Современное состояние, проблемы и перспективы развития правоохранительной деятельности по обеспечению общественного порядка

 

Введение

В Конституции Российской Федерации функция охраны общественного порядка - важнейшая социальная функция любого государства - имеет, образно выражаясь, двойной адрес. Согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности находятся и совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Проблема привлечения населения к охране общественного порядка сегодня, в условиях реформирования системы МВД России, как никогда актуальна. Любое самое значительное увеличение численности полиции не даст результата, если меры по обеспечению правопорядка не будут поддержаны широкими кругами общественности и, прежде всего, молодежью.

Актуальность данной темы, обоснована, прежде всего, особой значимостью анализа деятельности органов охраны общественной безопасности, которые по сути призваны служить защите граждан и обеспечению общественной безопасности. Общественный порядок создает благоприятные условия для жизнедеятельности людей, обеспечения прав и законных интересов граждан, а также осуществления хозяйственной деятельности. Именно поэтому любое государство заинтересовано в охране общественного порядка, без которого невозможно социально-экономическое развитие и благополучие. Государство вовлекает в административно-правовой механизм охраны общественного порядка различные органы государственной власти, среди которых особое место занимают органы внутренних дел, а также муниципальные органы власти. Органы охраны общественного порядка обладают необходимым арсеналом административно-правовых средств для обеспечения должного общественного порядка, а также для противодействия его групповым нарушениям.

Исследование особенностей деятельности органов охраны общественного порядка дает возможность выяснить наиболее важные проблемы, связанные с поддержанием общественного порядка в России, выявить причины имеющихся проблем, предотвратить нежелательные явления на современном этапе и в будущем, наметить пути совершенствования деятельности органов охраны общественного порядка.

В целом, ретроспективный анализ законодательства об органах охраны общественного порядка, способен оказать значительное содействие успешному полноценному развитию правоохранительной деятельности, повышению доверия населения к данным органам, и, как следствие, заинтересованности в эффективности обеспечения общественного порядка и главное - желании самого населения сотрудничать с указанными органами, на территории каждого муниципального образования.

В связи с этим, выбранная тема исследования представляет несомненный теоретический и практический интерес, в частности для органов государственной и муниципальной власти.

Степень научной разработанности проблемы. Органы охраны общественного порядка имеют длительную историю становления и развития. В то же время анализ научной литературы показывает, что ученые все еще не пришли к единому мнению по поводу правовой природы указанных органов.

На протяжении длительного времени, разрабатываются различные теории и концепции правового понимания органов охраны общественного порядка. До сих пор не сложилось единого мнения относительно сущности правовой деятельности муниципальной полиции. Следует отметить, что отдельные аспекты данной темы частично затрагивались Л.М. Колодкиным, В.В. Барановым, С.Н. Рожновым, Р.С. Мулукаевым, Н.Н. Карташовым, Е.Н. Щендригиным, А.В. Булыжкиным. Однако вопросам становления милиции как принципиально нового органа местного самоуправления в этих работах уделено мало внимания.

В современной литературе, множество работ посвящено изучению вопросов становления организации и деятельности органов охраны общественной безопасности и общественного порядка. Вопросам компетенции органов власти и управления, охраны общественного порядка уделено значительное внимание в работах ученых А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, С.Н. Братановского, И.И. Веремеенко, СТ. Гончарука, Д.А. Гавриленко, В.В. Денисенко, Е.И. Долина, М.И. Еропкина, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Ф.Е. Колонтаевского, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, И.В. Пановой, В.В. Нехайчик, В.А. Попов, А.М. Кононов, С.И. Игонькина, Ю.П. Соловей, А.М. Сулейманов и др.

Опыт организации и деятельности муниципальной полиции зарубежных стран освящался в научных работах А.И. Алексеева, С.А, Воронцова, А.В. Губанова и др.

Однако современное состояние и тенденции развития муниципального права, проводимые в стране административная и муниципальная реформы побуждают к дальнейшему обстоятельному научному осмыслению и комплексному подходу в решении проблем создания муниципальной милиции.

Цель исследования - на основе обобщенной и систематизированной информации об органах охраны общественного порядка, проанализировать современное состояние, проблемы и перспективы развития правоохранительной деятельности по обеспечению общественного порядка, предложить конкретные направления на улучшение работы и расширению полномочий органов местного самоуправления и муниципальной полиции в муниципальном образовании Билибинский муниципальный район.

Данная цель реализуется путем постановки следующих задач:

- выявление особенностей деятельности муниципального образования Билибинский муниципальный район;

анализ работы органов охраны общественного порядка на территории Билибинского муниципального района:

поиск эффективных мероприятий по совершенствованию деятельности органов охраны общественного порядка в муниципальном районе

Объектом исследования является тенденция, направленная на организацию деятельности органов охраны общественного порядка

Предмет исследования составляет деятельность органов охраны общественного порядка муниципального образования Билибинский муниципальный район.

Теоретическую и методологическую базу исследования составляют фундаментальные общенаучные методы познания применительно к проблемам функционирования органов охраны общественного порядка через призму междисциплинарного подхода, сравнительно-исторического, структурно-функционального анализа, а также методы контент-анализа, сравнения, структурного анализа.

Основными источниками для данной работы послужили нормативно-правовые документы федерального, регионального и муниципального уровней по вопросам деятельности органов охраны общественного порядка в муниципальном образовании, федеральные и региональные целевые программы социально-экономического развития региона, официальные данные и отчеты органов полиции и органов муниципальных органов власти.

Научная новизна исследования обусловлена, прежде всего, самим фактом обращения к теме, в которой рассмотрен и проанализирован вопрос преобразования из органов милиции в органы полиции и особенностями формирования муниципальной полиции в муниципальном образовании Билибинский муниципальный район. В исследовании:

анализируются органы охраны общественного порядка в Билибинском муниципальном районе;

выработаны тенденции по совершенствованию деятельности органов охраны общественного порядка в муниципальном образовании Билибинский муниципальный район.

Практическая значимость исследования состоит в привлечении внимания к проблемам деятельности охраны общественного порядка в России и в Билибинском муниципальном районе. Исследование выявляет степень эффективности деятельности данных органов.

Некоторые положения работы, предложенные рекомендации могут быть использованы при принятии управленческих решений в области местного самоуправления как на республиканском, так и на муниципальном уровнях. Обобщенный и систематизированный в исследовании материал может быть востребован для дальнейших исследований, по вопросам совершенитвования и развития деятельности органов охраны общественного порядка.

Структура работы. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, приложений, списка источников и литературы.

Глава 1. Анализ деятельности органов охраны общественного порядка (на примере Администрации муниципального образования Билибинского муниципального района)

1.1Общая характеристика Билибинского муниципального района

Административно-территориальное деление: районный центр - г. Билибино был образован 6 сентября 1958 года. Статус города Билибино получил 29 июня 1993 года. Г. Билибино состоит из 5 сельских поселений: Илирней, Омолон, Кепервеем, Островное, Анюйск.

История свидетельствует, что первая встреча русских землепроходцев с "неведомой народностью - чукчами" состоялась на территории Билибинского района. Река Малый Анюй, протекающая по территории Билибинского района, долгое время после основания Анадырского острога в 1649 году оставалась основным связующим звеном между Анадырским, Нижнеколымским острогами и Якутском. С реками Омолон, Малый и Большой Анюй связаны знаменательные события, вошедшие в летопись нашего края, в разное время детально исследованы и описаны Ф.П. Врангелем, Ф.Ф. Матюшкиным, Г.Л. Майделем и другими землепроходцами и учеными.

г. (10 декабря) - Постановлением Президиума ВЦИК РСФСР «Об организации национальных объединений в районах расселения малых народностей Севера» образован Чукотский национальный округ. В состав округа были включены шесть районов: Анадырский, Чукотский, Марковский, Чаунский, Восточной Тундры (в последствии Билибинский) и Западной тундры (переданный через год в состав Якутии).
Административный центр района Восточной Тундры находился в с. Островное. В его состав входили следующие сельсоветы: Больше-Энюйский, Мало-Энюйский, Олойский, Олойчанский, Островновский, Погындинский.
Активное освоение территории района Восточной Тундры (Билибинского района) началось после получения результатов проб золота, взятых в 1941 году в бассейне реки Малый Анюй.

г. (15 марта) - Указом Президиума Верховного Совета РСФСР, районный центр Восточной Тундры из с. Островное перенесен в с. Анюйск. Анюйск стал центром Восточно - Тундровского района.
1955 г. (11-12 марта) - В долине реки Каральваам разведотрядом Маковского было вскрыто первое россыпное золото в промышленной концентрации. Началось строительство базы геологоразведчиков Каральваам (в будущем - Билибино).
февраля 1956 г. - На общем собрании геологоразведчиков принято решение № 17 (протокол №2 от 9 февраля 1956 г.) о названии поселка Билибино в честь первооткрывателя «Золотой Колымы» - Ю.А. Билибина.
6 сентября 1958 г. - Магаданский исполком своим решением № 338 отнес населенный пункт Билибино к категории рабочих поселков и решил образовать поселковый Совет, включив в его обслуживание населенные пункты - Алискерово, Караль-Ваам, Алярмаут, Люпвеем, Мачваваам, Черынейвеем.
г. (2 августа) - Указом Президиума Верховного Совета РСФСР центр района Восточной Тундры Чукотского национального округа перенесен из села Анюйск в рабочий поселок Билибино и район Восточной Тундры переименован в Билибинский район.

В настоящее время Билибинский муниципальный район - это муниципальное образование, границы и статус которого установлены Законом Чукотского автономного округа от 29.11.2004 N 43-ОЗ «О статусе, границах и административных центрах муниципальных образований на территории Билибинского района Чукотского автономного округа».

В широком смысле слова Билибинский муниципальный район, как самостоятельное муниципальное образование можно рассматривать как социальную систему, представленную в виде поселения, содержащую три основных компонента: люди - вещи - отношения и имеющую цель, задачи, функции, права и ответственность. Под вещами в данном случае понимаются предприятия, организации, природные ресурсы, имущество, финансы и т.п. А под отношениями - правила поведения органов местного самоуправления между собой, с населением муниципального образования, с органами государственной власти, с общественными организациями, политическими партиями и движениями и т.п..

Административным центром муниципального района является город Билибино.

Административно-территориальные границы муниципального района установлены Законом Чукотского автономного округа от 29.11.2004 N 43-ОЗ «О статусе, границах и административных центрах муниципальных образований на территории Билибинского района Чукотского автономного округа».

Территорию муниципального района составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального района независимо от форм собственности и целевого назначения.

На территории муниципального района располагаются городское поселение Билибино и сельские поселения Анюйск, Илирней, Кепервеем, Омолон, Островное.

В состав территории муниципального района входят межселенные территории населенных пунктов - поселков городского типа, находящихся в стадии ликвидации: Алискерово, Весенний, Встречный, Дальний.

Таким образом, образом можно сделать вывод о том, что в Билибинском муниципальном районе выстраивается двухуровневая модель местного самоуправления, так как в составе муниципального района создаются городские и сельские поселения, которые также являются самостоятельными муниципальными образованиями.

По мнению большинства исследователей, двухуровневая модель позволит обеспечить решение конкретных вопросов местного значения именно на том уровне, на котором присутствуют объективно необходимые для этого ресурсы, кадровый и организационный потенциал. Кроме того, данная модель позволит выстроить оптимальную систему взаимодействия органов местного самоуправления и с населением, и с органами государственной власти.

Необходимо отметить, что при двухуровневой структуре местного самоуправления следует исключить прямую подчиненность одних муниципальных образований (нижестоящих) другим (вышестоящим), а также ограничить вторжение одних органов местного самоуправления в компетенцию других.

1.2 Законодательные основы деятельности органов охраны общественного порядка

В настоящее время актуальным является вопрос о содержании деятельности и развитии законодательства, регулирующего особенности функционирования органов охраны общественного порядка.

Характеризуя правоохранительную сферу, Ю.Е. Аврутин указывает, что это одна из важнейших подсистем охранительной сферы жизнедеятельности общества, где посредством специфических правовых институтов, форм и методов обеспечивается функционирование государства и его институтов, регулирование и защита общественных отношений и социального качества - физического и духовного - личности, социальных групп и общества в целом от воздействия на них нежелательных с точки зрения общества явлений и процессов.

Основным субъектом правоохранительной системы и реализации правоохранительной деятельности является государство, в распоряжении которого находится большой арсенал юридических и организационных средств обеспечения правопорядка. Вместе с тем наряду с государством субъектом правоохранительной деятельности может выступать и отдельный член общества, либо социальный коллектив, и тогда эта деятельность приобретает характер деятельности общественной, выступая как самоуправление или саморегуляция.

Общественный порядок и общественная безопасность являются важнейшими правовыми категориями, которым в юридической литературе посвящены многочисленные исследования ученых в области права разного времени

Разработка теоретических основ общественного порядка и общественной безопасности вызывает научный интерес и в современной юридической науке, особенно административно-правовой, что связано с отсутствием единого подхода к определению данных понятий.

Необходимость выработки определений понятий общественного порядка и общественной безопасности вызывается прежде всего широким употреблением данных терминов в законодательстве и юридической литературе.

В социологической литературе под общественным порядком понимается система экономических и идеологических отношений и связей определенной эпохи или страны. В таком значении общественный порядок является объектом управления для всей политической системы, и в частности для всех отраслей государственного управления.

По замечанию А.В.Сумина уже в период развития римской государственности стали говорить о социально-политическом сообществе, представляющем некий социум (сообщество) в условиях его политической (государственной) формы организации. Общее благо членов данного социального сообщества - это благо всех его членов как субъектов общего правопорядка.

Следовательно, понятие «общественный порядок» имеет свою историю. Рассмотрим различные мнения по поводу содержания данного понятия. Так, А.В. Серегин определял общественный порядок как "урегулированную нормами права и иными социальными нормами систему общественных отношений, установление, развитие и охрана которых обеспечивают поддержание состояния общественного и личного спокойствия граждан, уважение их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности". При этом он выделяет три группы отношений, составляющих сферу общественного порядка: а) отношения, складывающиеся в процессе обеспечения обстановки общественного спокойствия и предотвращения действий, могущих вызвать нарушение нормального ритма жизни населения; б) отношения, обеспечивающие условия для покоя и отдыха граждан, предотвращение озорства и недисциплинированного поведения в быту; в) отношения, обеспечивающие честь и достоинство граждан и предотвращение антиобщественных действий, в которых выражается пренебрежение к обществу.

И.Н. Даньшиным было предложено следующее понятие общественного порядка: "Общественный порядок - это порядок волевых общественных отношений, складывающихся в процессе сознательного и добровольного соблюдения гражданами установленных в нормах права и иных нормах неюридического характера правил поведения в области общения и тем самым обеспечивающих слаженную и устойчивую совместную жизнь людей в условиях развитого общества".

В литературе по вопросам государства и права понятие "общественный порядок" принято рассматривать в двух значениях, имеющих широкое и узкое толкования этого понятия.

Исходя из положений общей теории права, под общественным порядком в широком смысле понимается весь строй, вся система общественных отношений, существующих в данном обществе. По мнению А.В.Петрова и В.Ю. Девятова общественный порядок коренится в самом характере производства, обусловливается в конечном счете системой производственных отношений, являясь в то же время формой упрочения и охраны способа производства, необходимым условием его поступательного развития.

С.А. Комаров указывает, что общественный порядок является сложившейся системой стабильных отношений между членами общества, утвердившейся как образ жизни в результате воздействия всей системы нормативного регулирования, отражающей идеи социальной справедливости. Не следует сужать объем общественного порядка, понимая под ним лишь систему отношений, складывающихся главным образом в общественных местах, обеспечивающих охрану жизни, здоровья, чести, достоинства и других прав граждан. А.П. Коренев дает следующую формулировку: "...под общественным порядком как социально-правовой категорией понимается обусловленная потребностями общества система урегулированных социальными нормами отношений, складывающихся в общественных местах в процессе общения людей, имеющая целью обеспечение обстановки, спокойствия общественной жизни, нормальных условий для труда и отдыха людей, для деятельности государственных органов, предприятий, учреждений и организаций". А.В. Мингес под общественным порядком понимает "обусловленную потребностями общества систему урегулированных социальными нормами отношений, складывающихся в общественных местах в процессе общения людей, имеющую целью обеспечение обстановки спокойствия общественной жизни". Фактически данная формулировка идентична формулировке А.П. Коренева, но лишь в укороченном варианте.

В.В. Пылин под общественным порядком понимает обеспечение и охрану государством и органами местного самоуправления нормальных условий жизни и деятельности граждан и общества. Правила общественного порядка с точки зрения пространства их деятельности охватывают три жизненные сферы человека: труд (предприятия, учреждения и организации производственного и социального назначения), отдых (общественные места нахождения и отдыха людей: улицы, торговые предприятия, транспорт, зрелищные учреждения и т.д.) и дом (семья, квартира, дом и т.д.).

Содержание общественного порядка в широком смысле включает в себя всю систему общественных отношений, складывающихся вследствие соблюдения и реализации действующих в обществе во всех сферах жизни социальных норм (норм права, иных социальных норм неюридического характера), принципов, идей, заключающих общественно необходимое и наиболее важное для данного экономического и политического строя поведение людей, государственных организаций и общественных объединений. В таком значении общественный порядок является объектом охранительного воздействия всех социальных институтов государства.

Функция обеспечения порядка, как отмечает А.Я. Малыгин, всегда выступала в качестве важнейшего средства обеспечения стабильности общества. Таким образом, обоснование появления государственной функции обеспечения порядка необходимо считать еще одним признаком, подтверждающим естественную природу понятия "общественный порядок".

На основе широкого и узкого понятия общественного порядка сформулирован предмет общественного порядка - система общественных отношений, складывающихся и развивающихся в общественных местах на основе соблюдения норм права и иных социальных норм, направленных на обеспечение личной безопасности гражданина и человека, общественной безопасности, на создание благоприятных условий для нормального функционирования государственных, муниципальных органов, общественных объединений и международных организаций.

Поэтому, А.Н.Адилов пришел к выводу о том, что по своему содержанию охрана общественного порядка, обеспечение личной безопасности гражданина и человека, общественной безопасности представляет собой, с одной стороны, выполнение комплекса управленческих функций - организацию охраны общественного порядка и безопасности, с другой - осуществление непосредственной охраны порядка и безопасности от преступных и иных противоправных посягательств.

Охрану общественного порядка призваны обеспечивать органы государства. Становление таких органов прошло длительный этап своего развития. На первоначальном этапе развития государственности не было органов, специально осуществлявших функции защиты безопасности граждан и охраны установленного общественного порядка, ставших необходимыми обществу. Характерным для периода возникновения таких органов является то, что они продолжительное время объединяли в своем ведении как собственно полицейские, так и судебные, а равно и карательные (исполнение собственных судебных решений) функции. Однако постепенно цели общего правопорядка не только обусловили необходимость выделения соответствующих государственных полицейских функций, но и отразили объективное содержание возникающих новых правоотношений, именуемых вначале как благоустройство и благочиние, затем как благосостояние и безопасность, а впоследствии - общественный порядок и общественная безопасность. Фактическим отражением целей формируемого понятия "общественный порядок" является создание в различные времена специальных органов в государстве, осуществляющих функции защиты общественных ценностей и охраны общего благосостояния.

В настоящее время по поводу видов органов охраны общественного порядка нет единого мнения. Традиционно к таким органам относят органы местного самоуправления и органы полиции. Придание статуса органа охраны общественного порядка органам местного самоуправления происходило постепенно.

Существует множество исторических документов, которые дают основания утверждать, что органы местной власти России с давних пор реализовывали свои полномочия по охране общественного порядка совместно с органами внутренних дел на территории муниципальных образований. Изучение историко-правового опыта данного взаимодействия необходимо для понимания сущности деятельности по охране общественного порядка.

Нельзя согласиться с И.Ф. Саначевым, который считал, что в России "местная власть в форме местного самоуправления никогда не имела функций, связанных с поддержанием общественного порядка".

Василий Александрович Попов предлагает выделить пять основных этапов развития взаимоотношений органов местной власти и органов внутренних дел. Первый - до начала XVIII века - характеризуется отсутствием регулярных полицейских органов: их функции исполняются органами управления общей компетенции. В этот период соответствующая деятельность по охране общественного порядка именовалась благочинием. Второй этап - с первой четверти XVIII в. до февраля 1917 г. - связан с формированием и развитием регулярной полиции, специализированного органа, одной из основных задач которого является охрана общественного порядка. Третий этап - февраль - октябрь 1917 г. - период деятельности Временного правительства. Четвертый период - октябрь 1917 г. - 1991 г. - период создания и деятельности советской милиции. Пятый период - с 1991 г. и до наших дней.

В конце 1990-х гг. в связи с формированием отрасли муниципального права проблемы полномочий органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка стали все чаще выступать в качестве объекта научных исследований. Постепенно "общественный порядок" как социальное явление перемещается из сферы предмета и интересов административного права в муниципально-правовые отношения. Исходя из чего, органы местного самоуправления стали рассматриваться как органы охраны общественного порядка.

Законодательной основой деятельности органов местного самоуправления, как органов охраны общественного порядка в настоящее время является Конституция РФ. В частности в ч. 1 ст. 132 Конституции РФ закреплены нормы о том, что органы местного самоуправления вправе самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка. Данное положение было развито в п. 8 ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В нем законодатель к ведению муниципальных образований отнес организацию и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. ст. 15 и 16) поставлена задача уже не формирования муниципальных органов охраны общественного порядка, а создания подразделений муниципальной милиции.

В частности следует обратить внимание, что в соответствии с. п. 8 ч. 1 ст. 15 Закона № 131 к вопросам местного значения по мимо, прочих относятся организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией. Аналогичное право закреплено и в. п. 8 ч. 1 ст. 16 указанного закона за городским округом.

Указанные нормы закона как видно предусматривают необходимость создания муниципальной милиции, не входящих в систему МВД России. Возможность создания таких органов предусматривалась и Законом 1995 года. В развитие его положений был издан Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. N 802 "О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка". В соответствии с этим Указом Правительству Российской Федерации поручалось в 3-месячный срок разработать и внести в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законопроекты, предусматривающие комплексный подход к решению задач, связанных с формированием муниципальных органов охраны общественного порядка вне системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, имея в виду:

- определение состава муниципальных органов охраны общественного порядка, форм и методов их взаимодействия с органами внутренних дел Российской Федерации;

установление прав и обязанностей служащих муниципальных органов охраны общественного порядка;

определение условий и порядка контроля со стороны государства за реализацией муниципальными органами охраны общественного порядка своих полномочий;

учет организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления в городах Москве и Санкт-Петербурге.

Органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления было рекомендовано:

- учитывать положения настоящего Указа в своих законодательных и иных нормативных актах, а также уставах муниципальных образований;

создавать организационные, правовые и материальные условия для поэтапного формирования муниципальных органов охраны общественного порядка в соответствии с законодательством Российской Федерации и соответствующего субъекта Российской Федерации;

предусматривать в уставах муниципальных образований выборность населением руководителей муниципальных органов охраны общественного порядка.

Тем не менее, по замечанию А.А.Подсумковой формирование муниципальных органов охраны общественного порядка не было доведено до конца из-за отсутствия у муниципальных образований финансовых и материальных ресурсов, а также из-за отсутствия законодательной базы деятельности муниципальной милиции.

В силу этого указанные положения закона должны быть реализованы в сроки, установленные федеральным законом, определяющим порядок организации и деятельности муниципальной милиции.

Особое внимание хотелось бы уделить функционирующим в настоящее время органам полиции, как органам призванным осуществлять охрану общественного порядка и общественной безопасности.

Органы полиции являются составной частью аппарата управления в сфере охраны правопорядка, на них полностью распространяются закрепленные Конституцией России, законодательными актами, регулирующими общественные отношения в сфере охраны правопорядка, социально-правовые принципы государственного управления: законность, равноправие граждан и их участие в управлении делами общества, демократизм, уважение личности, социальная справедливость, гласность, постоянный учет общественного мнения.

Сложность и в то же время значимость положения полиции, по утверждению С.И. Игонькиной состоит в том, что, с одной стороны, являясь государственным исполнительным органом власти, она должна быть инструментом реализации политики государства в вопросах охраны общественного порядка и борьбы с преступностью и правонарушениями. С другой стороны, являясь органом государства, призванным защищать безопасность благосостояния граждан, она должна противостоять негативным явлениям в обществе, вызванным издержками реализации этой политики, часто неприемлемыми для определенной части общества.

Основополагающие принципы деятельности полиции закреплены в Конституции РФ. Среди основных принципов следует оговорить принцип законности, имеющий основополагающее значение в деятельности всех подразделений органов внутренних дел, что объясняется назначением и особенностями их деятельности по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности.

В.И. Олейник, анализируя значимость правовых принципов в деятельности органов полиции указывает на следующие особенности:

Во-первых, в процессе обеспечения общественного порядка и общественной безопасности сотрудники полиции соприкасаются с широкими слоями населения, причем чаще всего с людьми, не нарушающими общественный порядок, правила дорожного движения и обращающимися к ним за разъяснениями, помощью, содействием. Их деятельность осуществляется открыто, гласно, на виду у населения.

Во-вторых, охрану общественного порядка и общественной безопасности осуществляет ряд отраслевых подразделений, выполняющих специфические задачи. У каждого из них своя административно-юрисдикционная деятельность, что требует применения различных способов обеспечения законности.

В-третьих, большинство сотрудников органов внутренних дел, непосредственно осуществляющих охрану общественного порядка, составляют лица рядового и младшего начальствующего состава, не имеющие специального юридического образования, что требует проведения с ними регулярной служебной подготовки по изучению действующего законодательства, служебных уставов и инструкций, регламентирующих в соответствии с законом их функциональные обязанности.

Законность в деятельности подразделений ОВД обеспечивает правовую и социальную защиту граждан, создает уверенность в том, что их права и свободы, имущество надежно охраняются государством.

Конституцией РФ по мимо, прочего закреплены права и обязанности граждан РФ в сфере охраны общественного порядка. Как определено п. 2 ст. 45 Конституции РФ, "каждый в праве защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом", что является правовым (конституционным) основанием участия граждан в обеспечении охраны общественного порядка в Российской Федерации. Также в п. 1 ст. 30 определено, что "каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов". Участие граждан в обеспечении охраны общественного порядка является их важнейшим правом, которое закреплено в ст. 32 Конституции РФ: "Граждане РФ имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей". Данное право распространяется на участие граждан в управлении делами государства в области охраны общественного порядка.

Конституция РФ является также основанием для дальнейшего законодательного закрепления права граждан РФ на участие в обеспечении правопорядка. Например, в ч. 4 ст. 4 Закона РФ от 28.12.2010 № 390-ФЗ г. "О безопасности" говорится: "Граждане и общественные объединения участвуют в реализации государственной политики в области обеспечения безопасности".

В 2007 г. на парламентских слушаниях депутатом Государственной Думы РФ Г.В. Гудковым был внесен проект Федерального закона "Об участии граждан РФ в обеспечении правопорядка". Однако, к сожалению, вплоть до настоящего времени данный закон так и не был принят на федеральном уровне.

Существенную роль в становлении законодательной базы, регулирующей деятельность органов охраны общественного порядка сыграл закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. "О милиции" (далее - Закон о милиции), который являлся одним из немногих российских законодательных актов, принятых до распада СССР, которые последующем действовал с учетом внесенных в последующие годы изменений и дополнений, и в итоге привел к принятию нового закона «О полиции».

В данном законе можно было проследить в работе полиции наличие принципа двойного подчинения полиции. Он проявлялся в деятельности милиции общественной безопасности, которая наряду с криминальной милицией являлась составной частью федеральной милиции и входила согласно закона в систему органов внутренних дел Российской Федерации. Использование двойного названия - милиция общественной безопасности и местная милиция, по мнению Ю.П. Соловья, неверно по существу, но оно попало в закон из-за стремления приблизить милицию к органам власти и управления на местах, а также из-за неудачной попытки учесть формулировку действовавшего в то время Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР".

Как отмечала А.М. Сулейманова милиция общественной безопасности - это еще не милиция общественного самоуправления и подлинно муниципальные охраны общественного порядка в стране не созданы. Юридическая и фактическая системная целостность милиции общественной безопасности, ее включенность в структуру федеральных органов значительно ограничивают возможности муниципальных образований реально участвовать в решении вопроса охраны общественного порядка, отнесенного законодательством к вопросам местного значения.

Деятельности милиции общественной безопасности (далее МОБ) была посвящена ст. 9 закона «О милиции». Закон определял восемь основных направлений деятельности милиции общественной безопасности (далее - МОБ): 1) обеспечение безопасности личности; 2) охрана общественного порядка; 3) обеспечение общественной безопасности; 4) охрана собственности; 5) выявление, предупреждение и пресечение административных правонарушений; 6) предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений; 7) розыск отдельных категорий лиц; 8) содействие криминальной милиции.

Охрана общественного порядка МОБ состояла, прежде всего, обеспечение правопорядка на улицах, площадях, в парках, на транспортных магистралях, иных общественных местах, при проведении митингов, шествий и других публичных мероприятий.

Выполнение задачи обеспечения общественной безопасности в свою очередь подразумевало обеспечение безопасности дорожного движения, лицензионно-разрешительную деятельность в сфере оборота гражданского и служебного оружия, осуществления частной охранной и детективной деятельности, поддержание порядка при чрезвычайных ситуациях, участие в проведении карантинных мероприятий во время эпидемий и эпизоотии.

На смену закону «О милиции», пришел Федеральный закон от 07.02.2011 N 3-ФЗ «О полиции», который был принят 28.01.2011 г.

Над текстом документа трудились именитые правоведы и специалисты-практики, в том числе - профессура, научные сотрудники высших учебных заведений МВД. Эксперты сходятся на том, что нормы прежнего закона "О милиции" образца 1991 года откровенно устарели. В нем отсутствовало главное: декларация, что милиция - для каждого гражданина. Необходимо было сделать так, чтобы дело не ограничилось лишь очередной сменой вывесок. Закон «О полиции» в первой же статье меняет саму профессиональную идеологию органов внутренних дел. Акцент делается исключительно на правоохранительной деятельности. Отныне полиция считается не «карающим мечом державы», не институтом государственного принуждения, а призвана в первую очередь защищать права и свободы человека и гражданина, противодействовать преступности и охранять общественный порядок.

Указанный закон, не предусматривает деление органов полиции на полицию общественной безопасности и криминальную полицию. Основное назначение полиции согласно ч. 1 указанного закона состоит, в обеспечении защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности.

Согласно ч. 3 ст. 1 Закона полиция в пределах своих полномочий оказывает содействие федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, иным государственным органам (далее также - государственные органы), органам местного самоуправления, иным муниципальным органам (далее также - муниципальные органы), общественным объединениям, а также организациям независимо от форм собственности (далее - организации), должностным лицам этих органов и организаций (далее - должностные лица) в защите их прав.

Не смотря не преобразование деятельности полиции, обеспечение общественного порядка остается приоритетным направлением деятельности полиции, о чем напрямую сказано в ч. 1ст. 2 Закона «О полиции»

Данное направление деятельности полиции, по мнению В.И.Олейник, обусловлено следующими факторами:

Во-первых, в процессе обеспечения общественного порядка и общественной безопасности сотрудники полиции соприкасаются с широкими слоями населения, причем чаще всего с людьми, не нарушающими общественный порядок, правила дорожного движения и обращающимися к ним за разъяснениями, помощью, содействием. Их деятельность осуществляется открыто, гласно, на виду у населения.

Во-вторых, охрану общественного порядка и общественной безопасности осуществляет ряд отраслевых подразделений, выполняющих специфические задачи. У каждого из них своя административно-юрисдикционная деятельность, что требует применения различных способов обеспечения законности.

В-третьих, большинство сотрудников органов полиции, непосредственно осуществляющих охрану общественного порядка, составляют лица рядового и младшего начальствующего состава, не имеющие специального юридического образования, что требует проведения с ними регулярной служебной подготовки по изучению действующего законодательства, служебных уставов и инструкций, регламентирующих в соответствии с законом их функциональные обязанности.

В законе «О полиции» предусматривается принципиально новое для нашей страны положение, согласно которому состав и структура полиции определяются Президентом Российской Федерации. Значение данного положения трудно переоценить. Как утверждает А.К. Роменов, что в этом и состоит основной замысел законодателя. Отказ от милиции и переход к полиции - это не цель, а средство. Ликвидация милиции на волне общественного недовольства и формирование новой государственной структуры - полиции - позволит еще больше укрепить властную вертикаль.

Наделяя Президента РФ полномочиями по определению состава и структуры полиции, закон фактически выходит за пределы Конституции РФ, изменяя закрепленное в ней разделение полномочий между Президентом РФ и Федеральным Собранием в пользу Президента. Дело в том, что в силу Основного Закона ныне состав и структура милиции определяются не Президентом РФ, а законом (см. Закон РФ от 18.04.1991 N 1026-1 "О милиции"). Закрепление за Президентом РФ полномочий по определению состава и структуры полиции дает возможность, не нарушая буквы Конституции РФ, пересмотреть конституционное разделение компетенции и полномочий между органами, осуществляющими в Российской Федерации государственную власть. Возможно, это положение нового закона в случае его принятия потребует соответствующего решения Конституционного Суда РФ.

В заключении заметим, что в настоящее время органы полиции являются составной частью аппарата управления в сфере охраны правопорядка и общественной безопасности, на них полностью распространяются закрепленные Конституцией России, законодательными актами, регулирующими общественные отношения в сфере охраны правопорядка, социально-правовые принципы государственного управления: соблюдение и уважение прав и свобод человека и гражданина, законность, беспристрастность, открытость и публичность, общественное доверие и поддержка граждан, и др.

.3 Анализ деятельности полиции общественной безопасности

Как указывалось ранее, в 2011 году был принят закон «О полиции», который изменил направление работы и структуру управления полицией в целом. Еще раз хотелось бы указать на то, что закон о полиции не предполагает более деление полиции на МОБ и криминальную милицию. В настоящее время в Билибинском муниципальном районе осуществляются реформирование деятельности полиции, ее преобразование из милиции.

До вступления закона «О полиции» в действие в Билибинском муниципальном районе функционировали органы милиции, среди которых традиционно выделялись органы криминальной милиции и собственно МОБ. Деятельность подразделений и служб милиции общественной безопасности строилась в течение 12 месяцев 2010 года в соответствии с Положением о милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 февраля 1993 года № 209, требованиями ведомственных нормативных документов.

За прошедший период, была проделана определенная работа по обеспечению охраны общественного порядка и общественной безопасности на территории Билибинского муниципального района.

В 2010 году усилия милиции общественной безопасности отдела внутренних дел по Билибинскому муниципальному району были направлены на пресечение и раскрытие особо тяжких и тяжких преступлений, защите личности от преступных посягательств, усилению предупредительно - профилактической работы, обеспечению приоритетных задач по укреплению правопорядка и общественной безопасности в соответствии с требованиями Президента и Правительства РФ, Губернатора и Правительства Чукотского автономного округа, приказов и указаний МВД РФ и УВД по Чукотскому АО.

За 12 месяцев 2010 года подразделениями МОБ выявлено и поставлено на учет 61 преступление компетенции МОБ, что на 2 или 3,3% меньше аналогичного периода прошлого года, их удельный вес в общей массе зарегистрированных преступлений составил 32,3%, что на 2,9% меньше АППГ. Процент раскрываемости преступлений компетенции милиции общественной безопасности составляет 70%. Так за отчетный период подразделениями МОБ раскрыто 46 преступлений: 24 преступления УУМ (АППГ-23), 2 преступления ГПДН (АППГ-0), 6 преступлений ППСМ (АППГ-5), 6 преступлений ОГИБДД (АППГ-4), 5 преступлений ОВО при ОВД (АППГ-4), 1 преступление дознанием (АППГ-0).

За отчетный период принимаемыми мерами не удалось добиться положительных результатов по борьбе с правонарушениями на потребительском рынке и исполнению административного законодательства. Так за 12 месяцев 2010 года выявлено 3086 административных правонарушений, по сравнению 3277 прошлого года, что на 5,9% меньше. Особое внимание при этом уделено выявлению правонарушений совершенных в общественных местах и несовершеннолетними. Так за отчетный период составлено административных протоколов по ст.20.1-162 (АППГ-214), ст.20.21-1092 (АППГ-1152), ст.20.20-4 (АППГ-30), ст.6.10-6 (АППГ-7). Эффективно велась борьба с правонарушениями на потребительском рынке, 11 административных правонарушений ( АППГ-2).

Увеличилась взыскаемость штрафных сумм с нарушителей административного законодательства в целом. Всего наложено штрафных санкций на сумму 681030 рублей, взыскано 522400, взыскаемость составляет 76,4%.

В целях оздоровления криминальной ситуации на территории района были проведены ряд целевых оперативно-профилактических мероприятий направленных на предупреждение и пресечение преступлений и правонарушений, такие как «Иностранец», «Потребитель», «Быт», «Подросток», «Динамит-баланс», Дорога 1,2,3,4», «Опасный груз», «Невод», «Путина», «Пешеход», «Автобус», «Здоровый образ жизни», «Улица», «Дискотека», «Арсенал», «Розыск», «Выпускник», «Подросток», «День знаний», «Лидер», «Медосмотр», «Внимание дети», «Пешеход», «Угон», «Безопасный подъезд», «Наркопритон», «Рецидив», «Пиротехника». Систематически проводились мероприятия по отработке жилого сектора.

Реализованный комплекс мероприятий не позволил добиться снижения числа преступлений совершенных с подучетным элементом. Увеличилось число преступлений на бытовой почве 9 (+50% к АППГ), ранее совершавшими 45 (+28,6% к АППГ), ранее судимыми 30 (+66,7% АППГ), в состоянии опьянения 32 (+28% АППГ). В целях недопущения рецидивной преступности сотрудниками отдела проводилась профилактическая работа с лицами, освободившимися из мест лишения свободы и лицами, осужденными к условной мере наказания состоящими на учете в ОВД. С целью недопущения преступлений на улицах и общественных местах постоянно проводятся профилактические мероприятия. Ежедневно выставляются на маршрут патрулирования по г. Билибино и национальным селам наряды ППС и ДПС. По выходным и праздничным дням выставляются усиленные наряды ОВД, также привлекаются к несению службы наряды ОВО при ОВД. Маршруты патрулирования приближены к местам массового пребывания граждан. Реализованный комплекс мероприятий по стабилизации обстановки в общественных местах и на улицах, не позволил добиться положительных результатов. В сравнении с АППГ произошел рост количества преступлений совершенных в общественных местах на 114%. Данное обстоятельство свидетельствует о том, что сотрудники ППСМ и УУМ не на должном уровне несут службу по ООП на маршруте патрулирования. Анализ состояния преступлений и правонарушений, совершаемых несовершеннолетними показывает, что по итогам 12 месяцев 2010 года преступность осталось на уровне. На протяжении текущего года группой по делам несовершеннолетних во взаимодействии органами и организациями проводилась работа по предупреждению детской безнадзорности и правонарушениями совершаемых несовершеннолетними на территории обслуживания. С этой целью систематически совместно с членами КДН и ЗП проводятся рейдовые мероприятия по неблагополучным семьям, семьям дети которых состоят на профилактических учетах в ГПДН, КпДН, места массового сбора несовершеннолетних. При выявлении безнадзорных детей к родителям применяются меры, предусмотренные законодательством, вплоть до лишения родительских прав. По согласованию с районной больницей безнадзорные дети в случае не установления местонахождения их родителей помещаются в данное учреждение. С целью недопущения правонарушений со стороны несовершеннолетних, состоящих на учете, сотрудниками отдела, за которыми они закреплены приказом начальника отдела, постоянно проводится профилактическая работа.

В целях недопущения дорожно-транспортных происшествий и неправомерных завладений транспортных средств постоянно проводились рейдовые мероприятия с привлечением всех служб МОБ. Уменьшилось по сравнении АППГ количество выявленных правонарушений ПДД 1415 (АППГ-1453), увеличилось количество профилактических бесед на предприятиях и организациях. Предпринятыми мерами не удалось стабилизировать аварийность. Допущено 5 ДТП с пострадавшими, при которых 7 человек ранено, погибших не имеется, (АППГ - 5), 2 человека погибло, ранено 4 человека). Не входящее в статотчетность произошло 18 ДТП, АППГ-8ДТП. За 12 месяцев 2010 года группой дознания принято к производству 115 уголовных дел. Окончено производством 36 уголовных дела, по всем оконченным делам вынесены представления в порядке ст. 158 ч.2 УПК РФ. Прекращено по нереабилитирующим основаниям - 3 уголовных дела по п.3 ч.1 ст.24 УПК РФ (АППГ-1), по реабилитирующим основаниям - 1 уголовное дело по п.2 ч.1 ст 24 УПК РФ Приостановлено по п.1 ч.1 ст.208 УПК РФ - 62 уголовных дела (АППГ-50), по п.2 ч.1 ст.208 УПК РФ - 1 УД (АППГ - 0), по п.3 ч.1 ст.208 УПК РФ - 4 УД (АППГ-19). К уголовной ответственности привлечено 32 лица (АППГ-27). Отменено прокурором постановлений о возбуждении уголовных дел дознавателю - 1. 2 уголовных дела возвращены для дополнительного дознания.

В целях недопущения преступлений в сфере оборота оружия и боеприпасов проделана определенная работа. Так за истекший период выявлено и поставлено на учет 11 преступлений предусмотренных ст.222 УК РФ, составлено 47 административных протоколов за нарушения правил хранения и сроков регистрация оружия. Предпринятыми мерами профилактического характера удалось добиться положительных результатов в сфере недопущения хищения оружия, не допущено хищений оружия, как у физических лиц, так и у юридических. Добровольно сдано гражданами 4 ед. гладкоствольного оружия. Изъято в административном порядке 34 ед. нарезного оружия, 33 гладкоствольного оружия, 5 ед. сигнального оружия, 10 ед. газового оружия, 2530 боеприпасов. Изъято из незаконного оборота - 4 ед. огнестрельного оружия, 36 боеприпасов к нарезному оружию.

Жалоб по фактам неправомерных действий сотрудников МОБ при приеме, регистрации и разрешений заявлений и сообщений от граждан не поступало.

В целом в же г. Билибино создана система организации работы по обеспечению общественного порядка и безопасности, борьбы с преступлениями и правонарушениями, профилактике преступных проявлений на улицах и других общественных местах.

В настоящее время деятельность МОБ в Билибинском районе упразднена, в связи с принятием закона «О полиции». По сей день в Билибинском муниципальном районе медленными темпами ведется работа по преобразованию органов милиции в органы полиции.

Мегодня, к органам общественного порядка в Билибиновском муниципальном районе отнесен отдел Министерства внутренних дел Российской Федерации «Билибинский».

ОМВД России «Билибинский» входит в состав органов внутренних дел Российской Федерации и подчиняется Управлению МВД России по Чукотскому автономному округу.

ОМВД России «Билибинский» осуществляет свою служебную деятельность на территории Билибинского и Чаунского муниципальных районов. Границы территории обслуживания ОМВД России «Билибинский» определяются правовым актом начальника УМВД России по Чукотскому автономному округу в соответствии с утвержденной Министром внутренних дел Российской Федерации схемой размещения территориальных органов.

ОМВД России «Билибинский» возглавляет начальник, назначаемый на должность и освобождаемый от должности начальником УМВД России по Чукотскому автономному округу.

Структура ОМВД России «Билибинский» устанавливается правовым актом начальника УМВД России по Чукотскому автономному округу в соответствии с примерной моделью организационного построения территориального органа, утвержденной МВД России.

ОМВД России «Билибинский» в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, Федеральным законом от 7 февраля 2011г. № 3-ФЗ «О полиции», иными федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, законами Чукотского автономного округа по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, изданными в пределах его компетенции, нормативными правовыми актами МВД России, правовыми актами УМВД России по Чукотскому автономному округу, а также положением об ОМВД России «Билибинский».

Основными направлениями деятельности ОМВД России «Билибинский» являются:

) защита личности, общества, государства от противоправных посягательств;

) предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;

) выявление и раскрытие преступлений, производство дознания и предварительного следствия по уголовным делам;

) розыск лиц;

) производство по делам об административных правонарушениях, исполнение административных наказаний;

) обеспечение правопорядка в общественных местах;

) обеспечение безопасности дорожного движения;

) контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области оборота оружия;

) контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области частной детективной (сыскной) и охранной деятельности;

) охрана имущества и объектов;

) участие в обеспечении государственной защиты потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защищаемых лиц;

) осуществление экспертно-криминалистической деятельности.

ОМВД России «Билибинский» осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими органами внутренних дел, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти (их структурными подразделениями). При решении совместных задач ОМВД России «Билибинский» обеспечивает взаимодействие с органами исполнительной власти Чукотского автономного округа, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Охраной общественного порядка в Билибинском муниципальном районе занимаются различные отделения полиции. Среди которых особо хотелось бы выделить работу отдела вневедомственной охраны при ОВД по Билибинскому муниципальному району.

Вневедомственная охрана при органах при ОВД по Билибинскому району создана на договорной основе для защиты имущества собственников.

Основными задачами вневедомственной охраны являются:

охрана имущества собственников на основе договоров;

участие в разработке и реализации государственных мер по упорядочению и совершенствованию охраны материальных ценностей;

проведение на территории РФ единой технической политики в области создания средств охранной сигнализации, их промышленного освоения, контроля за качеством, тактики их применения, внедрения и эксплуатационного обслуживания.

К органам общественного правопорядка в Билибинском муниципальном районе можно отнести и органы местного самоуправления. Однако их деятельность в данном направлении существенно ограничена.

Таким образом, можно сделать вывод, что в муниципальном образовании Билибинский муниципальный район в настоящее время пока еще не создана единая система органов общественного порядка. Тем не менее, общественный порядок и безопасность граждан является важной составляющей в деятельности органов полиции и местных органов власти Билибинского муниципального района.

Глава 2. Совершенствование контроля над деятельностью органов охраны общественного порядка

.1 Разработка проекта по совершенствованию системы управления и формирования муниципальных органов охраны общественного порядка

Система управления муниципальных органов охраны общественного порядка в современной России находится на стадии своего развития, что вызывает необходимость наметить тенденции совершенствования данной системы и поиска оптимальных моделей формирования органов общественного порядка, как в России, так и в отдельных ее регионах.

Совершенствованию системы управления и формирования муниципальных органов охраны общественного порядка в России в целом и в Билибинском муниципальном районе в частности будет способствовать изучение зарубежного опыта в сфере теории, правовой регламентации, организации, стратегии и тактики функционирования органов охраны общественного порядка. Хотя такие органы в зарубежных странах имеют немалое своеобразие и действуют в иных реалиях, но объективные предпосылки для конструктивного осмысления и творческого применения их опыта тем не менее существуют.

Например, в Китае до и после 1 октября 1949 г. - дата провозглашения создания Китайской Народной Республики - сложились элементы централизованной модели: народная полиция и народная вооруженная полиция. Именно на эти элементы СОВБ возложена задача по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности в стране.

В системе Центрального правительства уже в 1949 г. было создано Министерство общественной безопасности (МОБ). На него были возложены задачи по поддержанию общественного порядка, борьбе с уголовной и политической преступностью, а также ведение контрразведки и разведки.

В настоящее время Министерство общественной безопасности является функциональным департаментом при Государственном совете КНР, отвечающим за работу полиции КНР. Его бюро и отделы общественной безопасности распределены по коммунам и городам и подчинены в своей работе местным властям и высшим полицейским органам. При многочисленных бюро безопасности находятся диспетчерские пункты в коммунах и городах. Они объединены и подчиняются непосредственно указанным выше полицейским органам.

Министерство общественной безопасности формирует головной офис и многочисленные бюро.

Народная полиция составляет основную часть личного состава Министерства общественной безопасности КНР.

По каждому из направлений деятельности в народной полиции созданы специализированные виды полиции и службы, такие, как: криминальная полиция, полиция общественной безопасности, полиция по контролю дорожного движения, железнодорожная полиция, и др. Вторым составляющим звеном Министерства общественной безопасности является народная вооруженная полиция.

Таким образом, видно, что в Китае создана сложная структура управления органов охраны общественного порядка, каждой из звеньев которой отведена своя функция. В России же и в Билибинском муниципальном районе в частности, вопросами охраны общественного порядка всецело занимаются органы полиции, что на мой взгляд существенно затрудняет работу данных органов.

В Великобритании традиционно считается, что обеспечение и поддержание правопорядка является почетной обязанностью и основной функцией местных властей, создающих на местах полицейские отряды, деятельность которых ограничивалась тремя задачами: поддержанием общественного порядка, раскрытием преступлений и регулированием уличного движения в городах. Считалось, что эти обязанности взаимосвязаны и образуют единую полицейскую функцию обеспечения правопорядка. В большинстве стран европейского континента задачи полиции были гораздо многообразнее.

Британские государствоведы выделяют административно-полицейскую деятельность муниципалитетов по обеспечению правопорядка в особый участок муниципального управления, обосновывая это формальными критериями и акцентируя внимание на общесоциальном интересе (защита прав личности, частной собственности и т.д.), причем главной отличительной чертой этой деятельности является ее органическая связь с политикой государства, центральное место у которого занимает охрана экономических и политических устоев государства.

В Великобритании, в отличие от большинства современных государств, не существует общенациональной (федеральной) полиции. В настоящее время полиция в Англии и Уэльсе состоит из муниципальной полиции графств (5 отрядов), полиции городов (6 отрядов), объединенной полиции (34 объединенных отряда), полиции метрополии (столичной полиции), полиции лондонского Сити. Большие полицейские отряды подразделяются на дивизионы и поддивизионы, каждый из которых имеет свой комплект офицеров. Меньшие местные полицейские отряды действуют совместно как единое подразделение.

В настоящее время орган "местной полицейской власти" является своеобразным посредником между муниципалитетом и местным полицейским отрядом. Это позволяет, с одной стороны, утверждать, что полиция подчинена местным органам власти, а с другой - фактически свести влияние органов местного самоуправления на полицию до минимума, что необходимо для усиления эффективности деятельности полиции.

Для муниципальной полиции Великобритании характерно то, что руководство ею осуществляется не только местными властями, но и Министерством внутренних дел. Следовательно, полицейские отряды находятся в двойной подчиненности: они подчинены образовавшим их местным властям и одновременно Министерству внутренних дел.

Таким образом, на основании проанализированного материала можно сделать вывод, что местные органы власти в значительной степени отстранены от руководства оперативной деятельностью муниципальной полиции. Они, в частности, не имеют права контролировать методы деятельности полиции по обнаружению правонарушителей, поддержанию и установлению общественного правопорядка.

Иными словами в рассмотренных странах, да и во многих других демократических странах социальное управление, как правило децентрализовано, а их полицейские системы имеют многоуровневое построение. Муниципальная полиция в зарубежных странах создается властями автономных территориальных образований, им подчиняется, содержится за счет местного бюджета, функционирует в пределах четко определенной юрисдикции и выполняет задачи по обслуживанию своего населения. Представляя собой один из элементов в организационной структуре национальных полиций, муниципальная полиция в полном объеме решает задачи охраны общественного порядка в муниципалитетах. При этом дублирование полицейских функций различных уровней, как правило, не допускается.

Анализ современного состояния правоохранительной системы в современной России и, прежде всего, одного из основных ее звеньев - органов внутренних дел, свидетельствует, что экстенсивный путь их развития путем наращивания численности сотрудников полиции в современных условиях существенно затруднен. Система органов внутренних дел вследствие своей громоздкости и бюрократичности уже в недалеком будущем может оказаться на грани потери эффективности управления. Централизованное структурное построение всей системы МВД России фактически игнорирует наличие в стране одной из конституционных форм организации публичной власти - местного самоуправления.

Проводимые исследования свидетельствуют, что сегодня в обществе имеется достаточно ясно выраженная потребность в правоохранительных органах, функции которых наиболее полно отвечали бы интересам населения конкретных территорий и позволяли осуществлять в той или иной форме общественный контроль за их деятельностью. Основными причинами формирования данной социальной потребности являются неудовлетворенность населения фактическим состоянием охраны общественного порядка, крайне низким авторитетом милиции в глазах населения.

Попытки создать муниципальные силы правопорядка предпринимались в различных регионах. Например в Воронежской области созданы за счет средств местных бюджетов общественные формирования с функциями и правами добровольной народной дружины. В городах Ярославле, Черноголовке Московской области для охраны общественного порядка стали привлекаться на платной основе частные охранные предприятия.

Однако чаще всего потребность в правоохранительных органах, наиболее ориентированных на проблемы населения, стала выражаться в создании подразделений так называемой муниципальной полиции. Как правило, это подразделения полиции, финансируемые за счет местного бюджета и внебюджетных целевых фондов, которые, наряду с решением задач охраны общественного порядка и борьбы с преступностью, наделяются функциями контроля за выполнением решений органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, принятых в пределах их компетенции (в сферах экологии, санитарии, землепользования, нравственности, потребительского рынка и др.).

Поскольку все эти подразделения действуют как дополнительные в составе органов полиции МВД России, присвоение им названия «муниципальные» не соответствует сущности муниципальных органов правопорядка.

В 2003 году планировалось провести реформу МВД и создать муниципальную милицию параллельно с федеральной полицией. Однако реформа проведена не была.

Несмотря на переименование милиции в полицию, в июне 2011 года появилась информация о возможном создании в стране нового органа - муниципальной милиции, представляющей собой объединение граждан для охраны общественного порядка. Хотелось бы акцентировать внимание именно на существование такой возможности, а не предпосылок к созданию.

В настоящее время существует множество барьеров, препятствующих созданию такого органа. Одним из таких барьеров является несовершенство законодательства. Так, в статье 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяются вопросы местного значения, которые должны решаться на уровне муниципального района. К ним, в первую очередь, относятся организация медицины и образования на территории района, обеспечение поселений подключением к коммуникациям, организация архивов, библиотек, осуществление функций опеки и попечительства. В компетенцию муниципальных районов входит развитие и содержание сети автомобильных дорог на территории района, транспортного обслуживания, организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов. Муниципальный район ответственен за организацию охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией (пункт 8 части 1 статьи 15 указанного нормативного документа). Однако статьёй 83 этого же закона предусмотрено, что «пункт 8 части 1 статьи 15 и пункт 9 части 1 статьи 16 настоящего Федерального закона вступают в силу в сроки, установленные федеральным законом, определяющим порядок организации и деятельности муниципальной милиции». Таким образом, в настоящее время и вплоть до принятия закона о муниципальной полиции охрана общественного порядка на территории муниципального образования не входит в сферу полномочий власти муниципального образования.

В Билибинском муниципальном районе вопрос о принятии акта, регулирующего деятельность муниципальной полиции не ставится вообще. Основная роль в обеспечении правопорядка в данном районе принадлежит органам полиции.

Существенным барьером на пути к формированию муниципальных органов охраны общественного порядка является и не желание многих субъектов РФ создавать предпосылки для участия органов местного самоуправления и граждан в разрешении вопросов охраны общественного порядка и безопасности. Билибинский муниципальный район Чукотского автономного округа является ярким доказательством этому.

Причиной такого обстоятельства дел является опять же несовершенство законодательства. По наблюдениям Ю.М.Алпатова до принятия Конституции РСФСР 1925 г. местные органы власти практически не занимались вопросами охраны общественного порядка, нормами указанного основного закона к полномочиям местных Советов была добавлена функция охраны государственного порядка и общественной безопасности.

Хотелось бы обратить внимание на то, что наделение органов местного самоуправления функцией охраны общественного порядка и безопасности граждан ни кем не оспаривается. Так, определяя важность данных органов В.В. Невинский и О.Л. Казанцева отмечают следующее: «органы местного самоуправления решают местные задачи в целом эффективнее, чем это делают органы государственной власти, формируемые региональными администрациями сверху. Должностные лица, избранные самим местным сообществом, в большей мере обладают знанием местной специфики. В условиях экономического кризиса чрезвычайно важной является способность самоуправления задействовать неэкономические стимулы хозяйственной деятельности (привлечение населения к благоустройству территории, ремонту жилого фонда, охране общественного порядка и т.д.)».

Рассматривая функцию местного самоуправления по охране общественного порядка, С.Е. Пролетенкова обращает внимание на тот факт, что данная функция является непосредственной формой прямого реагирования местного самоуправления на деформацию социальной среды, вызванную фактами отклоняющегося поведения отдельных участников местного сообщества, наносящими ущерб как общим, так и частным интересам субъектов, объединенных в рамках муниципального образования. В свою очередь Ю.В. Трунцевский указывает на то именно местная власть а не полиция должна охранять общественный порядок, как это было в 60-е, и в 70-е годы прошлого столетия.

Исходя из вышеизложенных мнений, следует полагать, что охрана общественного порядка как функция органов местного самоуправления весьма актуальна для России, именно поэтому такая функция установлена в ст. 132 Конституции РФ. Конституционное положение о том, что органы местного самоуправления вправе самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка развивается в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003г, но как было показано ранее, реализация данной нормы затруднена.

Указанное обстоятельство, сказалось и на процессе формирования муниципальных органов охраны общественного порядка в Билибинском муниципальном районе Чукотского автономного округа.

Правовой основой деятельности органов местного самоуправления по обеспечению общественного порядка в Билибинском муниципальном районе являются Конституция РФ и нормы ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления». Указанный закон, как известно закрепляет за органами местного самоуправления функцию охраны общественного порядка, и относит к ведению муниципальных образований организацию и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, а также осуществление контроля за их деятельностью - органы местного самоуправления получают возможность самостоятельно заниматься охраной общественного порядка на своей территории силами собственных муниципальных правоохранительных формирований.

В общем смысле слова, деятельность органов местного самоуправления по охране общественного порядка является выражением охранительной функции публичной власти и имеет целью обеспечение правопорядка путем пресечения противоправных фактов, что, в свою очередь, формирует необходимую основу для реализации иных функций местного самоуправления, а также обеспечивает обстановку стабильности и защищенности на территории муниципального образования.

Интересы местного самоуправления в области охраны общественного порядка связаны, прежде всего, с возможностью реализации конкретных потребностей населения в обеспечении личной и имущественной безопасности, поддержании общественного спокойствия, создании благоприятных условий для нормального функционирования предприятий, учреждений, организации труда и отдыха граждан, уважения их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности.

Функции по охране общественного порядка отражены в Уставе Билибинского муниципального района. В частности в соответствии со ст. 5 Устава к вопросам местного значения муниципального района относятся организация охраны общественного порядка не территории муниципального района.

В то же время анализ положений Устава Билибинского муниципального района, указывает на то, что среди полномочий органов местного самоуправления, функция, связанная с охраной общественного порядка за данными органами специально не закреплена, и регулируется положениями об отдельных структурных подразделениях муниципальной власти.

В сферу полномочий районной администрации входит установленное действующим законодательством исполнение организационно-распорядительных функций по предметам ведения местного самоуправления:

руководство органами управления районной администрации, муниципальными унитарными предприятиями, муниципальными учреждениями и фондами;

распоряжение в порядке, предусмотренном Положением об управлении имуществом Билибинского района, принимаемым Советом депутатов:

решение вопросов по обеспечению законности, правопорядка и общественной безопасности на территории Билибинского района и др..

Иными словами, охрана общественного порядки и безопасности граждан все же является одним из направлений деятельности районной администрации.

Особое значение в данном направлении отведено правовому отделу аппарата администрации муниципального образования Билибинский муниципальный район.

Основной функцией данного отдела согласно положению о нем является правовое обеспечение деятельности Администрации муниципального образования Билибинский муниципальный район. Одной из важнейших задач отдела является обеспечение правового взаимодействия Администрации Билибинского муниципального района с судебными органами, органами местного самоуправления района и общественными объединениями, в том числе в работе по укреплению законности, правопорядка, общественной безопасности, охране прав граждан.

Таким образом, можно говорить о том, что в Билибинском муниципальном районе, охрана общественного порядка, является одной из основных функций, однако вопрос о реализации данной функции органами местного самоуправления остается открытым.

В создавшейся ситуации становится очевидным, что для реализации конституционного права органов местного самоуправления на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка требуются дополнительные организационно-практические меры, которые ранее уже прорабатывались созданной объединенной рабочей группой межведомственной комиссии Совета Безопасности РФ и комиссии по созданию системы органов охраны общественного порядка Совета по местному самоуправлению Российской Федерации.

Взять к примеру Указ Президента РФ «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка» от 3 июня 1996 г., которым Правительству РФ предлагалось в 3-х месячный срок разработать и внести в порядке законодательной инициативы законопроекты, предусматривающие комплексный подход к решению задач, связанных с формированием муниципальных органов охраны общественного порядка вне системы МВД РФ.

В этой связи представляется необходимым поддержать предложение по защите прав граждан и общественной безопасности, борьбе с преступностью и коррупцией о проведении в отдельных регионах страны работы по отработке вопросов, связанных с созданием муниципальных органов охраны общественного порядка вне системы МВД России. В период ее проведения органы местного самоуправления должны получить максимально возможные полномочия в организации и осуществлении охраны общественного порядка на территории муниципального образования, иметь реальную возможность руководить деятельностью служб и подразделений местной полиции.

Изучение проблем формирования муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации позволяет предложить проект концепции постепенного и последовательного создания в Российской Федерации муниципальных органов охраны общественного порядка.

Эта концепция представляет собой поэтапный (рассчитанный на 4-5 лет) процесс трансформирования подразделений полиции МВД России в муниципальные органы охраны общественного порядка. В ее основу должны быть заложены принцип последовательности передачи функций и организационного обособления местных органов охраны общественного порядка и принцип преемственности в организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления, создавшими муниципальные правоохранительные формирования.

На первом этапе важно подготовить и внести в действующее законодательство необходимые поправки, позволяющие обеспечить выделение и определенное организационное обособление подразделений местной полиции, наделив их полномочиями по контролю за выполнением решений органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сферах экологии, санитарии, землепользования, потребительского рынка и др. Одновременно следует предусмотреть возможность экспериментальной проверки переходных моделей построения муниципальных органов охраны общественного порядка.

Содержанием второго этапа должно стать создание правовых и организационных условий для формирования и деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка вне системы МВД России с передачей им функций в объеме, востребованном населением конкретных муниципальных образований. При этом следует учитывать весь круг вопросов функционирования местного самоуправления в Российской Федерации.

Третий - завершающий этап, в ходе которого должен произойти переход к полному осуществлению охраны общественного порядка в муниципальных образованиях силами муниципальных правоохранительных формирований. Представляется, что такой поэтапный переход к обеспечению охраны общественного порядка силами муниципальных органов правопорядка, рассчитанный на 2-3 года, позволит избежать снижения эффективности этой деятельности, даст возможность органам местного самоуправления приобрести необходимый опыт в решении данной задачи.

.2 Мероприятия, направленные на улучшение работы и расширению полномочий органов местного самоуправления и муниципальной полиции

Сложившаяся в настоящее время система органов правопорядка в современной России указывает на ее несовершенство. Существующий подход к охране общественного порядка на территории муниципальных образований является вынужденной мерой, связанной с периодом реформирования, как системы местного самоуправления, так и системы МВД РФ в целом, и требует скорейшего законодательного и организационного урегулирования.

Как показывает современная ситуация, решение государственными органами и органами, субъектов Российской Федерации вопросов охраны общественного порядка и безопасности на территории муниципальных образований, отнесенных к вопросам местного значения, противоречит основным принципам местного самоуправления, в частности самостоятельности в решении вопросов местного значения и ответственности за решение вопросов местного значения. В данном случае разграничение функций органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка должно способствовать установлению ответственности и отчетности муниципальных органов за качество и результаты предпринимаемых действий перед населением. Одним из вариантов реформирования сложившейся ситуации, связанным с повышением эффективности деятельности местной полиции, могли бы стать передача органам местного самоуправления полномочий финансирования, контроля и управления за ее отдельными подразделениями, а также внедрение практики выборности некоторых должностей (например, участковых уполномоченных), что обеспечило бы доверие населения, своевременное получение информации, обеспечение местных традиций и т.д.

В связи с чем, важно выработать в муниципальных образованиях, в том числе и Билибинском муниципальном районе комплекс мероприятий направленных на улучшение работы и расширение полномочий органов местного самоуправления и муниципальной полиции.

Основными целями данных мероприятий должны стать:

) определение правовых, организационных, материальных и иных условий, необходимых для формирования и функционирования муниципальных органов охраны общественного порядка;

) поиск оптимальных путей формирования муниципальных органов охраны общественного порядка, определение их организационно-правовых форм и объема полномочий, направлений и способов взаимодействия с другими субъектами правоохранительной деятельности;

) определение порядка контроля со стороны государства, органов местного самоуправления и населения за деятельностью муниципальных органов охраны общественного порядка.

Важная роль в достижении указанных целей отводится государству. Основное внимание государства должно быть направлено на разработку общегосударственных программ укрепления правопорядка в стране, создание правовых и экономических условий решения на местах задач охраны общественного порядка. Иными словами, в ведении государства должны быть сосредоточены вопросы стратегии, а в сфере местного самоуправления - вопросы тактики охраны общественною порядка.

Как было показано выше, в Уставе Билибинского муниципального района охрана общественного порядка, как функция всей системы органов местного самоуправления не нашла должного закрепления. Раскрывая полномочия отдельных органов местного самоуправления, Устав отсылает к нормам закона № 131 № «Об общих принципах организации местного самоуправления», которые как было показано выше не совершенны. На несовершенство норм закона указывают многие авторы. Так, В.А.Щепачев обращает внимание на существенные недоработки закона, которые состоят в том что сама практика реализации Федерального закона 2003 г. N 131-ФЗ показывает, некоторые вопросы развития местного самоуправления недостаточно проработаны для того, чтобы быть закрепленными в законодательстве. К таким вопросам автор, по мимо, прочих относит деятельность органов местного самоуправления по осуществлению охраны общественного порядка.

Н.А. Игнатюк обращает внимание на то, что переданные органам местного самоуправления полномочия в сфере государственной безопасности и охраны общественного порядка реализуются не в полную силу, нормы указаны в рекомендательной форме, что в конечном итоге приводит к их невыполнению или частичному выполнению.

Г.Р. Голованов вполне справедливо говорит о том, что охрана общественного порядка как один из вопросов местного значения в Конституции РФ и нормах федерального законодательства не может быть решен окончательно, а требует постоянной работы над ним.

Указанное приводит к выводу о том, что в целях улучшения работы органов охраны общественного порядка, необходимо усовершенствовать нормы федерального законодательства.

Прежде всего, необходимо обратить внимание на то, что в законе № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления», законодателю не удалось в должной мере осуществить четкое разграничение вопросов местного значения. Некоторые из них отнесены как к вопросам местного значения поселений, так и к вопросам местного значения муниципальных районов. Некоторые из вопросов составляют предмет совместного ведения муниципального района и поселения, которые не разграничены Законом. Разграничение вопросов местного значения в данном случае могло бы осуществляться посредством заключения соглашений.

Отсутствие четкого разграничения вопросов местного значения между различными уровнями местного самоуправления по справедливому замечанию С.Б.Нанба мешает эффективной реализации полномочий по вопросам местного значения на уровне муниципальных районов и поселений.

Поэтому, важно на законодательном уровне не только расширить полномочия органов местного самоуправления в вопросах охраны общественного порядка, но внести предложения по законодательному разграничению полномочий Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в области охраны общественного порядка, определению функций и полномочий муниципальных органов охраны общественного порядка. При этом, целесообразно закрепить формы взаимодействия органов местного самоуправления с органами полиции в решении задач по охране общественного порядка, важно закрепить и принципы такого взаимодействия.

Более того, на территории самого Билибинского муниципального района необходимо принять правовой акт, закрепляющий широкие полномочия органов местного самоуправления по обеспечению общественного порядка.

Важно направить усилия на разработку программы мер по созданию правовых, организационных и экономических условий поэтапного формирования муниципальных органов охраны общественного порядка.

Следует полагать, что не только органы полиции и органы местного самоуправления должны обеспечивать охрану общественного порядка, но и сами граждане.

К сожалению, на сегодняшний день участие граждан в обеспечении правопорядка не имеет повсеместного распространения, прежде всего из-за отсутствия необходимой законодательной базы. В 1993 г. было принято Постановление Правительства Российской Федерации "О мерах по усилению охраны общественного порядка на улицах городов и других населенных пунктов Российской Федерации". Это Постановление предписывало Министерству внутренних дел "при возможности обеспечивать участие в патрулировании улиц и других общественных мест граждан, добровольно взявших на себя обязанности по охране общественного порядка". Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации было рекомендовано "восстановить с учетом местных условий и до принятия Закона Российской Федерации "Об участии населения в охране правопорядка" деятельность добровольных народных дружин, общественных пунктов охраны порядка, советов профилактики правонарушений трудовых коллективов, внештатных сотрудников милиции и других социальных институтов для осуществления профилактической работы с правонарушителями".

С момента принятия указанного правового акта прошло более 15-ти лет. За это время в Государственную Думу Российской Федерации было внесено несколько проектов упомянутого в Постановлении закона, и ни один из них до сих пор не принят. Субъекты Российской Федерации используют собственные возможности для урегулирования этой проблемы, во многих из них приняты и действуют местные законы об участии граждан в охране правопорядка, созданы общественные структуры, деятельность которых направлена на предупреждение преступлений. В Чукотском автономном округе, к сожалению, такой закон принят не был.

Принятие такого закона в данном субъекте федерации существенно повлияло бы на деятельность органов общественного порядка в Билибинском муниципальном районе, а также оказало воздействие на эффективность гражданского контроля за деятельностью органов полиции.

Интересным в этом отношении является мнение П.В.Десятых, который говорит о важности гражданского контроля за деятельностью органов общественного порядка. По заявлению автора гражданам должны быть в доступной форме предоставлены сведения об органах и организациях, куда можно обратиться с жалобой на неправомерные действия сотрудников полиции, их местонахождение, контакты и порядок подачи таких жалоб. Целесообразно оборудовать помещения органов внутренних дел информационными табло, содержащими данные сведения. Необходима реклама положительного опыта граждан, которые смогли восстановить свои нарушенные права и привлечь к ответственности виновных, обратившись в органы контроля, надзора, правосудия. Позитивную роль может сыграть организация центров правовой информации, где гражданам на безвозмездной основе предоставлялись бы полные сведения о способах защиты своих прав.

Более того, улучшению работы органов местного самоуправления и муниципальной полиции может способствовать также создание общественных объединений граждан, основным направлением деятельности которых будет являться охрана правопорядка в муниципальном районе. По мнению И.С.Фатова именно в решении сложных вопросов, в том числе и правоохранительных общественные объединения работают наиболее активно, решая проблемы граждан и оказывая поддержку там, где сегодня государственные институты работают неэффективно.

Таким образом, в целях содействия органам полиции и органам местного самоуправления в Билибинском муниципальном районе в охране общественного порядка целесообразно создать добровольные объединения граждан - народные дружины. В случае создания народной дружины в форме общественного объединения порядок ее создания и деятельности определяется Федеральным законом "Об общественных объединениях".

Цель создания народных дружин должна сводится, к усилению охраны общественного порядка, защите от преступных посягательств на объекты собственности граждан, юридических лиц, органов власти и управления, оказания содействия правоохранительным органам в их деятельности по охране общественного порядка и профилактике правонарушений на территории Билибинского муниципального района.

Гражданам необходимо предоставить возможность участия в деятельности общественных объединений, задачами которых следует назвать участие в охране общественного порядка и оказание содействия органам, уполномоченным осуществлять охрану общественного порядка, а также формирований общественной самодеятельности.

При этом силами полиции и местной власти необходимо оказывать содействие органам, уполномоченным осуществлять охрану общественного порядка, которое должно выражается в их информировании о правонарушениях и угрозах общественному порядку, а также в участии в мероприятиях по охране общественного порядка и в работе координационных, консультативных, экспертных и совещательных советов, проводимых данными органами.

В целях реализации указанной работы на территории Чукотского автономного округа целесообразно принятие закона "Об участии граждан в охране общественного порядка в Чукотском автономном округе".

Хотелось бы заметить также, что в ст. 10 ранее действующей редакции Устава Билибинского муниципального района, в качестве одной из форм волеизъявления граждан предусматривалась организация территориального общественного самоуправления. Однако решением 48-ой внеочередной сессии Совета депутатов МО Билибинский муниципальный район 4-го созыва в 2010 году данная норма была исключена.

Исключение данной нормы сложно признать правильным. Сложно не согласится с мнением Г.К.Москвина, который в качестве цели реализации инициатив граждан по вопросам профилактики правонарушений указывает на право создание органов территориального общественного самоуправления. Такие органы, как известно, создаются по месту жительства в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд многоквартирного жилого дома, многоквартирный жилой дом, в том числе товарищества собственников жилья, группа жилых домов, жилой микрорайон, сельский населенный пункт, не являющийся поселением (уличные, квартальные комитеты и т.п.), иные территории проживания граждан.

Иными словами, для улучшения работы органов местного самоуправления весьма продуктивным будет являться создание в Билибинском муниципальном районе органов ТОС, которые совместно с органами местного самоуправления и полицией могли бы разрешать вопросы профилактики правонарушений, что существенно облегчит работу органов охраны общественного порядка в целом.

Для целенаправленной и последовательной реализации предложенных представляется целесообразным создание на федеральном уровне межведомственного координирующего и методического органа, способного сконцентрировать усилия соответствующих органов государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления по формированию и становлению муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации.

2.3 Оценка эффективности предложенных мероприятий

Комплекс предложенных выше мероприятий по формированию и совершенствованию деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации может существенно повлиять на эффективности деятельности органов общественного порядка.

Первооснову данного комплекса мероприятий, составляет как указывалось выше совершенствование норм федерального законодательства, направленных на расширение полномочий органов местного самоуправления в области охраны правопорядка и разграничению полномочий Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в области охраны общественного порядка.

При этом хотелось бы особо подчеркнуть, что при решении любого важного вопроса, имеющего государственную значимость, должны быть соблюдены три обязательных условия: во-первых, правовой основой должен быть только - закон Федерации или ее субъекта; во-вторых, необходима одновременная передача соответствующим местным органам необходимых материально-финансовых средств; в-третьих, обязательно сохранение государственного контроля за органами местного самоуправления. Такой контроль включает возможность дачи указаний по осуществлению местными органами государственных полномочий, оценку их деятельности по качеству и содержанию принимаемых правовых актов, отмену последних и т.д. Но контрольная деятельность должна соответствовать требованиям Европейской Хартии о местном самоуправлении, т.е., чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство предполагает защитить.

Совершенствование правовой базы, направленной на создание в регионах органов общественного порядка, придание нормам закона общеобязательности подвергнет большинство регионов на создание свою законодательной базы позволяющей предоставить органам местного самоуправления более широкие возможности в вопросах охраны общественного порядка и безопасности граждан. Представляется, что интересы местного самоуправления в области охраны общественного порядка могут быть связаны прежде всего с возможностью реализации конкретных потребностей населения и обеспечении личной и имущественной безопасности, поддержании обстановки общественного спокойствия, создании благоприятных условий для нормального функционирования предприятий, учреждений, организаций, труда и отдыха граждан, уважения их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности.

Иными словами, если в Конституции РФ зафиксировано положение о возможности осуществления органами местного самоуправления охраны общественного порядка, то он должен обеспечить конституционализацию этой нормы в рамках специального закона, что позволит осуществить организационные меры по созданию соответствующего органа правопорядка. В дальнейшем муниципальный орган охраны общественного порядка можно будет определить в качестве субъекта правоохранительной деятельности, предназначенного для реализации отдельных охранительных функций на территории муниципального образования, в том числе и Билибинского муниципального района.

Совершенствование законодательства, в конечном счете, приведет к созданию на муниципальном уровне многопрофильных органов охраны правопорядка, которые на основе тесного взаимодействия с населением смогут обеспечить как охрану общественного порядка, так предупреждение и раскрытие преступлений и иных противоправных деяний.

Работа по формированию правовой базы, регулирующей отдельные направления работы в области охраны общественного порядка и безопасности в Чукотском автономном округе и в Билибинском муниципальном районе, несомненно положительно скажется на эффективности деятельности органов общественного порядка в районе.

Положительное влияние на деятельность органов общественного порядка в Билибинском муниципальном районе окажет создание народной дружины.

Оценивая опыт отдельных муниципальных образований в которых такие дружины уже существуют, следует полагать, что созданные муниципальной народной дружины в Билибинском муниципальном района Чукотского автономного округа окажет существенную помощь органам внутренних дел в работе по охране общественного порядка и профилактике правонарушений. Совместная деятельность народных дружин и органов полиции просто не может, не привели к определенной стабилизации уровня уличной и бытовой преступности. В целях повышения эффективности участия муниципальных народных дружин в обеспечении правопорядка в Билибинском муниципальном районе, руководствуясь ст. 6 Федерального Закона Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ необходимо утвердить Положение о муниципальных народных дружинах по охране общественного порядка в Билибиновском муниципальном районе, а также установить размер вознаграждения, выплачиваемого членам муниципальных народных дружин из средств бюджета.

Эффективным будет и принятие на территории Чукотского автономного округа закона "Об участии граждан в охране общественного порядка в Чукотском автономном округе". Принятие такого закона позволит включить в обеспечение правопорядка на добровольной основе максимально возможное количество заинтересованных граждан, создать условия для самозащиты гражданами прав и свобод в сфере общественного порядка, будет способствовать наведению должного правопорядка в общественных местах.

При подготовке такого закона в целях повышения эффективности взаимодействия граждан и органов общественного порядка должны быть учтены положения современного зарубежного законодательства, которое предоставляет множество возможностей по улучшению сотрудничества между полицией и населением. Так, индивидуальное участие граждан в охране правопорядка может осуществляться в виде долгосрочного сотрудничества в рамках института добровольных помощников полиции, а также как одномоментная помощь, выражающаяся в сообщении полиции о противоправном поведении, о замеченных подозрительных предметах и подозрительных лицах (Германия, США и др.). Среди коллективных форм участия за рубежом используются такие формы, как создание пунктов по обеспечению правопорядка и предупреждению преступности (Япония), формирование полицейского резерва (помощников) (США), организация патрулирования общественных мест, создание общественных формирований правоохранительной направленности (Белоруссия, Великобритания, США, Эстония и др.), сотрудничество с частными охранными предприятиями (Перу) и др.

К основным полномочиям органов исполнительной власти Чукотского автономного округа в сфере участия граждан в охране общественного порядка следует отнести прежде всего правовое обеспечение основ участия граждан в охране общественного порядка; установление гарантий социальной защиты гражданам, участвующим в охране общественного порядка и др.

Следует полагать, что привлечение граждан в процесс охраны общественного порядка, существенно отразится на обеспечении правопорядка в Билибинском муниципальном районе.

Заключение

Проведенное исследование в целом указывает на высокую значимость обеспечения правопорядка и безопасности граждан в современной России. Определяя его значимость, общественного порядка в работе было особое внимание уделено самому понятию общественного порядка.

Рассматривая в целом современные тенденции развития понятия "общественный порядок", следует полагать, что общественный порядок - это урегулированное правовыми и социальными нормами наиболее благоприятное состояние общества, в котором органы государственной власти и местного самоуправления имеют своей целью поддержание личной безопасности граждан, общественного спокойствия, обеспечение нормальных условий для функционирования государственных, муниципальных и общественных организаций, для труда и отдыха граждан, уважения их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности.

Ослабление функции охраны общественного порядка ведет к росту преступлений и правонарушений. Они (правонарушения) глубже других вступают в противоречие с общепринятыми правилами поведения людей, с нормами морали и нравственности и поэтому со стороны общества становятся все более нетерпимыми. Успешно преодолеть эти антиобщественные проявления можно только путем четкой организации власти в центре и на местах, целенаправленного формирования ее органов, укрепления государственной дисциплины, надежного обеспечения правопорядка и безопасности.

Муниципальные органы охраны общественного правопорядка, необходимо рассматривать как специфические правоохранительные формирования, создаваемые органами местного самоуправления, им подчиненные и контролируемые, финансируемые из средств местного бюджета.

Проведенный анализ деятельности органов общественного порядка в Билибинском муниципальном районе, наглядно доказывает факт существования широкого спектра проблем в деятельности таких органов. В данном районе работа по охране общественного порядка в основном сосредоточена в руках полиции. Данная деятельность ни как не контролируется со стороны граждан. Правоохранительный функции органов местной власти сведены к минимуму.

Исследование содержания и разработка механизма реализации задач по самостоятельному осуществлению охраны общественного порядка муниципальными органами являются важнейшими и необходимыми предпосылками для проведения правоохранительной реформы.

В процессе проведения дальнейшей правовой реформы, касающейся развития местного самоуправления и органов охраны общественного порядка в Российской Федерации, конечная цель преодоления сложившихся законодательных пробелов и противоречий должна заключаться в создании на территориях местного самоуправления полностью подчиненных, подконтрольных органам местного самоуправления, финансируемых из бюджета муниципальных образований (полностью или в большей части), самостоятельных органов охраны общественного порядка, состоящих из муниципальных служащих, наделенных на основании соответствующего федерального закона и нормативных актов субъекта Российской Федерации определенной компетенцией в сфере охраны общественного порядка. В целях эффективного решения своих задач эти органы должны быть наделены правом применения мер принуждения, в том числе физической силы, специальных средств и оружия, в случаях и порядке, предусмотренных специальным законодательством.

Исследование показало также, что в деятельность органов охраны правопорядка целесообразно привлекать и самих граждан.

Участие граждан в охране общественного порядка может осуществляется в трех основных формах, представляющих собой:

самостоятельную защиту гражданами прав и законных интересов в сфере общественного порядка, когда граждане вправе принимать меры, не противоречащие законодательству, по самозащите прав и свобод в сфере охраны общественного порядка, а также обращаться с предложениями по вопросам охраны общественного порядка в органы, уполномоченные осуществлять охрану общественного порядка;

объединение граждан в целях охраны общественного порядка, предполагающее участие граждан в деятельности общественных объединений, формирований общественной самодеятельности, а также в деятельности народных дружин;

участие граждан в работе органов, уполномоченных осуществлять охрану общественного порядка, выражающееся в содействии органам внутренних дел и другим органам, уполномоченным осуществлять охрану общественного порядка, либо в сотрудничестве на внештатной основе с органами внутренних дел.

Подводя итог рассмотрению вопроса об организации охраны общественного порядка на территории муниципальных образований, следует заметить, что реальное включение местного самоуправления в обеспечение общественной безопасности и общественного порядка откроет новые возможности в формировании механизма предотвращения и пресечения правонарушений, обеспечит своевременную реакцию на нарушение, а также позволит использовать гибкий набор адекватных методов и средств воздействия, персонализированных к конкретной личности нарушителя, способствующих недопущению рецидивов социального отклонения. В то же время, обеспечивая противостояние правонарушениям и иным формам негативного поведения, местное самоуправление должно способствовать сплочению общества, гармоничному формированию прочной основы дальнейшего социального развития.

Список использованных источников и литературы

охрана общественный порядок муниципальный

1.Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ)

2.Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. от 7 мая 2009 г.) // СЗ РФ. 06.10.2003. N 40. Ст. 3822; СЗ РФ. 11.05.2009. N 19. Ст. 2280.

.Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Российская газета. 1995. 1 сентября. (утратил силу)

.Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ г. "О безопасности"// СЗ РФ 2010. № 2. Ст. 87

.Федеральный закон от 07.02.2011 N 3-ФЗ «О полиции»// СЗ РФ. 2011. № 8. Ст. 876

.Федеральный закон от 18 апреля 1991 г. "О милиции"// СЗ РФ 2007. N 10. Ст. 1151 (утратил силу)

.Федеральный закон от 19.05.1995 N 82-ФЗ (ред. от 22.07.2010) "Об общественных объединениях"//СЗ РФ 2010. № 12. Ст. 76

.Закон Чукотского автономного округа от 29.11.2004 N 43-ОЗ «О статусе, границах и административных центрах муниципальных образований на территории Билибинского района Чукотского автономного округа»// Ведомости. № 28 (209). 05.12.2004

.Постановление Правительства РФ от 22.09.1993 N 959 (ред. от 06.07.1999) "О мерах по усилению охраны общественного порядка на улицах городов и других населенных пунктов Российской Федерации"// Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 39. Ст. 3631.

.Устав муниципального образования Билибинский муниципальный район от 25.05.2005 №1 ( в ред. от. 17.03.2011 года № 1)

Литература

.Аврутин Ю.Е. Полиция и милиция в механизме обеспечения государственной власти в России: теория, история, перспективы. СПб.: Издательство "Юридический центр Пресс", 2003 Г.

12.Административная деятельность органов внутренних дел. Общая часть. М.: МЮИ МВД России; Щит-М, 2007 г.

.Административная деятельность органов внутренних дел: Учебник. М., 2011 г.

.Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996 г.

.Вильямский В.С., Дедяев В.М. Муниципальные образования России в условиях рыночной экономики. Ростов-на-Дону: Изд-во СКАГС, 1996 г.

.Даньшин И.Н. Уголовно-правовая охрана общественного порядка. Харьков, 1971 г.

.Ежевский Д.О. Муниципальная полиция: опыт Великобритании//Административное и муниципальное право. 2008. N 11

.Игонькина С.И. Правовой статус милиции в механизме российского правового государства // Исследования теоретических проблем правового государства. М.: Труды АН МВД РФ, 2006 г.

19.Игнатюк Н.А., Замотаев А.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебник. М.: Юстицинформ, 2005 г.

.Комаров С.А. Общая теория государства и права. СПб.: Питер, 2004 г.

.Кононов А.М. Теоретические основы организации муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000 г.

.Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (постатейный)//Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. (отв. ред. С.Е. Чаннов) - М.: "Ось-89", 2010 г.

.Комментарий к Закону Российской Федерации "О милиции" (постатейный)//Кондрашов Б.П., Соловей Ю.П., Черников В.В. - М.: "Проспект", 2009 г.

.Мокрый В.С. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти в гражданском обществе. Самара: Изд-во Самарского научного центра РАН, 2003 г.

.Нечевина Н.Д. Милиция общественной безопасности и гражданское общество: организационный аспект: Монография. М.: ВНИИ МВД России, 2003 г.

.Основы муниципального права Российской Федерации. Волгоград: ВЮИ МВД России, 1999 г.

.Пылин В.В. Муниципальное право Российской Федерации. СПб., 2003 г.

.Попов В.А. Взаимодействие органов местного самоуправления и органов внутренних дел по охране общественного порядка (на примере Северо-Западного федерального округа): Дис. ... канд. юр. наук: СПб., 2006 г.

.Проект Федерального закона "Об участии граждан РФ в обеспечении правопорядка" // Правовое регулирование участия граждан в обеспечении правопорядка: Материалы парламентских слушаний. 22 марта 2007 г. М., 2008 г.

.Серегин А.В. Общественный порядок и административно-правовые средства его укрепления. М., 1975 г.

.Саначев И.Ф. Местное самоуправление в России: шаг вперед или политическая игра? // Становление местного самоуправления в Российской Федерации. Серия "Библиотека муниципального служащего". Выпуск 12. М., 1999 г.

.Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. Омск, 1993 г.

.Теория государства и права / Под ред. проф. В.В. Лазарева. - М.: Юристъ. 2008 г.

.Фадеев В.И. Федерализм регионального управления и местного самоуправления: - М., 2000 г.

Издания периодической печати

.Адилов А.Н. Понятие, содержание и сущность системы охраны общественного порядка//Административное право и процесс. 2009. N 4.

36.Алпатов Ю.М. Развитие законодательства о городском самоуправлении в России (советский и современный период//История государства и права. 2008. N 9.

.Голованов Г.Р. О конституционно-правовой природе института вопросов местного значения//Административное и муниципальное право. 2008. N 2.

.Десятых П.В. О некоторых формах гражданского контроля за деятельностью ОВД//Российский следователь. 2008. N 2

.Манцуров А.Ю. История возникновения, становления и развития правоохранительных институтов, входящих в систему обеспечения внутренней безопасности Китайской Народной Республики//Российский следователь. 2009. N 9.

.Москвин Г.К. О необходимости Федерального закона "О федеральной системе профилактики правонарушений в Российской Федерации"//Административное право и процесс. 2010. N 5.

41.Нехайчик В.В. Политико-правовой смысл мотивации категории "общественный порядок" // Право и политика. 2007. N 8

.Нанба С.Б. Понятие и структура компетенции муниципальных образований//Журнал российского права. 2008. N 6

.Невинский В.В., Казанцева О.Л. Местное самоуправление в России: проблемы и перспективы правового регулирования//Российская юстиция. 2010. N 11.

.Олейник В.И. Внутриорганизационная деятельность ОВД в сфере борьбы с административными правонарушениями//Административное право и процесс. 2010. N 5

.Петров А.В., Девятов В.Ю. Общественный порядок в России и его охрана в начале XX в.//История государства и права. 2010. N 7.

.Пролетенкова С.Е. Участие органов внутренних дел в организации охраны общественного порядка в муниципальных образованиях//Административное право и процесс. 2008. N 3.

.Романов А.К. Полиция вместо милиции//ЭЖ-Юрист. 2010. N 35

.Скуратов Ю.Н. О конституционном содержании некоторых политических категорий // Правоведение. 1996. N 1

.Сумин А.В. Эволюция правопонимания понятия "общественный порядок"//История государства и права. 2009. N 23

.Сулейманов А.М. Историко-правовой анализ совместной деятельности по охране общественного порядка органов внутренних дел и местного самоуправления//История государства и права. 2008. N 18

.Сотников А.М. Реформа МВД//Российская газета 2010. 3 апреля

.Трунцевский Ю.В. Реформа органов внутренних дел: наука и практика об их модернизации//Российский следователь. 2010. N 4

.Талышев В.К. Местное самоуправление как регулятор общественных отношений // Государство и право. 2007. №11

.Фатов И.С. Правоохранительные общественные объединения в становлении гражданского общества России//Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 5

.Щепачев В.А. Совершенствование правового регулирования - основа для устойчивого развития территорий муниципальных образований//Юридический мир. 2009. N 4.

Введение В Конституции Российской Федерации функция охраны общественного порядка - важнейшая социальная функция любого государства - имеет, образно выраж

Больше работ по теме: