Стратегическое управление государственным органом
АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
Институт государственного и местного управления
Кафедра «Государственное и местное управление»
Стратегическое управление государственным органом
Диссертация на соискание академической степени
магистра государственного управления
Астана 2013
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1. СТРАТЕГИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ: СУЩНОСТЬ И МЕАНИЗМЫ
.1 Понятие стратегического управления государственным органом
.2 Инструменты и методы стратегического управления государственным органом
.3 Международный опыт стратегического управления
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ СТРАТЕГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН
.1 Правовые основы стратегического управления
.2 Основные этапы становления стратегического планирования
.3 Анализ эффективности организации стратегического управления в РК на примере МЭБП
ГЛАВА 3. СТРАТЕГИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ОРГАНОМ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН
.1 Особенности стратегического управления в государственных органах Республики Казахстан: проблемы и пути совершенствования
.2 Приоритетные направления развития стратегического управления
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
ПРИЛОЖЕНИЕ А
ВВЕДЕНИЕ
В Послании Президента страны Н.Назарбаева- «Социально-экономическая модернизация - главный вектор развития Казахстана», озвученном в январе 2012г. указаны направления дальнейшего развития страны в рамках индустриально-инновационного развития, где ключевая роль принадлежит грамотному государственному управлению прорывными проектами… Все госорганы должны считать эту работу своей основной заботой [1].
Во всем мире Казахстан воспринимают как страну - инициатора прорывных инициатив. Казахстан один из первых из всех постсоветских стран перешел на рельсы стратегического планирования. Стратегия «Казахстан-2030» стала первым из долгосрочных планов, определивших контуры казахстанского проекта во всех сферах развития. В этом ее непреходящее значение с точки зрения истории независимого Казахстана[2].
Создание эффективной, современной государственной службы и структуры управления, а также формирование компактного и профессионального правительства, сконцентрированного на выполнении наиболее важных функций, является ключевой задачей государства.
Административная реформа в стране проводится поэтапно со дня обретения независимости Казахстана. В рамках данной реформы осуществляется целый комплекс мероприятий по модернизации системы государственного управления страны, способствующий укреплению и повышению результативности деятельности государственных органов. Для выстраивания качественно новой модели управления на принципах корпоративности, результативности, транспарентности и подотчетности обществу на современном этапе проводится работа по формированию целостной и эффективной системы государственного планирования, ориентированной на достижение стратегических целей и реализацию приоритетных задач социально-экономического развития страны.
В ежегодном Послании народу страны «Новый Казахстан в новом мире» Глава государства выделил важное направление работы Правительства по выстраиванию качественно новой модели государственного управления на принципах корпоративного управления, результативности, транспарентности и подотчетности обществу [3].
Актуальность выбранной темы обусловлена именно данными преобразованиями, происходящими в стране, когда возрастает роль эффективного механизма государственного управления и необходимостью создания эффективного государственного управления в Республике Казахстан.
Реалии существования современного общества находятся в прямой зависимости от эффективности государственного управления и неразрывно связаны с ней. В любом обществе между государством и обществом существует взаимодействие, качество и уровень которого определяется эффективностью политики в сфере управления.
Если государственное управление стремится добиться успеха, то оно должно обеспечить гражданам комфортные условия существования в соответствии с обещаниями, сделавшими это управление легитимным. Не секрет, что подобные действия в ситуации ограниченности ресурсов (как кадровых, так и материальных) весьма затруднительны. Задача обеспечения потребностей всего общества, является трудно выполнимой. Для решения данной задачи государственные структуры во многом обладают неадекватными для решения этой задачи системами управления. Организация взаимовыгодного и эффективного сотрудничества с негосударственным сектором и общественностью требует реорганизации или, вернее сказать, реструктуризации системы государственного управления.
В западной литературе не выявлено специфики государственного управления в рамках конкретного государства, точнее западные авторы не интересуются этой спецификой в должной мере.
Сравнительный анализ роли государства в общественных процессах Казахстана и западноевропейских стран показывает, что недопустимо подавление многих государственных функций и самоустранение от выполнения своих обязанностей, это ведет к ослаблению, а не усилению государственности.
Знание и применение западного опыта государственного управления является необходимым, но при этом с учетом специфических политических и экономических особенностей Республики Казахстан, именно сочетание и аналитический подход к данным источникам дает благодатную почву для глубокого научного исследования.
Целью данного научного исследования является поиск и обозначение ресурсов, которые могли бы быть использованы в повышении эффективности стратегического государственного управления, и рассмотрение механизмов, способствующих этому, учитывая специфику нашего государства.
Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи:
уточнить само понятие «стратегическое государственное управление»;
рассмотреть специфику стратегического государственного управления в Республике Казахстан на современном этапе;
выявить составляющие элементы эффективного государственного управления в Республике Казахстан;
дать характеристику процесса формирования и факторам, непосредственно влияющим на стратегическое государственное управление в Республике Казахстан;
указать новые направления эффективного механизма стратегического государственного регулирования в Республике Казахстан.
В соответствии с данными задачами исследования были определены объект и предмет исследования.
Предметом исследования является специфика стратегического государственного управления государственными органами РК.
Объектом исследования является стратегическое государственное управление государственными органами на примере МЭБП
Теоретико-методологическую основу исследования составили основные положения и закономерности, изложенные в трудах отечественных и зарубежных ученых - по изучению стратегического управления. Исследование опирается на законодательные и нормативные акты Президента, Парламента и Правительства Республики Казахстан, а также методические и инструктивные материалы министерств и ведомств республики.
Степень разработанности проблемы. Различным научно-теоретическим и практическим аспектам стратегического государственного управления и государственного регулирования посвящены работы многих зарубежных и отечественных ученых и специалистов, в частности Ю.А.Тихомирова, Г.В. Гринина Л.Е., Г.В. Атаманчука, А.А.Ашимовой, Р.Б.Габдуллиной и др.
Несмотря на обширный зарубежный опыт и глубокие исследования все еще остается много вопросов в выработке грамотного, действенного механизма государственного управления в Республике Казахстан, что объясняется рядом объективных причин исторического, социального порядка. Можно сделать вывод, что еще не получили достаточного развития теоретические и практические подходы, касающиеся решения различных проблем развития государственного управления в Республике Казахстан. Именно недостаточная разработанность проблем государственного управления в науке и практике определили цель и задачи данного диссертационного исследования.
Апробация результатов исследования. Основные положения, теоретические обобщения, практические выводы и рекомендации, сформулированные в диссертационном исследовании, докладывались в порядке обсуждения на научных конференциях, теоретических и практических семинарах.
Публикации. Основные результаты исследования отражены в 2 статьях опубликованных автором в открытой печати.
Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих 8 параграфов, заключения, списка литературы и приложения. Работа изложена на 80 страницах и снабжена графическим материалом в виде 8 рисунков и 3 таблиц.
ГЛАВА 1. СТРАТЕГИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ: СУЩНОСТЬ И МЕХАНИЗМЫ
.1 Понятие стратегического управления государственным органом
Термин «стратегия» происходит от греческого strategia (stratos - войско, ago - веду) и означает науку военного дела. Стратегическое управление возникло при планировании крупных военных кампаний. Сегодня стратегическое управление реализуется в различных сферах общественной жизни на основе деятельности высшего руководства страны. Стратегические цели, время, формы и методы реализации поставленных целей определяются высшими руководителями, при реализации стратегического управления участвуют все звенья и уровни управления [4].
Термин « стратегическое управление» был введен в обиход на стыке 60 -х - 70 -х гг. прошлого столетия, для того, чтобы отражать отличие управления, осуществляемого на высшем уровне, от текущего управления на уровне производства. Необходимость проведения -такого различия была вызвана в первую очередь изменениями в условиях существования среды. В качестве ведущей идеи, отражающей сущность перехода к стратегическому управлению от оперативного управления, явилась идея необходимости переноса центра внимания высшего руководства на окружение для того, чтобы соответствующим образом и своевременно реагировать на происходящие в нем изменения, своевременно отвечать на вызов, брошенный внешней средой.
Стратегическое управление можно определить как управление организацией, которое опирается на человеческий потенциал как основу
организации, ориентирует производственную деятельность на запросы
потребителей, осуществляет гибкое регулирование, и своевременные изменения в организации, отвечающие вызову со стороны окружения и позволяющие добиваться конкурентных преимуществ, что в результате позволяет организации выживать и достигать своей цели в долгосрочной перспективе.
Хотя стратегическое управление является важнейшим фактором успешного выживания в усложняющейся конкурентной борьбе, тем не менее постоянно можно наблюдать в действиях организаций отсутствие стратегичности, что и приводит их зачастую к поражению в рыночной борьбе. Отсутствие стратегического управления проявляется прежде всего в следующих двух формах:
Во - первых, организации планируют свою деятельность, исходя из того, что окружение либо не будет вообще меняться, либо в нем не будет происходить качественных изменений. При нестратегическом управлении составляется план конкретных действий, как в настоящем, так и будущем, априори базирующийся на том, что четко известно конечное состояние и что окружение фактически не будет меняться. Составление долгосрочных планов, в которых предписывается, что и когда делать и поиск в исходный период решений на многие годы вперед, желание строить «на века», либо же приобретать « на долгие годы»- это признаки нестратегического управления. Видение долгосрочной перспективы - очень важная составляющая управления. Однако это ни в коей мере не должно означать экстраполяции существующей практики и существующего состояния окружения на много лет вперед.
В случае стратегического управления в каждый данный момент фиксируется, что организация (в данном случае государство, прим.автора) должна делать в настоящее время, чтобы достичь желаемых целей в будущем, исходя, при этом из того, что окружение и условия жизни организации будут изменяться, т.е. при стратегическом управлении как бы осуществляется взгляд из будущего в настоящее. Определяются и осуществляются действия организации в настоящее время, обеспечивающие ей определенное будущее, а не вырабатывается план или описание того, что организация должна будет делать в будущем. При этом для стратегического управления характерно, что не только фиксируется желаемое в будущем состояние организации, но и это является важнейшей задачей стратегического управления, вырабатывается способность реагировать на изменения в окружении, позволяющие достичь желаемых целей в будущем;
Во-вторых, при нестратегическом управлении выработка программы действий начинается с анализа внутренних возможностей и ресурсов организации. При таком подходе все, что организация может определить на основе анализа своих внутренних возможностей, так это то, какое количество продукта она может произвести и какие издержки при этом она может осуществить. Но объем производства и величина издержек не дают ответа на вопрос о том, насколько созданный продукт будет принят рынком, какое количество будет куплено и по какой цене, определит рынок.
Наряду с явными преимуществами стратегическое управление имеет ряд недостатков и ограничений по его использованию, которые указывают на то, что и этот тип управления, равно как и все другие, не обладает универсальностью применения в любых ситуациях для решения любых задач.
) Стратегическое управление в силу своей сущности не дает точной и детальной картины будущего. Формируемое в стратегическом управлении будущее желаемое состояние организации - это не детальное описание ее внутреннего и внешнего положения, а, скорее, качественное пожелание к тому, в каком состоянии должна находиться организация в будущем, какую позицию занимать на рынке и в бизнесе, какую иметь организационную
культуру, входить в какие деловые группы, при этом все это в совокупности должно составлять то, что определит, выживет или нет организация в будущем в конкурентной борьбе.
Стратегическое управление не может быть сведено к набору рутинных процедур и схем, у него нет описательной теории, которая предписывает, что и как делать при решении определенных задач или же в конкретных ситуациях.
Таким образом, стратегическое управление - это скорее, определенная философия или идеология бизнеса и менеджмента. И каждым отдельным менеджером оно понимается и реализуется в значительной мере по -своему, но существует ряд рекомендаций, правил и логических схем анализа проблем и выбора стратегии, а также осуществления стратегического планирования и практической реализации стратегии.
) Стратегическое управление - это симбиоз интуиции и искусства высшего руководства вести организацию к стратегическим целям, высокий профессионализм и творчество служащих, обеспечивающие связь организации со средой, обновление организации и ее продукции, а также реализацию текущих планов и, наконец, активное включение всех работников в реализацию задач организации, в поиск наилучших путей достижения ее целей [5].
) Требуются огромные усилия и большие затраты времени и ресурсов для того, чтобы в организации начал осуществляться процесс стратегического управления. Необходимо создание и осуществление стратегического планирования, что в корне отлично от разработки долгосрочных планов, обязательных к исполнению в любых условиях. Стратегический план должен быть гибким, он должен реагировать на изменения внутри и вне организации, а для этого требуются очень большие усилия и большие затраты. Необходимо также создание служб, осуществляющих отслеживание окружения и включение организации в среду. Службы маркетинга, общественных отношении и т.п. приобретают исключительную значимость и требуют значительных дополнительных затрат.
) Резко усиливаются негативные последствия ошибок стратегического предвидения. В условиях, когда в сжатые сроки создаются совершенно новые продукты, когда в короткие сроки кардинально меняются направления вложений, когда неожиданно возникают новые возможности для бизнеса и на глазах исчезают возможности, существовавшие много лет, цена расплаты за неверное предвидение и соответственно за ошибки стратегического выбора становится зачастую роковой для организации. Особенно трагическим бывают последствия неверного прогноза для организаций, осуществляющих безальтернативный путь функционирования либо же реализующих стратегию, не поддающуюся принципиальной корректировке.
) При осуществлении стратегического управления зачастую основной упор делается на стратегическое планирование. На самом же деле важнейшей составляющей стратегического управления является реализация стратегического плана. А это предполагает в первую очередь создание организационной культуры, позволяющей реализовать стратегию, создание систем мотивирования и организации труда, создание определенной гибкости в организации и т.п. При этом при стратегическом управлении процесс выполнения оказывает активное обратное влияние на планирование, что еще более усиливает значимость фазы выполнения. Поэтому организация (государство или государственный орган) в принципе не сможет перейти к стратегическому управлению, если у нее создана, пусть даже очень хорошая, подсистема стратегического планирования и при этом нет предпосылок или возможностей для создания подсистемы стратегического выполнения [6].
Стратегическое управление на государственном уровне-это деятельность органов власти по эффективному и рациональному достижению целей государства посредством планирования, организации, руководства и контроля государственных ресурсов.
Стратегическое управление состоит из нескольких взаимосвязанных между собой этапов:
) определения генерального курса;
) организации дела в соответствии с выбранным курсом;
) повышения мотивации и заинтересованности людей в его реализации.
Стратегическое управление
Рисунок 1. Этапы стратегического управления
Стратегическое государственное управление реализуется на основе подготовки, принятия и осуществления стратегий - государственных решений, направленных на перспективу общественного развития и затрагивающих интересы крупных социальных групп, большинства членов общества. Стратегия выражает важные направления развития общества и государства, определяет формы, методы и ресурсы осуществления государственного управления для решения поставленных в ней задач и реализации намеченных целей [7].
Рисунок 2. Процесс стратегического управления
Стратегия отличается от других государственных решений направленностью на перспективные цели развития государства и общества, масштабностью намеченных для решения задач, затрагиванием в ходе организации ее реализации интересов крупных социальных групп, большинства членов общества, всего государства и населения. Процесс разработки и реализации стратегических государственных решений приводит к проявлению стратегического государственного управления.
Относительно государственного управления существуют два подхода, раскрывающее данное понятие. В широком смысле государственное управление - это деятельность государства по руководству различными сферами общественной жизни через органы государственной власти, к которым относятся законодательные, исполнительные и судебные органы власти всех уровней, с привлечением неправительственных организаций. В более узком смысле под государственным управлением понимают исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти в пределах их компетенции по регулированию и руководству общественными делами.
Таким образом, государственное управление - это осуществляемая на профессиональной основе деятельность особой группы людей (государственных органов, должностных лиц) в политико-административной системе, реализующих волю государства на основе законов и иных нормативно-правовых актов по предоставлению и обеспечению конституционно-законодательных прав (и обязанностей) граждан, предоставлению общественных услуг по принципу равноправия граждан в целях построения правового социально ориентированного государства [8].
Все определения государственного управления содержат указание на его главное содержание - целенаправленное практическое воздействие государства на общественные отношения, цель которого - упорядочение, организация соответствующей системы и оказание на нее регулирующего влияния, то есть обеспечение ее должного функционирования и возможного изменения. С точки зрения своего назначения государственное управление представляет собой явление, призванное осуществлять исполнительную власть. Таким образом, природа государственного управления вытекает из его особой социальной функции, направленной на упорядочение процессов развития в интересах всего общества путем согласования разнообразных требований, нужд и форм деятельности, где государственный аппарат выступает действенным механизмом воплощения публичной власти и обеспечивает осуществление государственной политики через систему административных учреждений [9].
Сущность государственного управления раскрывается через его окружающую среду, ресурсы, выполнение решений и контроль. Окружающая среда состоит из экономических, политических, правовых и культурных условий деятельности субъектов государственного управления и обеспечивает границы, объекты, формы и методы управления
Орган государственного управления (исполнительной власти)- это субъект исполнительной власти, который непосредственно осуществляет функции государственного управления в установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами пределах, наделен соответствующей компетенцией, имеет определенную структуру и управленческий персонал [10].
Цель в системе стратегического государственного управления является идеальным образом желаемого состояния субъекта или объекта управления, сформированный на основе познания и учета объективных закономерностей их развития, организационных форм, потребностей и интересов. Среди системы целей имеются безусловно приоритетные, определяющие все остальные, распределенные по времени реализации и по значимости.
Цели различаются как высшие стратегические и промежуточные, являющиеся ориентиром реализации первых, можно различать также общегосударственные, национальные, региональные, коллективные и индивидуальные цели. Проводится их классификация относительно сфер жизнедеятельности общества как экономические, политические, социальные, культурные и др. Цели можно классифицировать также как долгосрочные, среднесрочные, краткосрочные, текущие, а также как реальные, возможные и нереальные, теоретические и практические [11].
Совокупность целей определяет основные направления государственной стратегии. Последняя является конкретной формой выражения поставленных в целей, формы методы и пути их достижения, этапы движения к реализации целей, временные отрезки их осуществления. Совокупность методов и форм реализации поставленной цели называются стратегией.
Стратегическая цель определяет оперативные цели, а последние - тактические цели стратегического государственного управления. Совокупность выстроенной таким образом целей системы стратегического государственного управления называется ее древом целей.
Цель государственного управления - отражение общественных потребностей и интересов. Иерархия целей государственного управления строится на принципе приоритета потребностей и интересов развития общества. Можно выделить следующие виды классификации целей:
. В зависимости от выполняемых функций:
общественно-политические - вовлечение в управление всех политических сил в стране, поддержание процессов в обществе и государстве, способствующих совершенствованию государственных и общественных структур, развитию человека;
организационно-правовые - формирование правовой системы, способствующей реализации основных функций государства;
производственно-обеспечительные - обеспечение прав и свобод граждан, законности в обществе, общественного порядка и безопасности, необходимого уровня благосостояния;
социально-экономические - упорядочение общественной жизни и удовлетворение публичных интересов;
духовные - восстановление духовных и культурных ценностей;
информационно-разъяснительные - отработка знаний, мотивов и стимулов, способствующих практическому осуществлению комплекса целей, и обеспечение необходимой информацией.
. Связанные с качеством общества, его сохранением и преобразованием - стратегические цели. Делятся на: оперативные - фиксируют крупные блоки действий; тактические - определяют каждодневные, конкретные действия.
. По объему: общие и частные.
. По результатам: конечные и промежуточные.
. По времени: отдаленные, близкие и непосредственные [12].
Задачи управления - промежуточные, этапные цели управленческой деятельности. Среди основных задач государственного управления выделяются:
. Государственное регулирование процессов, происходящих в области социальной, экономической и культурной жизни, и государственная поддержка некоторых предприятий и организаций.
. Обеспечение эффективного функционирования рыночного механизма, создание и обеспечение эффективной работы механизма налогообложения.
. Создание, поддержание и обеспечение благосостояния граждан, их прав и свобод, удовлетворение социальных потребностей и интересов; обеспечение общественного порядка и безопасности.
. Создание кадрового потенциала управления (государственной службы).
. Укрепление престижа страны и поддержание соответствующего статуса на международной арене.
Субъектами стратегического государственного управления выступают органы и институты государственной власти, правомочные принимать и реализовать долгосрочные управленческие решения и оказывающие управленческие воздействия, затрагивающие интересы крупных социальных групп, большинства членов общества, а также всего общества и государства.
Объект стратегического государственного управления представляет собой сторону, испытывающую управленческие воздействия, являющиеся результатом реализации стратегических решений, или административных решений, подчиненных стратегическому решению.
Между субъектами и объектами стратегического государственного управления существуют прямые и обратные связи. Субъект стратегического государственного управления в пределах собственной компетенции и полномочий принимает стратегические решения, реализация которых приводит к проявлению прямых связей между субъектом и объектом стратегического государственного управления. Прямая связь между ними осуществляется на основе проявления государственной власти, которая обеспечивает реализацию стратегических решений, а также административных решений, подчиненных им.
Так как объектом управляющего воздействия являются индивиды, человеческие коллективы, то они могут оказать обратное воздействие на субъект управления через механизмы обратной связи. Обратная связь между объектом стратегического государственного управления и его субъектом проявляется в виде реакции граждан, населения, социальной группы на осуществление государственной власти, проявляемой в виде прямой связи на основе принятия и реализации управленческих решений. Она направлена от объекта стратегического государственного управления к его субъекту и проявляется в виде демонстраций, забастовок, массовых волнений, пикетов, обращений в органы государственного управления, депутатских запросов, сообщений средств массовой информации [13].
В систему стратегического государственного управления в качестве его составных элементов включаются субъект и объект стратегического государственного управления, цели, функции, структурные органы и институты, отношения субъекта и объекта, нормы и управляющее действие.
Функционирование системы стратегического государственного управления основывается на потреблении различных ресурсов, которые являются основой реализации принятых стратегических решений. Среди ресурсов можно выделить следующие виды: 1) правовые; 2) организационные; 3) кадровые; 4) информационные.
Правовые ресурсы стратегического государственного управления служат для упорядочения деятельности государственных органов при целеполагании и реализации функций. В правовом регулировании системы стратегического государственного управления приоритетное значение имеет конституция государства. Она является нормативным правовым актом, имеющим высшую юридическую силу в государстве.
Организационные ресурсы стратегического государственного управления определяются устойчивыми элементами, которые формируют их структуру и определяют организационный характер.
В организационной структуре стратегического управления можно выделить государственные органы и институты, которые осуществляют стратегическое управление на основе принятия и реализации стратегических решений.
Эффективность стратегического государственного управления напрямую зависит от высокого профессионализма, управленческого опыта, деловых и личностных качеств гражданских служащих, способных обеспечить решение поставленных задач. Государственный аппарат играет большую роль в обеспечении эффективности управленческой деятельности.
Информационные ресурсы системы стратегического государственного управления имеют особое значение в силу приоритетной роли информации, которую она играет при подготовке, принятии и реализации стратегических государственных решений [14].
В системе программно-целевого управления стратегия задает общие и конкретные организационные и экономические параметры, определяющие направления и формы деятельности в каждой из сфер социально и культурно значимой деятельности. В ходе их реализации меняются возможности материального и морального порядка, являющиеся основными силами и основным ресурсом стратегии.
Результатом стратегии государственного управления является выработка общих основ использования различных видов ресурсов, координация разных видов и форм деятельности ради укрепления мощи государства и процветания народа.
Содержание стратегии государственного управления определяется системой задач, образующих 6 групп (кластеров):
. Определение периодичности трансформаций в различных сферах деятельности.
. Определение социально и культурно значимых целей.
. Определение человеческих, природных, технико-технологических, производственных, финансовых, геополитических ресурсов.
. Разработка основ материального обеспечения воспроизводства населения государства.
. Подготовка квалифицированных кадров.
. Своевременное реформирование социальных институтов, включая институт власти и государственного управления.
Из целей стратегического управления вытекают цели оперативного управления.
Из целей оперативного управления вытекает тактика управления, определяющая содержание государственного стратегического управления.
Содержание государственного стратегического управления определяется характером социокультурных трансформаций. Исходя из характера трансформаций, определяются
направление внутренней политики,
возможности роста численности населения и экономического потенциала государства,
направление международной политики и союзнические отношения,
направления и содержание образования и воспитания молодежи.
Содержание экономической стратегии государства определяется системой задач, связанных с поиском ответов на ключевые вопросы. Выработка экономической стратегии связана с определением
продолжительности,
напряженности,
пространственного размаха экономической экспансии на рынке производственных ресурсов: кадров, техники и технологий, сырья и капиталов [15].
Анализ и прогнозирование социокультурных трансформаций в различных странах мира позволяет прогнозировать изменение ресурсов разных стран и, соответственно, их экономических, политических, интеллектуальных и моральных возможностей в осуществлении экономической, политической, военной экспансии. Конкретное изучение специфических законов социокультурных трансформаций каждой страны мира позволяет получить информацию, необходимую для успешной внешней экономической, политической и военной деятельности .
Исходя из изложенного, можно дать следующее определение государственного стратегического управления:
Государственное стратегическое управление представляет собой систему мер по преодолению кризисных ситуаций, возникающих вследствие изменения целевых установок и личностного смысла индивидуальной и коллективной деятельности.
Оно базируется на прогнозировании
трансформаций в политической, экономической, мировоззренческой сферах, в сфере образования и воспитания,
достижений в науке, технике и технологии и на определении
условий и характера кризисов в ближайшей и отдаленной перспективе,
способов подготовки и ведения антикризисного управления,
способов и механизмов антикризисного управления,
основ использования стратегических ресурсов,
основ материального и технического обеспечения антикризисного управления,
основ руководства органами государственного управления,
механизмов и способов контроля над эффективностью антикризисного управления.
Средствами реализации государственного стратегического управления являются органы власти и управления разного уровня. Содержание их деятельности по стратегическому планированию определяется необходимостью разработки и реализации планов антикризисных мероприятий. К ним относятся
практическое осуществление планирования стратегии государственного управления,
принятие стратегических решений по смене курса управления и реорганизации органов власти и управления,
руководство подготовкой квалифицированных кадров для осуществления антикризисного управления,
мобилизация населения на преодоление кризисной ситуации,
руководство органами власти и управления в ходе реализации антикризисной программы [16].
Государственное стратегическое управление является самой сутью практической деятельности высшего руководства государства и заключается в подготовке страны к преодолению кризисных ситуаций в ближайшей и отдаленной перспективе.
В теории стратегического государственного управления представляется необходимым изучать конкретную модель стратегического государственного управления, осуществляемого в конкретном государстве, выработать рекомендации по ее оптимизации, определять перспективные направления развития. В данной науке изучаются органы, институты, формы и методы регулирования общественных процессов, рассматриваются позитивные и негативные стороны государственно-управленческих явлений, вырабатываются предложения и практические рекомендации по оптимизации управленческих процессов, повышению эффективности деятельности органов государственной власти по их осуществлению.
Теория и практика стратегического государственного управления долгое время развивались в рамках теории государственного управления. Они вплоть до конца XX века не имели самостоятельного характера, хотя наблюдались определенные попытки выделить стратегическое государственное управление как самостоятельную теорию. Формированию в качестве отдельной теории оно обязано развитию стратегического менеджмента и теории государственного управления.
Стратегический менеджмент (управление) является результатом развития стратегического планирования, которое в основном применялось для планирования общественных процессов в сфере социально-экономической жизни общества [17].
Дальнейшее развитие стратегического государственного управления как отдельного направления теории государственного управления, превращение ее в одно из перспективных направлений современной политической мысли связано с выделением политической науки, начиная с XIX в., в самостоятельную область исследований. Этому во многом способствовали отделение естественной философии от моральной в результате накопления знаний о закономерностях функционирования социальной системы, результаты научных исследований А. Сен-Симона и О. Конта.
Исследования В. Вильсона и Ф. Дж. Гуднау позволили совместить идеалы демократии с деятельностью профессионального государственного аппарата, организованного на специальных принципах. Ими было положено начало четкому разграничению политиков и администраторов. Они считали, что в демократической системе управления необходимо обеспечить контроль политиков над деятельностью управленческого аппарата, чтобы препятствовать вмешательству последнего в политику и обеспечить реализацию им принятых решений [18].
Появление работ В. Вильсона, Ф. Гуднау, М. Вебера ознаменовало наступление первого этапа (1880-1920) в развитии теории государственного управления как отдельного научного направления. Именно на этом этапе учрежден первый институт правительственных исследований, который призван выработать системный аналитический подход к государственной деятельности.
Родоначальниками стратегического менеджмента как науки являются Ф. Тейлор, А. Файоль, Г. Эмерсон, Г. Форд и другие исследователи, которые стали основоположниками классической школы. Их позиция характеризовалась приверженностью к концепции научного управления. В основу осуществления управления были заложены принципы рационального управления. В качестве основных характеристик можно отметить стандартизацию, рационализацию, специализацию и другие способы интенсификации деятельности.
Большой вклад в развитие стратегического государственного управления как науки внесли представители «школы человеческих отношений» Э. Мейо, М. Фоллет, А. Маслоу, У. Мэрфи и др. Движение за человеческие отношения зародилось в ответ на неспособность осознать человеческий фактор как основной элемент обеспечения эффективности осуществления управления [19].
Появление таких значительных направлений исследования государственного управления как поведенческое, системное и ситуационное ознаменовало начало третьего этапа (с 50-х годов прошлого века по настоящее время) в развитии теории государственного управления, а также теории стратегического государственного управления. В данный период в их развитие существенный вклад внесли Г. Саймон, Д. Смитбург, В. Томпсон, Д. Истон, которыми разработан бихевиоральный подход. Они использовали достижения социальной психологии и социологии, стремились объяснить реальное функционирование бюрократии на основе анализа поведения служащих и их групп [20].
Осуществление бихевиорального подхода стало основой появления нового направления, названного школой поведенческих наук. В его основе лежит стремление раскрыть возможности человека в управленческом процессе в отличие от школы человеческих отношений, изучающей пути и формы налаживания межличностных отношений. Наиболее значительными представителями данной школы являются К. Аргирис, Р. Лайкерт, Д. Макгрегор, Ф. Герцберг и др. Они изучали различные аспекты социального взаимодействия, характера власти и авторитета, мотивации, коммуникации в организационных структурах, организационной структуры, лидерства .
Труды таких исследователей, как Г. Саймон, Д. Смитбург, В. Томпсон, Д. Истон обеспечили создание представления об организации как единства составляющих ее частей, неразрывно связанных с внешним миром, способствовали интеграции вклада других школ в формирование теории стратегического государственного управления. Признание взаимосвязи элементов, подсистем и всей системы управления с внешней средой, т. е. с обществом в целом дает возможность рассматривать систему государственного управления, связи между ней и обществом как единое целое, что составляет сущность системного подхода [21].
Рычагами стратегического управления государственным органом являются инструменты и методы воздействия. Для определения инструментов и методов воздействия необходимо обозначить основные функции стратегического управления.
Таким образом, стратегическое управление учитывает интересы больших социальных групп, реализуется во имя соблюдения национальных и общегосударственных интересов и является высшим уровнем государственного управления, осуществляемую для решения долгосрочных задач стратегического характера.
1.2 Инструменты и методы стратегического управления государственным органом
Необходимость государственного управления вытекает из потребности обеспечить реализацию политики государства, направленной на эффективное использование природных, трудовых, материальных и информационных ресурсов, справедливое перераспределение доходов и гарантирование основных социальных прав, поддержание общественного порядка. Целевая направленность государственного управления означает постановку рациональных целей и задач, определяемых необходимостью получения максимально возможных результатов при минимальном использовании средств налогоплательщиков исходя из ориентаций, данных публичной властью [22].
Функция управления - это конкретное направление управляющего воздействия государственного управления на объект управления. Функции управления имеют конкретное содержание и осуществляются при помощи конкретных способов и форм управления или принудительные механизмы, издание правовых актов управления, подчиняющее воздействие (рисунок 3).
Рисунок 3. Основные функции государственного управления.
В качестве общих управленческих функций, отражающих важнейшие этапы организации управленческого процесса, В. И. Кнорринг выделяет функции организации, планирования, мотивации и контроля. Г.В. Атаманчук классифицирует функции государственного управления на внутренние (управление внутри государственной управляющей системы) и внешние (воздействие государственных органов на управляемые объекты), общие (отражающие сущностные моменты управления) и специфические (отражающие особенное содержание отдельных воздействий). К общим функциям управления он относит организацию, планирование, регулирование, кадровое обеспечение и контроль [23].
К основным функциям государственного управления можно отнести следующие.
. Информационное обеспечение деятельности государственных органов, то есть сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленческой) деятельности.
. Прогнозирование и моделирование развития системы государственного управления, системы и структуры государственных органов. Прогнозирование - предвидение изменений в развитии и результатах каких-либо событий или процессов в системе государственной деятельности, в государственных органах на основе полученных данных, профессионального опыта и практики, достижений научно-теоретического анализа [24].
. Планирование - это определение направлений, пропорций, темпов, количественных и качественных показателей развития тех или иных процессов в системе государственного управления и, в частности, реализации государственных функций (экономических, социально-культурных), конечной целью которых является обеспечение надлежащего функционирования органов государственного управления.
. Распорядительство, то есть оперативное регулирование управленческих отношений, возникающих по поводу осуществления полномочий государственных органов и должностных обязанностей, обеспечение режима должной государственной деятельности в форме принятия административных актов (правовых актов управления: приказов, распоряжений, указаний, инструкций, правил, руководств и т.д.).
. Руководство - это установление правил и нормативов деятельности и отдельных действий государственных органов (государственных служащих, должностных лиц), управляемых объектов.
. Координация - это согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государственного управления.
. Контроль - это установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования государственных органов, а также конкретных действий субъектов управления; установление соотношения намечаемого и сделанного в системе государственного управления.
. Регулирование - использование методов и способов управления в процессе организации системы государственного управления и ее функционирования. Под государственным регулированием понимается закрепление в законодательных и иных нормативных правовых актах общих требований к государственной управленческой деятельности, осуществляемой органами исполнительной власти [25].
Каждый из функционирующих в стране государственных органов исполнительной власти выполняет ряд закрепленных за ним функций государственного управления, которые представляют собой функции специальных органов государства, органов исполнительной власти.
Итак, инструменты управления - это способы и средства поддержания, подкрепления, обеспечения, практической реализации управляющих воздействий, управленческих решений. Таким образом, к инструментам управления следует относить все то, что применяется для управления процессами достижения цели, решения проблемы, воплощения в жизнь намеченных воздействий к объекту управления со стороны субъекта управления. Посредством инструментов собственно и реализуется управление.
Инструменты управления сами по себе могут рассматриваться как управляющие воздействия, вырабатываемые в целях обеспечения выполнения других управляющих воздействий, принимаемых управленческих решений.
Главная сложность построения упорядоченной совокупности инструментов управления заключается не только в трудности охвата всего разнообразия таких инструментов, но и в наличии множества признаков, по которым можно разделить инструменты на классификационные группы. При этом не удается избежать «пересечения» групп, формируемых по разным признакам [26].
Один из возможных вариантов разделения инструментов управления экономическими объектами, процессами, отношениями на классификационные группы представлен ниже в виде набора групп (рисунок 4).
Рисунок 4. Определение уровней инструментов государственного управления.
Классификация инструментов государственного управления:
. Разделение инструментов государственного управления по уровню в иерархической системе управления, на котором применимы данные инструмент:
инструменты, применимые на международном уровне;
инструменты территориального уровня и их субъектов (резиденты и нерезиденты);
инструменты отраслевого уровня управления;
. Разделение инструментов государственного управления по правовому статусу:
основной закон (статьи прямого действия);
международные правовые соглашения, договоры;
кодексы, указы, законы;
постановления высших судебных, законодательных, исполнительных органов;
положения о государственных органах управления;
другие государственные нормативные правовые акты.
. Документальные формы воплощения инструментов государственного управления:
законодательные акты;
постановления, решения государственных органов;
установленные государственными органами положения, уставы, регламенты;
государственные концепции, программы, планы, прогнозы, проекты;
государственные бюджеты, балансы, отчеты государственных организаций и учреждений, аудиторские заключения государственных органов, комиссий;
приказы и распоряжения государственных органов;
договоры, контракты, обязательства, скрепленные решениями государственных органов;
государственные стандарты, сертификаты качества, лицензии;
Метод государственного управления - осознанный способ воздействия управляющего субъекта на объект легитимными средствами, то есть это определенный, сложившийся в практике набор взаимосвязанных управленческих действий для достижения поставленных целей (рисунок 5).
Рисунок 5. Классификация методов государственного управления
В пределах полномочий, установленных законом, субъекты управления применяют различные средства, имеющиеся в их распоряжении: экономические, политические, идеологические. Государство (путем судебного решения) может запретить политическую партию за ее антиконституционную деятельность, а акимат-не разрешить политическую демонстрацию с националистическими лозунгами, запретить пропаганду экстремистской идеологии и т.д. Важно, что органы и должностные лица могут применять только такие методы государственного управления, которые разрешены им законом. Выделяют следующие основные методы государственного управления [27].
Административно-правовые методы-это способы государственного управления, которые опираются на иерархическую структуру управляющего государственного субъекта и совершаемые в пределах и в соответствии с процедурой, установленной Конституцией, законами и иными правовыми актами, действующими на территории страны и их инструментарий состоит из:
) административно-правовые: закон, подзаконные акты, директива, приказ, распоряжение, регламент, инструкция и другие элементы.
) Организационные методы - основаны на правовых нормах и специфической власти организации как системы. Это управление при помощи создания организацией или совершенствования существующих для решения определенных задач. Организационные мероприятия проводятся путем косвенного и прямого воздействия на управляющих и на управляемых. Типичные организационные действия: перераспределение полномочий, обязанностей и ответственности; разработка инструкций, регламентов; кадровые перемещения.
) Политические методы управления - способы прямого или косвенного воздействия на поведение и деятельность управляемых при помощи политических средств. В первую очередь речь идет о государственной политике, разрабатываемой и проводимой властью.
) Экономические методы - это формы и средства воздействия на социально-экономические условия жизни людей, коллективов, социальных общностей, организаций; это также способы создания государством определенных условий, в которых управляемому объекту выгодно поступать так, как того хочет государство. Главные инструменты: распределение и перераспределение материально-финансовых ресурсов государственными органами, регулирование финансовых потоков в стране, разработка и реализация бюджетов; применительно к человеку - это механизмы материального стимулирования труда и предпринимательства.
) Социальные методы - используются в целях мотивации активности управляемых путем изменения социальной среды обитания и удовлетворения жизненных потребностей и интересов. Инструменты: разработка и осуществление общегосударственных социальных стандартов социальных благ и услуг; законодательное закрепление и реализация прожиточного минимума населения; регулирование системы оплаты труда, пенсионного обеспечения; социальная помощь и т.д.
) Неправовые методы. Среди них выделяют две подгруппы: организационно-технические, которые совершаются в соответствии с правовыми нормами, но их процедура детально правом не регулируется, и противоправные, которые совершаются в нарушение действующего законодательства
) Противоправные методы - применение насильственных мер по разгону санкционированного митинга; нецелевое использование государственным служащим средств федерального или регионального бюджета.
Под эффективностью стратегического государственного управления понимают его результативность и производительность, подразумевающие получение наибольших результатов на основе целесообразного использования имеющихся ресурсов.
Эффективность стратегического государственного управления можно рассмотреть с точки зрения эффективности отдельных управленческих решений, направленных на реализацию общих целей стратегии. Однако, эффективные с точки зрения экономичности решения, рассмотренные по схеме «затраты-результат», могут быть неэффективными в силу их несоответствия реализации целей стратегии, и, наоборот, эффективные с точки зрения реализации последней решения могут считаться неэффективными в силу использования ими больших ресурсов.
Имеются следующие методы оценки эффективности или критерии эффективности стратегического государственного управления, которые разделены на три группы[28]:
) прагматический;
) целерациональный;
) ценностнорациональный.
. Прагматический критерий характеризуется рассмотрением эффективности реализации государственной власти на основе оценки полученных результатов по схеме «затраты-результат».
. Целерациональный критерий характеризуется оценкой соответствия полученных результатов поставленным в управленческой решении целям и задачам.
. Ценностнорациональный критерий представляет собой оценку эффективности стратегического государственного управления на основе установления меры соответствия результатов, достигнутых в процессе реализации решения, к признанным государством ценностям, закрепленным в основополагающих документах государственности, представлена в работе авторской моделью (Рисунок 6).
Рисунок 6. Модель критериальной оценки эффективности стратегического государственного управления* ( составлено автором)
Привлечение таких показателей, как объем выполненных работ, соотносимый с расходами, уровень удовлетворенности потребностей в определенных видах услуг, получаемые на основе проведения социологических опросов, анализ обращений граждан в официальные структуры предоставляют возможность оценить эффективность реализации программ социального, культурного или экономического развития.
.3 Международный опыт стратегического управления
Проанализированный зарубежный опыт в области государственного планирования показал, что еще в начале XX века западная общественная мысль отрицала возможность планирования национальной экономики, полагая, что рынок способен спонтанно устраивать все настолько хорошо, насколько это возможно.
В постиндустриальную эпоху прогнозирование, программирование и индикативное планирование вышли за рамки предприятий и приобрели общегосударственное значение.
Государственное регулирование в конце ХХ века становится неотъемлемой частью рыночного хозяйства, а различные формы прогнозирования и программирования - широкой практикой.
Индустриализация развитых стран вызвала необходимость в национальных энергетических программах, в программах урбанизации и образования, в национальных транспортных программах и т.д. в таких странах как США, Япония, Франция, Германия, Швеция.
Государственное стратегическое планирование предполагает необходимость обоснованных целей развития, системы приоритетов. Не вызывает сомнений, что и в переходных к современному рынку условиях у государства не может быть цели важнее, чем неуклонный рост уровня благосостояния населения.
Государственное стратегическое планирование правительств некоторых стран, носило явно политико-популистский характер (например, «строительство социализма с человеческим лицом»); либо откровенно идеологический (замена социализма капитализмом); либо экономический, но недостаточно формализованный (экономический рост, ускорение научно-технического прогресса и др.).
Повышение благосостояния населения по мере роста производства - объективная тенденция. Уровень жизни может быть измерен либо вектором потребностей, удовлетворяемых средним членом общества в данный момент времени, или менее точно, величиной средней реальной заработной платы.
Можно утверждать, что система планирования должна быть ориентирована на ускоренное достижение стратегической цели. Для этого, как свидетельствует мировой опыт, планирование должно осуществляться на всех иерархических уровнях государственной системы.
В ходе планирования необходимо прогнозировать основные тенденции в мировой экономике (такие прогнозы регулярно разрабатываются в США), прежде всего в области научно-технического прогресса. Примечательно, что на эти цели в развитых странах значительные средства выделяются частными компаниями. Только корпорация IBM потратила на реализацию среднесрочной программы исследования наиболее перспективных направлений электроники 13 млрд. долл. Ученые Принстонского университета США считают необходимым сохранение перспективного планирования по наиболее важным направлениям-макро пропорции, бюджетно-финансовая, инвестиционная, социальная политика. Соответствующие программы разрабатываются в США, Британии, Японии[29]
Механизм реализации планов обязан работать на достижение социальных целей общества; прокладывать пути предпочитаемым процессам, энергично вмешиваясь в них; принимать стабилизационные меры, специальные регуляторы, обеспечивающие проведение принятых решений там, где рыночные механизмы не срабатывают.
Система государственного планирования предполагает четкое разделение функций, сфер влияния по иерархическим уровням управления. Централизованное планирование включает разработку долгосрочных прогнозов, концепции развития, целевых программ, государственного плана по своим сферам ведения.
В Южной Корее сильное централизованное планирование с использованием средне- и долгосрочных планов и целевых программ с установлением порой детализированных производственных заданий сочетается со строгой системой мониторинга хозяйственной деятельности и безжалостной экономической и административно-командной отбраковкой аутсайдеров, и все это встроено в рынок.
Так, разработке планов предшествует анализ ситуации, базирующейся на изучении рынка сбыта, характера конкуренции, сырьевого обеспечения, движения процентных ставок, государственного регулирования. Делается также прогноз развития техники и технологии, изменений в спросе потребителей, после этого обосновывается концепция развития, которая разрабатывается на 10-15 лет и включает определение приоритетов; структурную политику (соотношение между накоплением и потреблением, I и II подразделениями воспроизводства, первоочередное удовлетворение потребностей и т.д.); научно-техническую, инновационную, инвестиционную финансово-кредитную политику.
Долгосрочный прогноз, отражая альтернативные представления о будущем, должен определять решающие условия и факторы прогресса общества, включая демографическую и экологическую ситуацию в стране и отдельных ее регионах, состояние природных ресурсов, новые научно-технические решения и обусловленные ими сдвиги в экономике, экономические и социальные рубежи, место страны в мировом сообществе. Главная его цель - выявление переходов к новому качеству экономического роста, определение основных ориентиров для выработки долговременной научно обоснованной стратегии социально-экономического роста страны.
В основе планирования Южной Кореи лежат пятилетние планы, включающие среднесрочные и текущие прогнозы, которые более предметны и конструктивны, носят в основном нормативный характер, оценивают возможные направления и средства, включая экономические регуляторы и правовые акты.
Правительство, исходя из намеченных пропорций, устанавливает важнейшие межотраслевые и межрегиональные потоки продукции на основе укрупненных показателей. Эта продукция составляет до25% ВНП, что предполагает управление 250-300 группами промышленной и сельскохозяйственной продукции, в том числе сырье и топливо - 140-170 групп, машиностроение и металлообработка - 70-80, легкая, пищевая промышленность и сельское хозяйство - 40-50 групп.
Исходные предпосылки синтезируются в модели воспроизводственного процесса, в которой фиксируется тип хозяйственного роста, темпы, пропорции развития единого народнохозяйственного комплекса страны. Модель представляет собой систему взаимосвязанных балансов - межотраслевых, материальных, финансовых, трудовых.
В наиболее формализованном виде такая модель была представлена в 60-70-хгодах в системе оптимального функционирования экономики, которая предусматривала рациональное построение системы хозяйственных отношений, экономических интересов и мотиваций. Все виды ресурсов оценивались в ней с позиций вклада в конечную цель - удовлетворение потребностей общества.
Важнейшим, элементом планирования зарубежных стран являются государственные целевые программы. Программно-целевой метод является эффективным средством централизованного управления решением отдельных крупных проблем, он включает выделение целей, приоритетных направлений, формирование целевых заданий, выражаемых в плановых показателях, определение потребности в ресурсах, разработку мер для реализации поставленных целей и т.д.
Важная роль в планировании принадлежит критериям, показателям, нормативам, количество и состав которых зависят от иерархического уровня и назначения.
Так, на макроуровне предпочтение должно отдаваться показателям народнохозяйственной эффективности, а на уровне фирмы - прибыльности и конкурентоспособности. Количество показателей, используемых для планирования, может и должно быть достаточно большим, что позволяет обосновать изменения всех или по крайней мере важнейших сторон деятельности объекта планирования. Для оценки стимулирования выполнения планов количество показателей может быть значительно меньше, и крайне важно их обобщение в одном показателе, так как динамика нескольких показателей может быть противоречивой, что затруднит их однозначную оценку (если рост производительности труда сопровождается падением фондоотдачи, то однозначно оценить деятельность предприятия затруднительно).
Обобщающие показатели могут применяться в качестве критериев. Для народного хозяйства это уровень благосостояния людей, народнохозяйственная эффективность и др., например в Японии в качестве универсальных критериев используются высокая добавленная стоимость на одного занятого; воздействие отрасли на другие, наибольший внешний эффект (распространение результатов НИОКР, знаний, создание дополнительных рабочих мест и т.д.).
Выбор приоритетов в развитии отраслей опирается на несколько критериев. Прежде всего государственная поддержка оказывается стагнирующим отраслям, переживающим период структурного кризиса. Следующая группа - молодые наукоемкие и быстрорастущие отрасли.
Выбор отраслей осуществляется главным образом по критерию эластичности спроса по доходам и сравнительным динамичным конкурентным преимуществам.
Роль государства в регулировании экономики характеризуется отношением расходов госбюджета к валовому национальному продукту. В первой трети XX века в передовых странах оно составило 8-10%; сейчас возросло до 30-35% в США и Японии, 40-55% - Западной Европе и Канаде, 60-70% - скандинавских странах и Ирландии [30].
В оборонных отраслях важным показателем является соотношение между военными гражданским производством (в конце 80-х годов оно составило в России 50:50; в 1993 г. объем военного производства упал до 5%, а гражданского вырос на несколько процентов).
В системе нормативов важнейшая роль отводится тем, которые используются для распределения национального дохода. Следует учитывать, что получение и распределение доходов регламентируется центром на основе принципов: применение материально-вещественных пропорций по отношению к финансово-стоимостным; воздействия финансово-стоимостных пропорций на материально-вещественные процессы, в частности на повышение эффективности общественного производства.
Понятно, что у экономически развитых стран сформирована система нормативов, прежде всего первичного распределения национального дохода между трудовыми коллективами и государством. Так, применение единых нормативов налогообложения прибыли во многих странах, включая и Казахстан, в основном, не решает эти задачи, так как ведет к резкому усилению неравенства в финансовом положении отраслей и предприятий, не заинтересовывает предприятия в ресурсосбережении.
Если в основу финансовых отношений между предприятием и государством положить платежи за ресурсы (необходимость его неоднократно обосновывалась практически всеми авторитетными экономистами), то и здесь нормативы играли бы важную роль в повышении эффективности общественного производства.
В условиях рынка особое место в системе показателей и нормативов отводится ценам. Выше уже отмечалась роль цен в разработке оптимального плана развития государственной экономики. Примечательно, что в Японии на основе межотраслевого баланса регулярно рассчитываются не только равновесные цены, но и цены производства по Марксу. Формирование новой системы цен, способной выявлять общественные потребности в форме платежеспособного спроса и влиять на структуру воспроизводства, - процесс столь же длительный, как и формирование других атрибутов рыночного хозяйства. Либерализация цен в условиях монополии государственной собственности означает переход к таким ценам, которые отражают сложившуюся структуру и даже усугубляют сложившиеся диспропорции.
Хотелось бы обратить внимание на еще одно важное обстоятельство. Государственное планирование в мире, прежде всего в экономической сфере, сегодня ведется в условиях риска и неопределенности. Для уменьшения неопределенности, ее негативных последствий, государственными органами зарубежных государств, и с недавнего времени частично и в Казахстане, используются такие приемы как: создание зоны стабильности (горизонтальная и вертикальная интеграция); оценка будущего - прогнозирование поведения партнеров и т.д.; распределение риска; система резервов; активная рыночная позиция; самосовершенствование; поиск гаранта.
Количественное определение риска предполагает знание всех (или по крайней мере большинства) последствий планируемых действий, каждое из которых может наступить с той или иной степенью вероятности. Возможность получения того или иного результата может быть объективным (базируется на определении частоты, с которой фактически происходят события), либо субъективным (когда либо нет опыта, либо затруднено получение и использование статистических данных).
В мировой практике существует три основных направления уменьшения риска - страхование; диверсификация производства; увеличение объема информации, повышение уровня ее достоверности, необходимые для углубления обоснованности принимаемых решений.
Итак, изученный нами зарубежный опыт показывает, правительства большинства развитых стран уделяет вопросу эффективности деятельности в достижении стратегических целей и задач своё основное внимание уже почти тридцать лет. В частности в Великобритании разработка тщательных стратегических планов государственных ведомств начато с середины 1980-х годов. Затем и в Новой Зеландии, и в большинстве развивающихся стран мира, в основном входящих в Британское Содружество, ввели формы оценок на основе достижения определенных результатов и показателей. Эта форма управления была напрямую перенята из практики корпоративного управления успешных предприятий и крупных фирм, однако понятно то, что некоторые моменты в стратегическом планировании применимые к корпоративному сектору мало приемлемы к государственному планированию.
Развитые страны Британского содружества одними из первых начали применять такие критерии как тщательное составление и достижение стратегических показателей в своей работе. За основу бралось планирование качественных и количественных показателей. Уделялось внимание разработке системы обратной связи, то есть отслеживанию того, чтобы информация, полученная из показателей определенного периода, использовалась и при составлении стратегических планов на последующие годы.
Оценка же эффективности деятельности госорганов по стратегическому направлению проводилась не ради оценки и получения рейтинга, а в целях улучшения деятельности своих ведомств на следующих этапах развития. Также посредством оценки достижения результатов стратегических планов государственных ведомств определялась и оценка руководителей отделов и департаментов.
К тому же, анализ передового зарубежного опыта выявляет тенденцию того, что акцентирование правительств развитых стран на тщательном составлении и достижении запланированных показателей своих стратегических планов, не оставляет место такому явлению как порождение дополнительных поручений со стороны глав государств и правительств, что является обычной практикой для развивающихся стран, включая и Республику Казахстан.
Передовой опыт зарубежных стран также наглядно показывает, что система стратегического планирования и достижения запланированных результатов своих ведомств, а также их оценка до сих пор требует дальнейшего совершенствования. Существующий финансовый и экономический кризис наглядно показал, что и в развитых странах и в их ведомствах, особенно в тех, которые отвечают за экономический блок, до сих пор допускаются ошибки в расчетах и в достижении запланированных результатов. Исходя из изученного международного опыта по направлению оценки «Достижение и реализация стратегических целей и задач, далее мы приводим анализ существующей методики и рекомендации по её улучшению.
Таким образом, лучшие зарубежные практики - Южной Кореи, Великобритании и ЕС показывают, что государственные программы формируются исходя из прогнозов по ограниченному кругу особо важных государственных задач, а их финансирование осуществляется из государственного бюджета и внебюджетных фондов. По договоренности привлекаются коммерческие предприятия, население, иностранные инвесторы. Материально-техническое обеспечение программ происходит за счет поставок для нужд государства по типу госзаказа через государственную контрактную систему, органы которой закупают продукцию, прогнозируют тенденции изменения потребностей.
Рассмотренные в данной главе понятия сущность, принципы и функции стратегического государственного управления на основе обобщения научных материалов, анализа роли государственного управления для осуществления институциональных основ построения государства, мирового опыта в данной сфере, позволяют исследовать возможность усовершенствования системы государственного управления в Республике Казахстан.
ГЛАВА 2 АНАЛИЗ СТРАТЕГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ОРГАНОМ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН ( НА ПРИМЕРЕ МЭРТ)
.1 Правовые основы стратегического управления в Республике Казахстан
В настоящее время в Казахстане продолжается масштабное реформирование системы государственного управления, успешное завершение которого позволит создать эффективно функционирующую систему государственного управления на всех уровнях власти, определить их функции и полномочия, обеспечить системную и слаженную работу различных ведомств.
Законодательная база системы государственного управления Казахстана неотрывно связана с историей построения его государственности, и с принятием первой Конституции независимого Казахстана 28 января 1993 года [31].
В этот период был законодательно закреплен базовый принцип разделения ветвей власти. Согласно Основному Закону, представительные, исполнительные и судебные органы страны были определены как самостоятельные ветви государственной власти.
Кроме того, 10 декабря 1993 года был принят Закон «О местных исполнительных и представительных органах в Республике Казахстан», который внес коренные изменения в название, структуру и полномочия местных органов исполнительной власти[32]..
Третий этап реформирования системы государственного управления в Казахстане охватывает период с 1995 по 2001 годы. Его основной характеристикой стали продолжение реформ в системе государственных институтов и процесс создания сегодняшнего стержня государственно-политического устройства.
Наступление третьего этапа в реформировании системы государственного управления было ознаменовано принятием 30 августа 1995 года на республиканском референдуме новой Конституции Республики Казахстан, подготовка которой была начата в апреле того же года.
По мнению одного из казахстанских исследователей, В.Ч. Чжан, в структурно-функциональном плане формирование казахстанской модели президентской системы правления условно соответствовало логике модернизации «сверху», когда осуществлялся переход от административно-командной системы государственного управления к новой, соответствующей реалиям формируемых рыночной экономики и гражданского общества [33].
С 1997 года акцент в институциональной и правовой реформе в Казахстане был перенесен на качественное наполнение и повышение эффективности всей системы государственного управления в целях достижения устойчивого развития (рисунок 7).
Рисунок 7. Правовые основы стратегического государственного управления в Республике Казахстан.
Как заявил Президент Н.А. Назарбаев в своем Послании народу Казахстана в октябре 1996 года: «После завершения формирования основ государства нам предстоит кропотливая работа по отлаживанию механизмов управления. Приводным ремнем этих механизмов должны стать только законы. В противном случае говорить о демократической государственности нет смысла» .
На этом этапе были обозначены первостепенные направления дальнейшего реформирования системы государственного управления. Следующим стратегическим документом, определившим четкие направления реформирования системы государственной власти, стала Стратегия долгосрочного развития Казахстана до 2030 года «Казахстан-2030». Этой программой была предусмотрена широкомасштабная реформа, имеющая своей целью дальнейшую демократизацию и построение эффективного государства в Казахстане.
Следующие шаги по развитию системы государственного управления проводились в соответствии с предложенной Президентом Н.А. Назарбаевым программой демократизации и политических реформ, озвученной в Послании народу Казахстана от 30 сентября 1998 года. Среди «семи основополагающих элементов демократизации и политической либерализации» были усиление роли Парламента страны, а также развитие и усиление роли неправительственных организаций.
Усиление роли Парламента страны, а также обеспечение устойчивости и преемственности власти в Казахстане было решено осуществить посредством введения подотчетности Премьер-министра и членов Правительства перед представительным органом, то есть субъекты исполнительной власти стали ответственны перед Парламентом.
Кроме того, было предложено обеспечить более широкое представительство в Парламенте этнических и религиозных меньшинств. После проведения выборов 1999 года в Парламенте страны появились партийные фракции, а также ряд целевых депутатских групп. Была упрощена процедура регистрации и контроля над деятельностью неправительственных организаций, что способствовало активизации деятельности НПО и увеличению их числа. Большая работа была проведена по борьбе с коррупцией, принят Закон «О борьбе с коррупцией». В такой ситуации Казахстан перешел к реализации нынешнего, четвертого, этапа реформирования своей системы государственного управления [34].
Приняты поправки в Конституцию страны и Закон «О местном государственном управлении», которые были призваны способствовать децентрализации государственной власти. В частности, данные поправки предусматривали, что Акимы районов, городов областного значения, сел и поселков могут не только назначаться, но и избираться [34].
Особо хотелось бы выделить, правовые аспекты новой модели государственной службы в Казахстане. Профессионализация системы государственной службы, основанная на принципах меритократии, эффективности, результативности, транспарентности и подотчетности обществу, является важнейшим фактором в обеспечении конкурентоспособности системы государственного управления и качественного оказания государственных услуг населению.
Новая модель государственной службы ориентирована на признание важности человеческого фактора и проведение эффективной кадровой работы, что является ключевым фактором ее профессионализации. Новая модель государственной службы направлена на формирование эффективных кадровых механизмов - эффективный и прозрачный порядок поступления на государственную службу, возможность непрерывного профессионального развития государственных служащих, взаимосвязь результатов работы и системы поощрения.
Результатом формирования новой модели станет профессиональная государственная служба, ориентированная на результат и качественное оказание государственных услуг, а также соответствующая актуальным потребностям государственного социально - экономического развития [35].
Данная Концепции рассчитана на период с 2011 года до 2015 года и включает следующие этапы.
На первом этапе (2011 - 2012 годы) предполагается реализация мер, направленных на достижение целевых индикаторов Стратегического плана развития Республики Казахстан до 2020 года:
) внедрение нового реестра должностей государственной службы, основанного на трех корпусах;
) улучшение процедур поступления на государственную службу и формирования кадрового резерва государственной службы;
) формирование базового образовательного центра по подготовке высококвалифицированных государственных служащих;
) внедрение обновленных программ обучения, основанных на технологиях и принципах системы государственного управления, ориентированного на результат;
) повышение эффективности деятельности кадровых служб государственных органов;
) введение системы оценки деятельности государственных служащих;
) введение новой системы оплаты труда государственных служащих;
На втором этапе (2013 - 2015 годы) будут осуществлены долгосрочные меры по профессионализации государственной службы, такие как внедрение системы карьерного планирования, введение индивидуальных планов профессионального развития и обучения, расширение системы дистанционного обучения; совершенствование системы мотивации государственных служащих; создание автоматизированной информационной системы государственной службы; разработка двухуровневой системы управления административной этикой [36].
Реализация Концепции обеспечит профессионализацию государственного аппарата, способного эффективно выполнять функции государства и оказывать качественные государственные услуги населению.
2.2 Основные этапы становления стратегического планирования в РК
Процесс развития системы государственного управления в Казахстане с момента обретения независимости, можно условно разделить на несколько этапов.
Первый этап становления и развития системы государственного управления пришелся на 1990-1993 годы и проходил под знаком перехода Казахстана к самостоятельному развитию, становления в стране основ суверенной государственно-административной системы.
Главной характеристикой данного этапа было то, что основные изменения были направлены не столько на создание новой системы, сколько на разрушение существовавшей. Таким образом, суть произошедших тогда важнейших событий заключалась в сломе существовавшей тогда тоталитарной системы и коренной реформе всей системы общественных отношений [37, с.67].
С самого начала проведения сложных преобразований в Казахстане стало понятным, что их успех может быть гарантирован только при выстраивании эффективной системы управления на всех уровнях государственной власти. При этом взаимоотношения различных уровней власти должны базироваться на общегосударственной стратегии, имеющей четкие цели и задачи.
Первым концептуальным документом, позволившим осуществлять собственное государственное строительство, стала «Декларация о государственном суверенитете Казахской Советской Социалистической Республики», принятая 25 октября 1990 года. Именно с этого исторического акта был сделан первый существенный шаг в сторону создания нового, суверенного и самостоятельного государства.
С этого момента государственная власть в Казахстане стала осуществляться по принципу разделения на- законодательную, исполнительную и судебную. Главой республики стал Президент, который обладал высшей распорядительно-исполнительной властью, Законодательная власть стала осуществляться Верховным Советом Казахской ССР, а Высшая судебная власть стала принадлежать Верховному суду.
Пост Президента был учрежден Законом Казахской ССР от 24 апреля 1990 года в нем указывалось, что Президент является главой Казахской Советской Социалистической Республики. Президент не относится к исполнительной власти. Он имел право предоставлять Верховному Совету Казахской ССР кандидатуру на пост Председателя Совета Министров Казахской ССР, а также ставить перед Верховным Советом КазССР вопрос об отставке либо о принятии отставки Совета Министров. В тот период Президент был главой Казахской ССР, являющейся частью Советского Союза, поэтому его статус отражал особенности взаимоотношений Союзного государства с его частью - союзной республикой (Таблица 1) [37, с.68].
Таблица 1. Условная периодизация развития системы государственного управления в РК*
ЭтапИсторический период-годыХарактеристика этапаДекларативный документ I1990-1993переход Казахстана к самостоятельному развитию, становления в стране основ суверенной государственно-административной системы«Декларация о государственном суверенитете Казахской Советской Социалистической Республики», принятая 25 октября 1990 года 20 ноября 1990 года был подписан Закон «О совершенствовании структуры государственной власти и управления в Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР»II1993-1995 характеризуется изменениями в политической системе общества в связи с принятием первой Конституции независимого Казахстана 28 января 1993 года. Законодательно закреплен базовый принцип разделения ветвей власти. Представительные, исполнительные и судебные органы страны были определены как самостоятельные ветви государственной властиКонституция независимого Казахстана 10 декабря 1993 года был принят Закон «О местных исполнительных и представительных органах в Республике Казахстан», который внес коренные изменения в название, структуру и полномочия местных органов исполнительной властиIII 1995 - 2001продолжение реформ в системе государственных институтов и процесс создания сегодняшнего стержня государственно-политического устройства Казахстана. Конституция 1995 года юридически закрепила переход страны к президентской форме правления, в соответствии с которой произошел кардинальный пересмотр существовавшей в Казахстане схемы распределения властных полномочий.принятие 30 августа 1995 года на республиканском референдуме новой Конституции Республики Казахстан, подготовка которой была начата в апреле того же года. Работа над проектом новой Конституции происходила под контролем Президента Н.А.Назарбаева. В проектбыли заложены идеи о двухпалатном Парламенте, который признавался единственным законодательным органом IV1997 - по настоящее времяакцент в институциональной и правовой реформе был перенесен на качественное наполнение и повышение эффективности всей системы государственного управления в целях достижения устойчивого развития. Н.Назарбаев: «После завершения формирования основ государства нам предстоит кропотливая работа по отлаживанию механизмов управления. Приводным ремнем этих механизмов должны стать только законыПрезидент Н.А.Назарбаев в своем Послании народу Казахстана в октябре 1996 года, последующие программные документы и Послания Президента страны*Примечание: составлено автором
ноября 1990 года был подписан Закон «О совершенствовании структуры государственной власти и управления в Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР»[19], согласно которому было установлено, что Президент Казахской ССР является главой высшей исполнительной и распорядительной власти. Кроме того, была учреждена должность Вице-президента Казахской ССР, который избирался Верховным Советом по представлению Президента, Совет Министров был преобразован в Кабинет Министров, были образованы посты Премьер-министра, министров, председателей государственных комитетов Казахской ССР. Изменения в структуре органов государственной власти обусловили принятие соответствующих изменений и дополнений в Конституцию страны.
В заключительном пункте Декларации было оговорено, что она является основой для разработки новой Конституции, то есть Декларация послужила политическим актом, ставшим основой для создания реально независимого государства.
Провозглашение государственного суверенитета Казахской ССР стало шагом, открывшим для Казахстана возможность самостоятельно определять пути развития своей системы государственного управления. В Декларации была установлена юридическая норма, согласно которой Казахстан получил возможность разработки новой Конституции и других законодательно-правовых актов, реализующих статус Республики как суверенного государства2.
Одним из важных законодательных актов, создавших правовую основу для развития системы государственного управления Казахстана накануне развала бывшего СССР, стал Закон Казахской ССР «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР» [3, с.32], согласно которому главным местным представительным органом государственной власти являлся Совет народных депутатов.
На своей территории поселковые, сельские, аульные, районные, городские Советы объединяли и координировали деятельность всей системы местного самоуправления. Местные Советы имели ряд полномочий для решения вопросов местного значения: образовывать свои органы для управления на своей территории экономическим, социальным, национально-культурным сегментом, обеспечивать комплексное социально-экономическое развитие территорий, то есть осуществлять социально-экономическую государственную политику на местах [37, с.69].
К недостаткам Закона «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР» можно отнести то, что в нем не конкретизируются органы местного государственного управления и органы местного самоуправления, которые на самом деле олицетворяют два различных института управления. По данной причине в эти годы органы местного самоуправления автоматически олицетворялись с местными Советами, которые формировались путем выборов.
В юрисдикцию местных Советов входило владение, пользование и распоряжение от имени местного населения коммунальным имуществом. При этом собственная материально-финансовая база местных Советов конкретизировалась по каждому уровню самоуправления. Однако, несмотря на все это, местные Советы не могли заменить местные органы самоуправления в их классическом варианте.
декабря 1991 года был принят конституционный Закон «О государственной независимости Республики Казахстан». Данный законодательный акт может быть классифицирован как «малая Конституция», создавшая правовую основу для формирования высших органов государственной власти независимого Казахстана. В данном Законе был закреплен статус Казахстана как независимого, демократического правового государства, обладающего на своей территории всей полнотой власти и самостоятельно определяющего и осуществляющего внешнюю и внутреннюю политику.
После юридического обретения своей государственной независимости, в начале 1990-х годов, Казахстан был вынужден приступить к активному поиску собственной модели государственно-политического устройства. «Одним из центральных направлений реформирования постсоветского казахстанского общества стало совершенствование и изменение механизмов государственного управления всех уровней в целях обеспечения продуктивного и конструктивного взаимодействия всех ветвей и уровней государственной власти уже в новых условиях» [38, с.32].
По мнению ряда отечественных исследователей: «по крайней мере три источника послужили в качестве основы для создания органов государственной власти нового независимого государства Казахстан: 1) опыт организации и принципы деятельности органов Советского государства; 2) опыт передовых государств Запада, их нормотворческой деятельности; 3) собственное национальное творчество организации государственных органов.
В целом процесс поиска Казахстаном собственной модели государственно-политического устройства, прежде всего, включал в себя:
выбор между президентской и парламентской формами правления; решение проблемы разделения ветвей власти;
децентрализацию власти, то есть распределение полномочий между ее центральными и местными уровнями.
Это был перманентный и неоднозначный процесс, порой происходивший в сложных социально-политических условиях.
До 1992 года в Казахстане существовала советская модель государственного управления на местном уровне, которая отрицала принцип разделения государственной власти на ветви и основывалась на полновластии местных территориальных представительных органов. Советы создавали свои исполнительные органы на всех уровнях: исполнительные органы функционировали по принципу двойного подчинения - вышестоящему Совету (районному, городскому, областному, Верховному Совету республики, Верховному Совету СССР) и вышестоящему органу управления (райисполкому, горисполкому, облисполкому, Правительству республики, союзному Правительству).
января 1992 года был принят Закон РК «О приостановлении действия отдельных норм Конституции Казахской ССР в переходный период». В Законе говорилось, что в связи с изменением системы полномочий местных органов государственной власти и управления приостанавливалось право местных Советов на создание исполнительных и распорядительных органов. Этот шаг в значительной степени отделил местные исполнительные и представительные органы. Это стало, по большому счету, крушением Советов как представительной власти.
В первые годы независимости также принимались косвенные меры по решению проблемы реализации местного самоуправления в Казахстане, которые были тесно взаимоувязаны с реформированием системы местного государственного управления. Так, в течение 1992 года поочередно были приняты:
Закон «О внесении на переходный период изменений и дополнений в Закон «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР», уже упоминавшийся нами Закон «О приостановлении действия отдельных норм Конституции Казахской ССР в переходный период» и Указ Президента «О совершенствовании организации и деятельности органов государственного управления в условиях экономической реформы».
В данных законах и Указе напрямую речи об органах местного самоуправления не велось, и они по-прежнему продолжали олицетворяться с местными Советами. Однако самое главное заключалось в том, что эти законодательные акты были направлены, прежде всего, на последовательное разделение функций местных Советов и исполнительно-распорядительных органов.
Тогда же был введен и законодательно закреплен институт единоначального главы местной администрации, подотчетный Президенту страны либо главе областной администрации и подконтрольный соответствующему Совету народных депутатов, полномочия которого все больше стали приобретать декоративный характер. Во многом причиной этого стало то, что в этот момент в Казахстане впервые была закреплена единая система исполнительно-распорядительных органов от Президента до глав местных администраций.
Таким образом, в первые годы независимости вплоть до принятия первой Конституции в Казахстане складывалась уникальная ситуация, когда местные Советы и вновь образованные местные администрации находились в конкурентном положении по многим вопросам местного значения. Более того, в этот период между Советами и местными администрациями наблюдалось дублирование полномочий. В такой ситуации говорить о каком-либо внедрении местного самоуправления в стране было бессмысленно[37, с.70].
Как пишет Шукенов Г.М. [39, с.88] -введение должностей глав администраций часто приводило к тому, что в дальнейшем они - в лице акимов стали обладать все большей властью. На этом фоне Советы, которые по логике должны были выполнять функции органов местного самоуправления, превратились в придаток местного государственного механизма. В такой ситуации перспектива реализации местного самоуправления в Казахстане даже в лице местных Советов, которые не имели реальных рычагов и механизмов влияния на принятие экономических и управленческих решений, выглядела довольно туманной.
В целом у существовавшей тогда системы местного государственного управления, параллельно олицетворявшей систему местного самоуправления, имелись серьезные изъяны:
во-первых, на тот момент персональный состав местных Советов был в своем большинстве консервативным, что отрицательно сказывалось на проведении политики реформ на местах.
во-вторых, с введением в феврале 1992 года института глав местных администраций власть Советов на местах была сильно ограничена. Если раньше Советы имели собственные, образуемые ими и подотчетные им исполнительно-распорядительные органы, то теперь они лишались контроля за исполнительной властью. В распоряжение последней была передана и коммунальная собственность. В результате у местных Советов остались только полномочия по утверждению бюджета.
в-третьих, институт местного самоуправления не был закреплен в принятой 28 января 1993 года первой Конституции РК. Вместо этого в ней было отражено только наличие местных представительных и исполнительных органов. При этом никаких разграничений между местным государственным управлением и самоуправлением не было.
в-четвертых, не получили своего должного развития институты общественного территориального самоуправления. В основном это было связано с тем, что они не имели финансово-экономической базы для своей деятельности, поскольку управление коммунальной собственностью осуществлялось главами администраций [39, с.89].
В целом, имевшаяся на этом этапе система государственного управления Казахстана была очень сильно централизованной. Это было обусловлено объективными обстоятельствами. В тот исторический период приоритетными задачами были построение основ государственности и проведение широкомасштабных рыночных преобразований.
Что касается системы государственного устройства в целом, то на данном этапе, по мнению некоторых исследователей, произошла трансформация от квазипарламентской республики советского типа к «переходной» парламентской Республике Казахстан.
В достаточно короткий промежуток времени, с декабря 1991 года по октябрь 1993 года, Верховный Совет юридически выступал в качестве высшего органа власти и реально располагал возможностью оказывать влияние на законодательство, внутреннюю и внешнюю политику, контролировать Правительство. Данное обстоятельство дает повод ряду казахстанских исследователей утверждать о существовании в этот период парламентской республики.
Второй этап развития системы государственного управления, пришедшийся на 1993-1995 годы, характеризуется изменениями в политической системе общества в связи с принятием первой Конституции независимого Казахстана 28 января 1993 года.
В этот период был законодательно закреплен базовый принцип разделения ветвей власти. Согласно Основному Закону представительные, исполнительные и судебные органы страны были определены как самостоятельные ветви государственной власти.
Следует отметить, что разработка и обсуждение первой Конституции Казахстана сопровождалась политическими баталиями, связанными с основополагающими принципами государственно-политического устройства страны. Ситуация усложнялась крайне болезненной и стремительной трансформацией страны в постсоциалистическое общество. В силу этого, окончательный вариант Основного Закона отличался излишней универсальностью.
Несмотря на это, Конституция 1993 года сыграла огромную роль на втором этапе развития системы государственного управления в Казахстане. Она заложила не только основу строительства национально-государственной независимости, но и начало структурной реформе государственно-управленческой системы.
Данная Конституция существенно укрепила позиции Президента, который с ее принятием стал не только главой государства, но и возглавил единую систему исполнительной власти страны.
Наряду с этим, Конституция 1993 года установила, что Верховный Совет является единственным законодательным и высшим представительным органом Республики Казахстан.
Положение о том, что Верховный Совет и местные Советы составляют единую систему представительных органов, уже отсутствовало в Конституции. Связь между Верховным Советом и местными представительными органами сохранялась лишь по вопросу досрочного прекращения полномочий местных Советов по представлению Верховного Совета.
Кроме того, 10 декабря 1993 года был принят Закон «О местных исполнительных и представительных органах в Республике Казахстан», который внес коренные изменения в название, структуру и полномочия местных органов исполнительной власти:
во-первых, было отменено название «исполнительные комитеты» всех уровней местных органов исполнительной власти, которые трансформировались в местные администрации -акиматы во главе с акимом.
во-вторых, отказ от советской теории и практики выразился в том, что местные представительные органы перестали избирать местные исполнительные структуры.
в-третьих, и представительные органы, и исполнительно-распорядительные вошли в систему местного государственного управления, в отличие от периода СССР, когда первые считались органами государственной власти, а вторые - исполнительные комитеты - таковыми не являлись, выполняя исполнительно-распорядительные функции[39, с.89].
Законом «О местных исполнительных и представительных органах в Республике Казахстан» определялась система местного самоуправления в РК, компетенция местных представительных и исполнительных органов а также порядок их деятельности. Местными представительными органами стали маслихаты -собрание депутатов, основной функцией которых определялось выражение и реализация воли населения соответствующей административно-территориальной единицы с учетом интересов государства. Согласно Закону, маслихаты в пределах своей компетенции осуществляли самостоятельную деятельность и не были связаны отношениями соподчиненности по вертикали.
Взаимоотношения маслихатов и местных администраций строились на основе принципа разделения их функций и самостоятельного осуществления ими собственных полномочий и, главное, подконтрольности местной администрации маслихату по вопросам, установленным в данном Законе. В целом представительные и исполнительные органы обеспечивали выполнение территориальных программ социально-экономического развития.
Однако в Законе «О местных исполнительных и представительных органах в Республике Казахстан» не было понятия «местное самоуправление». Вместо него появилось другое понятие: «собрание представителей граждан поселка, аула (села), аульного (сельского) округа». Законом было зафиксировано, что решения данного собрания в пределах его полномочий обязательны для исполнения всеми гражданами, проживающими на соответствующей территории.
Шукенов Г.М. далее отмечает, что собрание имело некоторые признаки самоуправления, так как жители улиц, домов и микрорайонов, получив нормы представительства, делегировали своих представителей на него. Однако последующая практика показала, что, несмотря на свою кажущуюся демократичность, собрание явилось аморфным образованием. В Законе не были оговорены сроки созыва собрания, а его полномочия готовились и решались главой администрации. Более того, Закон сузил понятие местного самоуправления до уровня села. Это обусловило постепенное «отмирание» местного самоуправления, поскольку на деле все органы выше сельского уровня оставались тесно «вплетены» во властную вертикаль.
Что касалось центрального сегмента системы государственного управления, то тут шел процесс разделения власти на три ветви и приспособления Верховного Совета к новой системе государственного устройства. В связи с этим был упразднен такой орган, как Президиум Верховного Совета. То есть Верховный Совет стал исключительно законодательным органом. Тем не менее полномочия Верховного Совета оставались достаточно широкими, в частности, он имел право вмешательства в деятельность Президента и исполнительной власти.
Такое положение не соответствовало принципу разделения властей и было обусловлено некоторой размытостью рамок полномочий Верховного Совета в Конституции образца 1993 года. В дополнение к этому однопалатный верховный Совет не справлялся с огромным объемом законотворческой работы, необходимой для становления и развития государства. Это привело к тому, что в конце 1993 года Верховный Совет самораспустился, после чего законодательные полномочия перешли к Президенту.
В 1994 году состоялись выборы нового состава Верховного Совета, однако спустя год, в марте 1995 года, новый состав главного законодательного органа был признан Верховным судом нелегитимным и Верховный Совет был распущен. В этих условиях, которые могут характеризоваться как парламентский кризис, весной 1995 года началась разработка новой Конституции.
В целом, по мнению ряда исследователей, этот этап по всем формальным признакам можно отнести к смешанной (полупрезидентской) форме правления, так как именно в этот период представительные органы Казахстана формально и фактически стали ограничиваться в своих властных полномочиях. Конституцией 1993 года было установлено четкое подчинение Правительства Президенту, ставшему одновременно главой государства и лицом, возглавляющим единую систему исполнительной власти. Таким образом, в указанной Конституции не говорилось об установлении президентской формы правления, однако в ней все же были закреплены важные начала президентской республики [9, с.89].
Третий этап реформирования системы государственного управления в Казахстане охватывает период с 1995 по 2001 годы. Его основной характеристикой стали продолжение реформ в системе государственных институтов и процесс создания сегодняшнего стержня государственно-политического устройства Казахстана.
Наступление третьего этапа в реформировании системы государственного управления было ознаменовано принятием 30 августа 1995 года на республиканском референдуме новой Конституции Республики Казахстан, подготовка которой была начата в апреле того же года.
Работа над проектом новой Конституции происходила под непосредственным контролем Президента Н.А.Назарбаева, в нем были заложены идеи о двухпалатном Парламенте, который признавался единственным законодательным органом.
Конституция 1995 года юридически закрепила переход страны к президентской форме правления, в соответствии с которой произошел кардинальный пересмотр существовавшей в Казахстане схемы распределения властных полномочий. Основной Закон выступил в качестве инструмента сосредоточения власти в исполнительной ветви. Она существенно усилила президентскую власть, что нашло свое выражение в определенной централизации властных полномочий.
По мнению ряда исследователей, Конституция 1995 года «окончательно установила в Казахстане президентскую республику со всеми вытекающими отсюда политическими последствиями. Здесь важным стало то, что, согласно новой Конституции, Президент, не являясь главой исполнительной власти, сохранил в отношении нее руководящую роль. Более того, Президент получил конституционные полномочия осуществлять согласование действий всех трех ветвей власти в стране» [40, с.73].
Так, по мнению многих исследователей Шукенова Г.М., Мукашовой А.Ж. и ряда других, практика транзитных стран наглядно свидетельствует, что «президентская власть необходима для организации и налаживания сложной системы общественных связей в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах; созидательной, интегративной и охранительной деятельности. Другие ветви власти не в состоянии взять на себя данную совокупность функций в полном объеме, учитывая многообразие общественных отношений, обретающих особую динамику изменений в переходный период» [41, с.55].
Это обстоятельство во многом предопределило трансформацию государственного устройства Казахстана от квазипарламентской республики в сторону президентской.
По мнению одного из казахстанских исследователей В.Ч.Чжан:«в структурно-функциональном плане формирование казахстанской модели президентской системы правления условно соответствовало логике модернизации «сверху», когда осуществлялся переход от административно-командной системы государственного управления к новой, соответствующей реалиям формируемых рыночной экономики и гражданского общества» [33, с.47] .
Конституция Республики Казахстан 1995 года в общих чертах характеризовала исполнительные органы как составную часть единой системы исполнительных органов страны, обеспечивающих проведение общегосударственной политики в сочетании с интересами и потребностями развития соответствующих территорий. В этот же период произошло формирование новых органов представительной власти на местах - маслихатов, статус которых был законодательно закреплен в Основном Законе. Также в данной Конституции существовало еще одно законодательное новшество. Так, согласно ей местные представительные и исполнительные органы стали относиться к местному государственному управлению.
В этот период, во избежание чрезмерной «автономизации» регионов, в Казахстане был принят курс на построение системы государственного управления, сконцентрированной вокруг устойчивой вертикали власти. В соответствии с Конституцией 1995 года исполнительные органы Казахстана составили единую систему органов государственной власти сверху донизу.
Следует подчеркнуть, что в Конституции страны лишь в общих чертах было дано разграничение предметов ведения и полномочий Правительства и местных исполнительных органов. Поэтому в заключительных положениях Конституции было предусмотрено, что в течение двух лет действующее законодательство должно быть приведено в соответствие с ней. Для этого необходимо было принять Закон «О местном государственном управлении», который разграничивал бы полномочия между высшими и местными исполнительными органами власти. Однако решение этого вопроса неоправданно затянулось, так как законопроект «О местном государственном управлении» обсуждался на протяжении шести лет, в ходе которых сменилось три правительства.
С 1997 года акцент в институциональной и правовой реформе в Казахстане был перенесен на качественное наполнение и повышение эффективности всей системы государственного управления в целях достижения устойчивого развития. Как заявил Президент Н.А.Назарбаев в своем Послании народу Казахстана в октябре 1996 года, «После завершения формирования основ государства нам предстоит кропотливая работа по отлаживанию механизмов управления. Приводным ремнем этих механизмов должны стать только законы. В противном случае говорить о демократической государственности нет смысла» [42, с.37].
На этом этапе были обозначены первостепенные направления дальнейшего реформирования системы государственного управления.
Всего было принято семь основных векторов развития. В их числе выделялись необходимость реформирования системы исполнительных органов в центре и на местах, создание более упрощенной, экономичной, управляемой системы административно-территориального устройства, а также преодоление множественности и противоречий в системе законодательства, приведение в течение двух лет (то есть до августа 1997 года) в соответствие с Конституцией всего действующего законодательства.
Одним из центральных направлений реформирования постсоветского казахстанского общества стало совершенствование и изменение механизмов государственного управления всех уровней в целях обеспечения продуктивного и конструктивного взаимодействия всех ветвей и уровней государственной власти уже в новых условиях.
Таким образом, можно констатировать, что на первом этапе развития системы государственного управления в Казахстане, были заложены основы развития этой системы. Принятые в тот исторический период нормативно-правовые акты стимулировали формирование системы государственного управления в стране, однако были не вполне достаточными для построения совершенно новой системы.
.3 Анализ эффективности организации стратегического управления в РК на примере МЭРТ
В соответствии с Указом Президента Республики Казахстан от 19 марта 2010 года № 954 была утверждена Система ежегодной оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов областей, города республиканского значения, столицы .
Данным Указом была заложена основа института оценки эффективности деятельности государственных органов, как неотъемлемой части государственного управления. Определены принципы, система органов и направления оценки эффективности и порядок ее проведения.
Уполномоченным органом по государственному планированию, Министерством экономического развития и торговли Республики Казахстан (далее - МЭРТ), осуществляется общая оценка эффективности деятельности оцениваемых государственных органов на основе заключений, представляемых уполномоченными на оценку государственными органами.
Постановлением Правительства Республики Казахстан от 12 февраля 2013 года № 126 внесены изменения в Постановление <jl:1035133.0%20> Правительства Республики Казахстан от 10 декабря 2002 года № 1300 «О Регламенте Правительства Республики Казахстан» и Постановление Правительства Республики Казахстан от 28 октября 2004 года № 1116 «Вопросы Министерства экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан».
Постановление разработано в соответствии с Указом Президента РК от 16 января 2013 года № 466 «О дальнейшем совершенствовании системы государственного управления Республики Казахстан» [43].
Согласно Указу Министерство экономического развития и торговли преобразовано в Министерство экономики и бюджетного планирования.
В МЭБП переданы функции бюджетного планирования от министерства финансов, формирования государственной политики поддержки инвестиций и создания благоприятного инвестиционного климата - от министерства индустрии и новых технологий, формирования государственной политики в сфере миграции населения - от министерства внутренних дел. Вместе с тем, Министерство экономики и бюджетного планирования наделено новой функцией по формированию государственной политики развития «зеленой экономики».
От Министерства экономического развития и торговли переданы во вновь образованное Министерство регионального развития функции в области формирования и реализации государственной политики в сферах регионального развития и поддержки предпринимательства.
Реализация постановления будет осуществляться в пределах средств, предусмотренных в республиканском бюджете.
В рамках реализации Указа и институционального укрепления Системы оценки в феврале 2011 года в структуре АО «Институт экономических исследований» создан Центр оценки эффективности деятельности государственных органов.
Основным направлением деятельности Центра является экспертно-аналитическое, методологическое и организационное сопровождения Системы оценки.
Центр является непосредственным исполнителем по Договору № 29 от 24 марта 2011 года «О государственных закупках услуг по обеспечению экспертно-аналитического сопровождения оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов», заключенному между МЭРТ и АО «Институт экономических исследований». В соответствии с этими мероприятиями было предусмотрено 3 этапа проведения аналитических исследований.
Настоящий анализ рассматривает уже 3 этап реформы. Анализ проводился на основе материалов, представленных оцениваемыми государственными органами в уполномоченными на оценку государственными органами в рамках утвержденных приказами уполномоченных на оценку государственных органов методик. При анализе также использовались формулы, предусмотренные указанными методиками.
Представленный анализ содержит подробный анализ по международному опыту по каждому направлению оценки, анализу методик уполномоченных на оценку государственных органов и анализ по Системе оценки, на основе результатов проведенной пилотной оценки в 2011 году, предложений по совершенствованию вышеназванной системы, отчеты по проведенным мероприятиям.
За основу взяты методики оценки по следующим направлениям оценки:
Достижение и реализация стратегических целей и задач;
Исполнение актов и поручений Президента РК, Государственного секретаря РК, Правительства РК, Администрации Президента РК и Канцелярии Премьер-Министра РК;
Управление бюджетными средствами;
Оказание государственных услуг;
Управление персоналом;
Применение информационных технологий.
Далее приведены результаты анализа методик по вышеперечисленным направлениям оценки. По итогам оценки эффективности деятельности 24 ЦГО и 16 МИО за 2010 год, среднее значение по всем 6 направлениям оценки за отчетный период получился 60,24 балла.
В 2011 году проведена пилотная оценка деятельности эффективности 24 ЦГО и 16 МИО.
Проведенный анализ оценки показал прямую взаимосвязь в работе каждого госоргана практически всех направлений деятельности, по которым проводится оценка. Так, например, задача, не отраженная в Стратегическом плане министерства, агентства или областного управления, не получает бюджетного финансирования. Недочеты, допущенные в бюджетном планировании и при ее реализации, влияют на достижение стратегических целей и задач. Проблемы, образовавшиеся в результате неправильного проведения кадровой политики, негативно отражаются на общие показатели госоргана. Отсутствие четкого плана по применению информационных технологий и оказания государственных услуг также негативно отражаются на деятельности госоргана, что в дальнейшем логически влияет и на общие итоговые показатели.
Каждому центральному государственному и местному исполнительному органу, отвечающему за конкретную отрасль или регион страны, необходимо знать всю ситуацию в своем ведомстве по всем оцениваемым направлениям, начиная с тщательного составления Стратегического плана и заканчивая работой по применению информационных технологий, и стараться оперативно реагировать и улучшать ситуацию не только по одному конкретному направлению, но и по всем другим без исключения.
Таким образом, полученные результаты проведенной в этом году «пилотной» оценки эффективности деятельности 24 ЦГО и 16 МИО смогли выявить системные проблемы госорганов, которые были известны ранее, но не имели доказательной базы. Также были выявлены и некоторые недостатки существующей методики оценки, которые в оперативном порядке корректируются и адаптируются.
Процесс становления Системы оценки деятельности госорганов, призванной напрямую совершенствовать систему государственного управления, дело не одного года, но первый «пилотный» год уже сделал большой шаг в дело выявления системных проблем, их исправления, и, в следствие, улучшению эффективности деятельности государственных органов, что прямым образом ускорит вхождение нашей страны в ряд наиболее успешных государств.
В целом, деятельность госорганов была оценена как низкоэффективная- 60,24 из 100 баллов, при этом деятельность трех госорганов признана среднеэффективной, а остальных 37 - низкоэффективной.
Благодаря проведенной оценке, ее результатам и выводам, по поручению руководства страны принимаются необходимые меры, конкретные политические решения. Так, комплексная оценка деятельности госорганов выявила системные проблемы. Главой государства поручено разработать проект Закона «О государственных услугах», усовершенствовать программу в сфере информационных технологий на 2010-2014 годы, повысить эффективность использования бюджетных средств, а также усилить роль Агентства по делам государственной службы в сфере контроля качества госуслуг и Министерства экономического развития и торговли - в сфере координации госуслуг.
Созданная Система оценки стала эффективным инструментом совершенствования государственного управления. Так, оцениваемые госорганы получили комплексный анализ сильных и слабых сторон в части качества госуслуг, формирования кадрового состава госслужбы, повышения качества стратегического планирования, информатизации функций и внедрения бюджетирования, ориентированного на результат. По итогам оценки госорганам поручено провести работу по устранению выявленных недостатков.
Проведенная оценка также показала себя действенным механизмом повышения эффективности реализации государственной политики в регионах. Так, впервые проведен сравнительный анализ эффективности государственного управления и реализации государственной политики в регионах, а также ее соответствие общенациональным приоритетам. Особое внимание обращено на качество оказания госуслуг на местах.
Благодаря внедрению Системы оценки уже сегодня наметились позитивные изменения в деятельности госорганов, так к примеру, по данным Администрации Президента серьезно активизирована работа в сфере оказания госуслуг: только с начала 2011 года в реестр включено в 2,6 раз больше услуг, разработано в 3 раза больше стандартов и в 15 раз больше регламентов, чем за предыдущие 4 года. Кардинально улучшена работа по исполнению поручений Главы государства: количество продлений сокращено в 2 раза, совершенствуются учет, контроль и координация работы в целом.
) Следующий важнейший критерий оценки -результаты оценки центральных государственных и местных исполнительных органов областей, города республиканского значения, столицы по управлению персоналом:
По результатам оценки были сформированы рейтинги среди центральных государственных и местных исполнительных органов по управлению персоналом (таблица 2):
Таблица 2. Рейтинг оценки в баллах эффективности деятельности некоторых центральных государственных органов РК по управлению персоналом за 2011 год
Наименование госорганаКритерий Укомплектова-ние штатаБаллы по критерию сменяемость кадровПо критерию обучение персоналаУдовлетворенность работников на государственной службеУровень развития системы управленияНБ5,7320,527,4212,075,00МТСЗН6,1418,009,2910,870,00МНГ8,8210,139,5212,680,00МСИ6,5211,336,0313,515,00МИД8,5318,515,345,290,00МФ7,1512,288,245,725,00АС7,6811,189,8610,130,00АРЕМ6,1112,1010,7910,910,00МЮ8,183,516,989,620,00МТК6,6211,726,6610,990,00МОН5,671,5012,036,330,00МЗ6,8011,746,245,150,00МТС6,032,907,2112,220,00НКА5,892,3811,609,680,00МСХ7,658,255,899,510,00МК4,361,515,319,850,00МЭРТ5,934,718,101,920,00Примечание*: составлено по данным отчетов МЭРТ
Результаты оценки центральных государственных и местных исполнительных органов по данному показателю распределились следующим образом: за отчетный период, наибольшее количество человекодней, образовавшихся за счет вакансий, по причине болезни государственных служащих и по другим причинам зафиксировано в МК -11,3% от общего количества человекодней.
Наименьшее значение по данному критерию наблюдается в МНГ -2,35 % от общего количества человекодней.
) По критерию «Удовлетворенность государственных служащих работой в государственном органе»
Значение данного критерия определяется путем суммирования показателя государственных служащих, неудовлетворенных возможностями карьерного роста, показателя государственных служащих, неудовлетворенных системой мотивации и поощрения, и показателя государственных служащих, неудовлетворенных условиями труда. Оценка согласно Методике составляет от 0 до 15 баллов.
Результаты оценки центральных государственных и местных исполнительных органов по данному показателю распределились следующим образом:
Таблица 3. Оценка эффективности деятельности центральных государственных органов по показателю «Удовлетворенность государственных служащих работой в государственном органе» за 2012 г.
Наименование государственного органаКол-во неудовлетворенных системой мотивации %Кол-во неудовлетворенных возможностями карьерного роста %Кол-во неудовлетворенных условиями труда %Кол-во опрошенныхМЭРТ6953,085542,315038,46130МТС78,861113,9245,0679МК2015,152821,212015,15132МНГ66,0699,0922,0299НКА919,15919,15714,8947АДСЖКЖ1834,621223,081426,9252МИД7329,928735,667731,56244МИНТ23437,7420833,5517428,06620МФ177336,46158632,61115523,754863МЮ26022,719717,215913,91145МСХ33218,2438521,1528315,551820МЧС19921,8427730,4126629,20911МЗ57435,0055033,5447228,781640МТСЗН13112,4116615,7213913,161056МТК10012,5912415,629411,84794МООС14033,0215035,387818,40424МОН11827,0614332,8011726,83436АС30916,4436419,3724312,931879АРЕМ3812,345216,883611,69308МСИ53,5564,26107,09141АЗК2820,902720,152820,90134АУЗР5029,415934,714023,53170НБ408,309018,67112,28482Примечание*: составлено по данным отчетов МЭРТ
По всем центральным государственным органам, кроме МЭРТ, опросом было охвачено более 50% от средней штатной численности сотрудников, что дает основания заключить об объективности полученных значений.
Наименьшая мотивированность государственных служащих возможностями карьерного роста, системой мотивации и условиями труда была установлена именно в МЭРТ.
По всем государственным органам максимальный период, в течение которого должность была вакантной, колеблется от 175 до 246 рабочих дней, что является весьма длительным периодом.
Среди причин, по которым должность являлась вакантной длительное время, государственными органами в основном отмечаются:
) приостановление работы по замещению вакантных должностей в соответствии с Указом Президента РК от 27.09.2010г. №1072 «О мерах по оптимизации штатной численности органов, содержащихся за счет госбюджета и сметы Национального банка РК» [44].;
2) ожидание ответов на запросы из Комитета по правовой статистике и специальным учетам Генеральной прокуратуры РК на предмет наличия правонарушений, а также на согласование для назначения из Агентства РК по делам государственной службы;
) дефицит специалистов в Казахстане в определенных специфичных областях деятельности
Выводы и предложения:
В целом, по центральным государственным и местным исполнительным органам количество рабочих дней, в течение которых должности были вакантными или не были заняты вследствие болезней госслужащих и по другим причинам составило 527 526 рабочих дней или 5,8 % от общего количества человекодней, в том числе по центральным государственным органам образовалось 386 089 вакантных рабочих дней или 6,04 % от общего количества человекодней, по местным исполнительным органам образовалось 140 638 вакантных рабочих дней, или 5,9% от общего количества человекодней
Среднее по всем государственным органам значение данного критерия сложилось на уровне 6,9%, по местным исполнительным органам - на уровне 5,7%.
Среди причин несвоевременного заполнения вакантных должностей является неэффективность использования государственными и местными исполнительными органами кандидатур из кадрового резерва адинистративных государственных служащих.
Так, согласно представляемой в Агентство РК по делам государственной службы отчетности об использовании государственными органами кадрового резерва, установлено, что по итогам 2010 года государственными органами от общего количества принятых в штат государственных служащих из кадрового резерва были отобраны, в среднем 31,9% человек.
В связи с чем, центральным государственным и местным исполнительным органам необходимо на постоянной основе проводить мониторинг вакантных должностей, в том числе с использованием кадрового резерва обеспечивать заполнение вакантных административных должностей в кратчайшие сроки.
После таких положительных результатов, с учетом проведенной пилотной оценки, международной экспертизы и изучения передового зарубежного опыта настоятельно рекомендуется, не останавливаться на достигнутом, совершенствовать и развивать Систему оценки по следующим направлениям:
Формирование долгосрочного видения развития Системы оценки;
Институционально укрепить Центр оценки;
Оптимизация Системы оценки. Необходимо существенно упростить процедуры оценки, сократить сроки и отчетность госорганов за счет применения измеримых показателей, простоты и точности методов расчета;
Важным направлением развития Системы оценки должна стать автоматизация процессов оценки;
Привлекать общественные неправительственные организации, в частности по направлению «Оказание государственных услуг»;
Обеспечить внедрение практики трансферта знаний и опыта от сильных государственных органов (получивших высокие баллы) к слабым;
Уделить серьезное внимание не на теоритическое, а на практическое изучение международного опыта сотрудникам Центра оценки и государственных уполномоченных органов.
Таким успешным примером, может стать европейский опыт оценки эффективности Common Assessment Framework (CAF). Модель CAF, которая с 2000 года находит широкое применение в странах - членах Евросоюза, а также в странах-кандидатах на вступление в ЕС.
Общая схема оценки CAF помогает не только проводить сравнительный анализ институциональных систем европейских государств, но и предлагает инструментарий для диагностической самооценки органов государственной власти, включающий определение лучшего опыта и направлений, где необходимо проводить улучшения. Модель CAF зарекомендовала себя в Европе как простой и эффективный инструмент оценки, анализа и повышения эффективности государственной службы, что подтверждается опытом более 900 организаций сферы государственного и муниципального управления. В период с 2003 по 2006 г. порядка 30 европейских стран включили CAF в национальные стратегические программы повышения качества и эффективности государственного управления.
Необходимо отметить, что CAF не смогла бы стать настолько эффективной без таких элементов, как самооценка и бенчмаркинг. Бенчмаркинг (англ. Benchmarking) - это процесс определения, понимания и адаптации имеющихся примеров эффективного функционирования компании с целью улучшения собственной работы. Он в равной степени включает в себя два процесса: оценивание и сопоставление.
Под эгидой ЕС была создана европейская сеть бенчмаркинга (The European benchmarking network (EBN)), которая объединила в рамках неформальной кооперации руководителей по административно-государственному управлению всех европейских государств - членов ЕС с целью обмена опытом, знаниями и новыми идеями. Эта сеть обеспечивает ее участников и всех заинтересованных лиц свободным доступом к информации о новейших достижениях по всей Европе и предоставляет необходимые услуги для выбора партнера по бенчмаркингу.
Основная цель CAF - простота в использовании методики оценки эффективности и качества, которая может использоваться для проведения внутриорганизационной самооценки. Эта цель конкретизируется в ряде основополагающих задач.
Общая структура оценки должна:
Служить предварительным инструментом самооценки (тестирования) эффективности управления организациями в рамках более общей стратегии управления качеством;
Способствовать проведению сравнительных исследований эффективности в государственном секторе;
Обеспечить своеобразный мост между различными вариантами использования управления качеством в административной политике стран ЕС.
Исходя из поставленной цели и задач, CAF основывается на двух ключевых принципах:
Совместимость с различными организационными моделями государственных администраций;
Применимость для оценки специфики качества работы организаций государственного сектора.
Развитие модели CAF преследует четыре главные цели:
Внедрить в сферу административного управления принципы менеджмента качества и оказать содействие в их развертывании посредством метода самооценки. Способствовать переходу от цепочки «планируй - делай» к циклу «планируй - делай - проверяй - воздействуй»;
Предоставить механизм для самооценки организации с целью диагностирования и улучшения ее деятельности;
Стать связующим элементом между различными моделями менеджмента качества;
Обеспечить обмен опытом и изучение лучшей практики между организациями бюджетной сферы.
Для реализации этих целей в рамках общей схемы оценки разработана модель, включающая 9 критериев (лидерство, управление человеческими ресурсами, политика и стратегия, внешние партнеры и ресурсы, процессный менеджмент и управление изменениями, индивидуальные результаты, результаты для потребителей, влияние на общество, ключевые результаты), объединяющих 28 составляющих (субкритериев).
Общая схема оценки предназначена для использования во всех организациях, финансируемых из бюджетов различных уровней: федерального, регионального, местного. Как правило, CAF используется в масштабах всей организации, но иногда, и особенно в крупных структурах, внедрение модели может быть ограничено отдельными частями организации, например департаментом или отделом. CAF может также рассматриваться органами власти в качестве элемента различных программ реформирования или как основа для разработки целевого плана улучшений в отдельных областях бюджетной сферы.
Критерии оценки CAF характеризуют возможности организации. «Возможности» помогают оценить, какие подходы использует организация для достижения желаемых результатов.
Каждый критерий модели CAF оценивается исходя из 100 баллов и преследует четыре главные цели:
Предоставить информацию для определения направлений, где необходимы первоочередные улучшения;
Измерить собственный прогресс, проводя оценку по критериям CAF ежегодно или раз в два года;
Определять в качестве успешного опыта направления, по которым получены наивысшие баллы;
Помогать находить партнеров для эталонного сопоставления (бенчмаркинга) и изучения лучшего опыта.
Версия CAF 2006 - предлагает две схемы оценки: классическую и развернутую.
Данная система относится к апробированным и уже доказавшим свою дееспособность системам оценки эффективности и улучшения качества деятельности организаций сферы государственного и муниципального управления, муниципальных и государственных органов власти.
Таким образом, необходимо на практике изучить и применить опыт общей схемы CAF для эффективности деятельности органов исполнительной власти Казахстана.
В целом, апробированная в этом году казахстанская Система оценки, на наш взгляд, является на данном этапе оптимальной и в какой-то степени схожей с системой CAF. Необходимо и дальше изучать лучшие мировые практики, прислушиваться к международным экспертам и по возможности привлекать к оценке общественные неправительственные организации, особенно при оценке предоставляемых государственных услуг бизнесу и населению.
Выше, в первых частях данного отчета уже приведены объективные анализы методик каждого из шести направлений оценки, приведен зарубежный опыт и представлены конкретные рекомендации.
Так же, на наш взгляд, нами констатируется факт, что казахстанская система оценки эффективности деятельности государственных органов имеет сильную политическую и административную поддержку со стороны Администрации Президента. Так, на оперативном уровне проводятся рабочие совещания, обсуждения и изменение методик по каждому из направлений оценки, по итогам оценки вырабатываются планы мероприятий по каждому из направлений в целях последующего улучшения деятельности самих госорганов. Имеются все предпосылки для создания успешной казахстанской модели оценки: это и политическая воля Главы государства и его администрации, наличие лучших кадров в созданном Центре оценки и их дальнейшее профессиональное развитие.
Таким образом, при сохранении существующей кадровой базы и политически-административной поддержки оценки со стороны руководства страны, рекомендуется не останавливаться на сегодняшних достигнутых результатах, использовать результаты проведенной пилотной оценки как основу к последующим годам и становлению прочной и эффективной Системы оценки в качестве оптимального инструмента административной реформы всего государственного управления Казахстана.
ГЛАВА 3. СТРАТЕГИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ОРГАНОМ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН
.1 Особенности стратегического управления в государственных органах Республики Казахстан: проблемы и пути совершенствования
Органы государственной власти в Республике Казахстан составляют единую систему, это единство определяется унитарным характером государственного устройства РК, целостностью ее территории и производно от суверенитета народа.
Система органов государственной власти - это совокупность высших и местных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, осуществляющих в присущих им организационно-правовых фор мах функции единой государственной власти. Таким образом, система органов государственной власти состоит из следующих основных видов: органов законодательной власти (представительных), органов исполнительной власти, органов судебной власти.
Министерства являются центральными исполнительными органами РК, осуществляющими руководство соответствующей отраслью государственного управления. Правовой статус министерств закреплен в различных законах, регулирующих те или иные сферы деятельности, в подзаконных актах. Министерства образуются, реорганизуются и упраздняются Президентом РК. Министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом. Заместители министров назначаются, как правило, правительством по представлению премьер-министра. Кроме того, в министерствах образуются коллегии как консультативные, координационные и совещательные подразделения, которые могут принимать решения, проводимые в жизнь приказами министра.
В структуре министерства образуются департаменты, управления, комитеты, которые осуществляют непосредственное управление порученными сферами деятельности министерства. Министерства несут ответственность за состояние и дальнейшее развитие порученных им отраслей управления, научно-технический прогресс, наиболее полное удовлетворение потребностей государства во всех видах продукции этих отраслей. Министерства осуществляют руководство порученными отраслями, они полномочны решать все вопросы в пределах предоставленных им прав, призваны в своей деятельности осуществлять контакты и деловое сотрудничество с другими министерствами и ведомствами в разработке и решении межотраслевых вопросов. В связи с возложенными полномочиями министерства играют ключевую роль в стратегическом управлении государства.
июня 2009 года был введен в действие Указ Президента Республики Казахстан «О Системе государственного планирования в Республике Казахстан», регламентирующий и унифицирующий процесс стратегического планирования в государственном (центральные государственные органы, местные исполнительные органы) и квазигосударственном (национальные холдинги, национальные компании и пр.) [45].
Кроме того, для обеспечения замкнутости цикла стратегического процесса в Республике Казахстан: «планирование» - «реализация» - «оценка» принят Указ Президента Республики Казахстан от 19 марта 2010 года «О Системе ежегодной оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов областей, города республиканского значения, столицы» [46]. При этом одним из основных критериев оценки будет являться реализация стратегических целей и показателей.
Таким образом, для получения высокого рейтинга центральным государственным и местным исполнительным органам, в первую очередь, необходимо обеспечить исполнение своих стратегических документов.
) Оценка достижения стратегических целей и задач включает:
Данная оценка осуществляется Министерством экономического развития и торговли в целях определения степени достижения результативности и эффективности деятельности центральных государственных органов.
Данная оценка осуществляется на основе стратегических целей и задач по развитию курируемой отрасли, установленных в стратегическом плане государственного органа, критериями оценки достижения стратегических целей и задач в курируемых отраслях:
критерий- правильность выбора стратегических целей и задач, целевых индикаторов и показателей результатов, ясность и четкость их изложения.
Так, в рамках данного критерия оценивается четкость и правильность изложенных стратегических целей и задач, правильность выбора целевых индикаторов и показателей результатов, соответствие целей стратегического плана, программы развития территории вышестоящим документам, целевых индикаторов стратегического плана, программы развития территории индикаторам, установленным в вышестоящих документах, целей и задач стратегического плана, программы развития территории установленным функциям государственного органа;
критерий-достижение прямых результатов:
В рамках данного критерия оценивается степень достижения прямых результатов, уровень выполнения запланированных мероприятий, степень влияния невыполненных мероприятий на дальнейшую реализацию стратегического плана, программы развития территорий, прогресс в динамике достигнутых результатов по сравнению с предыдущим периодом;
критерий-достижение стратегических целей и задач по развитию курируемых отраслей.
В рамках данного критерия оценивается степень достижения целевых индикаторов и показателей результатов (промежуточных и конечных), степень их соответствия целям и задачам стратегического плана, программы развития территорий, степень решения задач и проблем, на решение которых направлены стратегический план и программа развития территорий;
критерий-доступность обществу (информационная обеспеченность) хода реализации стратегического плана, программы развития территорий.
В рамках данного критерия оценивается полнота и качество размещаемой информации, частота и своевременность обновления информации о реализации стратегического плана, программы развития территорий;
критерий- полнота реализации государственных функций:
В рамках данного критерия оценивается степень охвата деятельностью (за отчетный год) всех государственных функций, возложенных на государственный орган по развитию курируемых отраслей. Степень полноты оценивается исходя из наличия соответствующих мероприятий, механизмов и качества реализации государственных функций.
Оценка достижения стратегических целей и задач в курируемой отрасли/сфере деятельности центральных исполнительных органов, входящих в структуру Правительства Республики Казахстан, а также в курируемом регионе местных исполнительных органов осуществляется Министерство экономического развития и торговли, за исключением самого Министерства.
Оценка по данному направлению нашего Министерства осуществляется Канцелярией Премьер-Министра.
Оценка по данному направлению деятельности центральных государственных органов, непосредственно подчиненных и подотчетных Президенту Республики Казахстан, осуществляется Администрацией Президента.
Кроме того, наше Министерство осуществляет разработку и утверждение соответствующей методики по этому направлению и ее дальнейшее методологическое сопровождение.
) Второе направление оценки это оценка качества исполнения актов и поручений Президента Республики Казахстан, Администрации Президента Республики Казахстан, Правительства Республики Казахстан, Премьер-Министра Республики Казахстан, его заместителей, Руководителя Канцелярии Премьер-Министра Республики Казахстан.
Оценка по данному направлению осуществляется в целях определения уровня результативности и эффективности их исполнения.
Критериями оценки качества исполнения центральными государственными и местными исполнительными органами актов и поручений являются следующие:
) полнота исполнения, которая предусматривает полноценную реализацию актов и поручений в установленные сроки и отражает степень соответствия проведенных мероприятий задачам, поставленным перед конечным исполнителем в поручении или акте. Степень полноты оценивается на основе экспертного заключения Администрации Президента, Канцелярии Премьер-Министра;
) своевременность исполнения, которая предусматривает исполнение мероприятий в установленные сроки и отсутствие продления срока исполнения два и более раза по инициативе государственного органа, исполнителя.
Оценка качества исполнения актов и поручений Президента, Администрации Президента осуществляется Администрацией Президента.
Оценка качества исполнения актов и поручений Правительства, Премьер-Министра, его заместителей, Руководителя Канцелярии Премьер-Министра осуществляется Канцелярией Премьер-Министра.
Разработка методик оценки по данному направлению и их методологическое сопровождение осуществляется Администрацией Президента и Канцелярией Премьер-Министра.
. Третье направление оценки это оценка реализации бюджетных программ при исполнении бюджета.
Данная оценка осуществляется с целью определения достижения показателей прямого и конечного результатов, а также показателей эффективности, при их наличии, предусмотренных в бюджетных программах, утвержденных в составе стратегических планов государственных органов по соответствующим направлениям.
Критериями оценки реализации бюджетных программ при исполнении бюджета являются:
критерий -показатель прямого и конечного результата.
Так, при оценке достижения прямого результата проводится анализ своевременности использования бюджетных средств и выполнения мероприятий бюджетных программ в течение финансового года, а также проводится сравнительный анализ показателей результатов с предыдущими результатами двух финансовых годов. При проведении оценки достижения показателей прямого результата также используются материалы контроля соответствующих государственных органов, проведенных на предмет соответствия деятельности объекта контроля требованиям бюджетного и иного законодательства Республики Казахстан, достоверности, обоснованности и своевременности составления и представления финансовой отчетности и эффективности достижения государственными органами прямых и конечных результатов в ходе реализации бюджетных программ.
Показатели конечного результата предусматривают уровень (степень) влияния достигнутого прямого результата на достижение цели бюджетной программы и отрасли (сферы), курируемой государственным органом;
критерий-показатель эффективности.
Данный показатель отражает достижение наилучшего прямого результата с использованием утвержденного объема бюджетных средств или достижение прямого результата с использованием меньшего объема бюджетных средств.
В рамках оценки данного показателя определяется степень освоения бюджетных средств, уровень экономии бюджетных средств (объем экономии бюджетных средств к общему объему расходов), сопоставляется объем фактических расходов на единицу товаров (работ, услуг) с планируемым, определяется уровень отклонения фактически произведенных затрат от запланированных.
Оценка по данному направлению осуществляется Министерством финансов, за исключением самого Министерства.
Оценка Министерства финансов по реализации бюджетных программ при исполнении бюджета осуществляется Канцелярией Премьер-Министра.
Министерство финансов также осуществляет разработку соответствующей методики по оценке и ее методологическое сопровождение.
. Четвертым направлением оценки является оценка оказания государственных услуг:
Оценка оказания государственных услуг осуществляется в целях определения уровня обеспечения физических и юридических лиц центральными государственными и местными исполнительными органами доступными и качественными государственными услугами в соответствии со стандартами государственных услуг.
Системой оценки по данному направлению определено 6 критериев оценки оказания государственных услуг:
) качество.
В рамках оценки по данному критерию определяется степень удовлетворенности потребителей качеством процесса предоставления услуги в целом, а также точность и правильность ее результата в соответствии со стандартами государственных услуг;
) своевременность.
В рамках оценки по данному критерию определяется соответствие времени, затрачиваемого потребителем на получение услуги с момента обращения, срокам оказания услуги, установленным в стандарте государственной услуги;
) доступность услуг.
В рамках оценки по данному критерию определяется уровень рациональности и простоты процесса предоставления услуги, ясности и качества информации, разъясняющей порядок и процедуры оказания услуг. Доступность определяется качеством документов, регулирующих процесс предоставления услуги и эффективность действующей системы информирования, созданием условий для людей с ограниченными возможностями;
) процесс обжалования.
В рамках оценки по данному критерию определяются эффективность и оперативность процесса рассмотрения и удовлетворения жалоб, уровень удовлетворенности потребителей существующим порядком и сроками рассмотрения жалоб;
) вежливость.
В рамках оценки по данному критерию определяется степень удовлетворенности потребителей работой персонала: отношение к получателям услуги в процессе ее предоставления, готовность оказать эффективную помощь при возникновении трудностей;
) оказание государственных услуг в электронном формате.
В рамках оценки по данному критерию определяется количество государственных услуг, переведенных в электронный формат, качество информации, разъясняющей порядок и процедуры оказания электронных услуг, а также количество пользователей данных услуг.
Оценка критерия оказания государственных услуг в электронном формате осуществляется Министерством связи и информации, кроме самого Министерства.
Оценка оказания государственных услуг в электронном формате Министерства связи и информации осуществляется Канцелярией Премьер-Министра.
При этом, заключение о результатах оценки по критерию оказания государственных услуг в электронном формате вносится в Агентством по делам государственной службы для использования при оценке оказания государственных услуг.
Оценка оказания государственных услуг осуществляется:
) путем проведения опроса потребителей государственных услуг после выделения финансовых средств на проведение опроса;
) путем анализа показателей, определенных в соответствующей методике, характеризующих качество оказания государственной услуги.
Для проведения опроса могут привлекаться независимые эксперты, неправительственные организации (общественные объединения).
Оценка оказания государственных услуг осуществляется по мере утверждения стандартов оказания государственных услуг по каждому виду услуг, оказываемых государственным органом, согласно реестру государственных услуг.
Оценка в целом по данному направлению осуществляется Агентством по делам государственной службы, за исключением самого Агентства.
Оценка Агентства осуществляется Администрацией Президента.
При этом, Агентство по делам государственной службы совместно с министерством связи и информации разрабатывает соответствующую методику по данному направлению и осуществляет ее методологическое сопровождение.
. Пятое направление Системы оценки это оценка управления персоналом:
Оценка управления персоналом осуществляется в целях определения эффективности мер по управлению персоналом в государственном органе.
В данном направлении оценки предусмотрено 5 критериев:
) подбор персонала.
В рамках оценки по данному критерию определяются укомплектованность штата, соответствие профиля образования государственных служащих основным направлениям деятельности государственного органа, сменяемость кадров государственного органа;
) обучение и развитие персонала.
В рамках оценки по данному критерию определяются количество государственных служащих, прошедших курсы переподготовки и повышения квалификации, соответствие изученных курсов основным направлениям деятельности оцениваемого государственного органа, уровень удовлетворенности государственных служащих возможностью повышать квалификацию;
) соблюдение этических норм государственными служащими.
В рамках оценки по данному критерию определяется количество нарушений Кодекса чести, допущенных сотрудниками оцениваемого государственного органа;
) мотивация персонала.
Оценка данного критерия осуществляется путем проведения опроса персонала государственного органа после выделения финансовых средств на проведение опроса. В рамках оценки по данному критерию определяются уровень удовлетворенности государственных служащих возможностями карьерного роста и уровень удовлетворенности государственных служащих системой мотивации и поощрения;
) уровень коррумпированности.
В рамках оценки по данному критерию определяются количество государственных служащих, осужденных за совершение коррупционных преступлений, количество государственных служащих, привлеченных к административной и дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных правонарушений.
Оценка управления персоналом осуществляется Агентством по делам государственной службы, за исключением самого Агентства.
Оценка по этому направлению Агентства осуществляется Администрацией Президента.
Разработка методики оценки управления персоналом и ее методологическое сопровождение осуществляется также Агентством по делам государственной службы.
. Шестое направление Системы оценки - это оценка применения информационных технологий.
Оценка применения информационных технологий осуществляется в целях определения эффективности использования информационных технологий государственным органом для оптимизации бизнес-процессов и повышения прозрачности деятельности государственного органа.
В рамках данной оценки определено 4 критерия:
) доступность и открытость интернет-ресурса.
В рамках оценки по данному критерию определяется наличие и доступность интернет-ресурсов государственного органа, полнота и качество размещаемой информации, своевременность обновления информации;
) использование системы электронного документооборота в делопроизводстве.
В рамках оценки по данному критерию определяются наличие и эффективность использования Единой системы электронного документооборота государственным органом либо собственной системы электронного документооборота, доля межведомственного и внутриведомственного электронного документооборота;
) использование Интранет-портала государственных органов.
В рамках оценки по данному критерию определяется подключение к Интранет-порталу государственных органов и частота использования сервисов Интранет-портала государственных органов;
) реализация функций государственного органа в электронном формате.
В рамках оценки по данному критерию определяются наличие ведомственных информационных систем, сдача их в опытную и промышленную эксплуатацию, интеграция информационных систем с компонентами «электронного правительства», процент охвата бизнес-процессов и ведение отраслевого классификатора в электронном формате.
Оценка применения информационных технологий осуществляется Министерством связи и информации, за исключением самого Министерства.
Оценка Министерства связи и информации по данному направлению осуществляется Канцелярией Премьер-Министра.
Разработка методики оценки применения информационных технологий и ее методологическое сопровождение осуществляется Министерством связи и информации.
По всем направлениям оценки государственными органами уже разработаны и утверждены соответствующие методики (таблица 4).
Таблица 4. Заключение о результатах оценки эффективности деятельности госоргана по достижению и реализации стратегических задач
№Критерии оценкиБаллы оценки каждого критерия1Степень реализации задач госоргана, отраженных в его Положениях932Степень реализации функций госоргана, отраженных в его положениях883Доля целевых индикаторов и показателей результатов, достижение которых способствует реализации целей и задач стратегического плана1004Степень достижения целевых индикаторов стратегического плана госоргана975Степень достижения показателей результата стратегического плана госоргана89Общий балл93,4Анализ эффективности центрального госоргана по критериям оценкиВыводы и рекомендации
Вместе с тем, практическая реализация мероприятий по улучшению эффективности государственных органов выявила ряд системных и методологических проблем, оказывающих негативное влияние на ее полноценное внедрение и эффективное функционирование, и требует ее системного совершенствования, к таким проблемам можно отнести следующее:
цели и ожидаемые результаты стратегических планов, программ сформулированы размыто, нет четких критериев оценки их достижения;
значительная часть программ ориентирована на функции не относящиеся к компетенции государственных органов;
отсутствуют четкие финансовые процедуры финансового обеспечения, ответственность за реализацию программ размыты между несколькими органами;
результаты полученные по итогам внутреннего и внешнего контроля слабо интегрированы в процесс разработки бюджетов;
при разработке программ не в полной мере выявляются проблемы, влияющие на выполнение стратегических задач;
дублирование программных документов, а также их целей, целевых индикаторов и задач;
необходимость подготовки большого количества отчетов;
нарушен основной принцип декомпозиции, то есть документы нижестоящего уровня не раскрывают и не детализируют документы вышестоящего уровня;
отсутствие прямой взаимоувязки бюджетного и стратегического планирования;
В целях устранения вышеуказанных проблем предлагаются следующие пути их решения:
пересмотреть целевые индикаторы Стратегического плана развития 2020 года, включающий в себя: минимальное количество ключевых национальных показателей, охватывающих экономическую, социальную и экологическую отрасли, реже институциональную область; в большей степени количественные показатели, мониторинг и оценка которых проводится на основе статистических данных, и в меньшей - качественные показатели.
пересмотреть статус отраслевых программ, так как отраслевые программы должны разрабатываются только в том случае, если решение изложенных в них проблем невозможно реализовать в рамках действующих стратегических и программных документов, стратегических планов государственных органов. Однако, в настоящее время отраслевые программы стали инструментом для выделения дополнительных бюджетных средств;
дальнейшее совершенствование бюджетирования, ориентированного на результат, путем пересмотра и усиления бюджетной классификации, а также выработки механизма формирования бюджета на основе стратегических целей, с учетом повышения требования к разработке бюджетных заявок, бюджетных программ;
оптимизация процессов мониторинга, оценки и контроля документов.
Порядок проведения оценки эффективности деятельности центральных государственных органов:
Государственные органы, уполномоченные осуществлять оценку по соответствующему направлению, представляют соответствующие заключения в Министерство экономического развития согласно графика проведения оценки.
Заключение о результатах оценки эффективности деятельности государственного органа по соответствующим направлениям должно включать следующие компоненты:
) аналитический отчет по оценке деятельности государственного органа по соответствующему направлению;
) выводы и рекомендации по улучшению деятельности государственного органа по соответствующему направлению.
Министерство экономического развития и торговли в месячный срок со дня получения указанных заключений о результатах оценки, вносит в Администрацию Президента и Правительство заключение о результатах общей оценки эффективности деятельности государственного органа.
При этом, Заключение о результатах общей оценки должно включать следующие компоненты:
) выводы о результативности и эффективности деятельности каждого государственного органа за отчетный период, в том числе о степени влияния деятельности государственного органа на социально-экономическое и общественно-политическое развитие страны;
) выводы об организации деятельности по реализации поставленных целей и задач перед государственным органом;
) рекомендации по улучшению деятельности государственного органа.
Кроме того, в целях формирования экспертного заключения о результатах общей оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов для представления Президенту Республики Казахстан по решению Руководителя Администрации Президента Республики Казахстан создается экспертная комиссия из числа должностных лиц Администрации Президента и Канцелярии Премьер-Министра.
Экспертная комиссия на основе заключения о результатах общей оценки эффективности деятельности государственного органа формирует экспертное заключение и вносит его Главе государства.
При этом, Экспертное заключение о результатах оценки эффективности деятельности государственного органа вносится Президенту в месячный срок со дня получения заключения о результатах общей оценки эффективности деятельности данного государственного органа.
Экспертное заключение о результатах оценки эффективности деятельности государственного органа должно также содержать оценку к заключению Министерства экономического развития и торговли и рекомендации по повышению эффективности деятельности государственного органа, в отношении которого проводилась оценка эффективности деятельности. стратегический управление государственный
Результаты оценки эффективности деятельности каждого государственного органа с выводами и рекомендациями направляются руководителям государственных органов в целях организации работы по повышению эффективности деятельности, а также должны быть опубликованы в средствах массовой информации с учетом обеспечения режима секретности и защиты служебной, коммерческой или иной охраняемой законом тайны.
В реализацию Указа Президента О системе ежегодной оценки приказом Руководителя Администрации Президента от 14 апреля 2010 года № 01-39.31 были утверждены:
) Состав Экспертной комиссии, которую возглавляет Руководитель Администрации Президента Мусин А.Е.
) Перечень государственных органов подлежащих оценке в 2010 году, это Министерство труда и социальной защиты населения, Агентство по регулированию естественных монополий и акимат Акмолинской области);
) График проведения оценки в 2010 году.
) План мероприятий по реализации Указа Президента.
При этом, Министерство экономического развития и торговли определено рабочим органом Экспертной комиссии и координатором его подгрупп в государственных органах.
В настоящее время нашим Министерством разработаны форматы оценки, такие как:
формат заключения о результатах общей оценки эффективности деятельности государственных органов;
формат экспертного заключения Экспертной комиссии о результатах общей эффективности деятельности государственных органов;
формат экспертного заключения независимых экспертов/ неправительственных организаций о результатах оценки эффективности деятельности государственного органа.
Кроме того, в проектах методик разработаны форматы заключений о результатах оценки эффективности деятельности государственных органов по каждому направлению оценки.
Также разработано положение об Экспертной комиссии.
Государственными органами с целью регламентации процессов по проведению оценки в 2010 году разработаны и утверждены внутренние документы, определяющие детальный порядок проведения оценки.
В целях проведения качественной оценки в текущем году в государственных органах сформированы подгруппы рабочего органа Экспертной комиссии.
Также, была сформирована оценочная комиссия для проверки отчетной информации, предоставляемой государственными органами, подлежащими оценке возглавляемая Администрацией Президента.
Постановлением Правительства утверждены Правила проведения оценки эффективности деятельности местных исполнительных органов.
Кроме того, Министерством экономического развития и торговли сформирована база данных независимых экспертов и неправительственных общественных организаций по отраслям/сферам и направлениям проведения оценки, в которую включено более 8 тыс. организаций.
Также, МЭРТ был разработан план мероприятий по пропаганде, разъяснению и обобщению опыта оценки в системе государственного управления.
По проведению пилотной оценки эффективности деятельности государственных органов в 2010 году выявлены следующие тенденции:
В рамках проведения пилотной оценки эффективности деятельности государственных органов в 2010 году по всем направлениям оценки была проведено оценка эффективности деятельности 3-х государственных органов: Министерства труда и социальной защиты населения, Агентства по регулированию естественных монополий и акимата Акмолинской области.
Поскольку данная оценка проводится впервые, по итогам проведения пилотной оценки были выявленные недостатки и недоработки в части объективности и точности оценки, как в самих методиках, так и в подходах проведения оценки, имели место определенные трудности, связанные с тем, что новая система государственного планирования выстроена сравнительно недавно.
В частности, возникли сложности с определением соответствия целей и целевых индикаторов стратегического плана государственного органа целям и целевым индикаторам вышестоящих документов, так как стратегические планы были приняты в 2009 году, а Стратегический план развития Казахстана до 2020 года годом позже, т.е. в 2010 году.
Первичные результаты пилотной оценки в целом показали, что требуется дальнейшее совершенствование методик проведения оценки.
В этой связи, Руководителем Администрации Президента утвержден Приказ «О мерах по дальнейшему внедрению Системы ежегодной оценки эффективности деятельности государственных органов»
В рамках данного приказа были доработаны методики по всем направлениям оценки, на основе которых проведена повторная оценка пилотных государственных органов.
В рамках проведения пилотной оценки также были организованы выездные мероприятия для доработки отдельных результатов пилотной оценки и перепроверке подтверждающих документов.
В настоящее время, если говорить буквально, то вчера 1 ноября, нами были внесены в Администрацию Президента итоговые результаты проведения пилотной оценки.
В соответствии с графиком данные результаты пилотной оценки будут направлены на рассмотрение членам Экспертной комиссии до 10 ноября текущего года, после чего до 25 ноября будет организовано заседание Экспертной комиссии и сформированы экспертные заключения, на основе которых до 10 декабря 2010 года результаты оценки эффективности деятельности пилотных государственных органов будут внесены Главе государства.
До конца текущего года данные результаты с выводами и рекомендациями будут направлены пилотным государственным органам в целях дальнейшего совершенствования своей деятельности, а также будут опубликованы в СМИ.
К проведению оценке привлекаются независимые эксперты, представители неправительственных организаций, тем самым, обеспечивая максимальную объективность и транспарентность данного процесса.
По итогам рассмотрения результатов пилотной оценке предполагается доработать и саму Систему оценки, в связи с чем, в настоящее время формируются соответствие изменения в Указ Президента.
Дана оценка реализации стратегических планов государственных органов за 2009 год. И мы знаем ее результаты. Над качеством стратегических планов государственным органам необходимо серьезно поработать. Рекомендуется уделить особое внимание определению приоритетов в работе министерств и ведомств, выбору качественных и реалистичных целевых индикаторов и сосредоточиться на реализации стратегии развития Казахстана до 2020 года.
Главными признаками эффективного государственного аппарата являются его результативность, открытость и подотчетность. С принятием Указа о Системе оценки спрос с государственных органов и акиматов становится более ощутимым и осязаемым. По результатам оценки будут приниматься конкретные решения.
Целью оценки является не наказание, а выявление проблемы, определение путей их решения и обеспечить дальнейшее совершенствование деятельности государственных органов.
В этой связи, государственные органы уже сейчас организуют работу по повышению качества своей деятельности по всем направлениям.
В целом, оценка эффективности призвана обеспечить повышение эффективности деятельности не только каждого отдельного взятого государственного органа, но и всей системы государственного управления. Однако, как показал опыт, на сегодняшний день существует необходимость дальнейшего совершенствования деятельности государственных органов.
.2 Приоритетные направления развития стратегического управления в Республике Казахстан
В 2009 году в Казахстане была проведена реформа Системы государственного планирования ( далее СГП), которая позволила установить основные принципы и механизмы функционирования СГП, ориентированные на результат, а также обеспечить подчинение деятельности каждого государственного органа общегосударственной стратегии развития.
Разработана и внедрена методологическая база, сформирована система мониторинга, оценки и контроля, на основе которой предполагается регулярное проведение анализа, корректировка стратегических ориентиров и информирование широкой общественности о результатах реализации стратегических и программных документов страны.
Вместе с тем, практическая реализация новой Системы государственного планирования выявила ряд системных и методологических проблем, оказывающих негативное влияние на ее полноценное внедрение и эффективное функционирование, и требует ее системного совершенствования.
Это свидетельствует о необходимости проведения очередного этапа реформирования СГП с сохранением ее основополагающей идеологии, направленной на повышение ответственности государственных органов, результативности их деятельности и синхронизации стратегического, экономического и бюджетного планирования.
Предлагаемые усилия должны коснуться следующих направлений:
. Оптимизация документов Системы государственного планирования.
Реформа государственного управления предполагала уменьшение количества видов стратегических и программных документов, однако их количество не только не сократилось, а наоборот увеличилось на центральном уровне в 1,2 раза, на местном более чем в 5 раз, что противоречит идеологии новой СГП.
К существующим видам документов добавились новые, а именно Прогнозная схема территориально-пространственного развития страны, взамен региональных программ предусмотрены программы развития территорий, стратегические планы центральных и местных государственных органов, в том числе на районном уровне.
На сегодняшний день количество документов Системы государственного планирования составляет - 3849 (до 2009 г. - 676), в их числе Стратегический план развития до 2020 года, Прогнозная схема территориально-пространственного развития страны, 3 стратегии, 2 доктрины, 5 государственных программ, 45 отраслевых программ, 9 концепций,
214 программ развития территорий, 215 прогнозов социально-экономического развития, 41 стратегических планов на центральном и 3353 на местном уровне (приложение 1), что привело к возникновению следующих проблем:
дублирование программных документов, а также их целей, целевых индикаторов и задач;
необходимость подготовки большого количества отчетов;
нарушен основной принцип декомпозиции, то есть документы нижестоящего уровня не раскрывают и не детализируют документы вышестоящего уровня;
отсутствие прямой взаимоувязки бюджетного и стратегического планирования.
В этой связи, видится целесообразным ориентировать СГП на достижение четко обозначенных долгосрочных и среднесрочных целей и индикаторов. За основу предполагается взять Стратегический план развития 2020, а также в качестве ориентира цель по вхождению в 50 наиболее конкурентоспособных стран на примере Глобального индекса конкурентоспособности Всемирного Экономического Форума.
В СГП должны входить те документы, которые определяют пути, механизмы и средства достижения данных целевых индикаторов. Документы, не соответствующие данным требованиям, должны реализовываться вне СГП.
В связи с изложенным, предлагается рассмотреть следующие шаги по оптимизации СГП.
Во-первых, пересмотреть целевые индикаторы Стратегического плана развития 2020 года.
Проанализировав международный опыт ряда зарубежных стран- Сингапура, Малазии, Канады, Китая, США, Росси и ряда, успешно реализующих систему государственного планирования, выявлено, что их национальные стратегические документы включают в себя:
минимальное количество ключевых национальных показателей, охватывающих экономическую, социальную и экологическую отрасли, реже институциональную область;
в большей степени количественные показатели, мониторинг и оценка которых проводится на основе статистических данных, и в меньшей - качественные показатели.
Действующий в республике Стратегический план развития до 2020 года (далее - СП 2020) включает в себя 258 показателей, из них: 102 количественных и 156 качественных показателя.
При декомпозиции 258 показателей СП 2020 в нижестоящие документы на подпоказатели, количество их увеличилось в несколько раз.
Некоторые показатели СП 2020 отражены не в качестве целевого индикатора, а сформулированы как мероприятия.
Так, например, в разделах:
«Социальная защита населения» ключевого направления «Услуги для граждан» указан целевой индикатор «Внедрены государственные стандарты оказания специальных социальных услуг к 2020 году», «Гарантированные государством специальные социальные услуги предоставляются в законодательно установленном объеме к 2015 году» и т.д.;
«Реформирование судебной системы» ключевого направления «Подготовка посткризисному развитию» указан целевой индикатор «Внедрена смешанная модель исполнения судебных решений с введением института частных судебных исполнителей к 2011 году»;
«По повышению уровня правовой культуры» ключевого направления «Подготовка посткризисному развитию» указан целевой индикатор «Разработан комплексный план по совершенствованию механизмов получения гражданами Республики Казахстан квалифицированной юридической помощи к 2013 году» и т.д.
Указанные показатели в большой мере представляют собой не целевые индикаторы, а мероприятия, и не могут быть однозначно декомпозированы в нижестоящие документы.
В этой связи, считаем целесообразным пересмотреть параметры некоторых целевых индикаторов СП 2020 года, определить минимальное их количество, а также установить взаимосвязь показателей СП 2020 с подпоказателями в других документах.
Во-вторых, взамен разрабатываемого на центральном и местном уровнях Прогноза социально-экономического развития (далее-Прогноз) на пятилетний период ввести новый единый для всех уровней документ «План социально-экономического развития Республики Казахстан на пятилетний период».
В настоящее время Прогноз социально-экономического развития (далее - Прогноз) разрабатывается центральными и местными уполномоченными органами по государственному планированию с учетом стратегических и программных документов в целях установления взаимосвязи стратегического, экономического и бюджетного планирования, и количество их составляет 215.
Действующий Прогноз определяет на центральном уровне прогноз макроэкономических показателей, социальных параметров, приоритеты, тенденции, целевые индикаторы и показатели социально-экономического развития страны, а местные исполнительные органы, ориентируясь на показатели центрального уровня, определяют тенденции, приоритеты, целевые индикаторы и показатели социально-экономического развития региона, которые также отражены в программах развития территорий (далее - ПРТ).
В связи с чем, предлагаем взамен Прогноза ввести на республиканском уровне План социально-экономического развития Республики Казахстан, в котором будут определены параметры экономического развития страны, экономическая политика государства на среднесрочный период, параметры бюджета, новые инициативы расходов, направленные на реализацию приоритетов социально-экономического развития страны, перечень приоритетных бюджетных инвестиций.
На местном уровне предлагается не разрабатывать Прогноз социально-экономического развития, так как есть ПРТ.
Основное отличие Плана социально-экономического развития от действующего Прогноза заключается в том, что План будет включать в себя единый прогноз развития социально-экономической политики страны, что позволит более тщательно увязать стратегическое и бюджетное планирование.
Указанные предложения были озвучены в ходе рабочего совещания с управлениями экономики и бюджетного планирования города Астаны и Карагандинской области и поддержаны ими.
Данная мера позволит сократить количество разрабатываемых Прогнозов социально-экономического развития с 215 до 1 (приложение 2).
В-третьих, придать Стратегиям организационно-правовую форму государственной программы, а также пересмотреть статус концепции и доктрины.
В действующей Системе государственного планирования Стратегия как вид документа системы не предусмотрен. Вместе с тем, в настоящее время в стране действуют 3 Стратегии (Стратегия гендерного равенства, национальной безопасности и Стратегический план развития города Астаны до 2030 года), а также разрабатывается Стратегия информационной безопасности.
Учитывая важность указанных Стратегий для развития страны и ее международного имиджа, считаем целесообразным придать им организационно-правовую форму государственной программы и включить в перечень документов СГП.
Согласно Системе государственного планирования концепция является документом, который отражает видение развития определенной сферы, отрасли, обоснование соответствующей политики, а доктрина - систему воззрений, совокупность политических принципов по определенному вопросу.
Концепции и доктрины не являются программными документами, а предшествуют разработке стратегических и программных документов СГП, что закреплено Указом Президента.
Несмотря на указанные требования, государственные органы разрабатывают концепции и доктрины как программные документы с планами мероприятий, которые в дальнейшем потребуют мониторинга, оценки, контроля, и повлечет за собой увеличение общего количества документов СГП и соответственно отчетов, например:
Концепция правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года;
Концепция развития финансового сектора Республики Казахстан в посткризисный период;
Концепция стратегического национального проекта «Культурное наследие» на 2009-2011 годы;
Концепция развития системы ювенальной юстиции в Республики Казахстан на 2009-2011 годы;
Доктрина национального единства Казахстана;
На основании вышеизложенного, предлагаем привести концепции и доктрины, сроки, реализации которых определены до 2014 - 2020 гг. в соответствие с СГП.
На основании вышеизложенного, концепции и доктрины должны быть документами идеологического характера и предшествовать разработке программных документов.
В-четвертых, отменить разработку программ развития территорий на районном уровне.
В настоящее время на местном уровне в целях реализации вышестоящих стратегических и программных документов реализуются Программы развития территорий (далее - ПРТ), общее количество которых составляет 214, из них на областном уровне - 16 программ, на районном уровне - 198 программ.
ПРТ определяет основные приоритетные направления развития соответствующей территории во взаимоувязке с направлениями, обозначенными в вышестоящих стратегических и программных документах.
В ПРТ излагаются основные пути и способы достижения поставленных целей, задач, информация об объемах расходов на реализацию программы, а также реализации плана мероприятий.
При этом, ПРТ района, города областного значения, направлен на реализацию ПРТ области, города республиканского значения, столицы, и в них отражены все цели, задачи развития соответствующей отрасли (здравоохранение, образование, социальная сфера, строительство и т.д.).
То есть, прослеживается дублирование ПРТ области, города республиканского значения, столицы с ПРТ района, города областного значения.
Во избежание дублирования целей, задач, показателей результатов, мер и финансовых ресурсов ПРТ и повышения ответственности акимов области, города республиканского значения, столицы, за достижение целей, определенных в ПРТ, предлагаем на местном уровне:
во-первых, разрабатывать только ПРТ области, города республиканского значения, столицы (16 документов);
во-вторых, отменить разработку ПРТ района, города областного значения (198 документов).
Таким образом, ПРТ должен стать единым документом области, по которому центральный государственный орган сможет проводить мониторинг, оценку и контроль по достижению поставленных целей.
В составе ПРТ области предлагается предусмотреть основные параметры развития региона для каждого района, города областного значения.
Данный подход позволит сократить количество разрабатываемых в целом по республике ПРТ с 214 до 16.
Контроль деятельности акимов районов, городов областного значения по достижению целей ПРТ (области, города республиканского значения, столицы) должен осуществляться централизованно акимом области.
В-пятых, отменить разработку стратегических планов ряда центральных государственных органов и на местном уровне.
В соответствии с Бюджетным кодексом Республики Казахстан, стратегические планы разрабатывают все государственные органы, за исключением Конституционного совета и аппаратов маслихатов.
В настоящее время в целом по республике количество стратегических планов составляет 3353, из них стратегических планов государственных органов:
непосредственно подчиненных и подотчетных Президенту Республики Казахстан - 16;
входящих в структуру Правительства Республики Казахстан - 25;
исполнительных органов, финансируемых из местного бюджета - 342 (14 областей, в которых по 21 местных исполнительных органов, всего 294 СП; 2 города республиканского значения, столица, в которых по 24 местных исполнительных органов, всего 48 СП);
исполнительных органов, финансируемых из районного (города областного значения) бюджета - 2970 (198 районов, городов областного значения, в которых по 15 местных исполнительных органа, всего 2970 СП).
Вместе с тем, анализ стратегических планов показал, что целесообразность разработки и их практическая ценность оправдана только для тех государственных органов, кто формирует и реализует политику в определенной отрасли (сфере деятельности), а также оказывает государственные услуги.
Законопроектами по разграничению компетенций уполномоченных органов по государственному и бюджетному планированию в бюджетном процессе и усилению ответственности участников бюджетного процесса, которые в настоящее время рассматриваются в Мажилисе, предусматриваются исключение разработки стратегических планов следующими государственными органами: Администрация Президента Республики Казахстан, Управление делами Президента Республики Казахстан, Служба охраны Президента Республики Казахстан, Канцелярия Премьер-Министра Республики Казахстан, Хозяйственное управление Парламента Республики Казахстан, Национальный центр по правам человека Республики Казахстан, Служба внешней разведки Республики Казахстан «Сырбар», Республиканская гвардия Республики Казахстан и исполнительные органы, финансируемые из районного (города областного значения) бюджета.
Данный перечень необходимо дополнить Центральной избирательной комиссией Республики Казахстан и Счетным комитетом по контролю за исполнением республиканского бюджета.
Кроме того, стратегические планы исполнительных органов, финансируемых из местного бюджета, направлены на реализацию ПРТ, и в них отражены все цели, задачи развития соответствующей отрасли (здравоохранение, образование, социальная сфера, строительство и т.д.), предусмотренные в ПРТ.
На основании вышеизложенного, считаем целесообразным данный перечень также дополнить исполнительными органами, финансируемыми из областного бюджета, бюджета города республиканского значения, столицы.
В целом по республике количество разрабатываемых стратегических планов сократится с 3353 до 31.
В-шестых, необходимо пересмотреть статус отраслевых программ.
В соответствии с Системой государственного планирования отраслевые программы разрабатываются в целях решения важных задач и развития определенной отрасли (сектора), а также межведомственной координации действий государственных органов и организаций негосударственного сектора.
Так, согласно действующим требованиям, отраслевые программы разрабатываются только в том случае, если решение изложенных в них проблем невозможно реализовать в рамках действующих стратегических и программных документов, стратегических планов государственных органов.
Однако, в настоящее время отраслевые программы разрабатываются без учета указанных требований и стали инструментом для выделения дополнительных бюджетных средств, вследствие чего их количество за полтора года достигло 45.
Из указанного количества отраслевых программ 25 разработаны в реализацию государственных программ, и, по сути, они их дублируют. Для ведения мониторинга реализации государственных программ видится целесообразным пересмотреть цели, целевые индикаторы, задачи и показатели результатов отраслевых программ путем их включения в стратегические планы государственных органов.
Вместо отраслевых программ предлагается предусмотреть в СГП Правительственные программы, утверждаемые Правительством по поручению Президента Республики Казахстан (например: программа «Производительность 2020», «Экспортер 2020», «Дорожная карта бизнеса 2020», Программа занятости и др.). Перечень таких программ предлагаем утверждать Главой государства.
Отраслевые программы, разрабатываемые по поручению Премьер-Министра, заместителей Премьер-Министра и министерств, предлагаем утверждать приказом первого руководителя государственного органа-разработчика, а проведение мониторинга по ее реализации проводить самим государственным органом-разработчиком.
Учитывая изложенное, необходимо выстроить оптимальную иерархию документов СГП, определив и конкретизируя роль и место каждого документа в системе путем установления их методологического и содержательного отличия.
Все вышеуказанные меры позволят сократить количество документов СГП с 3849 до 71, т.е. в 52 раза.
. Отсутствие взаимоувязки стратегического и бюджетного планирования.
Каждый индикатор «Стратегического плана-2020» закреплен за ответственным государственным органом, определены конкретные сроки и меры по их достижению.
Однако не до конца реализованы основные требования бюджета ориентированного на результат, а именно:
не обеспечена синхронизация стратегического и бюджетного планирования, т.е. поставленные стратегические цели и задачи не закреплены бюджетными деньгами;
по-прежнему приоритетность государственных расходов определяется исходя из бюджетных ограничений, а не стратегических целей;
не определен механизм расчета стоимости того или иного целевого индикатора, показателя выполнения задачи, что не позволяет определить достаточность средств, предусмотренных в бюджете, для достижения поставленных целей;
действующая бюджетная классификация не соответствует требованиям бюджетирования, ориентированного на результат.
Для установления четкой и прямой взаимосвязи стратегического и бюджетного планирования предлагаем дальнейшее совершенствование бюджетирования, ориентированного на результат, путем пересмотра и усиления бюджетной классификации, а также выработки механизма формирования бюджета на основе стратегических целей, с учетом повышения требования к разработке бюджетных заявок, бюджетных программ.
. Оптимизация процессов мониторинга, оценки и контроля документов Системы государственного планирования.
Согласно действующему законодательству все документы СГП подлежат мониторингу, который проводится 2 раза в год (по итогам полугодия и года) за исключением стратегических документов, мониторинг которых осуществляется 1 раз в год (по итогам года).
Кроме того, указанный процесс основан на многоступенчатой системе. В результате, в течение одного года для проведения мониторинга составляются более 23 тыс. отчетов.
Следующим этапом процедуры СГП является оценка. Согласно действующему законодательству оценка стратегических и программных документов осуществляется 2 раза (промежуточный и окончательный) за весь период их реализации, а стратегических планов государственных органов - ежегодно на основании соответствующих отчетов по оценке. Это предполагает формирование более 10 тыс. отчетов (приложение 4).
Контроль документов СГП предусматривает осуществление анализа полноты и своевременности исполнения документов СГП, в том числе путем плановых и внеплановых проверок с целью выявления, устранения и недопущения нарушений.
При этом, контроль осуществляется уполномоченным органом по государственному планированию, т.е. МЭРТ. Однако указанный государственный орган не обладает законодательными полномочиями по проведению указанных проверок. Вследствие чего, контроль документов СГП осуществляется уполномоченным органом формально.
В целях сокращения количества формируемых отчетов и улучшения качества анализа и контроля хода реализации документов СГП считаем целесообразным:
во-первых, сохранить ежегодный мониторинг стратегических и программных документов, по которым не проводится ежегодная оценка, т.е. Стратегического плана-2020, Прогнозной схемы, государственных программ;
во-вторых, перевести мониторинг программ развития территорий, стратегических планов государственных органов и отраслевых программ на ежегодную основу вместо двух раз в год;
в-третьих, оценку программ развития территорий и стратегических планов государственных органов проводить в рамках Системы ежегодной оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов;
в-четвертых, ответственным по осуществлению контроля за ходом реализации документов Системы государственного планирования определить органы финансового контроля.
Кроме того, для оптимизации и ускорения процессов СГП считаем целесообразным провести поэтапную автоматизацию процессов мониторинга и оценки документов СГП в рамках электронного Правительства.
С учетом сокращения количества документов указанные меры позволят сократить количество отчетов за год:
по мониторингу:
Стратегический план-2020 с 1 до 1;
Прогнозная схема с 1 до 1;
Государственная программа с 10 до 9;
Прогноз социально-экономического развития с 215 до 4;
Стратегии с 3 до 0;
Концепции с 9 до 0;
Доктрина с 2 до 0;
Отраслевые программы с 90 до 45;
Программа развития территорий с 428 до 16;
Стратегический план госоргана с 6706 до 31;
Общенациональный план мероприятий с 10 до 5.
по оценке:
Стратегический план-2020 с 1 до 1;
Прогнозная схема с 1 до 1;
Государственная программа с 9 до 9;
Программа развития территорий с 214 до 16;
Стратегический план госоргана с 3353 до 31.
Итого отчетов представляемые МЭРТ в Правительство Республики Казахстан по мониторингу сократится с 7724 до 121 отчетов, а отчетов по оценке с 3331 до 58.
Все перечисленные меры и программы перехода в третью стратегическую фазу развития Казахстана невозможны без планомерного, прогнозируемого и отлаженного процесса управления государственными органами.
Таким образом, на основе зарубежного опыта, исторического развития самого Казахстана с учетом реалий сегодняшнего дня и на основе анализа тенденций, происходящих в организационном и правовом поле стратегического управления государственными органами в РК, в работе были сделаны ряд выводов общего рекомендационного характера, выделенных в заключении диссертационного исследования.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В данном диссертационном исследовании были рассмотрены научные и практические аспекты стратегического управления государственным органом в Республике Казахстан на примере МЭРТ.
В соответствии с методологией исследования были обобщены материалы по стратегическому управлению государственными органами в зарубежных странах, таких как: США, Великобритания, Корея и др.
Подводя итоги исследовательской деятельности в сфере стратегического государственного управления определены следующие результаты данной научной работы
Во-первых, в полной мере раскрыты теоретические аспекты стратегического управления государственного органа, определено само понятие, его природная необходимость. Относительно государственного управления существуют два подхода, раскрывающее данное понятие, в широком смысле государственное управление -это деятельность государства по руководству различными сферами общественной жизни через органы государственной власти, к которым относятся законодательные, исполнительные и судебные органы власти всех уровней, с привлечением неправительственных организаций.
В более узком смысле под государственным управлением понимают исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти в пределах их компетенции по регулированию и руководству общественными делами.
Кроме того, сформирована целостная классификация стратегического государственного управления, установлены цели, задачи, принципы, функции, критерии эффективности.
Во-вторых, изучены методы государственного управления с применением инструментов воздействия.
В-третьих, для изучения опыта зарубежных стран выделены различные модели стратегического государственного управления: американская, европейская, корейская.
В-четвертых, в работе освещены правовые основы регулирования процесса управления государственными органами в Республике Казахстан.
В-пятых, для определения особенностей стратегического управления в РК детально рассмотрено поэтапное государственное устройство страны, поскольку государственное управление в Казахстане возникает с момента обретения им независимости и имеет свое отражение в основополагающем документе страны - Конституции Республики Казахстан.
Особенностью стратегического государственного управления в Казахстане является новая модель государственной службы и самой системы, и эта новая модель направлена на формирование эффективных механизмов стратегического управления государственными органами на основе нескольких методик и направлений, взаимосвязи между долгосрочными планами государства и результатов работы всех госорганов.
Однако, в целях дальнейшего совершенствования стратегического управления государственными органами Республики Казахстан, предлагается:
пересмотреть целевые индикаторы, включающий в себя: минимальное количество ключевых национальных показателей, охватывающих экономическую, социальную и экологическую отрасли;
пересмотреть статус отраслевых программ, так как отраслевые программы в настоящее время стали инструментом для выделения дополнительных бюджетных средств;
дальнейшее совершенствование бюджетирования, ориентированного на результат, путем пересмотра и усиления бюджетной классификации, а также выработки механизма формирования бюджета на основе стратегических целей, с учетом повышения требования к разработке бюджетных заявок, бюджетных программ;
перехода на полный электронный документооборот, что позволит в десятки раз сократить время и затраты;
оптимизация процессов мониторинга, оценки и контроля документов Системы государственного планирования, т.е. перевода мониторинга стратегических планов государственных органов и отраслевых программ на ежегодную основу вместо двух раз в год.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
Назарбаев Н.А. Послание Президента страны народу Казахстана «Социально-экономическая модернизация-главный вектор развития Казахстана. Астана, 2012. - С.41.
Назарбаев Н.А. Казахстан 2030. Процветание безопасности и процветания всех казахстанцев: Послание Президента страны народу Казахстана. Алматы. Бiлiм, 1997. - 32с.
Ежегодное Послание Глава государства народу страны «Новый Казахстан в новом мире» от 28 февраля 2007 года.
Гольдштейн Г. Я. Стратегический инновационный менеджмент: Учебное пособие <#"justify">ПРИЛОЖЕНИЕ А
Итоговый рейтинг оценки эффективности деятельности центральных государственных органов РК по оказанию государственных услуг за 2010 год.
№Наименование государственного органаОбновление Реестра государственных услугУтверждение стандартов оказания государственных услугУтверждение регламентов оказания государственных услугДоля видов государственных услуг, оказываемых в центрах обслуживания населения и в государственном органе (подведомственной организации) в соответствии с Реестром государственных услуг, иными нормативными правовыми актами и Перечнем государственных услугОбжалование государственных услугНарушение сроков оказания государственных услугОказание государственных услуг в электронном форматеОбновление стандартов оказания государственных услугУчастие получателей государственных услуг в разработке или доработке стандартов оказания государственных услугВСЕГОРейтинг123456789101112131МСИ3,473,471,746,3211,0011,006,400,005,5048,9012МТЗСН6,770,000,006,0010,9911,005,580,000,0040,3423НБ6,884,130,006,0011,0011,000,000,000,0039,0034АДСЖКХ0,008,250,006,0011,0011,000,000,000,0036,2545МЮ6,814,600,007,8610,880,003,481,220,0034,8656АДГС0,000,000,006,0011,0011,006,600,000,0034,6067МТК1,531,531,536,4211,0011,001,270,000,0034,2978МФ7,240,800,006,0010,936,442,200,000,0033,6289МСХ2,780,790,006,1111,0011,001,770,000,0033,44910АУЗР0,004,400,006,0011,0011,000,600,000,0033,001011МОН0,922,000,316,1711,0011,000,400,000,0031,791112МК0,001,830,006,0011,0011,000,680,000,0030,511213МЭРТ0,000,000,006,0011,0011,002,200,000,0030,201314АРЕМ0,000,000,006,0011,0011,002,000,000,0030,001415АС0,000,000,006,0011,0011,001,630,000,0029,631516МИНТ0,980,470,006,0010,3710,371,200,000,0029,381617МТС0,000,000,006,0011,0011,001,290,000,0029,291718МНГ0,000,000,006,0011,0011,000,730,000,0028,731819АЗК0,000,000,006,0011,0011,000,000,000,0028,001920МИД0,000,000,006,0011,0011,000,000,000,0028,002021МЧС0,000,000,006,0011,0011,000,000,000,0028,002122МООС0,000,000,006,009,0511,001,160,000,0027,212223МЗ0,500,000,006,0010,718,940,000,000,0026,142324НКА0,000,000,006,000,000,002,600,000,008,6024
Больше работ по теме:
Предмет: Основы права
Тип работы: Диссертация
Новости образования
22 Июля 2016 16:26
Более 70 представителей крупных вузов АСЕАН подтвердили участие в форуме во Владивостоке
22 Июля 2016 12:51
Абызов: публикация первичных статсведений снизит бюрократическую нагрузку на школы
22 Июля 2016 11:53
В Чечне свыше 200 школьников сдали ЕГЭ с результатом свыше 90 баллов - министр
22 Июля 2016 05:36
Замглавы Минобрнауки РФ: задача сократить число людей с высшим образованием не стоит
21 Июля 2016 20:19
КОНТАКТНЫЙ EMAIL: [email protected]
Скачать реферат © 2017 | Пользовательское соглашение
ПРОФЕССИОНАЛЬНАЯ ПОМОЩЬ СТУДЕНТАМ