Теоретико-правовые основы управления экологической безопасностью

 

Оглавление

Введение

Глава 1. Теоретико-правовые основы управления экологической безопасностью

.1 Цели и задачи управления экологической безопасностью

.2 Разграничение полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере управления экологической безопасностью

Глава 2. Анализ практики управления экологической безопасностью на материалах Министерства по радиационной и экологической безопасности Челябинской области

.1 Цели и задачи деятельности Министерства по радиационной и экологической безопасности Челябинской области по управлению экологической безопасностью

.2 Анализ контрольно-инспекционной деятельности Министерства по радиационной и экологической безопасности Челябинской области по управлению экологической безопасностью

.3 Анализ деятельности Отдела государственной экологической экспертизы Министерства по радиационной и экологической безопасности Челябинской области по управлению экологической безопасностью

Заключение

Список использованных источников и литературы

Введение

Безуспешные попытки общества организовать взаимодействие с природой в формах рационального природопользования и охраны природных объектов привели к возникновению различных факторов опасности и сопутствующих им рисков и, как следствие, к развитию новой формы взаимодействия общества и природы - обеспечения экологической безопасности личности, населения, территории.

Мировым сообществом под экологической безопасностью понимается отсутствие угрозы для окружающей среды, при этом должна соблюдаться защищенность жизненно важных интересов граждан, общества, государства, а также биосферы в целом от внутренних и внешних воздействий, негативных процессов, создающих угрозы здоровью людей, биологическому разнообразию и устойчивому функционированию экологических систем и выживанию человечества.

В связи с этим для России очень актуальны вопросы государственного регулирования и повышения роли органов местного самоуправления в обеспечении экологической безопасности. Актуальность вопроса заключается также в том, что в случае пренебрежения экологической безопасностью в отдельном государстве, заложниками экологической катастрофы становятся многие государства и их население.

Объект курсовой работы Министерство по радиационной и экологической безопасности Челябинской области.

Предмет курсовой работы - деятельность Министерства по радиационной и экологической безопасности Челябинской области по управлению экологической безопасностью.

Основной целью курсовой работы является анализ деятельности Министерства по радиационной и экологической безопасности Челябинской области по управлению экологической безопасности на территории Челябинской области и выработка путей совершенствования его работы.

Данная цель обусловила необходимость изучения литературных источников, посвященных теме, для решения следующих теоретических задач: экологический безопасность радиационный министерство

1. Изучить цели и задачи управления экологической безопасностью

. Рассмотреть и проанализировать разграничение полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере управления экологической безопасностью.

. Выявить цели и задачи Министерства по радиационной и экологической безопасности и исследуемом вопросе.

. Исследовать практику контрольно-инспекционной деятельности Министерства по радиационной и экологической безопасности Челябинской области и сформулировать рекомендации по ее совершенствованию.

. Проанализировать деятельность Отдела государственной экологической экспертизы Министерства по радиационной и экологической безопасности Челябинской области и сформулировать рекомендации по ее совершенствованию

Для решения поставленных задач нами использовались следующие методы исследований: сравнительный анализ, структурно-функциональный метод; обобщение и систематизация теоретического материала; статистические методы.

Информационной основой работы стали труды таких авторов как: Бринчук М.М.; Васильева М.И.; Гиззатуллин Р.Х.; Грачев В.А.; Исмаилова Г.М.; Круглов В.В., Осинцев Д.В.; Лопатин В.Н.; Макаров Д.А.; Миняев А.О.; Отческая Т.; Тихомирова Л.А.; Уханов И.С. Были также использованы законодательные и нормативные акты Российской Федерации. Помимо теоретических и публицистических работ, материалов из периодической печати, к работе были привлечены издания справочного характера

Глава 1. Теоретико-правовые основы управления экологической безопасностью

1.1 Цели и задачи управления экологической безопасностью

Экологическая безопасность - важная составляющая национальной безопасности России. Обеспечение экологической безопасности и реализация конституционного права граждан РФ на здоровую окружающую среду - вот те основные задачи, которые должны быть решены в процессе формирования российского экологического законодательства.

Согласно ст. 42 Конституции Российской Федерации каждый человек имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Так как это право неразрывно связанно с обязанностью государства поддерживать окружающую среду в благоприятном для жизни состоянии, возрастает значение природоохранных функций государственного аппарата.

В результате сложившейся в настоящее время природоохранной и правоприменительной практики в сфере экологии состояние окружающей среды в России не удается стабилизировать. Возникает ситуация, когда, с одной стороны, человек использует природу как естественное условие существования, а с другой - разрушает ее своей деятельностью.

На фоне нестабильной политической ситуации и достаточно сложных социально-экологических условий возникают реальные предпосылки угрозы здоровью населения, его генофонду, а также генофонду животных и растений.

В настоящее время около 15% территории нашей страны фактически представляют зоны экологического бедствия, до 85% населения дышат воздухом, загрязненным значительно выше предельно допустимых концентраций. Почти каждый второй житель в России использует для питья воду, не соответствующую гигиеническим требованиям. Только в результате диоксинового загрязнения водоемов России ежегодно погибает 20 тысяч человек.

На территории Российской Федерации расположены сотни ядерных и других опасных объектов, возникновение аварийных ситуаций на которых может привести к значительному экологическому ущербу. В то же время отсутствует система, позволяющая эффективно контролировать состояние всех экологически опасных объектов.

Медико-биологическими исследованиями установлено, что возникновение злокачественных опухолей в значительной степени связано с воздействием внешней среды; большинство заболеваний органов дыхания и треть заболеваний общего характера связаны с низким качеством окружающей природной среды. В России каждый десятый ребенок рождается с врожденными аномалиями, средняя продолжительность жизни мужчин снизилась до 58 лет. Проблема обострилась настолько, что на государственном уровне в числе первоочередных становится задача обеспечения экологической безопасности России.

Велик и материальный ущерб от нарушения экологических требований. В целом масштабы стоимостной оценки вреда от экологических правонарушений соизмеримы с годовыми доходами, поступающими в бюджет страны.

Охрана окружающей среды и природопользование - одна из важнейших и приоритетных сфер государственного управления и контроля. К числу основных факторов деградации природной среды в Российской Федерации в соответствии с положениями Экологической доктрины Российской Федерации относится резкое ослабление управленческих и прежде всего контрольных функций государства в области природопользования и охраны окружающей среды, при этом одной из основных задач в сфере реализации государственной политики в области экологии является обеспечение эффективного государственного управления охраной окружающей среды и использованием природных ресурсов, для чего необходимо обеспечение государственного, ведомственного, производственного, муниципального и общественного экологического контроля.

Экологическая функция вытекает из ст. 9 Конституции Российской Федерации, установившей, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. В соответствии с этой нормой любой субъект, осуществляющий использование природных ресурсов, обязан обеспечивать не только рациональное природопользование, но и охрану окружающей среды. С учетом значимости природы в общественном развитии как основы жизни и деятельности человека, а также с учетом сущности государства как политического суверена и субъекта права обеспечение рационального природопользования и охраны окружающей среды - задача не только природопользователя, но и государства.

Со всей очевидностью экологическая функция государства закреплена также и в ст. 18 Основного Закона в контексте реализации нормы, предусмотренной ст. 42. Права (в частности, право каждого на благоприятную окружающую среду) и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Из последней нормы вытекает, что для обеспечения реализации, соблюдения, охраны и защиты права каждого на благоприятную окружающую среду должен быть с наибольшей эффективностью задействован весь потенциал публичной власти, прежде всего государственной власти. И наиболее успешно эта задача может быть решена в рамках постоянно осуществляемой экологической функции государства.

Встает вопрос, насколько обоснованно выделение наряду с охраной окружающей среды в качестве основного такого направления деятельности, как обеспечение экологической безопасности? По мнению А.О. Миняева, Конституция Российской Федерации закрепляет экологическую функцию Российского государства как направление деятельности, осуществляемое наряду с охраной окружающей среды, рациональным использованием и охраной природных ресурсов и в форме обеспечения экологической безопасности. По всей видимости, основанием для такого утверждения явилось упоминание термина "обеспечение экологической безопасности" в тексте Конституции (ст. 72). Как представляется, упоминание в тексте Основного Закона того или иного термина или какой-либо деятельности еще не является обоснованием ее выделения в качестве самостоятельного направления деятельности государства в рамках осуществления экологической функции. Не может являться основанием этого, как нам кажется, даже наличие общественной потребности в обеспечении экологической безопасности. Не забывая о том, что любая функция государства реализуется посредством правовых и организационных форм, для такого выделения необходимо наличие особого правового и организационного механизма. Российским законодательством предусмотрен целый спектр правовых и организационных мер в рамках охраны окружающей природной среды (экологическая экспертиза, ОВОС, экологическое нормирование, экологический контроль и др.), но нет особого механизма обеспечения экологической безопасности, опосредованного в праве. Следует добавить, что на страницах журнала "Государство и право" еще в середине 90-х годов уже была высказана убедительная позиция о необоснованности выделения обеспечения экологической безопасности в качестве самостоятельного направления практической деятельности наряду с охраной окружающей среды. С того времени в этой части мало что изменилось и в теоретическом, и в практическом отношении.

Другое дело, что обеспечение экологической безопасности в контексте экологического права надо рассматривать как перспективную цель и задачу общества и государства. Но обеспечивается экологическая безопасность, по нашему убеждению, посредством механизма охраны окружающей природной среды и рационального использования природных ресурсов, предусмотренного действующим законодательством.

В качестве направлений выделяют деятельность по обеспечению здоровой окружающей среды и экологической безопасности страны. Если допустить, что обеспечение экологической безопасности представляет собой самостоятельный вид деятельности в рамках экологической функции, то весьма спорным представляется выделение наряду с ней такого вида деятельности, как обеспечение здоровой окружающей среды. Экологическая безопасность в соответствии с Федеральным законом "Об охране окружающей среды" представляет собой состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий. Очевидно, что здоровая окружающая среда выступает в качестве жизненно важного интереса, например, человека. Поэтому не менее очевидным является и то, что государство, обеспечивая экологическую безопасность, одновременно обеспечивает и здоровую окружающую среду.

Если судить, что экологическая функция государства включает в себя деятельность, направленную на обеспечение экологической безопасности, то почему речь идет только лишь о таком субъекте, как страна. Возникает вопрос, как же быть с жизненно важными интересами других субъектов, таких, как человек, общество? Ведь их интересы (условно в понятие страны можно включать и человека, и общество) могут быть диаметрально противоположными. При этом нужно отметить, что в соответствии с современными представлениями демократическое, правовое, социальное государство в первую очередь призвано защищать интересы человека (его права и свободы), и уже поэтому некорректно говорить об экологической безопасности только такого субъекта, как страна.

По мнению М.М. Бринчука, в качестве основного направления деятельности государства, осуществляемого в рамках экологической функции, является распоряжение в интересах общества природными ресурсами, находящимися в собственности государства. Представляется, что выделение такого направления деятельности вполне обоснованно. Природные ресурсы играют особую роль в общественном развитии. Это констатировано в ст. 9 Конституции Российской Федерации. Исходя из нормы этой статьи, а также учитывая, что в нашей стране земля и другие природные ресурсы обоснованно находятся преимущественно в государственной собственности, представляется очевидным наличие общественной потребности в эффективном распоряжении государством данными объектами собственности в интересах народа. Безусловно, можно возразить, что деятельность государства-собственника подпадает под сферу его экономической функции. С этим можно было бы согласиться, если бы речь шла о деятельности по распоряжению иными объектами права собственности. Здесь же речь идет об особых объектах, а именно о природных ресурсах. Поэтому при осуществлении государством деятельности по распоряжению природными ресурсами во главе угла стоит экологический аспект.

С учетом вышеизложенного, на наш взгляд, экологическая функция современного Российского государства включает в свое содержание деятельность государства по распоряжению природными ресурсами, находящимися в его собственности в интересах общества; по охране окружающей природной среды; по обеспечению рационального природопользования; по соблюдению и защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Таким образом, для нормального функционирования общества необходима эффективная научно обоснованная экологическая политика, потребность в которой в результате нарастания кризисных явлений в области экологии усиливается. Развитие общества не может рассматриваться в рамках традиционной "двух координатной" системы социально-экономических проблем.

Эффективная экологическая политика государства на сегодняшний день не может обойтись без затрат, финансируемых из бюджета. К ним относятся: обеспечение национального выживания в условиях мирового экологического кризиса, т.е. выделение ресурсов на случай развития событий по "пессимистическим сценариям"; выполнение мероприятий по достижению устойчивости или приемлемого уровня изменений ключевых экологических систем.

1.2 Разграничение полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере управления экологической безопасностью

В современной Конституции Российской Федерации фактически не определены конкретные механизмы разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов в области обеспечения экологической безопасности и процедуры их реализации. Например, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" было установлено, что при наличии федерального регулирования в относящейся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов сфере экологической безопасности и охраны окружающей среды субъект Федерации не должен принимать противоречащие этому регулированию правовые акты (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ) и исключать его действие на своей территории. При этом в любом случае с Российской Федерации не снимается обязанность обеспечивать необходимую экологическую безопасность и охрану окружающей среды, в том числе сохранение земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории соответствующего субъекта Федерации (ч. 1 ст. 9; п. "д" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).

В настоящее время в процессе осуществления административной реформы основным способом разграничения природоохранных и природоресурсных полномочий Федерации и ее субъектов, а также организации их законодательной компетенции является размежевание прав собственности на землю и иные природные ресурсы на государственную (федеральную, субъектов Федерации), муниципальную и частную собственность.

Во многом копируется при этом положительный опыт разграничения публичной собственности на федеральную и региональную в североамериканской, германской, швейцарской федерациях. Но там федерации имеют другую историю становления, носят преимущественно договорный, а не конституционный характер и оправдали себя за прошедшие мирные столетия. При всей целесообразности и перспективности внедрения в экологические отношения гражданско-правовых, имущественных начал неуклюжесть и неуместная скорость их освоения, неподготовленность общественного мнения и правовой культуры дают о себе знать. Разграничение законодательной компетенции и функций управления в области охраны окружающей среды только или преимущественно по формам собственности на природные ресурсы не окажет решающего влияния на ее сохранение и улучшение.

Важная роль в осуществлении федеральной и региональной экологической политики в Российской Федерации и ее отдельных субъектах принадлежит государственному управлению в области охраны окружающей среды и природопользования, которое имеет межотраслевой характер. Оно касается не только экологических, но и других отношений в сфере общественного производства, влияющих на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов.

Такое положение связано с тем, что согласно ч. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, а также с тесной взаимосвязью государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования с управлением отдельными отраслями экономики.

Согласно Указа Президента РФ от 03.06.1996 N 803 "Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации" основными направлениями региональной политики в сфере обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды в условиях развития рыночных отношений на федеральном и региональном уровнях являются:

экологически обоснованное размещение производительных сил;

экологически безопасное развитие промышленности, сельского хозяйства, энергетики, транспорта и коммунального хозяйства;

рациональное использование природных ресурсов;

предупреждение возникновения противоречий в экологически неблагоприятных регионах Российской Федерации между развитием производительных сил и сохранением экологического равновесия;

предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций;

обеспечение естественного развития экосистем, сохранение и восстановление уникальных природных комплексов при решении территориальных проблем;

совершенствование управления в области охраны окружающей среды и природопользования.

Специфика государственного управления в рассматриваемой области обусловлена как объективными факторами, связанными с обострением социально-экономических и экологических проблем, характерных для происходящих процессов в условиях рыночной экономики, так и субъективными факторами и обстоятельствами, в том числе переоценкой роли и значения рыночных механизмов и недооценкой административно-правовых мер.

Указанная специфика государственного управления проявляется, прежде всего, в основных задачах и принципах управления в экологической сфере.

Основными задачами государственного управления в области охраны окружающей среды и природопользования являются обеспечение: реализации права государственной и муниципальной собственности на природные ресурсы, их рационального использования и охраны, вод, охраны природных комплексов и окружающей среды, а также защиты конституционных и иных прав граждан и юридических лиц в экологической сфере.

В соответствии с указанными выше задачами должны быть в федеральном законодательстве сформулированы и основные принципы государственного управления в области охраны окружающей среды и природопользования. К сожалению, положения об основных задачах и принципах государственного управления в рассматриваемой области отсутствуют как в Федеральном законе "Об охране окружающей среды", других актах природоохранного законодательства, так и в головных законах федерального природоресурсного законодательства.

Следует отметить, что некоторые из основных задач и принципов государственного управления сформулированы в общем, в виде основных положений природоохранного и природоресурсного законодательства и общих эколого-правовых требований к хозяйственной деятельности и природопользованию граждан и юридических лиц.

Все названные обстоятельства являются существенным недостатком законодательной деятельности, свидетельствуют о ее пробельности и соответственно негативным образом сказываются на правоприменительной деятельности федеральных и региональных государственных органов и органов местного самоуправления в экологической сфере.

Поэтому соответствующие нормативные положения об основных задачах и принципах государственного управления необходимо включить в Федеральный закон "Об охране окружающей среды", а также головные законы природоресурсного законодательства с учетом специфики отдельных природных ресурсов как объектов государственного управления.

Таким образом, для нормального функционирования общества необходима эффективная научно обоснованная экологическая политика, потребность в которой в результате нарастания кризисных явлений в области экологии усиливается. Развитие общества не может рассматриваться в рамках традиционной "двух координатной" системы социально-экономических проблем.

Важной проблемой остается то, что в современной Конституции Российской Федерации фактически не определены конкретные механизмы разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов в области обеспечения экологической безопасности и процедуры их реализации.

В настоящее время в процессе осуществления административной реформы основным способом разграничения природоохранных и природоресурсных полномочий Федерации и ее субъектов, а также организации их законодательной компетенции является размежевание прав собственности на землю и иные природные ресурсы на государственную (федеральную, субъектов Федерации), муниципальную и частную собственность.

Во многом копируется при этом положительный опыт разграничения публичной собственности на федеральную и региональную в североамериканской, германской, швейцарской федерациях. Подобное разграничение законодательной компетенции и функций управления в области охраны окружающей среды только или преимущественно по формам собственности на природные ресурсы не окажет решающего влияния на ее сохранение и улучшение.

Правительством Российской Федерации и администрацией Челябинской области, на основе Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Челябинской области, исходя из понимания целостности и неделимости окружающей природной среды, единства интересов в ее сохранении и устойчивом развитии было заключено Соглашение "О разграничении полномочий в сфере охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности".

Настоящим соглашением были установлены основные принципы по разграничению полномочий между Правительством Российской Федерации и администрацией Челябинской области.

Согласно данному соглашению стороны сотрудничают с целью проведения согласованной политики в области охраны окружающей природной среды, обеспечения того, чтобы деятельность промышленных, сельскохозяйственных и других предприятий, организаций и граждан на территории Челябинской области не наносила ущерба окружающей среде и здоровью населения.

Глава 2. Анализ практики управления экологической безопасностью на материалах Министерства по радиационной и экологической безопасности Челябинской области

2.1 Цели и задачи деятельности Министерства по радиационной и экологической безопасности Челябинской области по управлению экологической безопасностью

Министерство по радиационной и экологической безопасности Челябинской области является органом исполнительной власти Челябинской области. Основной задачей Министерства является выработка и реализация на территории Челябинской области государственной политики в области охраны окружающей среды, охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира и среды их обитания, водных биологических ресурсов, обеспечения радиационной и экологической безопасности, особо охраняемых природных территорий регионального значения. Для выполнения возложенных на него задач сформирована соответствующая структура Министерства, которая представлена на рисунке 1.

Рис.1. Организационная структура Министерства по радиационной и экологической безопасности Челябинской области

Основные направления улучшения качества природной среды, обеспечение экологической безопасности в Челябинской области наглядно представлены на рис.2.

Рис. 2. Основные направления улучшения качества природной среды, обеспечение экологической безопасности в Челябинской области

Основными направлениями экологической политики Челябинской области в области улучшения состояния окружающей среды, реализуемыми Министерством являются:

совершенствование системы управления;

снижение уровня загрязнения окружающей среды, в том числе за счет внедрения наилучших существующих технологий;

сохранение и восстановление биологического и ландшафтного разнообразия;

разработка и совершенствование экономических механизмов рационального природопользования и внедрения экологически чистых технологий;

обеспечение экологической безопасности населения;

стимулирование научных разработок в области охраны окружающей среды и их внедрения;

широкое распространение экологических знаний, создание системы экологического образования на всех уровнях: дошкольного, среднего, среднетехнического, высшего и послевузовского.

Для совершенствования общей политики управления экологической безопасностью в Челябинской области необходимо обеспечить разработку нормативных правовых актов Челябинской области, обеспечивающих возможность реализации указанных полномочий:

административных регламентов в области охраны окружающей среды;

порядков и условий использования природных ресурсов, находящихся в государственной собственности Челябинской области;

проекта закона Челябинской области "Об охране окружающей среды в Челябинской области";

проекта закона Челябинской области "Об отходах производства и потребления";

подготовку, внесение на рассмотрение Правительства Челябинской области положения о территориальной системе наблюдения за состоянием окружающей среды на территории области, порядка ведения реестра объектов государственного экологического мониторинга Челябинской области.

Основным требованием, предъявляемым к работе Министерства по радиационной и экологической безопасности Челябинской области в сфере охраны окружающей среды, должна стать эффективность работы управляющей системы. Для ее обеспечения необходимо:

принять административные регламенты по исполнению функций в сфере государственного регулирования природопользования и охраны окружающей среды;

исключить возможность дублирования или отсутствия отдельных функций субъекта Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды в работе органов исполнительной власти;

организовать взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти в сфере охраны окружающей среды;

организовать взаимодействие Министерства по радиационной и экологической безопасности Челябинской области с общественными движениями, организациями и политическими партиями по вопросам охраны окружающей среды.

2.2 Анализ контрольно-инспекционной деятельности Министерства по радиационной и экологической безопасности Челябинской области по управлению экологической безопасностью

Министерство по радиационной и экологической безопасности Челябинской области в 2010-2011 годах (исследуемый период) осуществляло на территории Челябинской области следующие виды контроля и надзора:

государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от формы собственности, находящихся на территории Челябинской области, за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;

региональный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов на территории Челябинской области, за исключением водных объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору;

государственное управление и контроль в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий регионально значения.

Осуществление указанных видов регионального государственного контроля предусмотрено:

статьями 6, 65, 66 Федерального закона "Об охране окружающей среды" от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ; частью 4 Правил осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (далее именуется - государственный экологический контроль), утвержденных Постановлением Правительства РФ от 27.01.2009 №53 (ред. от 31.03.2009) "Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля)";

частями 2, 4 статьи 36 Водного кодекса Российской Федерации, пунктов 7, 8 постановления Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2006 года № 801 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов".

За 2010 год проведено 59 проверок по соблюдению требований природоохранного законодательства в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей Челябинской области, в том числе:

19 проверок в рамках осуществления государственного экологического контроля в области охраны окружающей среды;

10 проверок по контролю за соблюдением режима хозяйственной и иной деятельности на территории водоохранных зон водных объектов;

30 проверок на территориях и в охранных зонах 12 ООПТ регионального значения.

В ходе проверок выявлено 200 нарушений, в основном это:

отсутствие разрешительной документации на выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, на пользование водным объектом;

невнесение в установленные сроки платы за негативное воздействие на окружающую среду;

незаконное строительство в охранных зонах ООПТ и водоохранных зонах водоёмов;

захламление водоохраной зоны и береговой полосы водоёмов, территорий и охранных зон ООПТ строительным и бытовым мусором;

ограждение береговой полосы до уреза воды;

отсыпка берегов и акватории, мойка автотранспорта на берегу водных объектов, использование маломерных плавательных средств;

рубка деревьев.

В целях устранения нарушений выдано 164 предписания, из них выполнено 110 предписаний, по остальным сроки выполнения не истекли.

По 36 нарушениям (использование маломерных плавательных средств на территории памятника природы) приняты немедленные меры - возбуждены административные дела и предъявлены штрафы.

По 39 нарушениям (в основном незаконное строительство) материалы проверок направлены в подразделения прокуратуры Челябинской области, в мировые суды и суды общей юрисдикции для пресечения нарушений и принятия мер.

Природоохранной прокуратурой, по материалам проверок, предъявлено 19 исковых требований по сносу самовольно возведенных строений и освобождению самовольно занимаемых земельных участков в п. Увильды Кыштымского городского округа, расположенного в охранной зоне памятника природы - озеро Увильды, 18 исковых требований удовлетворены, 1 дело находится на рассмотрении.

За отчетный период госинспекторами отдела рассмотрено 630 административных дел, в том числе:

452 дела по постановлениям прокуратуры о возбуждении производства об административном правонарушении (в т.ч. 39 дел - природоохранной прокуратуры), в основном по актам проверок органов местного самоуправления (447);

178 дел по материалам проверок министерства, материалам проведения административного расследования по актам проверок органов местного самоуправления и ОГУ "ООПТ по Челябинской области".

Возвращено в связи с неполнотой представленных материалов 19 материалов дел, отменено производство об административном правонарушении с объявлением устного замечания - по 61 делу, передано на рассмотрение по подведомственности 5 дел. В одном случае 3 дела в отношении одного предприятия объединены в одно производство.

Основными административными нарушениями, за совершение которых предъявлены штрафные санкции явились:

несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами (ст. 8.2 КоАП РФ) - 270 лиц (49,6 %)

невнесение в установленные сроки платы за негативное воздействие на окружающую среду (ст. 8.41. КОАП РФ) - 103 лица (18,9 %)

нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на ООПТ (ст. 8.39 КоАП РФ) - 71 лицо(13,3 %)

несоблюдении экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов (ст. 8.1 КОАП РФ) - 45 лиц (8,3 %)

нарушение правил охраны атмосферного воздуха (ст. 8.21 КоАП РФ) - 35 лиц (6,4 %)

По результатам рассмотрения дел предъявлено 546 штрафов на сумму 2,064 млн. руб., в т.ч. юридическим лицам - 42 штрафа, должностным лицам - 438 штрафов, гражданам -66 штрафов. Взыскано 455 штрафа на сумму 1,58 млн. руб., направлено для взыскания судебным приставам 141 штраф на сумму 468 тыс. руб., по остальным постановлениям не истекли сроки уплаты в добровольном порядке.

Обжаловались в суде 15 постановлений Министерства о наложении административных штрафов, опротестовано в судебном порядке 6 постановлений о наложении штрафов на сумму 116 тыс. руб., остальные жалобы оставлены без удовлетворения.

По исковым заявлениям прокуратуры на стороне Истца Министерство выступало по 29 делам. По 1 делу отказано, по 2 делам материалы находятся в судебном производстве. По остальным делам требования прокурора удовлетворены частично, либо полностью.

Кроме того, за 2010 год прокуратурой возбуждено и направлено в Министерство на рассмотрение 336 производств по делам об административных правонарушениях, из них:

рассмотрено и вынесено постановлений о назначении административного наказания - 287 дел (обжаловано в судах 28 постановлений, из них 3 оставлены в законной силе, 25 - отменены);

возвращено в связи с неполнотой представленных материалов - 31 дело;

прекращено в связи с отсутствием состава административного правонарушения - 18 дел.

Оценка удельного веса правонарушений по отдельным статьям в общем объеме правонарушений, по которым осуществлялось административное производство, представлена на Рис. 3.

Рис. 3. Удельный вес правонарушений по которым осуществлялось административное производство

нарушение режима охраны ООПТ (статья 8.39 КоАП РФ) - 121 дело

несоблюдение требований при обращении с отходами (статья 8.2 КоАП РФ) - 124 дела;

нарушения правил охраны водных объектов (статьи 7.6, 7.8, 8.12, 8.13, 8.14, 8.15 КоАП РФ) - 146 дел;

невнесение в установленные сроки платы за негативное воздействие на окружающую среду (статья 8.41 КоАП РФ) - 92 дела;

нарушения правил охраны атмосферного воздуха (статья 8.21 КоАП РФ) - 26 дел;

прочие нарушения (статьи 8.1, 8.6, 8.4, 8.5, 8.31, 20.25 КоАП РФ) -91 дело.

Вступившее в силу с 01.07.2009г изменение требований законодательства в сфере обращения с отходами в части снижения требований к субъектам малого и среднего бизнеса и увеличение штрафов за нарушения в сфере обращения с отходами для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в 10 раз увеличило число судебных дел. Из вынесенных Министерством постановлений 26 было отменено судами, в том числе по основаниям малозначительности и недоказанности вины в правонарушениях, связанных с разработкой документации. Проведен анализ судебной практики. Часть отмененных постановлений были возбуждены прокуратурой на основании актов проверок органов местного самоуправления. С целью повышения эффективности деятельности по предотвращению правонарушений в сфере обращения с отходами проведен семинар с органами местного самоуправления (далее именуется - ОМСУ), на котором были выданы рекомендации по фиксации правонарушений и новые формы актов.

К объектам регионального контроля не отнесены крупные промышленные предприятия, поэтому, как правило, основными инструментами административного воздействия являются штрафы. В то же время следует отметить, что более существенный эффект могут дать иски о возмещении вреда окружающей среде, предъявление которых отнесено к полномочиям органов местного самоуправления. Слабое использование этого инструмента снижает эффективность всей системы управления экологической безопасностью региона.

Кроме того, законодательством не определен конкретный перечень хозяйствующих субъектов, деятельность которых должна контролироваться федеральными органами (федеральный экологический контроль) и, соответственно, не определена четко сфера ответственности органов государственной власти Челябинской области. Это приводит к ситуации, когда одно юридическое лицо может быть подвергнуто проверке нескольких органов, контролирующих соблюдение природоохранного законодательства. Сейчас необходимая координация обеспечивается органами прокуратуры. Вместе с тем, постановлением Правительства Российской Федерации от 31.03.2009 г. № 285 "О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному контролю" предусмотрено формирование и утверждение списков конкретных объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю. Представляется необходимым ускорить эту работу.

Ряд проблем создает отсутствие нормативно-правовых актов федерального уровня: порядка ведения учета объектов и источников негативного воздействия на окружающую среду, контроля платы за негативное воздействие на окружающую среду по объектам хозяйственной и иной деятельности; порядка обращения в суд с требованием о приостановлении в установленном порядке хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, утвержденных методик исчисления ущерба за загрязнение окружающей среды отходами производства и потребления; требуется обновление методики расчета ущерба за загрязнение земель химическими веществами.

2.3 Анализ деятельности Отдела государственной экологической экспертизы Министерства по радиационной и экологической безопасности Челябинской области по управлению экологической безопасностью

Отдел государственной экологической экспертизы (ГЭЭ) Министерства по радиационной и экологической безопасности Челябинской области образован в мае 2008 г. на основании Положения о Министерстве, утвержденным постановлением Губернатора Челябинской области от 20.07.2004г. № 366 (в редакции от 31.03.2008г. № 97), которым Министерство уполномочено на организацию и проведение государственной экологической экспертизы по объектам регионального уровня.

В 2008 г. было разработано Положение об отделе ГЭЭ, должностные регламенты сотрудников отдела.

Отделом ГЭЭ подготовлен и утвержден постановлением Правительства Челябинской области от 24.07.2008г. № 233-П "Порядок использования финансовых средств на проведение государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня на территории Челябинской области".

В 2009г. был утвержден Административный регламент Министерства по радиационной и экологической безопасности Челябинской области по исполнению государственной функции "Организация и проведение государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня". Утверждение регламента позволило оптимизировать исполнение государственной функции, улучшить качество, сделать понятным для граждан процесс принятия решений должностными лицами, повысить персональную ответственность должностных лиц.

Исполнение государственной функции по проведению государственной экологической экспертизы включает следующие административные процедуры:

подготовка материалов для государственной экологической экспертизы;

проведение государственной экологической экспертизы;

утверждение и выдача заключения государственной экологической экспертизы.

При этом предусмотрены следующие обязанности заказчиков документации, подлежащей государственной экологической экспертизе.

Заказчики документации, подлежащей экологической экспертизе, обязаны:

представлять на экологическую экспертизу документацию в соответствии с требованиями статей 11, 12, 14 и 21 ФЗ "Об экологической экспертизе", в том числе на повторное проведение государственной экологической экспертизы в соответствии с пунктом 8 статьи 14 настоящего Федерального закона;

оплачивать проведение государственной экологической экспертизы;

передавать органам исполнительной власти в области экологической экспертизы, органам и общественным организациям (объединениям), организующим проведение экологической экспертизы, необходимые материалы, сведения, расчеты, дополнительные разработки относительно объектов экологической экспертизы;

осуществлять намечаемую хозяйственную и иную деятельность в соответствии с документацией, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы;

передавать данные о выводах заключения государственной экологической экспертизы в кредитные организации для открытия финансирования реализации объекта государственной экологической экспертизы.

Правовым последствием отрицательного заключения государственной экологической экспертизы является запрет реализации объекта государственной экологической экспертизы. В случае отрицательного заключения государственной экологической экспертизы Заказчик вправе представить материалы на повторную государственную экологическую экспертизу при условии их доработки с учетом замечаний, изложенных в заключении.

Основаниями для отказа в организации и проведении государственной экологической экспертизы могут являться:

документация не является объектом государственной экологической экспертизы;

отсутствие документа, подтверждающего оплату проведения государственной экологической экспертизы, в течение 30 дней со дня получения Заказчиком уведомления о необходимости оплаты;

непредставление материалов, необходимых для организации и проведения государственной экологической экспертизы в срок, указанный Министерством в письме о некомплекте материалов, представленных на государственную экологическую экспертизу.

В соответствии с ФЗ "Об экологической экспертизе" от 23.11.1995г. № 174-ФЗ в 2010г. были организованы и проведены государственные экологические экспертизы по объектам:

. Материалы, обосновывающие объемы (лимиты, квоты) изъятия объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, на территории Челябинской области в сезоне охоты 2010-2011 годов. По результатам рассмотрения экспертная комиссия одобрила Материалы. Подготовлено заключение от 18.07.2010 г., утвержденное Приказом Министерства № 59 от 18.07.2010 г.

. Материалы комплексного экологического обследования территории, обосновывающие придание правового статуса особо охраняемой природной территории регионального значения - курорт Кисегач Челябинской области. По результатам рассмотрения экспертная комиссия одобрила Материалы. Подготовлено заключение от 15.12.2010 г., утвержденное Приказом Министерства № 141 от 15.12.2010 г.

В пределах полномочий отдела в 2010 г. рассмотрено 120 обращений по установлению соответствия хозяйственной и иной деятельности установленному режиму особо охраняемых природных территорий регионального значения и их охранных зон. Максимальное количество поступивших обращений о размещении, строительстве и реконструкции объектов в охранной зоне памятников природы Аргазинского водохранилища, озер Увильды и Тургояк, на территории Еткульского и Кичигинского боров.

Всего из рассмотренных обращений по 66 объектам выданы отрицательные заключения по причине несоответствия намечаемой деятельности режиму особой охраны ООПТ и их охранных зон.

По итогам проведенного анализа можно сделать вывод о том, что для минимизации экологических рисков необходимы:

своевременное прогнозирование и выявление возможных экологических угроз, включая оценку природных и техногенных факторов возникновения возможных чрезвычайных ситуаций с негативными экологическими последствиями;

разработка и осуществление мер по снижению риска чрезвычайных ситуаций с негативными экологическими последствиями;

обучение населения правилам поведения, действиям и способам защиты при чрезвычайных ситуациях с негативными экологическими последствиями;

разработка и совершенствование универсальных средств защиты населения и территорий при возникновении чрезвычайных ситуаций с негативными экологическими последствиями.

Таким образом, прежде всего, необходимо рассмотреть вопрос об аналитическом сопровождении контрольных функций. Также необходимо совершенствование законодательства Челябинской области в сфере охраны окружающей среды, формирование системы координационных советов (совещаний) по вопросам охраны окружающей среды и рационального природопользования, создание и организация работы общественного и научного советов по экологически устойчивому развитию Челябинской области, совершенствование системы государственного экологического контроля на территории Челябинской области, обеспечение информационной поддержки принятия решений органами исполнительной власти Челябинской области в сфере охраны окружающей среды и природопользования, организация системы поощрений деятельности, направленной на охрану окружающей среды.

Заключение

В ходе работы были определены основные проблемы управления экологической безопасностью.

Экологическая функция вытекает из ст. 9 Конституции Российской Федерации, установившей, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

В ходе изучения основных природоохранных функций государства, мы выявили, что специфика государственного управления в рассматриваемой сфере проявляется в функциях органов государственного управления в области охраны окружающей среды и природопользования.

Поэтому, нам представляется, что для нормального функционирования общества необходима эффективная научно обоснованная экологическая политика, потребность в которой в результате нарастания кризисных явлений в области экологии усиливается.

В современной Конституции Российской Федерации фактически не определены конкретные механизмы разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов в области обеспечения экологической безопасности и процедуры их реализации.

Изучая природоохранные полномочия органов местного самоуправления Челябинской области (следующая задача нашей работы), установили, что наделение органов исполнительной власти Челябинской области полномочиями по осуществлению государственного экологического контроля не только за объектами регионального уровня, но и за объектами местного значения (в связи с ликвидацией муниципального контроля) требует пересмотра ряда правовых нормативных документов Челябинской области в этой сфере для обеспечения строгого соблюдения требований природоохранного законодательства всеми природопользователями.

Прежде всего, необходимо совершенствование законодательства Челябинской области в сфере охраны окружающей среды, формирование системы координационных советов (совещаний) по вопросам охраны окружающей среды и рационального природопользования, создание и организация работы общественного и научного советов по экологически устойчивому развитию Челябинской области, совершенствование системы государственного экологического контроля на территории Челябинской области, обеспечение информационной поддержки принятия решений органами исполнительной власти Челябинской области в сфере охраны окружающей среды и природопользования, организация системы поощрений деятельности, направленной на охрану окружающей среды.

Проанализировав способы совершенствования работы Министерства по радиационной и экологической безопасности Челябинской области в обеспечении экологической безопасности.

Можно предложить, что повышение качества состояния окружающей среды в первую очередь должно осуществляться за счет сокращения воздействия на окружающую среду в целом и ее отдельные компоненты - атмосферный воздух, поверхностные и подземные воды, почвы, растительный и животный мир.

С этой целью необходимо предусмотреть:

техническое перевооружение предприятий, оснащенных физически и морально устаревшим оборудованием;

совершенствование технологических процессов (создание и внедрение замкнутых технологических циклов, безотходных и малоотходных технологий, создание непрерывных технологических процессов);

рациональное использование природных ресурсов;

рекультивацию почв и восстановление нарушенных природных объектов;

применение экологически обоснованных градостроительных решений (специальные приемы застройки, озеленение автомагистралей и их ограждение, сооружение транспортных развязок и кольцевых дорог, использование подземного пространства для размещения гаражей и автостоянок, применение общественного электротранспорта, строительство метро).

В целях охраны и рационального использования объектов растительного и животного мира, биоресурсов водных экосистем необходимо создание схемы развития и размещения особо охраняемых природных территорий, организация новых охраняемых территорий. Основной задачей организации особо охраняемых природных территорий является сохранение генофонда, уникальных и типичных природных экосистем, памятников природы Челябинской области, обустройство государственных природных заказников и памятников природы, зеленых зон городов и рабочих поселков, сохранение их от пожара и самовольных вырубок.

Главными проблемами Министерства радиационной и экологической безопасности Челябинской области по сохранению и дальнейшему развитию особо охраняемых природных территорий являются:

оценка современного состояния и организация мониторинга особо охраняемых природных территорий;

внедрение мер по сохранению особо охраняемых природных территорий;

создание и ведение кадастра особо охраняемых природных территорий;

расширение и формирование сети развития и размещения особо охраняемых природных территорий.

В рамках обеспечения экологической безопасности населения Министерство радиационной и экологической безопасности должно выполнять:

обеспечение экологической безопасности потенциально опасных видов деятельности, реабилитация территорий и акваторий, пострадавших в результате техногенного воздействия на окружающую среду;

выявление и минимизация экологических рисков для природной среды и здоровья населения, связанных с возникновением чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Список использованных источников и литературы

экологический безопасность радиационный министерство

1. Нормативно-правовые акты

1.Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года (в ред. от 30 декабря 2008 г.) // Российская газета. 1993. 25 декабря; 2009. 21 января.

.Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 03.06.1996 N 803 // Собрание законодательства РФ. 1996. N 23. Ст. 2756.

.Об охране окружающей среды: Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ (в ред. от 14 марта 2009 г.) // Собрание законодательства РФ. 2002. N 2. Ст. 133; 2009. N 11. Ст. 1261.

.О принятии Стратегии социально-экономического развития Челябинской области до 2020 года (вместе со "Стратегией социально-экономического развития Челябинской области до 2020 года"): Постановление Законодательного Собрания Челябинской области от 25 октября 2007 г. N 890 (в ред. от 28 августа 2008 г.) // Южноуральская панорама. 30 сентября 2008 г. (спецвыпуск).

5.Экологическая доктрина Российской Федерации: Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. N 1225-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 36. Ст. 3510.

.О Концепции основных направлений охраны окружающей среды в Челябинской области на 2007 - 2015 годы: Постановление Правительства Челябинской области от 20 сентября 2007 г. № 192-П (в ред. от 16 апреля 2009 г. N 94-П) // Документ опубликован не был. Консультант Плюс.

.Об областной целевой Программе природоохранных мероприятий оздоровления экологической обстановки в Челябинской области на 2009 - 2010 годы (вместе с "Областной целевой Программой природоохранных мероприятий оздоровления экологической обстановки в Челябинской области на 2009 - 2010 годы"): Постановление Правительства Челябинской области от 18.06.2009 N 123-П (в ред. от 17 сентября 2009 г.) // Южноуральская панорама. 29 сентября 2009 г. (спецвыпуск N 28).

.О разграничении полномочий в сфере охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Администрацией Челябинской области от 13 июня 1998 г. N 6 // Южноуральская панорама. 1998. N 29. (от 1 июля)

2. Литература

9.Бринчук М.М. Охранять окружающую среду или обеспечивать экологическую безопасность? // Государство и право. 1994. N 8 - 9. С. 118 - 127.

10.Бринчук М.М. Экологическое право. М.: ЮристЪ, 2005.

.Васильева М.И. Охрана окружающей среды как функция органов местного самоуправления // Законодательство и экономика. 2006. N 5. С. 15 - 19.

.Васильева М.И. Природоохранные полномочия органов местного самоуправления: проблемы реализации и правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 19. С. 5 - 8.

.Гиззатуллин Р.Х. О параметрах экологической функции государства // Экологическое право. 2008. N 2. С. 4 - 7.

14.Грачев В.А. Законодательное обеспечение охраны окружающей среды и экологической безопасности (к вопросу об Экологической доктрине России) // Проблемы природопользования и охраны окружающей среды в современной России/ Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2005. № 17 (269). С. 12 - 19.

15.Исмаилова Г.М. Сущность и способы решения узловых проблем охраны окружающей среды // Основы государства и права. 2002. №3. С. 59 - 63.

.Круглов В.В., Осинцев Д.В. К вопросу об экологических функциях федеральных органов исполнительной власти // Экологическое право. 2008. N 6. С. 9 - 13.

.Лопатин В.Н. Экологическая безопасность проблемы конституционной законности // Экологическая безопасность России: проблемы правоприменительной практики: Сборник научных трудов / Под ред. доктора юридических наук В.Н. Лопатина. СПб.: Издательство "Юридический центр Пресс", 2003. С. 14 - 15.

18.Миняев А.О. Экологическое право: конституционные основы: Учеб. пособие для вузов. М.: ОАО "Издательский дом "Городец", 2004. 459 с.

.Отческая Т. Роль прокуратуры в исполнении экологического законодательства // Право и экономика. 2002. №7. С.55 - 58.

20.Правовое регулирование природоохранной деятельности: Учебное пособие. М.: Юридическая литература, 1998. 260 с.

21.Тихомирова Л.А. Разграничение полномочий в сфере охраны окружающей среды: проблемы реализации: Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2009. 245с.

22.Уханов И.С. Экологическая функция современного Российского государства (теоретико-правовой аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2000. 47с.

3. Интернет-источники

23.Информация отдела государственной экологической экспертизы // #"justify">24.Экологический контроль. Отчеты 2011 года. // http://mineco174.ru/ekologicheskijj-kontrol.ru (Дата обращения 24 августа 2011года).

Оглавление Введение Глава 1. Теоретико-правовые основы управления экологической безопасностью .1 Цели и задачи управления экологической безопасност

Больше работ по теме: