

И таким образом парламентаризм становится объектом конституционно-правового регулирования.Поэтому для науки первостепенное значение имеет изучение принципов парламентаризма, в которых формируется его правовая сущность. Речь идет о принципах парламентаризма, закрепленных в конституционно-правовых актах, что, в свою очередь, позволяет говорить о парламентаризме как правовой категории, которой присущ более высокий, чем понятие, уровень обобщения.

Принципы парламентаризма - разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви; верховенство парламента в законодательной деятельности государства; ответственность правительства перед парламентом; верховенство закона - представляя собой целостную единую систему, специфически характеризуют организацию государственной власти, взаимоотношения ее институтов, пределы их компетенции. Без единства и устойчивой совокупной взаимной связи этих принципов не может быть и речи о парламентаризме как правовой действительности.

Вместе с тем, содержание и функциональное назначение конституционно-правовых принципов парламентаризма предопределяют его особенности с точки зрения практики.

Именно поэтому только конституционно-правовое закрепление принципов - верховенства закона в правовой структуре общества; разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви; верховенство парламента в законодательной деятельности государства; ответственность правительства перед парламентом как представительным и законодательным органом - является юридическим основанием для становления и развития парламентаризма как особой системы организации государственной власти в демократическом государстве.

Что касается становления парламентаризма и укрепления его потенциала в Кыргызстане, то следует подчеркнуть: данный процесс характеризуется не последовательностью, и скачкообразностью.

Соответственно, был трудным и тернистым путь становления и укрепления потенциала кыргызстанского парламента - Жогорку Кенеша, который за короткий исторический период испытал на себе все стороны и двухпалатной, и однопалатной парламентской системы. Более того, действующий Жогорку Кенеш пятого созыва -это уникальный в своем роде демократический институт законодательной власти, основу организации и деятельности которого составляют принципы многопартийности и политического плюрализма.

В принципе, такой процесс становления парламентаризма и собственно национального парламента можно рассматривать как закономерность в конституционно-правовом развитии Кыргызстана, где все еще идет поиск оптимального пути устройства государства.

Безусловно, в последнем роль самого Жогорку Кенеша является особенной. Дело в том, что законодательной власти принадлежит право разработки и принятия законов и других законодательных актов, образующих правовую основу организации и деятельности всего государства, включая органы исполнительной и судебной ветвей власти. При этом содержание взаимоотношений между Жогорку Кенешем и иными высшими органами государства во многом зависит от конкретно избранной модели концепции разделения государственной власти и вытекающим отсюда призванием и функциональным назначением органов законодательной, исполнительной и судебной ветвей в этой модели.

Поэтому актуальными для отечественной конституционно-правовой науки остаются проблемы совершенствования и укрепления потенциала деятельности Жогорку Кенеша, структуры и основных направлений его деятельности.

Механизм совершенствования законодательной деятельности Жогорку Кенеша, на наш взгляд, включает в себя:

с процессуально-правовой точки зрения -достижение неукоснительного соблюдения установленных конституционно-правовыми нормами процедур принятия закона;

с организационно-правовой точки зрения- совершенствование форм и методов законопроектной работы Жогорку Кенеша, обеспечение действенности законов, усиление парламентского контроля за их исполнением;

экспертно-правовое и информационно-аналитическое сопровождение;

институционализацию научно-правового обеспечения законодательной деятельности в целом в рамках государства.

В целях совершенствования правовых основ парламентаризма в Кыргызстане на современном этапе и собственно национального Парламента необходимы:

усиление в рамках представительской функции Жогорку Кенеша в формировании Правительства и повышении его ответственности. Жогорку Кенешу должно быть предоставлено право в лице депутатов от политической партии парламентского большинства (или коалиции политических партий) формировать Правительство в целом по принципу единой команды, где обязательным условием является представление социально-экономической программы его деятельности. Такая программа после утверждения Жогорку Кенешем становится основным критерием оценки деятельности как Премьер-министра, так и Правительства в целом, что существенно повысит их ответственность;

Принятие конкретных организационно-правовых мер в сфере законодательной деятельности Жогорку Кенеша, обеспечивающих решение таких актуальных проблем, как повышение качества законов, механизмов действенной их реализации, достижение системности, устойчивости и стабильности национального законодательства. Комплексно-научный подход к их решению обусловливает учреждение в качестве центрального звена в структуре таких мер научно-исследовательского института законодательства и сравнительного правоведения, нацеленного на разработку концепции развития национального законодательства, систематического проведения мониторинга действенности законов, научно-правовой экспертизы законопроектов;

совершенствование в области парламентского контроля механизмов депутатского запроса, парламентского слушания и парламентского расследования, четкого определения правовых последствий их решений, пересмотра законодательных положений об ответственности соответствующих государственных органов и их должностных лиц за реализацию решений этих институтов;

в организационно-правовом аспекте:

) четкое разграничение полномочий, функций и ответственности парламентских комитетов и депутатских фракций в соответствии с их социальным назначением;

) определение правового статуса депутатской фракции, ее компетенции в законодательной деятельности. Качественное повышение деятельности депутатских фракций автором рассматривается как один из основных социальных факторов совершенствования организации и деятельности Жогорку Кенеша в целом;

) образование экспертно-аналитического консультативного совета при Торага Жогорку Кенеша, нацеленного на обеспечение постоянной и тесной взаимосвязи между юридической наукой и законотворческой деятельностью, что позволит активнее привлекать к парламентской деятельности граждан, их объединений, ученых и юристов-практиков, обладающих специальными познаниями в тех или иных отраслях права;

принятие институционально-правовых мер, главным образом, внесением соответствующих изменений и дополнений в действующее конституционное законодательство, в том числе в Конституцию Кыргызской Республики.

Список использованных источников

I.Официальные документы и нормативные акты:

. Конвенция о Межпарламентской ассамблее государств-участников Содружества Независимых Государств (Заключена в г. Минске 26.05.1995, вступила в силу 16.01.1996 г.) // Бюллетень международных договоров. - 1997. -№ 4. - С. 9-16.; Собрание законодательства РФ. 9 декабря 1996 г. № 50. - Ст. 5611; Российская газета (Ведомственное приложение). 1996. -16 марта; Российская газета (Экономический союз). 1996. - 20 января; Дипломатический вестник. 1995.-№ 7. - С. 383; Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ «Содружество». - № 2. - 1995.

. Соглашение о Межпарламентском комитете Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики и Российской Федерации (Заключено в г. Бишкеке28.05.1996)//Российская газета (Экономический союз). 1995. - 5 апреля; Российская газета (Ведомственное приложение). 1996.22 июня; Дипломатической вестник. 1996. - № 7. - С. 43-44; Инвест-курьер. Февраль 1997.-С. 66-67.

. Соглашение о сотрудничестве между Межпарламентской Ассамблеей государств-участников Содружества Независимых Государств и Парламентской Ассамблеей Совета Европы (Заключено в г. Санкт-Петербурге 09.06.1997) // Вестник Межпарламентской Ассамблеи. 1997. -№ 2.-С. 202-203.

. Соглашение между Законодательным собранием ЖогоркуКенеша Кыргызской Республики и Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации о межпарламентском сотрудничестве (Бишкек, 25 июня 1997 г.)

. Конституция Кыргызской Республики от 5 мая 1993 г. // Ведомости ЖогоркуКенеша Кыргызской Республики. - 1993. -№7.-Ст. 175.

. Конституция Кыргызской Республики. Принята на двенадцатой сессии Верховного Совета Республики Кыргызстан двенадцатого созыва 5 мая 1993 г.,изложена в Законе Кыргызской Республики «О новой редакции Конституции Кыргызской Республики» от 18 февраля 2003 г. № 40, принятом референдумом 2 февраля 2003 г. //Эркин-Тоо. - 2003. -21 фев.

. Конституция Кыргызской Республики. Принята на двенадцатой сессии Верховного Совета Республики Кыргызстан двенадцатого созыва 5 мая 1993 года, изложена в Законе Кыргызской Республики «О новой редакции Конституции Кыргызской Республики» от 9 ноября 2006 г. № 180 //Эркин-Тоб.' - 2006. - 6 дек.

. Конституция Кыргызской Республики. Принята на двенадцатой сессии Верховного Совета Республики Кыргызстан двенадцатого созыва 5 мая 1993 года, изложена в Законе Кыргызской Республики «О новой редакции Конституции Кыргызской Республики» от 15 января 2007 г. № 2 //Эркин-Тоо. - 2007. - 16 янв.

. Конституция Кыргызской Республики. Принята на двенадцатой сессии Верховного Совета Республики Кыргызстан двенадцатого созыва 5 мая 1993 года, изложена в Законе Кыргызской Республики «О новой редакции Конституции Кыргызской Республики» от 23 октября 2007 г. № 157 //Эркин-Тоо. - 2007.'- 24 окт.

. Конституция Кыргызской Республики принята референдумом (всенародным голосованием) Кыргызской Республики от 27 июня 2010 года. \Эркин-Тоо\. 27 июня

. Конституция Молдовы //Вестник Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ. - 1995. - № 2. - С. 120.

. Конституция (Основной Закон) Киргизской Советской Социалистической Республики. Положение о выборах в Верховный Совет Киргизской ССР. - Фрунзе: Киргизгосиздат, 1938.

. Конституция (Основной Закон) Киргизской Советской Социалистической Республики //Ведомости Верховного Совета Киргизской ССР. - 1978. - № 8. - Ст. 50.

. Конституция Республики Казахстан. Принята на республиканском референдуме 30 августа 1995 года//Вестник Межпарламентской Ассамблеи.- 1998.-№3.-С. 193-236.

. Конституция Республики Узбекистан (с изменениями, внесенными Законом Республики Узбекистан от 28 декабря 1993 года). - Ташкент: Узбекистан, 1999.

. Конституция Российской Федерации. Официальный текст.

М.: Издательская группа Инфра»М-Норма, 1997.

. Конституция Российской Федерации. Официальный текст по состоянию на 1 октября 1997 года с историко-правовым комментарием.-М.: Изд. группа Инфра'М-Норма, 1997.

. Конституция Российской Федерации /Новые конституции стран СНГ и Балтии. Сборник документов. Вып. 2.-М.: Манускрипт, 1997.

. Конституция Французской Республики. -М., 1999.

.Конституция Швеции. -М., 1981.

. Конституционный закон Республики Казахстан «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» от 16 октября 1995 года№ 25, 29 яКонституционные законы Республики Казахстан о Президенте, о Парламенте, о Правительстве, о референдуме, о выборах. - Алматы: Юрист, 2005.

. Закон Кыргызской Республики «О внесении изменений и дополнений в Закон «О Правительстве Кыргызской Республики» от 15 января 2007 года № 3 //Эркин-Тоо. - 2006. - 16 янв.

. Закон Кыргызской Республики «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской Республики» от 16 февраля 1996 г. № 1 //Ведомости ЖогоркуКенеша Кыргызской Республики. - 1996.-№ 5. - Ст. 63.

. Закон Кыргызской Республики «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской Республики» от21 октября 1998 г., принятый референдумом (всенародным голосованием) 17 октября 1998 г. //Эркин-Тоо. - 1998. - 23 окт.

. Закон Кыргызской Республики «О выборах депутатов ЖогоркуКенеша Кыргызской Республики» от 12 января 1994 г. //Ведомости ЖогоркуКенеша Кыргызской Республики. - 1994. -№ 3.-Ст. 87.

. Закон Республики Кыргызстан «О Контрольной палате» от 6 марта 1992 г. № 869-XII //Ведомости Верховного Совета Республики Кыргызстан. - 1992. -№ 4/2. - Ст. 194.

.Закон «О международных договорах Кыргызской Республики» от 21 июля 1999 г. № 89 //Эркин-Тоо. - 1999.6 авг.

. Закон Кыргызской Республики «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики //Ведомости ЖогоркуКенеша Кыргызской Республики. --1996. ~№7.-Ст. 101.

. Закон Кыргызской Республики «О порядке опубликования законов Кыргызской Республики» //Эркин-Тоо. - 1997. -19 фев.

. Закон Кыргызской Республики «О Регламенте ЖогоркуКенеша Кыргызской Республики» от 3 января 2005 г. № 3 //Эркин-Тоо. -2005. -18 янв.

. Закон Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» //Казахстанская правда. - 1998. -- 28 марта.

. Федеральный Закон Российской Федерации «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» //Собрание законодательства Российской Федерации. - 1994.-№ 8.-Ст. 801.

. Указ Президента Кыргызской Республики «О всенародном обсуждении проекта Закона Кыргызской Республики «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской Республики» от 1 сентября 1998 г. //Наша газета. - 1998. - 5 сент.

. Указ Президента Кыргызской Республики «О вступлении в силу Закона Кыргызской Республики «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской Республики» от 21 октября 1998 г. //Слово Кыргызстана. - 1998. - 23 окт.

. Указ Президента Кыргызской Республики «О мерах по обеспечению практической реализации норм новой редакции Конституции Кыргызской Республики и задачах по устойчивому развитию и сокращению бедности в 2003 году» от 30 апреля 2003 г. № 139//Эркин-Тоо.-2003.-9 мая.

. Указ Президента Кыргызской Республики «О мерах по подготовке конституционной реформы в Кыргызской Республике» от 26 августа 2002 г. //Слово Кыргызстана. - 2002. - 27 авг.

. Указ Президента Кыргызской Республики «О мерах по совершенствованию координации законотворческой деятельности государственных органов Кыргызской Республики» от 29 сентября 2001 г. №281.

. Постановление ЖогоркуКенеша Кыргызской Республики «О структуре ЖогоркуКенеша Кыргызской Республики» от 30 марга 2005 г. № 20-Ш /Текущий архив ЖогоркуКенеша Кыргызской Республики.

. Постановление ЖогоркуКенеша Кыргызской Республи-' ки «Об образовании Конституционного совещания и проведении

конституционной реформы в Кыргызской Республике» от 25 апреля 2005 года //Слово Кыргызстана. - 2005. - 28 апр.

. Постановление Законодательного собрания ЖогоркуКенеша Кыргызской Республики «Об издании и распространении законодательных актов Кыргызской Республики» от 26 сентября 1997 г. № 856 //Ведомости ЖогоркуКенеша Кыргызской Республики.- 1997.-№ 10.-Ст. 527.

. Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 г. //Вестник Конституционного суда Российской Федерации. - 1996. -№ 3. -- С. 1 3.

. Регламент ЖогоркуКенеша Кыргызской Республики от 18 декабря 2008 г. № 267 г. - Бишкек, 2008.

. Ведомости Верховного Совета Киргизской ССР. - 1978. -№8.-Ст. 50; 1989.-№ 17.-Ст. 135: 1989.-№ 17.-Ст. 137; 1989.-№ 17,-Ст. 138; 1990.-№ 8.-Ст. 81; 1990.-№ 8.-Ст. 104; 1990.-№8.-Ст. 106; 1990.-№ 18.-Ст. 249; 1990.-№21.

Ст. 305; 1990. -№21.- Ст. 318.

. Ведомости Верховного Совета Республики Кыргызстан.

.-№3.-Ст. 111; 1991.-№3.-Ст. 117; 1991.-№3.-Ст. 126; 1991.-№3.-Ст. 138; 1991.-№8.-Ст.251; 1991.-№8. Ст.232; 1991.-№8.-Ст.263; 1991.-№ 13.-Ст. 446; 1991.-№ 13.-Ст. 468; 1991.-№ 17.-Ст. 528; 1991.-№ 17. - Ст. 530; 1991.-№ 18.-Ст. 569; 1991.-№ 18.-Ст. 570; 1991.-№ 18 - Ст.573; 1991.-№18.-Ст. 574; 1991.-№22.-Ст.658; 1991.-№ 22. - Ст. 679; 1992. - № 3. - Ст. 49; 1992. - № 4/2. - Ст. 1 83.

. Ведомости Верховного Совета Республики Узбекистан.-1994.-№ 10.-Ст. 250.

. Ведомости Верховного Совета СССР. -1977. - №41,- Ст.616.

. Ведомости ЖогоркуКенеша Кыргызской Республики. -. 175,176,177; 1995.-№ 10.-Ст.357; 1996.-№ 5.-Ст. 63; 1996.-Jfe7.-Ст. 85,101; 1996.-№8.-Ст. 164; 1997.-№ 8. - Ст. 392; 1999. - № 9. - Ст. 436.

.Ведомости ОлийМажлиса Республики Узбекистан. -2000.-№5-6.-Ст. 153.

.Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. - 1988. - № 49. - Ст. 727, 729; 1989. - № 12.-Ст. 189; 1989.-№28.-Ст. 538.. Авторефераты и диссертации:

. Р. Акназарова. Парламентаризм в Кыргызской Республике - путь к построению нового процветающего и развитого демократического государства.

. Абдукаримова 3.Т. Проблемы повышения эффективности законодательной деятельности Парламента Республики Казахстан: Дис. канд. юрид. наук: 12.00.02.-Алматы, 2000.

. АсельМурзакулова. Перспективы парламентаризма в Кыргызстане: теоретический аспект

. Абен Е. Политико-правовая природа формы правления в Республике Казахстан: Дис. канд. юрид. наук. - Алматы, 1998.

. Адилкараев X. Т. Законотворческий процесс в Республике Узбекистан: вопросы теории и практики: Автореф. Дис. канд. юрид. наук: 12.00.02.-Ташкент, 1995.

. Алипулатова И.И. Парламентаризм в Российской Федерации как основа демократического общества: Дис. канд. юрид. наук: 12.00.02. - Махачкала, 2004. - 152 с.

. Амандыкова С.К. Становление доктрины конституционализма в Казахстане: Автореф. Дис. Д-ра юрид. наук: 12.00.02. -Алматы, 2005.-45 с.

. Анчуткина Т.А. Правовой статус депутатских объединений в Государственной Думе Федерального Собрания Российс-

кой Федерации: Дис. канд. юрид. наук: 12.00.02. - М., 2003. -> 169 с.

. Баев В.С. Институт парламентаризма в современном политическом процессе: Дис. канд. полит, наук. - М, 2005. -142 с.

. Баришпольская Т.Ю. Гражданский процесс и процедура (понятие, служебная роль, проблемы теории и практики): Автореф. Дис. канд. юрид. наук: 12.00.03.-Томск, 1988.

. Бацев Ю.Н. Парламентаризм в России: теоретико-правовые аспекты: Автореф. Дис. канд. юрид. наук. - М, 1998.

. Бошно С.В. Законодательная инициатива в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации: Дис. канд. юрид. наук: 12.00.02. - Москва, 1997.

. Букин А.М. Развитие конституционного законодательства республик в составе Российской Федерации /по материалам Мордовской АССР/: Дис. канд. юрид. наук. -М„ 1992.

. Васькова Л.Г. Конституционно-правовое регулирование мандата депутата современного парламента: Дис. канд. юрид. наук: 12.00.02. -Тюмень, 2007.-237 с.

. Выстронова А.В. Акты Федерального Собрания Российской Федерации: Автореф. Дис. канд. юрид. наук. - Саратов, 1999.

. Горобец В.Д. Конституционно-правовой статус Парламента Российской Федерации: Дис. д-ра юрид. наук: 12.00.02. -Москва, 2000.

. Дмитриевцев К.Н. Процесс правотворчества в Российской Федерации: Автореф. Дис. канд. юрид. наук. - Нижний Новгород, 1994.

. Нур Омаров. Риски парламентаризма в Кыргызстане

. Обухов С.П. Современный российский парламентаризм: политические проблемы развития и их отражение в общественном мнении страны (1989-2005 гг.): Дис. д-ра полит, наук. - М., 2006.-484 с.

. Платонов В.М. Законодательный процесс в Российской Федерации: Дис. канд. юрид. наук: 12.00.02.-Москва, 1999.

. Рыбкин И.П. Становление и развитие парламентаризма в России: Автореф. Дис. д-ра полит, наук. --М., 1995.

. Салянова А. Формирование двухпалатного Парламента Кыргызстана: Дис. канд. юрид. наук: 12. 00.02.-Бишкек,2000.

. Самалдыкова 3.М. Парламент Республики Казахстан (структура, основные направления деятельности): Дис. канд. юрид. наук: 12.00.02. - Алматы, 2001.

. Съедин Н.А. Особенности становления и развития парламентаризма в России и Украине: Дис. канд. полит, наук. -М., 2002.-207 с.

. Тойжанова А.Р. Эффективность законотворческого процесса в Республике Казахстан (вопросы теории и практики): Дис. канд. юрид. наук: 12.00.02.-Алматы,2003.

. Файзуллаев Т. Процессы укрепления государственной независимости Узбекистана: теория и практика: Автореф. Дис. д-ра полит, наук. - Ташкент, 1998.

. Фоменко С.С. Институт парламентаризма в современной России: факторы и тенденции развития: Дис. канд. полит, наук. -Елец, 2006.-211 с.

. Халилов Э.X. Становление и развитие высшего законодательного органа государственной власти Республики Узбекистан: Автореф. Дис. д-ра юрид. наук: 12.00.02. - Ташкент, 2000.

. Чайко И.А. Израильский парламентаризм (Конституционно-правовой анализ): Дис. канд. юрид. наук. - М., 2006. -167 с.

III. Монографии и статьи:

. Абдукеримова 3. Парламент и парламентаризм //Поиск. Серия гуманитарных наук. - 2002. - № 2. - С. 214.

.Абдыкаримов О. Становление парламентаризма в условиях перехода Казахстана от тоталитаризма к демократии //Вестник Межпарламентской Ассамблеи. - 2000. - № 2. - С. 8.

. Абросимова С.Б. Парламент и суд в Российской Федерации //Конституционный строй в России. Вып. 2.-М., 1995. - С. 85.

.Авакьян С.А. Библиография по конституционному и муниципальному праву России. - 2-е изд., доп. - М.: Изд-во Моск. Ун-та, 2007.-720 с.

. Авакьян С.А. Выборы - 99 депутатов Государственной Думы: правила и процедуры. - М., 1999.

. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. - М.: РЮИД, 1997.

. Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности советов.-М., 1990.

. Авакьян С.А. Федеральное Собрание - Парламент России.-М.: Российский юридический издательский дом, 1999.

. Австрийская Республика: Конституция и законодательные акты.-М., 1985.

. Автономов А.С. О категории представительства в конституционном праве /Проблемы народного представительства в Российской Федерации/Под ред. А. С. Авакьяна.-М., 1998.

.Агым. -2005. - 14 окт.; 2007. -6 июля.

12Айталы А. Казахстанский парламентаризм //Саясат-Policy.-2001.-Xo4.-C <#"justify">Приложение №1

Сведения о структуре Жогорку Кенеша по фракциям

Приложение №2

Распределение депутатов по возрасту

Приложение №3

Представленность женщин и мужчин по фракциям

Приложение №4

Сведения о специальностях депутатов по двум образованиям

Приложение №5

Сведения о специальностях по двум образованиям и фракциям

Приложение №6

Сведения о специальностях по первому и второму образованию по полу

Приложение №7

Какие вузы окончили депутаты

Приложение №8

Сфера занятости депутатов перед выборами в ЖК

Приложение №9

Сфера занятости депутатов до выборов в ЖК по фракциям

Приложение №10

Количество принятых постановлений на 100 депутат - дней

Приложение №11

Количество подписанных Президентом КР законов за 100 депутат - дней

Приложение №12

Расходы бюджета на один нормативный акт, принятый парламентом

Приложение №13

Таблица 2. Сведения об исполнении постановлений, протокольных поручений и запросов депутатов ЖогоркуКенеша Кыргызской Республики по состоянию на 01.07.12г.

V созыв (до 1.07.12)Всего на контролеНа 1 депутата 1 депутата день в месяцПостановления 498 4,2 1,4 29,3Протокольные поручения 246 2,1 0,7 14,5Запросы депутатов 362 3,0 1,0 21,3

АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ Институт подготовки государственных и муниципальных служащих Департамент магистр

Больше работ по теме: