Совершенствование механизма управления муниципальной собственностью (на примере г. Краснодара)

 








«Совершенствование механизма управления муниципальной собственностью (на примере г. Краснодара)»


СОДЕРЖАНИЕ


Введение3

. Муниципальная собственность как экономическая основа местного самоуправления7

.1 Природа и сущность муниципальной собственности7

.2 Подходы к формированию муниципальной собственности15

.3 Формирование состава муниципальной собственности на различных этапах реформирования местного самоуправления21

. Муниципальная собственность в структуре городского хозяйства30

.1 Анализ структуры городского хозяйства муниципалитета30

.2 Значение учета и регистрации муниципальной собственности37

.3 Способы распоряжения муниципальным имуществом45

. Совершенствование механизма управления муниципальным имуществом г. Краснодара57

.1 Анализ системы муниципального имущества в г. Краснодаре57

.2 Анализ структуры доходов муниципального образования г. Краснодар68

.3 Повышение эффективности управления муниципальной собственностью75

Заключение83

Список литературы88


ВВЕДЕНИЕ

муниципальный собственность имущество самоуправление

Процесс социально-рыночной трансформации в России внес наиболее значительные изменения в отношения собственности как основы хозяйственной системы. Эти изменения произошли на всех уровнях хозяйствования: государства, региона, муниципального образования, организации. Разделение полномочий между уровнями государственной власти в ходе административной реформы сопровождается изменениями отношений собственности в составе имущества, закрепляемого за каждым уровнем власти. При этом достаточно отчетливо выявилось, что в условиях изменяющейся экономики результаты использования объектов муниципальной собственности во многом зависят от управления этой собственностью. Тем самым обнаружилась необходимость в эффективном управлении муниципальной собственностью.

Однако реализация этой необходимости упирается в отсутствие научно-методического обеспечения мероприятий по повышению эффективности управления муниципальной собственностью. Ее переходный характер накладывает неизбежный отпечаток на цели и общую направленность управления, его формы и методы.

Многие связанные с этим вопросы являются дискуссионными, что вызвано различиями в понимании сущности муниципальной собственности, расхождениями в подходах к ее управлению. До сих пор отсутствует четкое представление о критериях эффективности управления муниципальной собственностью. Сложившийся инструментарий и показатели эффективности не позволяют в полной мере определить вклад данного вида собственности и управления им в развитие экономики муниципального образования.

Таким образом, в настоящее время в науке и практике сформировалась потребность в анализе муниципальной собственности, в осмыслении сущности и особенностей процесса управления муниципальной собственностью.

Наличие противоречия между возросшей значимостью муниципальной собственности, необходимостью совершенствования управления ею обусловило актуальность темы дипломного проекта.

Основные аспекты управления муниципальной собственностью в той или иной степени исследованы и обобщены. Основные положения экономической науки для муниципальных образований были сформулированы в трудах отечественных и зарубежных авторов: классика муниципальной науки начала XX века Велихова Л.А., современных авторов: Авдеевой Т.Т., Говоренковой Т.М., Лексина В.Н., О`Саливана А., Филиппова Ю.В., которые изучили сущность муниципального хозяйства, экономические аспекты муниципальной деятельности.

В период реформирования местного самоуправления значительный вклад в разработку теоретических, методологических и практических вопросов управления муниципальным образованием внесли такие авторы как: Авдеева Т.Т., Васильев М.А., Вобленко А.Г., Лексин В.Н., Широков А.Н.

Проблемам управления имущественным комплексом муниципальных образований, месту и роли муниципальной собственности в системе экономических отношений общества посвящены работы Вобленко А.Г., Воронина А.Г., Емельянова Н.В., Ивановой В.Н., Прониной Л.И., Швецова А.Н., Широкова А.Н.

Определенный вклад внесли молодые специалисты Кубанской школы развития местных сообществ. Особенно следует подчеркнуть диссертационную работу Дикаевой Е.М., которая послужила существенной базой при написании дипломной работы.

Отмечая достаточно высокую степень проработанности в исследованиях проблем управления муниципальной собственностью, необходимо подчеркнуть, что в большинстве современных работ муниципальная собственность определяется как экономическая основа местного самоуправления, а организация предоставления необходимых благ с помощью муниципальной собственности возлагается на органы местного самоуправления. Однако важна постановка не только вопроса «кто», но и «для кого», а также «каким способом» в условиях рыночной экономики можно обеспечить предоставление местных общественных благ. Эти обстоятельства определили постановку цели и задачи дипломного проекта.

Цель дипломного проекта состоит в выявлении путей и методов совершенствования механизмов управления муниципальной собственностью г.Краснодара.

Для реализации поставленной цели были поставлены следующие задачи:

раскрыть специфику содержания категории «муниципальная собственность», ее сущностные социально-экономические и правовые характеристики;

определить место и роль муниципального сектора в экономике;

проанализировать эволюцию муниципальной собственности в России, ее специфику, а также проблемы становления на разных этапах реформы местного самоуправления;

дать основные характеристики органа местного самоуправления как собственника муниципального имущества и как субъекта экономической деятельности;

проанализировать основные проблемы, связанные с учетом и регистрацией муниципальной собственности;

раскрыть основные направления, формы и методы распоряжения муниципальной собственностью;

проанализировать систему муниципального имущества г.Краснодара;

дать характеристику структуры доходов муниципального образования г.Краснодар;

выявить способы повышения эффективности управления муниципальной собственностью г.Краснодара.

Объект исследования - имущественный комплекс в муниципальном образовании город Краснодар, составляющий экономическую основу местного самоуправления, в отношении которой муниципалитет обладает правами владения, пользования и распоряжения.

Предметом исследования являются способы и механизмы управления муниципальной собственностью, их динамика в процессе предоставления местных общественных благ населению при реализации вопросов местного значения.

Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых по теории собственности, региональной и муниципальной экономике, действующее российское законодательство, нормативно-правовые акты и другие официальные материалы.

Эмпирической базой исследования послужили законодательные и нормативные акты в сфере местного самоуправления, статистические данные Федеральной службы государственной статистики по муниципальному образованию, данные Департамента муниципальной собственности и городских земель муниципального образования город Краснодар, программы социально-экономического развития муниципальных образований, аналитические обзоры по вопросам муниципальной собственности и муниципального сектора экономики, статистические данные.

Практическая значимость работы состоит в разработке рекомендаций по совершенствованию механизмов управления муниципальной собственностью с целью повышения жизнеобеспечения населения муниципального образования. Сформулированные рекомендации могут быть применены в работе администраций муниципальных образований.


1. МУНИЦИПАЛЬНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ КАК ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ


.1 Природа и сущность муниципальной собственности


В отечественной экономической науке «муниципальная собственность» является относительно новой категорией. В условиях монополии государственной собственности она исследовалась лишь в историческом контексте. Признание Конституцией РФ (1993 г., ст. 8, ч. 2) муниципальной собственности в качестве одной из форм общественной (публичной) собственности наравне с другими связано с признанием местного самоуправления в России. Муниципальная собственность получает официальное правовое оформление. В законодательстве о местном самоуправлении она определена как экономическая основа местного самоуправления. В то же время среди исследователей не сложилось единого мнения в определении содержания категории «муниципальная собственность», в отношении ее места в экономической системе с точки зрения взаимосвязей с другими формами собственности, а также в хозяйственной деятельности местных сообществ. В процессе ее изучения необходимо проанализировать вопросы, наиболее значимые и актуальные для теории и практики муниципального управления:

-о сущности категории «муниципальная собственность»;

-о роли и месте муниципальной собственности в системе общественных отношений;

о субъектах и объектах муниципальной собственности;

об оптимальных размерах этой собственности;

о роли муниципальной собственности в организации предоставления услуг населению;

об отношениях между субъектами по поводу владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, а также присвоения и отчуждения жизненных благ на территории муниципальных образований и др.

Впервые правовое закрепление собственность муниципальных образований получает в Законе «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», принятого в апреле 1990 г., который, определяя общие принципы построения системы местного самоуправления, вводит новый вид собственности, кроме государственной и частной, - «коммунальную собственность».

В соответствии с Законом 1990 г. под коммунальной собственностью понималось «имущество, передаваемое безвозмездно Союзом ССР, союзными и автономными республиками, иными субъектами, а также имущество, создаваемое или приобретаемое местным Советом народных депутатов за счет принадлежащих ему средств», т.е. она образуется в результате муниципализации государственной собственности или за счет собственных средств муниципального образования (ст. 10, п. 1). В Законе также отмечается, что «коммунальная собственность составляет основу местного хозяйства». Вместо понятия «муниципальная собственность» первоначально было узаконено понятие «коммунальная собственность». По сути, это однопорядковые понятия, но коммунальная собственность - более широкое понятие, привнесенное из российской муниципальной практики прошлого, а также применяемое в современной муниципальной практике многих западных стран. К коммунальной собственности относится имущество и муниципалитетов, и имущество отдельных территориальных коллективов (коммун), не являющихся муниципальными образованиями, имущество ассоциаций муниципалитетов.

В последующих законах РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления» (1995г., 2003г.) муниципальная собственность определяется как экономическая основа местного самоуправления.

Образование муниципальной собственности в ходе проводимых в стране реформ происходит в основном путем муниципализации государственной собственности. При этом основным критерием, служащим основанием для принятия решения о передаче имущества в муниципальную собственность, является ее участие в обеспечении коммунально-бытовых и социально-культурных нужд населения территорий, функционирования местного хозяйства.

Место и роль муниципальной собственности в системе общественных отношений связаны не только с административными преобразованиями и разграничением полномочий между государственным и муниципальным уровнями власти, но и с изменениями в правоимущественных отношениях между ними. В связи с этим исследование происхождения муниципальной собственности заслуживает специального внимания.

Для определения содержания категории «муниципальная собственность» необходимо выяснить ее назначение, место в системе общественных отношений, что позволит, в свою очередь, определить круг вопросов, связанных с использованием муниципальной собственности как основы для ведения муниципального хозяйства.

По мнению Л.А. Велихова, муниципальное хозяйство «тем отличается от частного, что преследует не цель индивидуального обогащения и личной прибыли, путем обычного присвоения создаваемой в хозяйстве прибавочной стоимости, а цели общественно полезные».

Определение содержания муниципальной собственности как экономической категории может быть выведено из классических трактовок собственности вообще. Собственность вообще определяется как объективное отношение по поводу присвоения и отчуждения жизненных благ. Категория «муниципальная собственность» отражает объективное по своему содержанию социально-экономическое явление в жизни местных сообществ, связанное с реализацией местными сообществами права на осуществление местного самоуправления. При этом ее содержание составляет не только имущество, право собственности, вещные (имущественные) отношения между людьми. Собственность определяется как совокупность общественных отношений, которые возникают по поводу присвоения и отчуждения жизненных благ. При этом муниципальная собственность как одна из форм собственности имеет специфические характеристики, которые связаны с присвоением и отчуждением благ особого рода - благ локального характера, или иначе местных общественных благ.

Процессы рыночных преобразований, формирования институтов рыночной экономики сопряжены со значительными изменениями роли государства в экономической системе. Изменение данной роли проявляется во множестве измерений, которые не сводятся к либерализации, приватизации и дерегулированию, понимаемому как процесс упразднения отдельных функций государства без учета деталей, связанных с предоставлением тех или иных видов услуг, а также без осмысления реструктуризации функций государства в развивающейся рыночной экономике.

Данные изменения связаны также и с поиском удовлетворительной формы предоставления различных типов товаров и услуг, которые принято называть общественными благами, характеризующихся неконкурентностью в потреблении и неисключаемостью из потребления.

Следуя логике нового институционального подхода, права муниципальной собственности должны существовать там, где с одной стороны, невозможно, обеспечить режим исключительности, а с другой - сравнительные преимущества частной собственности выражены слабо. С аналитической точки зрения основные характеристики муниципальной собственности совпадают, а иногда и отождествляются с режимом коммунального доступа, если не принимать во внимание значение процесса принятия решений и обеспечения контроля его выполнения.

Рассматривая правовые основы возникновения и существования муниципальной собственности, необходимо рассмотреть проблему так называемого коммунального доступа и исключительным правам относительно муниципального правового режима (рис. 1.1).


Рис. 1.1. Правовые режимы использования ограниченных ресурсов


Проблема определения нормы права собственности возникает только тогда, когда на один и тот же объект претендуют несколько субъектов. В данном случае потребление (использование) его является конкурентным, то есть увеличение потребления одним субъектом уменьшает доступность данного объекта для другого. Может возникнуть ситуация когда ни один из них не имеет возможности исключить других из доступа к данному благу. Следовательно, дальнейшее использование блага является конкурентным. Оформляется процесс выделения исключительного ядра потребителей, которые в свою очередь уменьшают и ограничивают доступность данного актива для других пользователей. В свою очередь, возникают исключительные права, которыми могут пользоваться различные институты, индивиды (потребители). В результате формирования круга пользователей возможно создание института внутренних соглашений, регламентирующих порядок пользования, определяющих возможность выхода или исключения агентов из соглашения, а также порядок извлечения дохода (блага) от использования данного актива. Всё это и является посылом для создания территориальных образований и признания их самостоятельности.

В границах территориальных образований в роли потребителей выступают местные сообщества.

Обычно под местным сообществом понимают группу людей в природной окружающей среде с географическими, административными и социальными границами и достаточно развитыми социально-экономическими взаимосвязями. Люди или группы людей вступают в экономические отношения друг с другом для достижения совместных целей по удовлетворению коллективных потребностей сообщества. «Местное сообщество» - понятие, описывающее отношения между людьми на уровне сущностных характеристик. На абстрактном уровне местное сообщество - это совокупный субъект хозяйственной деятельности, персонификация экономических отношений в ограниченном социальном пространстве по поводу производства, распределения и потребления жизненных благ (общественных, коллективных, частных).

Важность использования категории «местное сообщество» связана с тем, что существующие потребности населения должны быть удовлетворены наилучшим образом именно в рамках данной общности людей.

При этом местное сообщество выступает не только как потребитель общественных благ, но и как полноправный субъект экономических отношений, который может сознательно управлять изменениями, улучшением и ростом жизненных благ в городе или ином населенном пункте, к которому оно территориально относится.

Местное сообщество как субъект экономической деятельности выполняет ряд социально-экономических функций. Эти функции включают:

1)производство, распределение, потребление;

2)социализация;

3)социальный контроль;

4)социальное участие;

5)взаимная помощь и поддержка.

Данные функции непосредственно связаны с теми жизненными благами, потребность в которых возникает именно из факта совместного проживания людей на ограниченной территории.

Рациональное и эффективное предоставление общественных благ - гарантия обеспечения жизнеспособности и развития местного сообщества. Поскольку именно на локальном (местном) уровне предоставляются наиболее значимые и повседневно необходимые блага.

При этом к коллективным потребностям или интересам следует относить общественные блага, которые направлены на обеспечение жизнеспособности сообщества.

Таким образом, исследование различных представлений о собственности позволяет сделать следующие выводы о природе и содержании муниципальной собственности:

1)муниципальная собственность необходима для удовлетворения потребностей местного сообщества в определенных локальных (местных) благах;

2)локальные (местные) блага - это блага общественного характера, предоставляемые на местном (муниципальном) уровне;

)муниципальную собственность можно рассматривать как собственность местного сообщества в целом, функционирующую в интересах каждого члена сообщества;

Из этого следует, что в качестве субъектов присвоения муниципальной собственности выступают:

местное сообщество в целом как основной, т.е. полный, глубинный собственник;

любой член местного сообщества - индивидуальный как не основной, т.е. частичный.

Они одновременно выступают и как участники присвоения муниципальных благ и как «жертвы отчуждения».

Объекты муниципальной собственности - это местные блага общественного характера.

Содержанием муниципальной собственности служат отношения между местным сообществом (единым собственником) и его составными частями (сособственниками) по поводу присвоения-отчуждения муниципальных общественных благ. Эти отношения возникают в процессе хозяйственной деятельности;

4)эффективность использования муниципальной собственности зависит от деятельности органов местного самоуправления как самостоятельного субъекта рыночных отношений. При этом муниципальная собственность составляет экономическую основу их деятельности, что означает наличие объектов собственности и соответствующих имущественных прав, а также средств и методов, с помощью которых может быть организовано управление муниципальной собственностью в процессе хозяйственной деятельности муниципалитета с целью обеспечения благосостояния членов местного сообщества.

Таким образом, муниципальная собственность - это отношения по поводу присвоения и отчуждения общественных благ локального характера, производимых в процессе хозяйственной деятельности местного сообщества и предоставляемых членам местного сообщества на территории проживания.

Муниципальная собственность представляет естественную основу муниципального хозяйства. Представляется необходимым раскрыть их содержание и взаимосвязи с тем, чтобы определить, какие средства и методы муниципальной хозяйственной деятельности могут обеспечить наилучшее предоставление местных общественных благ.


1.2 Подходы к формированию муниципальной собственности


Как показывает исторический опыт разных стран, во-первых, муниципальная собственность возникает по-разному, во-вторых, в различные периоды проявляются тенденции противоположного характера - либо к усилению, либо к сокращению муниципального сектора экономики. Эти изменения в соотношении секторов происходят по различным экономическим, социальным и политическим причинам.

В исследованиях, посвященным вопросам возникновения муниципальной собственности, выделяют два основных пути её развития.

Первый путь является результатом естественноисторического процесса развития различных форм собственности и формирования многоукладной экономики. Собственники, объединившись в коммуну, выделяют часть своих средств (например, уплачивая местные налоги) для решения общих задач: охрана общественного порядка, уборка мусора, замощение дорог, канализование отходов жизнедеятельности людей и пр. На эти средства избранные органы власти организуют муниципальные предприятия и службы, либо осуществляют иную деятельность. Муниципальная собственность формируется «снизу». Так формируется ядро муниципального хозяйства.

Второй путь связан с первым и определяется происходящими изменениями в составе компетенции местного самоуправления в результате которой постепенно возникает необходимость соответствующей коррекции муниципальной собственности. Собственность приобретается, отчуждается, делится на части и переходит из одного вида в другой:

-переход муниципальной и частной собственности в государственную - национализация;

-переход государственной и муниципальной собственности в частную - приватизация;

-переход государственной и частной собственности в муниципальную - муниципализация.

Рыночный переход собственности (приобретение, покупка имущества) регулируется специальным законодательством в обычном режиме. Например, муниципальные органы могут приобрести на общих основаниях собственность частных лиц (купить предприятие по переработке мусора, купить столовую и организовать здесь центр социальной помощи, выкупить у частных собственников участок земли и построить здесь муниципальный доходный дом и т. п.).

Однако, нередко в силу политических, социальных или иных соображений возникает необходимость увеличить объем одной из форм собственности, убыстряя и облегчая переход в нее других форм с помощью специального законодательства. Эти законы позволяют, при выполнении и оформлении определенных условий, получить «чужую» собственность не по рыночным ценам и даже вопреки желанию ее прежнего владельца. Иногда при отчуждении выплачивается компенсация, иногда переход безвозмезден, например:

-в случае передачи местному самоуправлению государственных функций одновременно происходит безвозмездная передача соответствующей части государственной собственности,

-местное самоуправление может получить (по решению суда) в собственность имущество должников, либо получить имущество в виде добровольного пожертвования. Все это составляет содержание второго пути формирования муниципальной собственности - муниципализации.

Таким образом, причины различного характера объясняют смену тенденций муниципализации и демуниципализации экономики, в связи с чем возникает вопрос определения состава и границ муниципальной собственности.

Специфика современных российских рыночных преобразований и реформ позволяет выделить особый, третий путь формирования муниципальной собственности.

Муниципальная собственность формируется не естественным путем, «снизу», а в ходе раздела государственной собственности, ее передачи в муниципальную и частную собственность, а также в ходе приватизации бывших госпредприятий.

Способы формирования муниципальной собственности в России представлены на рис. 1.2. Как видно, формирование муниципальной собственности происходит различными способами.

На разных этапах реформирования был сформирован имущественный состав муниципальной собственности, хотя содержание муниципальной собственности не сводится к характеристике состава объектов собственности. Содержание каждого вида собственности, в том числе и муниципальной, раскрывается в особом виде хозяйственной деятельности. В данном случае речь идет о муниципальном хозяйстве. В законах РФ 1995, 2003 гг. «Об общих принципах организации местного самоуправления» муниципальная собственность определена как основа экономической деятельности местных органов власти.


Рис. 1.2. Способы формирования муниципальной собственности в России


Установление данного принципа связано с тем, что муниципальное образование является публично-правовым образованием и действует как субъект права исключительно для решения стоящих перед ним местных задач публичного характера.

В связи с этим в статье 50 Федерального закона № 131-ФЗ определены только четыре группы имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. Следовательно, иное имущество не может находиться в собственности муниципальных образований.

К первой группе относится имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения.

Вторую группу составляет имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Такое имущество может находиться в муниципальной собственности только в случаях, установленных Федеральным законом №131-ФЗ и законами субъектов Российской Федерации. Согласно пункту 4 части 6 статьи 19 Федерального закона №131-ФЗ, данные законы должны содержать перечень материальных средств, подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органами местного самоуправления, или порядок определения данного перечня.

К третьей группе относится имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативно правовыми актами представительного органа местного самоуправления.

Установление Федеральным законом №131-ФЗ четвертой группы имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, обусловлено тем, что, согласно положениям статей 14.1, 15.1 и 16.1 данного закона, органам местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов передано право решать вопросы, на относящиеся к вопросам местного значения, но предусмотренные в данных статьях (например, создание музеев поселения, городского округа и муниципального района, участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству, совершение органами местного самоуправления поселений нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в поселении нотариуса и ряд других вопросов).

Исходя из определения вышеуказанных групп, вытекает более узкая трактовка городского (муниципального) хозяйства, которая сводится к деятельности органов МСУ по решению местных вопросов, т. е. вопросов местного значения. Результатом такой деятельности пользуются все жители муниципального образования, они выступают «заказчиками» услуг, оказываемых с помощью городского (муниципального) хозяйства. В основе данного процесса находится осуществление собственных полномочий органами местного самоуправления.

Городское хозяйство состоит из различных хозяйствующих субъектов, деятельность которых определяет и координирует соответствующий орган местного самоуправления. Таким образом, можно выделить три элемента в системе городского хозяйства:

) органы местного самоуправления, осуществляющие нормативное и экономическое регулирование деятельности хозяйствующего субъекта на территории муниципального образования, при этом целью такого регулирования является удовлетворение коллективных потребностей населения муниципального образования;

) предприятия, учреждения и организации, находящиеся в муниципальной собственности. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок их деятельности; регулируют цены и тарифы на их продукцию, утверждают их устав, назначают и увольняют их руководителей;

) предприятия, учреждения и организации, не находящиеся в муниципальной собственности. Их взаимоотношения с органами местного самоуправления построены на договорной основе, что дает право органам местного самоуправления координировать деятельность этих субъектов в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования, устанавливать в определенных случаях ограничения на их деятельность.

Для более подробного изучения состава муниципальной собственности, установленного федеральным законодательством, подходов к его формированию, целесообразно рассмотреть этапы реформирования местного самоуправления в Российской Федерации.


.3 Формирование состава муниципальной собственности на различных этапах реформирования местного самоуправления


Становление муниципальной собственности в России в постсоветский период можно условно разделить на три временных периода, которые соответствуют этапам становления местного самоуправления в Российской Федерации. В процессе осуществления реформы местного самоуправления в России каждый этап характеризуется принятием качественно нового законодательства, регламентирующего вопросы местного самоуправления, формирующего новые отношения собственности. Первый этап начался в 1990 г. и продолжался до 1995 г., второй - с 1995 по 2003 гг. и, наконец, третий этап начался с 2003 г. и продолжается до сих пор.

Первый этап - 1990-1995 гг. В советском законодательстве понятие «муниципальная собственность» полностью отсутствовало, поскольку отсутствовало местное самоуправление как уровень власти. Интерес государства к местному самоуправлению появился с началом перестройки, во второй половине 1980-х гг., что во многом было обусловлено принятием Европейской Хартии местного самоуправления, а также зарождением малого предпринимательства и расширение местной инициативы в сфере экономики, которые требовали адекватных преобразований в системе местной власти.

Данный интерес был воплощен в Законе СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который был принят в апреле 1990г. С него, по мнению многих исследователей, начинался процесс становления местного самоуправления в России. При этом за основу была взята европейская модель. В статье 10 данного закона впервые было законодательно закреплено понятие коммунальной собственности.

В соответствии с данной статьей закона коммунальная собственность составляет основу местного хозяйства. Распоряжение и управление коммунальной собственностью осуществляют от имени населения административно-территориальных единиц соответствующие Советы народных депутатов и уполномоченные ими органы.

Понятие «муниципальная собственность» было введено в Российской Федерации Законом РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР». Закон утратил силу после введения в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации с 1 января 1995 г.

июля 1991 г. в России принимается Закон «О местном самоуправлении в РСФСР», который закладывает нормативно-правовые основы муниципализации собственности. Можно сказать, что формирование муниципальной собственности началось со времени принятия данного Закона, то есть еще до принятия Конституции Российской Федерации 1993г.

В соответствии с Законом «О местном самоуправлении в РСФСР» муниципальная собственность впервые в постсоветское время была отделена от государственной, и на нее (ст. 2) не допускалось каких-либо государственных ограничений. В состав муниципальной собственности входили: финансовые средства местных бюджетов, внебюджетные и валютные фонды, различные объекты жилищно-коммунального хозяйства, инженерно-энергетические установки, хозяйственные комплексы и нежилые помещения, жилищный фонд и объекты социально-культурного назначения. В муниципальную собственность могли входить земельные участки, месторождения полезных ископаемых, водоемы, ценные бумаги и т.д.

Существенное (и противоречивое) влияние на формирование муниципальной собственности оказывает принятие Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. №3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». Данное постановление закрепило порядок передачи федеральной собственности в государственную собственность субъектов РФ и муниципальную.

К объектам муниципальной собственности в соответствии с постановлением относились:

-объекты государственной собственности, расположенные на территориях, находящихся в ведении соответствующего городского (за исключением городов районного подчинения), районного (за исключением районов в городах) Совета народных депутатов;

жилой и нежилой фонд, находящийся в управлении исполнительных органов местных Советов народных депутатов (местной администрации), в том числе здания и строения, ранее переданные им в ведение (на баланс) другим юридическим лицам, и др.;

жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие объекты;

объекты инженерной инфраструктуры городов (за исключением входящих в состав имущества предприятий), городского пассажирского транспорта (включая метрополитен), а также предприятия, осуществляющие эксплуатацию, содержание и ремонт указанных объектов;

органы государственной собственности, находящиеся в ведении органов государственной власти и управления республик, краев областей, автономных областей и автономных округов и находящихся на территории соответствующих городов;

предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания, оптово-складские мощности;

учреждения и объекты здравоохранения (кроме областных больниц и диспансеров), народного образования (кроме спецшкол для детей, страдающих хроническими заболеваниями), культуры и спорта;

другие объекты, находящиеся в оперативном управлении городских и районных (в городах) Советов народных депутатов.

Формирование муниципальной собственности (муниципализация) происходило наряду с формированием частной собственности (приватизация) и формированием собственности субъектов федерации (федерализация).

Результатом приватизации явилось то, что в составе муниципальной собственности произошло сокращение числа объектов, способных приносить муниципалитетам стабильный доход. Большинство потенциально прибыльных муниципальных предприятий ушло в частный сектор, что привело к потере их основной доходообразующей ценности для местного самоуправления. Для органов местного самоуправления приватизация стала своеобразной формой обмена долгосрочного источника доходов на краткосрочный. Этот обмен позволил муниципалитетам решить ряд текущих вопросов, но лишил их стабильного канала поступлений в муниципальную казну.

Процесс муниципализации имущества ранее приватизированных предприятий, напротив, сопровождался передачей на баланс местных властей убыточных объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, что послужило причиной существенного увеличения их текущих расходов.

Второй этап формирования муниципальной собственности - 1995-2003гг. связан с реформами местного самоуправления в России, в рамках которых был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 154 от 28 августа 1995г.

Данный закон (ст. 29) определил объекты, которые могут находиться в муниципальной собственности, а именно:

средства местного бюджета;

муниципальные внебюджетные фонды;

имущество органов местного самоуправления;

муниципальные земли;

природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности;

муниципальные предприятия и организации;

муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации;

муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения;

муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта;

другое движимое и недвижимое имущество.

Органы местного самоуправления наделялись следующими полномочиями в отношении объектов муниципальной собственности:

передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам;

сдавать в аренду;

отчуждать в установленном порядке;

совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки;

определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов;

определять цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности;

осуществлять регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги);

утверждать их уставы;

назначать и увольнять руководителей данных предприятий, учреждений и организаций;

заслушивать отчеты об их деятельности.

Второй этап формирования муниципальной собственности характеризуется тем, что процесс быстрой приватизации предприятий и муниципализации социальных объектов затормозился, а связанные с этим финансовые трудности возросли. Это проявлялось в том, что муниципализация ведомственных социальных объектов проходила формально, ничего не изменив в экономической сути функционирования объектов социальной сферы, в их финансировании.

Катастрофическая нехватка средств на содержание социально-значимых объектов муниципальной собственности сначала у предприятий, а затем у муниципалитетов, привела к тому, что уже значительная часть необходимых ремонтных работ не проводилась. С каждым годом необходимость в затратах возрастала на 25-30%. Следует отметить, что в настоящее время ситуация с финансированием социальных объектов и жилого фонда, находящегося в собственности муниципальных образований, не изменилась в лучшую сторону.

Третий этап - 2003 г. и по настоящее время. Начало данного этапа муниципальной реформы и становления муниципальной собственности связано с принятием принципиально нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который изменил не только функции местной власти, но и всю ее пространственную конфигурацию, виды и систему взаимодействия соответствующих органов, их ресурсные возможности. Муниципальная реформа стала закономерным звеном в реформировании всех сфер общественной жизни в России в начале 2000-х гг. Проводимые Правительством РФ радикальные реформы, касающиеся реорганизации важнейших отраслей экономики и общественной жизни, непосредственно сказались на муниципальном уровне.

Муниципальная реформа в соответствии с ФЗ №131 предусматривала формирование на территории России двухуровневой системы местного самоуправления, что в свою очередь предполагает разграничение собственности между муниципальными образованиями различных типов: городские округа, муниципальные районы, городские/сельские поселения.

Принципиальное отличие ФЗ №131 (от 6 октября 2003г.) от ФЗ №154 (от 28 августа 1995г.) состоит в наличии ограничений на виды имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, и установлении жесткого соответствия объектов муниципальной собственности возложенным на муниципальное образование полномочиям. Объем и состав полномочий, возложенных законодательством на органы местного самоуправления, зависит от типа муниципального образования, к которому они относятся (муниципальный район, городской округ, сельское или городское поселение). Они могут быть изменены или дополнены только путем внесения соответствующих изменений в федеральное законодательство.

Таким образом, в муниципальной собственности может находиться только имущество, необходимое для выполнения полномочий органов местного самоуправления как публичной власти. Имущество, предназначенное для коммерческого использования (извлечения прибыли), должно быть передано другим собственникам. В частности, в отличие от ФЗ №154, не предусматривается существование муниципальных банков и иных финансово-кредитных учреждений.

В соответствии с данным законом в муниципальной собственности не может находиться имущество, не предназначенное для решения вопросов местного значения, осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, а также обеспечения деятельности органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений. В случае включения подобного имущества в состав муниципальной собственности, оно до 1 января 2009г. должно было подлежать перепрофилированию (изменению целевого назначения) либо отчуждению.

Таким образом, в основу формирования муниципальной собственности действующим законодательством изначально положены принципы строго целевого соответствия собственности требованиям федерального законодательства, а также достаточности собственности для эффективного решения вопросов местного значения.

Таким образом, на первых этапах реформы местного самоуправления процесс муниципализации происходил хаотично («сопровождая» реализацию программы приватизации), и как следствие нормативно-правовая база муниципальной собственности отставала от практики. На современном этапе наибольшее внимание стало уделяться административно-правовым аспектам, разграничению полномочий между уровнями власти, имущественному обеспечению вопросов местного значения. Муниципальная собственность (имущество) рассматривается с точки зрения критерия достаточности для осуществления полномочий, возложенных на органы местного самоуправления. Это обострило проблему неспособности обеспечить исполнение своих полномочий большинством вновь образованных муниципальных образований.

Хозяйственная политика муниципалитета, в рамках имеющейся компетенции в соответствии с вопросами местного значения, осуществляется в целях регулирования общих условий хозяйственной деятельности, а также при управлении объектами муниципального имущества (земельные участки, жилые здания, финансовые средства). С достаточной степенью условности можно говорить о трех крупных направлениях муниципальной хозяйственной политики:

-управление имуществом;

-регулирование условий хозяйственной деятельности на территории муниципального образования;

-управление развитием муниципального образования.


2. МУНИЦИПАЛЬНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ В СТРУКТУРЕ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА


.1 Анализ структуры городского хозяйства муниципалитета


Муниципальный сектор экономики отличается от частного, прежде всего тем, что преследует не цели индивидуального обогащения и личной прибыли, а цели общественно-полезные. Основной задачей муниципального сектора является достижение наивысшего уровня муниципального благоустройства и социального благосостояния населения муниципального образования.

Для достижения этих целей муниципалитет располагает определенными ресурсами, и, прежде всего, разнообразными объектами муниципальной собственности. Часть этих объектов используется муниципалитетом непосредственно для производства наиболее необходимых обществу товаров и услуг (благ) и составляет муниципальный сектор экономики. Другая часть может быть передана муниципалитетом для включения в хозяйственную деятельность коммерческими субъектами.

Субъектом муниципальной собственности выступают местные органы самоуправления. Размеры муниципального имущества в идеале должны быть сопоставимы с теми задачами, которые возложены на органы местного самоуправления.

Муниципальный сектор экономики любого муниципального образования образуют следующие объекты:

муниципальные унитарные предприятия;

-муниципальные учреждения;

муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения;

объекты инфраструктуры, находящиеся в муниципальной собственности;

средства местного бюджета.

Объектный состав муниципального имущества представлен на рис. 2.1.


Рис. 2.1. Объектный состав муниципального имущества


Выполнение муниципалитетом функций непосредственного собственника реализуется через организационно-распорядительную деятельность по управлению муниципальным имуществом.

Управление муниципальным имуществом рассматривается двояко: управление недвижимостью и управление движимым имуществом.

Управление недвижимостью охватывает ряд аспектов, среди которых наибольший интерес представляют: регулирование (формирование) общих условий рынка недвижимости, организация земельного хозяйства, жилищное дело (хотя, два последних направления в работе не рассматриваются).

Управление движимым имуществом рассматривается нами с точки зрения формирования и использования фондов денежных средств местного сообщества (муниципальных финансов).

Управление муниципальным имуществом предполагает комплекс инструментов хозяйственной политики, которые можно объединить в четыре группы:

  1. формирование (изменение) состава муниципальной собственности;
  2. меры по владению имуществом:

-уточнение (разграничение) и закрепление прав собственности муниципального образования;

-учет муниципальной собственности (имущества);

-контроль за использованием имущества, построение системы органов управления собственностью;

  1. меры по организации использования имущества:

-использование имущества при создании (ликвидации) унитарных предприятий или учреждений;

-регулирование порядка и условий использования имущества, закрепленного за предприятиями (учреждениями);

-формирование, утверждение и контроль за утверждением бюджета муниципального образования, муниципальной казны и внебюджетных фондов;

-осуществление иных сделок с имуществом (передача в хозяйственное ведение, управление конкретными объектами имущества и пр.), аренда;

  1. меры по организации распоряжения имуществом:

-ликвидацию предприятий и учреждений и «утилизация» их имущества;

-приватизацию имущества;

-осуществление иных сделок по отчуждению имущества (или передаче прав), таких, как ипотека, залог, купля-продажа имущества, участие в совместной деятельности.

Главным отличием муниципального сектора от частного заключается в том, что большая часть объектов муниципального сектора экономики является не только бездоходной, но и высокозатратной и основной целью функционирования муниципального сектора является не получение прибыли, а предоставление необходимых благ населению муниципального образования. То есть деятельность муниципального сектора экономики осуществляется в рамках принципа «не доход, но польза».

Работу муниципального сектора можно описать исходя из двух основных позиций.

1)с позиции места в региональной экономике. При этом особое внимание уделяется доле муниципального сектора в отраслевом разрезе экономики региона, его доле в производстве товаров, услуг или работ по основным отраслям;

2)с позиции местной экономики, т.е. муниципальный сектор исследуется как основа жизнеобеспечения населения и развития территории муниципального образования. В данном контексте проводится анализ развития предприятий и учреждений муниципального сектора, качества и количества предоставляемых ими товаров, услуг или работ, анализ потребностей населения в предоставлении муниципальных услуг и их фактическое удовлетворение, объем дохода, получаемого от деятельности данных организаций и т.д.

Таким образом, первый подход акцентирует внимание преимущественно на вкладе муниципального сектора в региональную экономику и степени его участия в ней. Он позволяет оценить степень развития муниципального сектора в сравнении с региональными показателями, определить его место в региональной экономике. Напротив, второй подход предполагает рассмотрение муниципального сектора как основного участника преимущественно местного социально-экономического развития, непосредственно производящего на территории муниципального образования необходимые его жителям товары и услуги. В данном случае внимание должно акцентироваться на имеющихся (или наоборот отсутствующих) возможностях муниципального сектора производить достаточно обширный перечень благ и создании комфортных условий жизнедеятельности в муниципалитетах. Второй подход представляет интерес в рамках предмета диссертационного исследования.

Развитие и состояние муниципального сектора экономики характеризуется через показатели деятельности муниципальных предприятий и учреждений, входящих в него, а также показатели использования муниципальных земель и муниципального имущества, а также муниципальных финансов.

Наибольшее число убыточных предприятий сосредоточено в таких отраслях как сельское хозяйство, жилищно-коммунальное хозяйство, культура и искусство, здравоохранение, физическая культура и социальное обеспечение. Это отрасли социальной направленности, где получение коммерческой прибыли на муниципальных предприятиях и организациях практически невозможно ввиду действия системы льгот, дотаций и особенностей механизма тарифного регулирования. Традиционно предприятия этих отраслей работают с минимальными прибылями. Их основной целью деятельности является предоставление услуги (товара), а не получение дохода.

Современное российское законодательство рассматривает функции муниципалитета по созданию и предоставлению общественно значимых благ как обязанность и закрепляет их минимально необходимый перечень, гарантируя их предоставление населению.

Так в главе 3 ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в статьях 14, 15 и 16 приводятся закрытые (в тоже время достаточно обширные) перечни вопросов местного значения для 3-х типов муниципальных образований. Законодательно предусмотрена возможность расширения этих перечней и включения в компетенцию муниципальных образований новых видов деятельности, но только в случае стопроцентного выполнения закрепленных, а также наличия у муниципалитета собственных дополнительных финансовых средств.

Правоприменительная практика реализации ФЗ № 131 в части формирования в соответствии с нормами закона состава имущества муниципальных образований уже на начальном этапе реформы показала спорность и конфликтность отдельных положений данного закона. Выделяют следующие основные проблемы (рис. 2.2):

В вопросе разграничения имущества в новом законодательстве о местном самоуправлении достаточно ясно выявились, как минимум, две проблемы:

) жёсткая привязка перечня имущества (ст. 50 ФЗ №131) к перечню вопросов местного значения муниципальных образований (ст. 14-16 этого же закона),

) императивность требований части 8 ст. 85 ФЗ № 131 и статьи 154 ФЗ № 122 по безвозмездной передаче имущества муниципальных образований в государственную собственность и наделению муниципального образования государственным имуществом.

Жесткая привязка перечня имущества (статья 50 ФЗ №131) к перечню вопросов местного значения муниципальных образований становится барьером для социально-экономического развития муниципальных образований. Особенно это заметно в нынешних условиях перераспределения полномочий.


Рис. 2.2. Основные проблемы, связанные с реализацией Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, по вопросам управления муниципальной собственностью


Также закрытый перечень имущества не позволяет четко определить, имеют ли право органы местного самоуправления иметь какое-либо имущество для осуществления той или иной деятельности. Законодатель поступает непоследовательно, т.к., в одном случае, при перечислении в ст.50муниципального имущества, требующегося для решения вопросов с формулировкой «создание условий…», он закрепляет какое-то имущество, например, «создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры» (п.12. ч.1 ст.14), «обеспечение условий для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта» (п.14.ч.1 ст.14). В этом случае позволяется иметь имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры, а также имущество, предназначенное для развития физкультуры и спорта (п.10 ст.50) .

На практике муниципальное производство необходимых обществу благ оказывается ограниченным имеющимися у муниципалитета возможностями (производственные мощности, наличие необходимых ресурсов, финансы и др.), поэтому к производству благ привлекается частный сектор, имеющий практически неограниченные производственные и финансовые возможности. В результате возникающего взаимодействия муниципального и частного секторов происходит развитие различных форм производства и финансирования общественных благ.

Для эффективного управления собственностью муниципального образования необходим грамотный учет и четкое разрешение вопросов владения, распоряжения, пользования имуществом в соответствии с законодательством. Все это требует внимательного рассмотрения вопроса учета и регистрации муниципальной собственности.


2.2 Значение учета и регистрации муниципальной собственности


В целях построения грамотной концепции управления муниципальной собственностью администрации муниципального образования следует ответить на три главных вопроса:

чем управляет поселение, что предполагает составление полного перечня движимого и недвижимого имущества, муниципальных предприятий и учреждений, имущества казны;

кто владеет имуществом и пользуется им (составление списка пользователей каждым объектом имущества - физических или юридических лиц);

как поселение управляет своим имуществом, в соответствии в чем, по каждому объекту необходимо определить метод управления - хозяйственное ведение, оперативное управление, аренда, безвозмездное пользование, доверительное управление и т.д.).

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. Названное право закреплено в главе 8 «Местное самоуправление» Конституции РФ, в ФЗ №131 от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в Законе Краснодарского края от 29.11.2005 № 950-КЗ «Об определении порядка решения вопросов местного значения вновь образованных поселений в переходный период».

При этом основная сложность процесса управления заключается в том, что, во-первых, управленческие решения должны приносить пользу жителям поселения, а, во-вторых, за нарушение действующего законодательства при сделках с имуществом предусмотрена административная и уголовная ответственность. Т.е. необходимо выполнить главную задачу: обеспечить соответствие положения о порядке владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью действующему федеральному и краевому законодательству.

Один из основных разделов Положения - «Учёт муниципальных объектов и ведение реестра муниципальной собственности». Имущество, поименованное в законе (по каждому конкретному поселению), составляет основу реестра муниципальной собственности этого поселения.

Задачи учёта имущества и ведения реестра следующие:

обеспечение полного учёта объектов в реестре;

систематическая инвентаризация имущества, закреплённого за муниципальными предприятиями и учреждениями, а также имущества казны;

выявление на территории поселения бесхозяйного движимого и недвижимого имущества, включение его в реестр муниципальной собственности и определение методов управления по каждому объекту (оперативное управление, хозяйственное ведение, аренда, доверительное управление, концессионное соглашение, продажа и т.д.);

включение в реестр муниципальной собственности безвозмездно передаваемого поселению имущества;

включение в реестр муниципальной собственности приобретённого (реконструированного, построенного) за счет бюджета имущества (части имущества) и заключение соответствующих договоров использования такого имущества (аренда, доверительное управление, концессионное соглашение, продажа и т.д.);

обеспечение объектов муниципальной собственности документацией по технической инвентаризации, правоустанавливающими и правоудостоверяющими документами на землю, отчётами о рыночной оценке в целях привлечения инвестиций (капитальный ремонт, реконструкция, пристройка) физических и юридических лиц в муниципальные объекты, имеющие высокую степень износа, на условиях общей долевой собственности.

Для того чтобы выполнить эти задачи, поселению необходимо:

обеспечить представление всеми муниципальными унитарными предприятиями и муниципальными учреждениями, а также юридическими и физическими лицами, использующими имущество казны, карт реестра муниципальной собственности в установленные поселением сроки (не менее одного раза в год);

обеспечить соответствие перечня объектов недвижимости, отражённых в карте реестра и на балансе муниципальных предприятий и учреждений, фактическому наличию этих объектов у предприятий и учреждений, а также ввести в практику ежегодные проверки результатов инвентаризации основных средств, закреплённых за муниципальными унитарными предприятиями и муниципальными учреждениями, и объектов, числящихся в казне;

в соответствии с гл. 14 Гражданского кодекса РФ «Приобретение права собственности», гл. 16 Гражданского кодекса РФ «Общая собственность», ст. 67 «Капитальные расходы бюджетов» Бюджетного кодекса РФ и ст. 80 «Бюджетные инвестиции юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями» Бюджетного кодекса РФ провести работу по внесению в реестр муниципальной собственности имущества (части имущества), приобретённого или построенного за счет средств муниципального бюджета. Для этого необходимо совместно с финансовыми органами района проанализировать расходы муниципального бюджета на указанные цели по недвижимому имуществу (капитальный ремонт, реконструкция, строительство) за последние 10 лет, по движимому - за последние 5 лет; выявить неучтённое имущество и заключить соответствующие договоры на использование объектов;

обеспечить включение в реестр имущества, передаваемого поселению застройщиками при строительстве (квартиры, инженерные сети, офисные помещения и т.д.).

Учет казенного имущества осуществляется администрациями поселений, а сохранность обеспечивается тем хозяйствующим субъектом, который эксплуатирует данное имущество. Задача поселения не только в том, чтобы отчетливо увидеть в реестре муниципального имущества то имущество, которое не закреплено за созданными органами местного управления данного поселения юридическими лицами (муниципальными унитарными и казенными предприятиями, муниципальными учреждения), но и правильно учесть это имущество.

Учет и регистрация муниципальной собственности играют важную роль в выполнении муниципальными образованиями своих полномочий, и могут препятствовать реализации Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Так, отсутствие регистрации права муниципальной собственности проявляется в следующих вопросах:

- финансовые органы не финансируют объекты, требующие незамедлительного капитального ремонта или реконструкции, без свидетельства о регистрации права муниципальной собственности на эти объекты;

- органы финансового контроля привлекают к ответственности глав муниципальных образований за нецелевое использование бюджетных средств, направленных на объекты, не имеющие свидетельств о регистрации права муниципальной собственности;

органы прокуратуры привлекают к ответственности глав муниципальных образований за отсутствие регистрации права муниципальной собственности на переданные в процессе разграничения объекты.

По ряду поселений затраты на подготовку к регистрации (стоимость технического паспорта и землеустроительных документов) больше годового бюджета в несколько раз.

Отсутствие зарегистрированных прав также влияет на оперативность передачи объектов муниципальной собственности в собственность субъектов Российской Федерации и в федеральную собственность.

Вследствие правовых проблем в части передачи выморочного жилищного фонда в муниципальную собственность не решаются вопросы обеспечения жильем сирот, а также граждан, нуждающихся в предоставлении жилья, и специалистов, приглашенных на работу в сельские и городские поселения.

Учёт казённого имущества на балансе администраций районов, городов, поселений ведёт к тому, что администрация становится плательщиком НДС, налога на прибыль организаций, налога на имущество организаций и других налогов и сборов, предусмотренных законодательством РФ о налогах и сборах. Указанная ситуация противоречит духу и букве Бюджетного кодекса РФ, который не предусматривает уплаты налогов и сборов от одного бюджета (муниципального) другому (федеральному или краевому). Бюджетная система Российской Федерации строится на принципах равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, эффективности и экономности бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств. В основу межбюджетных отношений положены дотации, субвенции, субсидии, бюджетный кредит, межбюджетные трансферты, а не налоги и сборы, плательщиком которых должен выступить нижестоящий бюджет.

Запрещение направления расходов на капитальный ремонт или реконструкцию объектов, не принадлежащих муниципальным поселениям, делает невозможным выполнение возложенных на муниципальные образования полномочий в условиях отсутствия соответствующего этим полномочиям муниципального имущества.

В вопросах межмуниципального сотрудничества для вопросов местного значения также существует целый ряд нерешенных проблем.

В соответствии с ФЗ № 131 органы местного самоуправления имеют право осуществлять межмуниципальное сотрудничество путем участия в закрытых акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью (статья 68), некоммерческих автономных организаций (АНО) и фондов (статья 69). Иные формы межмуниципального сотрудничества законом не предусмотрены. При этом пунктом 4 статьи 7 Федерального закона «Об акционерных обществах» установлено, что федеральным законом может быть предусмотрено создание муниципальными образованиями акционерных обществ только в форме открытых обществ. Налицо правовая коллизия двух федеральных законов, которую необходимо урегулировать.

Кроме того, закрытые акционерные общества и обществах с ограниченной ответственностью являются коммерческими организациями, создаваемыми для ведения предпринимательской деятельности, подразумевающей получение прибыли. Таким образом, для предоставления услуг в отраслях социальной сферы органы местного самоуправления, по сути, могут воспользоваться только организационно-правовой формой АНО, так как организационно-правовая форма фонда не может использоваться в данных целях и соучредительство муниципалитетами учреждений как форма межмуниципального взаимодействия в некоторых сферах также невозможна (согласно Федеральному закону «Об образовании» совместное учредительство допускается только в отношении негосударственных образовательных учреждений (ст. 11 ФЗ «Об образовании»). Вместе с тем, на сегодняшний день российское законодательство не в полной мере предусматривает регулирование отношений в организационно-правовой форме АНО, что создает для муниципалитетов дополнительные проблемы при предоставлении услуг в данной сфере. Возможно, изменение организационно-правовой формы муниципальных организаций в ходе реформ бюджетного сектора и реформы жилищно-коммунального хозяйства (приватизация и акционирование) упростит задачу и расширит возможности сотрудничества муниципальных образований при осуществлении совместной хозяйственной деятельности. При этом межмуниципальное сотрудничество в социальной сфере в условиях ограниченных финансовых ресурсов муниципалитетов и неразвитой социальной инфраструктуры на уровне сельских поселений приобретает особое значение уже сегодня.

Представленный анализ проблем разграничения имущества, находящегося в публичной собственности позволяет сделать следующие выводы:

) в целях снижения рисков сужения возможностей развития услуг на уровне муниципальных образований следует устранить противоречия, возникающие из-за жесткой привязки в ФЗ №131 вопросов местного значения (статьи 14-16) к пообъектному составу муниципального имущества (ст. 50), а также смягчить императивность требований, установленных частью 8 статьи 85 ФЗ №131 и статьей 154 ФЗ №122, о передаче муниципального имущества;

) в целях решения технических проблем разграничения имущества следует устранить проблемы с пообъектным определением состава имущества, в т.ч. привести в соответствие с новой структурой местного самоуправления порядок разграничения имущества, находящегося в публичной собственности, установленный Постановлением Верховного Совета Российской Федерации № 3020-1;

) в целях обеспечения государственных гарантий местного самоуправления и снижения рисков возникновения неплановых расходов, возникающих в ходе реформы местного самоуправления, следует предусмотреть субвенции местным бюджетам для оформления технической документации и оформления земельных участков под объектами муниципальной собственности для целей их последующей государственной регистрации;

) в целях укрепления экономических основ местного самоуправления следует привести в соответствие с законодательством о местном самоуправлении законодательство, регулирующее хозяйственную и социальную деятельность публично-правовых институтов, активизировать расширение законодательства об автономных некоммерческих организациях.

) в целях решения вопроса учета имущества казны муниципального образования, т.е., имущество не закрепленного за муниципальными унитарными предприятиями и муниципальными учреждениями, следует учитываться обособленно от имущества закрепленного. Учет такого имущества целесообразно осуществлять на счетах забалансового учёта.


2.3 Способы распоряжения муниципальным имуществом


Необходимость стабильного функционирования местного самоуправления, финансовой самостоятельности и возможности оперативного решения имущественных вопросов напрямую связана с распоряжением муниципальной собственностью. В территориально-корпоративной системе возможно применение различных методов управления объектами муниципальной собственности:

-непосредственное управление со стороны муниципалитета;

-сдача собственности в аренду хозяйствующим субъектам;

-доверительное управление;

-приватизация объектов муниципальной собственности;

-муниципальный заказ;

-муниципальные концессии.

Достаточно интересным представляется вопрос разделения прав собственности при различных методах управления муниципальной собственностью. Разделение будет происходить следующим образом:

) при непосредственном муниципальном управлении: право владения и пользования муниципальной собственностью находится у жителей муниципального образования, а право распоряжения осуществляется ими опосредованно, через муниципалитет. Муниципалитет же, в свою очередь, осуществляет свое право распоряжения конкретными объектами муниципальной собственности передавая их в полное хозяйственное ведение или оперативное управление соответственно муниципальным предприятиям или муниципальным учреждениям;

) при аренде право владения остается у жителей муниципального образования, право распоряжения (ограниченное условиями договора аренды) - у муниципалитета, право пользования переходит к арендатору;

) при приватизации права владения, распоряжения и пользования переходят к новому собственнику.

Широкое распространение получает аренда. Доход от аренды муниципальной собственности может быть получен муниципальным бюджетом в течение сколь угодно долгого периода времени (в течение времени существования объекта собственности), а доход от приватизации только единовременно. Приватизация, хотя и создает выгодные условия для инвесторов, но в тоже время лишает муниципалитет, во-первых, самой собственности, а во-вторых, доходов от роста цены собственности. Кроме того, муниципалитет утрачивает непосредственный контроль над приватизированными объектами, что может создать дополнительные трудности в такой деятельности, как, например, осуществление генерального плана развития города, зонирование, прокладка коммуникаций и т.д. В этом плане аренда, в том числе долгосрочная - оптимальный способ использования муниципальной собственности.

В практике управления муниципальной собственностью достаточно эффективным методом является муниципальный заказ. Муниципальный заказ можно представить как муниципальное «поручение» или «задание» фирме на производство определенного вида общественных благ: поставку товаров, оказание услуг или выполнение работ, необходимых для обеспечения потребностей местного сообщества в регламентированные сроки и в определенных размерах. С этой точки зрения муниципальный заказ можно охарактеризовать как инструмент, элемент, оптимизирующий механизм согласования структуры общественного производства со структурой общественных потребностей.

В современном российском законодательстве предлагаются следующие определения муниципального заказа. «Органы местного самоуправления вправе выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории муниципального образования, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории, на выполнение других работ с использованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых средств». «Муниципальный заказ представляет собой совокупность заключенных муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств соответствующего бюджета. Муниципальный контракт - договор, заключенный органом местного самоуправления, бюджетным учреждением, уполномоченным органом или организацией от имени муниципального образования с физическими и юридическими лицами в целях обеспечения муниципальных нужд, предусмотренных в расходах соответствующего бюджета».

Вместе с тем, содержащиеся в нормативно-правовой базе и используемые в хозяйственной практике формулировки муниципального заказа не отражают социально-экономического содержания и специфики последнего как самостоятельного экономического явления. Они либо не определяют его состава, либо не объясняют, по какой причине именно эти товары входят в его состав.

Следует отметить, что важной предпосылкой необходимости размещения муниципальных заказов в хозяйственной практике выступает существование территориальных общественных благ и коллективных потребностей в них, так как свойства этих благ не позволяют предотвратить их потребление индивидом, желающим воспользоваться благом, но не желающим платить соответствующую цену. Исключить же неплательщиков из числа пользователей локальных общественных благ оказывается практически невозможно.

В связи с этим, применительно к целям данной работы можно дать следующее определение муниципального заказа. Муниципальный заказ - это система социально-экономических отношений между органом местного самоуправления (заказчиком), исполнителем (поставщиком, подрядчиком) муниципального заказа и потребителями по поводу производства, распределения и потребления территориальных общественных благ (товаров, работ, услуг). Конечной целью муниципального заказа является максимально полное удовлетворение нужд местного сообщества в общественных благах.

Возможности применения муниципального заказа для производства частнопредпринимательскими структурами необходимых сообществу общественных благ приведены на рис. 2.3.

В соответствии с предложенной схемой, разработанной специалистами Кубанской школы развития местных сообществ, объектами муниципального заказа могут являться:

-жилищно-коммунальное хозяйство;

благоустройство территории;

содержание объектов социально-культурной сферы;

здравоохранение;

дошкольное и школьное обучение;

услуги муниципального пассажирского транспорта;

дорожное хозяйство;

- бытовое обслуживание населения;

работа средств массовой информации;

связь.

Субъектами муниципального заказа являются заказчики локальных общественных благ и конкретные исполнители заказа. В качестве заказчиков, как правило, выступают коллегиальные органы и должностные лица местных администраций.

Исполнители муниципальных заказов различаются между собой более существенно. Рассмотрим, какими могут быть типы предприятий и организаций-исполнителей муниципальных заказов:

) по целевой установке в деятельности:

-коммерческие;

некоммерческие;

2) по сфере деятельности:

-научно-технические центры;

промышленные предприятия;

строительные организации;

сельскохозяйственные предприятия;

транспортные и предприятия связи;

торговые и снабженческо-сбытовые организации;

предприятия и организации сферы бытового обслуживания;

медицинские учреждения;

учебные заведения;

кредитные организации;

3) в соответствии с организационно-правовой формой:

-унитарные предприятия;

акционерные общества;

хозяйственные товарищества и общества;

общественные организации;

4) по форме собственности:

-муниципальные;

частные;

государственные.

В ряде случаев муниципалитет может профинансировать производство исходя из каких-либо социально-политических соображений. Например, чтобы избежать массовых увольнений, муниципальные власти могут поддержать заказами убыточные предприятия.

Если общественный сектор выступает в роли поставщика частных и близких к ним смешанных благ, т.е. продукции и услуг, не обладающих явно выраженными признаками общественного блага, то, на наш взгляд, нет никакой необходимости покрывать издержки за счет бюджетных средств. Эти блага могут и должны самостоятельно и в полной мере оплачиваться их потребителями. С точки зрения применения муниципального заказа в территориально-корпоративном типе управления можно выделить ряд его специфических функций:

-удовлетворять различного рода общественные потребности, способствующие воспроизводству местного сообщества и росту его благосостояния;

быть средством социальной защиты населения (в трансформационной экономике призван обеспечивать гражданам определенный уровень социально-экономических гарантий);

создавать доходы и обеспечивать занятость в регионе;

быть мультипликатором, «локомотивом» развития муниципальной экономики;

обеспечивать загрузку производственных мощностей предприятий, гарантии сбыта и оплаты продукции;

стимулировать НТП;

содействовать развитию малого бизнеса;

активизировать региональную кредитную и инвестиционную политику, расширять финансовые рынки;

быть инструментом бюджетного федерализма и укрепления позиции местного самоуправления;

экономить средства местных бюджетов;

создавать условия для развития добросовестной конкуренции.

В целом, обобщив многочисленные функции муниципального заказа, можно свести их к институциональным, экономическим, социальным и экологическим. С одной стороны, муниципальный заказ направлен на создание благоприятных экономических, социальных, экологических условий, обеспечивающих повышение качества жизни населения. С другой стороны, муниципальный заказ является предпосылкой эффективного развития предпринимательской деятельности в условиях муниципального хозяйства.

Наиболее перспективным методом управления муниципальной собственностью является использование различных форм частно-муниципального сотрудничества, разновидностями которого являются доверительное управление, аренда и концессия.

На основании изучения зарубежного опыта автором составлена классификация и сравнительная характеристика форм частно-муниципального сотрудничества, включающая, в том числе, различного вида концессии. Сопоставление этих форм по выполняемым функциям приведено в табл. 3. Серым цветом выделено делегированное управление.


Таблица 2.1

Формы частного муниципального сотрудничества и распределение функций

Форма частномуниципального сотрудничестваЭксплуата-ция и содержаниеУправлениеКапиталовложенияФинансовый рынокСобственность активовСрокМуниципальный заказМуниципально частныеМуниципальноеМуниципальныеМуниципальныйМуниципальная1-2 годаДоверительное управлениеЧастныеМуниципально - частноеМуниципальныеМуниципальныйМуниципальная2-4 годаАренда предприятия - имущественного комплексаЧастныеЧастноеЧастные, компенсируемые муниципалитетомМуниципально частныйМуниципальная5-10 летКонцессия существующей инфраструктурыЧастныеЧастноеЧастныеЧастный/Мун-но-частныйМуници-пальная5-25 летКонцессия по схеме ВОТ (строить-эксплуатировать-передаватъ)ЧастныеЧастноеЧастныеЧастныйЧастная переходит в муниципаль-ную10-30 летПриватизацияЧастныеЧастноеЧастныеЧастныйМун-ная переходит в частную---

Как видно из приведенной таблицы, функции, возлагаемые на частного хозяйствующего субъекта, возрастают с увеличением продолжительности частно-муниципального сотрудничества.

Если при доверительном управлении и аренде имущественного комплекса органы местного самоуправления делегируют частному оператору только функции управления и эксплуатации объекта, то при концессии на частного оператора возлагаются обязанности по модернизации и соответствующему финансированию передаваемого в концессию объекта муниципальной собственности.

Передавая своё имущество, муниципальные власти не передают концессионеру право собственности и свои полномочия, а лишь наделяют его правом осуществлять эти полномочия от своего имени. Концессионер при этом обязан возвратить переданное имущество со всеми произведёнными улучшениями и прекратить исполнение всех своих полномочий по истечении срока договора концессии. Концессионер получает вознаграждение и возмещает необходимые затраты за счёт доходов от использования имущества. Таким образом, нет необходимости в создании специального дополнительного источника средств для обеспечения полноценного функционирования передаваемого в концессию объекта. Уполномоченные власти оставляют за собой роль в определении задач и целей деятельности предприятия и обеспечивают контроль за их выполнением.

Нужно также отметить, что в концессию может быть передан как единичный объект, так и целое предприятие, выступающее в роли имущественного комплекса. При этом условием заключения концессионного соглашения является достаточность и способность передаваемого в концессию имущества реализовывать ту или иную муниципальную функцию (вопрос местного значения). Фактически концессионеру передается на выполнение отдельный вопрос местного значения (или его часть) с соответствующим имущественным обеспечением. И только после того как концессионер организовал его выполнение, наступает возможность для дополнительного использования, переданного ему муниципального имущества.

Так как на практике для реализации полномочий местного самоуправления используются не единичные объекты, а имущественные комплексы, организационно оформляемые в муниципальные предприятия и учреждения, то в концессию передаются целые предприятия - муниципальные унитарные предприятия (МУПы). Эти предприятия имеют необходимую производственную базу, специализируются на производстве (предоставлении) определенного вида продуктов (услуг) для населения и могут, при наличии эффективного менеджмента, приносить прибыль концессионеру.

Передача муниципальных учреждений в концессию становится практически невозможной ввиду того, что учреждения, создаваемые муниципалитетами, как правило, специализируются на оказании наиболее социально значимых услуг широким слоям населения и являются бесприбыльными, например школа или поликлиника, получая необходимое финансирование из муниципального бюджета.

Можно дать следующее определение концессии. Концессия - передача органами местного самоуправления части своих полномочий, функций и имущества на договорной, временной, возмездной основе частным хозяйствующим субъектам, при условии инвестиционных вложений со стороны последних с целью модернизации инфраструктур и оборудования, повышения качества менеджмента и квалификации персонала для эффективного обслуживания населения муниципального образования.

Для муниципалитетов и предприятий основными преимуществами использования механизма концессии являются:

-ограничение участия в финансировании деятельности МУП местных органов самоуправления;

-получение от концессионера современных технологий и управленческих навыков, внедрение новых форм организации хозяйствования;

переход в собственность муниципального образования после истечения срока договоров, современного оборудования и производств;

приток дополнительных инвестиций в муниципальное образование;

создание конкурентной среды в отрасли, несмотря на то, что в каждый определенный момент времени существует только один поставщик данного вида услуг - концессионер, конкуренция возникает до подписания контракта, в результате рассмотрения заявок претендентов, а также по истечении срока договора, когда требуется его возобновление;

создание дополнительной занятости и стимулирование экономической активности в регионе, так как часть средств, вкладываемых в проект, затрачивается на территории его реализации в виде приобретения части необходимых материалов, найма рабочей силы и т.д.;

возможность передачи в делегированное управление как предприятия в целом, так и отдельных объектов коммунальной инфраструктуры, что позволяет расширить круг привлекаемых инвесторов.

В Гражданском Кодексе Российской Федерации (далее - ГК РФ) подробно представлены первые две формы - доверительное управление имуществом - в главе 53, аренда - в главе 34. Правовые основы концессии в российском законодательстве проработаны в меньшей степени.

В общепринятом за рубежном и в России понимании, концессия определяется как:

1)уступка права пользования государственной собственностью в течение оговоренного срока;

2)договор о передачи в эксплуатацию на определенный срок принадлежащих государству или муниципалитетам природных богатств, предприятий и других хозяйственных объектов.

Как показывает зарубежный опыт, благодаря своим преимуществам концессионное сотрудничество наибольшее распространение получило в сфере управления имуществом, принадлежащим местным органам самоуправления.

Учитывая российские условия, можно выделить следующие отрасли муниципального хозяйства, предприятия которых могут передаваться в концессию:

-городской пассажирский транспорт;

-водоснабжение;

канализация;

теплоснабжение;

содержание и ремонт жилищного фонда и других строений муниципальной собственности;

дорожное хозяйство;

санитарная очистка, в том числе уборка улиц, переработка отходов.

Следует отметить, что для развития концессионного сотрудничества необходимо создание соответствующей нормативно-правовой базы для урегулирования вопросов концессии, в частности, включение соответствующей статьи в Гражданский Кодекс.

Анализируя вышесказанное, следует, что в перспективе необходимо широкое развитие таких «немуниципальных», преимущественно частных и частно-муниципальных форм производства товаров и услуг, как доверительное управление, аренда, концессия. Немуниципальные формы имеют более широкие перспективы развития, так как освобождены от необходимости учета бюджетного и муниципального законодательства, являются более мобильными, легко перепрофилируются и способны привлекать значительные объемы частных инвестиций в отрасль.


3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ИМУЩЕСТВОМ Г. КРАСНОДАРА


.1 Анализ системы муниципального имущества в г. Краснодаре


В настоящий момент муниципалитеты выступают скорее в роли менеджеров или управленцев той или иной территории, задачами которых является организация процесса производств необходимых этой территории благ, с привлечением всех заинтересованных субъектов местного хозяйства. Эта деятельность не может быть ограничена производством ограниченного числа благ на исключительно муниципальных предприятиях, так как возможности бюджетного финансирования развития таких предприятий крайне ограничены. Наиболее перспективными формами работы является развитие концессионных форм частно-муниципального сотрудничества, арендных отношений с большим числом разнообразных частных хозяйствующих субъектов, включения их в процессы создания благ для местного сообщества. Данный подход составляет основу принципиально нового типа муниципального управления - корпоративного типа, рассматривающего муниципалитет как корпорацию - группу объединенных общими интересами и общим правительством субъектов.

Основным правовым документом, регулирующим вопросы управления и распоряжениями объектами муниципальной собственности является Положение о порядке управления и распоряжения объектами муниципальной собственности муниципального образования город Краснодар. Положение устанавливает общие принципы владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности г.Краснодара, и включает в себя следующие разделы:

порядок формирования и ведения Реестра муниципальной собственности города Краснодара;

порядок передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения в муниципальную собственность;

порядок формирования и использования муниципального залогового фонда;

порядок управления и распоряжения муниципальным имуществом, входящим в муниципальную казну г.Краснодара;

порядок создания и управления муниципальными предприятиями и учреждениями;

порядок передачи муниципального имущества города Краснодара в аренду, хозяйственное ведение, оперативное управление, безвозмездное пользование и доверительное управление;

порядок участия администрации города в органах управления акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, имеющих в уставном капитале доли муниципальной собственности;

порядок продажи объектов муниципального фонда;

порядок проведения торгов в виде конкурса и аукциона;

порядок продажи права на заключение договора аренды муниципального имущества, в том числе нежилых помещений (имущественных комплексов), путем проведения торгов в виде конкурса или аукциона.

Собственность муниципального образования - г.Краснодара учитывается в Реестре муниципальной собственности г.Краснодара. Ведение Реестра муниципальной собственности осуществляет управление муниципальной собственности администрации города Краснодара.

Интересы собственника муниципального имущества представляют администрация города, действующая на основании Устава муниципального образования город Краснодар, и по ее поручению управление муниципальной собственности, действующее на основании вышеуказанного Положения. Администрация согласовывает свои действия с городской Думой Краснодара в соответствии с настоящим Положением и полномочиями городской Думы Краснодара.

От имени собственника продавцом муниципальной собственности выступает управление муниципальной собственности администрации города Краснодара.

Средства от продажи имущества, доходы от использования нежилого фонда, не находящегося в казне, продажи жилых и нежилых помещений, нематериальных активов, арендной платы за сданное в аренду имущество и имущество, находящееся в казне, а также поступление дивидендов по акциям, находящимся в муниципальной собственности, и другие неналоговые доходы подлежат отражению в доходах городского бюджета в обязательном порядке и в полном объеме.

Вопросы отчуждения недвижимого имущества и планы приватизации муниципального имущества согласовываются с городской Думой Краснодара.

Заключение договоров мены недвижимого муниципального имущества администрация г. Краснодара согласовывает с городской Думой Краснодара.

В муниципальном образовании город Краснодар вопросом управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в порядке, определенном городской Думой Краснодара, ведает Департамент муниципального образования и городских земель администрации муниципального образования город Краснодар.

Департамент в соответствии с возложенными на него задачами осуществляет следующие функции:

представляет интересы муниципального образования город Краснодар в соответствии с Положением о порядке управления и распоряжения объектами муниципальной собственности муниципального образования город Краснодар;

оформляет поступление в муниципальную казну муниципального образования город Краснодар объектов муниципальной собственности и их списание; проводит инвентаризацию муниципальной казны муниципального образования город Краснодар; несет ответственность за достоверность, полноту и сохранение информационной базы Реестра муниципальной собственности муниципального образования город Краснодар;

передает в аренду объекты муниципальной собственности, в том числе путем проведения торгов (аукциона, конкурса) по продаже права на заключение договора аренды в соответствии с действующим законодательством;

передает муниципальным предприятиям и муниципальным учреждениям объекты муниципальной собственности в хозяйственное ведение и оперативное управление в соответствии с действующим законодательством;

передает объекты муниципальной собственности в безвозмездное пользование в установленном порядке;

осуществляет функции учредителя муниципальных унитарных предприятий, организует работу по их созданию, реорганизации и ликвидации; наделяет муниципальные унитарные предприятия имуществом, контролирует эффективное и целевое его использование; контролирует финансовое состояние муниципальных унитарных предприятий; заключает срочные трудовые договоры с руководителями данных предприятий; оформляет и хранит трудовые книжки и личные дела руководителей муниципальных унитарных предприятий;

осуществляет функции учредителя муниципальных учреждений в части наделения их имуществом, а также контроль за сохранностью и целевым использованием данного имущества;

совместно с соответствующими отраслевыми органами администрации муниципального образования город Краснодар осуществляет контроль за соблюдением уставной деятельности муниципальных унитарных предприятий;

производит продажу объектов муниципальной собственности, в том числе долей в праве собственности на жилые помещения, на основании распоряжения главы муниципального образования город Краснодар в случаях, предусмотренных действующим законодательством;

участвует в работе акционерных обществ, в уставном капитале которых имеется доля муниципальной собственности;

осуществляет приобретение в установленном порядке в муниципальную собственность объектов недвижимости и иного имущества.

Вопросом учета муниципальной собственности ведает отдел реестра муниципальной собственности.

Целью создания и ведения Реестра является обеспечение надежной основы для организации единой системы учета и эффективного управления объектами муниципальной собственности города Краснодара.

Объектами учета и наблюдения Реестра являются муниципальные предприятия, учреждения и имущество.

Реестр представляет собой банк данных, формирующийся на основе данных государственных органов, министерств и ведомств, местных органов власти и управления, государственных органов статистики, архивных документов.

Приватизация муниципального имущества постепенно сокращается в динамике. Увеличение величины поступлений в бюджет муниципального образования от продажи земельных участков связан с исполнение требований Федерального закона №131-ФЗ. Учитывая, что законом были установлены сроки, в соответствии с которыми органы местного самоуправления необходимо привести имеющуюся собственность в соответствие с прописанными вопросами местного значения, в дальнейшем доходы от продажи муниципальной собственности будут сокращаться.

По данным Департамента муниципальной собственности и городских земель администрации муниципального образования город Краснодар в настоящее время 50-70% всех доходов от использования собственности обеспечивает аренда.

Прибыль от деятельности муниципальных унитарных предприятий занимает довольно скромное место в структуре доходов, получаемых от использования муниципальной собственности. В муниципальном образовании город Краснодар данная прибыль составляет лишь 0,3% от собственных доходов.

В целом, Южный федеральный округ в этом ряду занимает серединное положение. Основной статьей доходов от использования муниципальной собственности является сдача собственности в аренду - 82% всех доходов от использования муниципальной собственности. По этому показателю округ занимает 3 место в России, после Дальневосточного и Северного округов. Также на третьем месте находится ЮФО по объемам продажи муниципальной собственности, однако доходы от её продажи составляют всего 11% всех доходов от использования муниципального имущества. Прибыль муниципальных унитарных предприятий составляет 7% всех доходов. Это намного лучше других регионов: Центрального округа - 2%, Дальневосточного округа - 3%, Северо-западного округа - 5% и Северного Федерального округа - 6%. Это объясняется более развитой системой муниципальных хозяйств, а также исторически более высоким процентом урбанизации и соответственно концентрации унитарных предприятий в городах.


Рис. 3.1. Доходы муниципального образования город Краснодар, тыс. руб.


Рис. 3.2. Доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности


Рис. 3.3. Доходы от перечисления части прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и обязательных площадей

В муниципальном образовании город Краснодар с момента принятия Федерального закона от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» сложилась определенная система по размещению государственного, муниципального заказа. Однако, процент проведения закупок через торги, аукционы остается низким. В 2007 г. в муниципальном образовании город Краснодар процент составил 67,1 %, в целом по краю - 54,8%.

На открытых торгах (конкурсах) размещено 67,7% от общего объема городского муниципального заказа, при плане 4,4 млрд. руб., размещено 9,4 млрд. руб. (213,6%). Доля размещения способом открытых конкурсов (аукционов) остается стабильно высокой, более 60% от общего объема закупок.


Таблица 3.1

Закупки товаров для государственных и муниципальных нужд муниципальным образованием город Краснодар в 2008-2011 гг.

2008200920102011ВсегоПроведено торгов (лотов) и других способов размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, единица49136507376074283437Количество заключенных контрактов и сделок по торгам и другим способам размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, единица48953498815997582914Общее количество заявок, поданных для участия в торгах (лотах) и закупках, единица45224157421580515968Суммарная начальная цена контрактов (лотов), выставленных на торги, и сумма контрактов (сделок) по другим способам размещения заказов, тысяча рублей1546711174741191194666712341273Общая стоимость заключенных контрактов и сделок на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, тысяча рублей1524164972066041103264811216636

Уровень размещения закупок товаров, работ, услуг способом открытых конкурсов, аукционов выше среднего (67,7%) по муниципальному образованию наблюдается у 8 отраслевых и территориальных органов администрации муниципального образования г. Краснодар. При этом в 5 отраслевых и территориальных органов администрации муниципального образования город Краснодар закупки способом открытых торгов (конкурсов) не проводились вовсе.

Более половины конкурсов, аукционов признаны несостоявшимися, т.е. был один участник или вообще никого не было.

По рейтингу прозрачности проведения конкурсных процедур Краснодарский край находится на 46 месте.

Имеют место в ряде муниципальных образований нарушения Федерального закона от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ при размещении заказов:

не ведется реестр муниципальных контрактов на сайте;

отсутствует финансирование по заявкам;

отсутствует планирование проведения закупок;

не используется в полной мере ведение реестра недобросовестных поставщиков;

нарушаются сроки заключения контрактов и другие.

Данные нарушения позволяют сделать выводы о необходимости совершенствования механизма функционирования муниципального заказа.

Проанализируем достоинства концессионной формы управления. Сравним концессию с другими видами делегированного управления - доверительным управлением и арендой с точки зрения:

-выгод для собственника имущества и исполнителя делегированного управления;

-материальной заинтересованности сторон;

привлекательности для инвесторов;

наличия обязательств и стимулов для расширения, реконструкции, модернизации объектов делегированного управления.

При доверительном управлении управляющий (индивидуальный предприниматель, коммерческая организация) действует не в своих интересах, а исключительно в интересах выгодополучателя - самого учредителя или третьего лица (бенефициара), указанного учредителем. Все результаты деятельности и доход от использования переданного в управление имущества остаются в распоряжении учредителя или третьего лица (ст. 1015 ГК РФ). Доверительный управляющий не может быть выгодоприобретателем. Управляющий за свою деятельность получает вознаграждение (однократно выплачиваемая сумма, периодические выплаты и т.д.). Для стимулирования эффективности и доходности управления вознаграждение может производиться лишь за счет доходов от использования переданного в управление имущества (ст. 1023 ГК РФ). В договоре доверительного управления, как правило, не предусматривается модернизация оборудования, структурные изменения имущества, строительство новых объектов. Имущество должно быть возвращено в нормальном исходном состоянии с учетом амортизации. Это «спокойная» форма делегированного управления, предназначенная для эффективного управления имуществом более опытным и квалифицированным лицом, чем сам собственник. Эта форма управления мало привлекательна для инвесторов.

Другой формой делегированного управления является аренда. Согласно ст. 606 ГК РФ «по договору аренды арендодатель обязуется предоставить арендатору имущество за плату во временное владение и пользование, или во временное пользование. Продукция и доходы, полученные арендатором в результате использования арендованного имущества, в соответствии с договором являются его собственностью». Материальные стимулы здесь противоположны доверительному управлению: при доверительном управлении доход получает собственник, а вознаграждение - управляющий, при аренде наоборот - доход получает арендатор, а вознаграждение (плату) - собственник. Этот вид делегированного управления больше привлекателен для исполнителя (арендатора) и стимулирует наращивание объема производства и улучшение качества товаров и услуг, в чем не всегда заинтересован арендодатель. Однако аренда не предусматривает реконструкции, модернизации оборудования, строительство новых объектов за счет средств арендатора. Аренда прямо не отвергает инвестиционные вложения, но и не стимулирует потенциальных инвесторов.

Теперь рассмотрим условия концессии. С точки зрения материальной заинтересованности приведенные выше положения о концессии делают ее наиболее привлекательной как для концессионера (наличие широких прав таких же как у собственника, обладание доходом и всеми результатами деятельности), так и для учредителя (вознаграждения различного вида, получение доли дохода, расширение производства, модернизация оборудования и т.д.). И, что особенно важно в современной экономической ситуации, концессия должна быть наиболее привлекательной для инвесторов формой частно-муниципального сотрудничества.

В современных условиях есть опасения, что при юридически неграмотно составленном договоре и недобросовестном концессионере по истечении срока договора муниципальные власти получат изношенное оборудование, финансово несостоятельное предприятие, истощенные недра и земельные участки. Поэтому внедрению концессионных отношений в России должно предшествовать совершенствование законодательной и правовой базы на всех уровнях, а в каждом конкретном случае исключительно важное значение имеет тщательная проработка договора концессии. На переходном этапе, как отмечалось выше, за основу может быть взят договор аренды предприятия как имущественного комплекса с дополнительными условиями вложения средств в развитие предприятия, реконструкцию, строительство.

Проведенный анализ и сопоставление концессии с другими формами делегированного управления позволяют сделать следующий вывод.

Договор концессии, предоставляющий концессионеру широкие правомочия по управлению переданным ему имуществом и проведению работ, является наиболее эффективной формой делегированного управления в случае необходимости расширения производства и модернизации оборудования, строительства и эксплуатации новых объектов с привлечением инвестиционных вложении.


3.2 Анализ структуры доходов муниципального образования г. Краснодар


Оценка состояния, анализ доходов и выбор механизма экономического управления муниципальной собственностью муниципального образования помогает сформировать модель экономического, социального, финансового благополучия территории. Формирование критериев, характеризующих состояние системы муниципального образования, даст возможность определиться с подходами к управлению муниципальной собственностью и системой конкретного муниципального образования, следовательно, предметно повлияет на потребности территории в финансовых, инвестиционных ресурсах для развития, как производственной сферы местной экономики, так и непроизводственной инфраструктуры муниципального образования.

Экономическая оценка потенциала муниципальной собственности - это важный шаг, позволяющий выявить критерии, которые влияют на формирование механизма управления имущественным комплексом муниципального образования, на определение количества размещаемых земель и на степень значимости для конкретных видов оценки и функционального назначения по возможному использованию муниципальной собственности.

Как отмечает М.А.Боровская, в рамках выделения критериев развития системы муниципальных образований, на основании существующей административной статистики, целесообразно рассчитывать по каждой территории показатели, способные охарактеризовать ситуацию в системе муниципального образования и в сфере регионального развития в целом:


П1 = МС/Хкмо100%,(1)


где МС - общий объем муниципального имущественного комплекса; ХКМО - общий хозяйственный комплекс муниципального образования.


П2 = Дмс/МС100%,(2)


где ДМС - доходоприносящая муниципальная собственность;

МС - общий объем муниципального имущественного комплекса.

Эти показатели П1 и П2 отражают соответственно уровень общей доли муниципальной собственности в системе муниципального образования и позволяют выделить долю доходов в финансовом потоке муниципального образования, которую получают или планируют получать муниципальные образования за счет использования своей собственности. Все это обнажает проблемы муниципальных образований и косвенно характеризует уровень социально-экономической ситуации в системе конкретного муниципального образования.

Статус арендодателя позволяет системе муниципального управления формировать соответствующую экономическую среду, создавать условия для насыщения местных рынков товарами и услугами, обеспечивать надлежащее функционирование производственной и социальной инфраструктуры территории, а арендная плата становится важным и стабильным источником доходов, покрывающим в определенной мере потребности социальной сферы и способствующим сохранению достигнутого социально-экономического уровня муниципального образования.

Анализируя структуру муниципальной финансовой системы г. Краснодара с позиций увеличения собственных доходов муниципального образования, необходимо отметить, что все представленные элементы в разной степени участвуют в наполнении бюджетов муниципальных образований, но некоторые элементы способны оказать влияние на увеличение финансового потока муниципального образования. Это, например, муниципальный кредит, формирующий муниципальный долг, представляющийся в формах кредитных соглашений и договоров, заключенных муниципальным образованием, (кредиты банков и других кредитных организаций) и займов этих образований путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования, а также договора о предоставлении муниципальных гарантий, договора поручительства муниципального образования по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами и долговые обязательства юридических лиц, переоформленные в муниципальный долг на основе правовых актов органов местного самоуправления.

Анализируя своды данных результатов инвентаризации муниципального имущества г. Краснодар в период с 2004 по 2005 гг., видно, что произошло снижение числа муниципальных предприятий и учреждений. Это связано, прежде всего, с изменением действующего законодательства о местном самоуправлении и принятии Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ, установившего новые требования к целевому использованию муниципального имущества. В соответствии с законом в собственности муниципалитетов могут находиться только те объекты, которые служат выполнению вопросов местного значения. Не соответствующие вопросам местного значения объекты подлежат приватизации, продаже или перепрофилированию. В результате большое число созданных до принятия 131 Федерального Закона муниципальных унитарный предприятий, деятельность которых не соответствует вопросам местного значения, например рынки или банно-прачечные предприятия (бани), были ликвидированы или приватизированы.

Наибольшее число муниципальных предприятий зарегистрировано в отраслях жилищно-коммунального хозяйства, культуры и искусства, социального обеспечения, то есть в тех отраслях, деятельность в которых, на данный момент, является затратной. Однако эти предприятия и организации имеют высокую значимость для населения муниципальных образований, на территории которых они функционируют. Так, доля убыточных организаций жилищно-коммунального хозяйства в структуре ЖКХ г.Краснодара в 2010 г. составила 18,2%. В 2011 г. эта доля снизилась до 12,5%.

Достаточно весомой является доля муниципальных сельскохозяйственных предприятий. Но в целом, муниципальные предприятия в сельском хозяйстве представлены единичными организациями с небольшими объемами хозяйственной деятельности. В основном это предприятия, производящие продукты питания для муниципальных учреждений (школы, детские сады и больницы).

Можно выделить лишь несколько отраслей, где традиционно преобладают предприятия муниципальной формы собственности. Преимущественно муниципальным остается жилищно-коммунальное хозяйство, где муниципальный сектор обеспечивает 54,3% работ и услуг этой отрасли. В непроизводственных видах бытового обслуживания населения доля муниципального сектора в 2006 году составляла 33,7%, культуре и искусстве - 28,4, торговле и общественном питании - 8,1%. В других отраслях вклад муниципального сектора значительно скромнее (не более 2-5%). Доля муниципального сектора в общем объеме платных услуг населению составила на начало 2007 года 15,4%.

Неэффективное в течение длительного периода управление муниципальным сектором экономики со стороны местных администраций привело к усугублению экономических проблем функционирования муниципальных предприятий и организаций, для деятельности которых характерны высокая убыточность, большой объем накопленной задолженности по заработной плате, по бюджетным и прочим платежам.

Например, доход организаций муниципального сектора в 2007 году составил 6,9 млн. рублей, или 0,3% от неналоговой доходной части бюджета муниципального образования г. Краснодар. Эта сумма сложилась в основном за счет отраслей: жилищно-коммунального хозяйства, промышленности, строительства, торговли и общественного питания. Следует отметить, что прибыль от деятельности муниципальных предприятий практически не заметна для бюджета города Краснодара.

Как отмечено в экспертном заключении Контрольно-счётной палаты муниципального образования город Краснодар, проект местного бюджета на 2012 г. и на плановый период 2013 и 2014 гг. сформирован на три года с учетом доходов и расходов, осуществляемых за счет межбюджетных трансфертов из бюджета Краснодарского края в соответствии с проектом Закона Краснодарского края «О бюджете Краснодарского края на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов».

Согласно Проекту местного бюджета:

на 2012г. общий объем доходов запланирован в сумме 11 533 309,7 тыс. руб. или со снижением по сравнению с ожидаемым исполнением 2011г. на 4 785 747,6 тыс. руб. или на 29,4%. Уменьшение прогнозных назначений общей суммы доходов на указанный год объясняется значительным снижением поступлений в местный бюджет неналоговых доходов и безвозмездных поступлений из краевого бюджета. На плановый период 2013 и 2014 годов общий объём доходов спрогнозирован по сравнению с предыдущим периодом с положительной динамикой, соответственно, с ростом на 3,9% и 3,2%.

общий объем расходов на 2012г. предусмотрен в объеме 12 338 309,7 тыс. руб. или с уменьшением по отношению к ожидаемому исполнению бюджета 2011 года на 6 327 913,4 тыс. руб. или на 33,9%, на 2013 год - с ростом к очередному финансовому году на 3,7%,на 2014 год - с ростом к 2013 году - на 0,2%.

дефицит бюджета на 2012г. планируется в сумме 805 000,0 тыс. руб. или 8,7% к прогнозируемому годовому объему доходов бюджета на этот же год (без учета суммы безвозмездных поступлений из краевого бюджета), на 2013г. планируется дефицит почти на уровне 2012г. - 803 000,0 тыс. руб., на 2014г. - в сумме 433 615,0 тыс. руб., что не превышает верхнего предела дефицита, установленного ст. 92.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (10%).

параметры муниципального долга при планируемых объемах муниципальных заимствований в 2012г. и плановом периоде 2013 - 2014 гг., не превышают пределы, установленные ст.106 Бюджетного кодекса Российской Федерации;

предельные объёмы расходов на обслуживание муниципального долга в 2012 году и в плановом периоде 2013-2014 годов соответствуют требованиям ст.111 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Контрольно-счетная палата отметила серьезную плановую работу, проводимую администрацией муниципального образования город Краснодар по обеспечению выполнения плана по доходам местного бюджета. Однако, проверками, проведенными в 2011г. в департаменте муниципальной собственности и городских земель администрации муниципального образования город Краснодар, в МУ «Управление капитального строительства» выявлены резервы по увеличению доходов, в том числе и за счет повышения качества их администрирования путем:

взыскания недоимки по налоговым и неналоговым доходам;

пересмотра ставок арендной платы по имущественным комплексам, установления периодичности оценки рыночной стоимости объектов;

пересмотра размера платы за пользование жилым помещением муниципального жилищного фонда;

своевременности претензионной работы.

А также:

проведения оценки эффективности предоставления налоговых льгот по местным налогам;

разработки порядка планирования приватизации муниципального имущества;

повышения прибыльности муниципальных унитарных предприятий;

развития государственно-частного партнерства;

принятия мер по организации бюджетного учета казны, отсутствие которого не позволяет сформировать достоверный прогноз по поступлению неналоговых доходов и др.

Итак, анализ структуры доходов муниципального образования г.Краснодар предполагает дробление муниципального рынка на сектора экономики - создание, использование и оборот недвижимости, и управление рынком. Муниципалитет обладает существенно большим, чем у любого собственника на данной территории, объемом ликвидного имущества, способен диктовать свои условия рынку: сдерживать рост и разброс цен; задавать уровень корректности и стабильности договоров; снижать уровень произвола в отношении арендаторов со стороны частных владельцев недвижимости и т. д.

В формировании действенного механизма экономического управления муниципального образования г.Краснодар важно правильно сформулировать цели и задачи, определить функциональные особенности субъектов-участников и сформировать методики оценки результатов по различным критериям. Это поможет обосновать механизм экономизации управления в системе доходов муниципального образования, учесть региональные особенности, использовать эту информацию в формировании системного подхода к социально-экономическому управлению муниципальным образованием с целью их эффективного и оптимального функционирования.


3.3 Повышение эффективности управления муниципальной собственностью


Эффективное управление муниципальной собственностью является одной из главных функций, осуществляемых органами муниципального управления в процессе реализации своей деятельности. Поэтому повышение эффективности использования муниципальной собственности выступает важным направлением в реализации муниципальной политики. Происходящие в законодательстве Российской Федерации процессы отражают существенное изменение подходов к модели муниципального хозяйства. Прослеживается явный переход от управления со стороны органов местного самоуправления объектами муниципальной собственности к управлению процессами в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований. Это влечет, в свою очередь, к изменению состава муниципальной собственности за счет перераспределения ее между уровнями публичной власти в соответствии с их уточненной компетенцией, перепрофилирования и отчуждения объектов, не связанных с прямыми обязанностями органов местного самоуправления.

В то же время перед органами местного самоуправления, и в частности, перед администрацией г.Краснодара встают новые задачи: формирование и исполнение местных бюджетов в условиях реформирования межбюджетных отношений, развитие арендных и концессионных отношений, оказание влияния на тарифную политику локальных естественных монополий, снижение издержек в управлении объектами социально-культурного назначения. Все это формирует приоритетные цели развития муниципальной собственности. По результатам практической деятельности и анализу материала в сфере управления муниципальным активом, в том числе на материалах г.Краснодара, выделены основные направления (рекомендации), которые способны создать реальные предпосылки к сбалансированному, устойчивому развитию муниципалитета в долгосрочной перспективе.

Как уже было отмечено выше, развитие муниципальных образований проходит под воздействием ряда условий, формирующих на федеральном уровне внешнюю среду для муниципальных образований, причем среди этих условий очевиден приоритет финансовых отношений федерального центра. Наиболее важными из них являются: нестабильность системы бюджетного федерализма, усиливающаяся тенденция централизации налоговых доходов на федеральном уровне, возрастающая зависимость муниципальных образований от опёративных решений и нормативно-правовых актов федеральных органов в сфере перераспределения финансовых средств. В результате значительно снижается доля стабильных доходных источников и уменьшается уровень фискальной автономии муниципальных образований.

Как отмечает А.В.Аноприенко, среди наиболее сложных проблем управления казенным имуществом, требующих скорейшей правовой регламентации на федеральном уровне, можно выделить следующие:

порядок учета казенного имущества;

делегирование полномочий по управлению казенным имуществом;

финансовое обеспечение бремени содержания казенного имущества.

Только в этом случае, соблюдая требования к субъектам, форме и содержанию действия (контрактации), включая требования целевой направленности и соответствия воли и волеизъявления, позволяют использовать передачу имущества из муниципальной казны уже как признаваемую законодателем правовую форму, то есть как сделку. Благодаря этому обеспечиваются интересы участников имущественных отношений и публичный интерес органов местного самоуправления. В свою очередь, оптимальное взаимодействие между публичными и частными интересами свидетельствует о должном влиянии гражданского права на экономические процессы в рыночной экономике. Тем самым, реализуя назначение права как регулятора общественных отношений.

Дипломное исследование показало необходимость разработки программы и концепции управления имуществом казны муниципального образования г.Краснодар. Программа и концепция должны быть основаны на реалистичном анализе условий и ресурсов развития города. Содержанием программы и концепции должны стать меры, направленные на выявление рационализации использования муниципальных ресурсов, позволяющих стабилизировать социально-экономическое положение, придать новый импульс городскому развитию.

Программу и концепцию следует разрабатывать в соответствии с принципами рыночного планирования: они должны носить индикативный, а не директивный характер, обладать достаточной гибкостью, позволяющей конкретизировать их положения в годовых планах, реалистично учитывать возможности администрации г.Краснодара, содержать процедуры внедрения эффективных методик управления. В программу должны быть встроены механизмы обратной связи, дающие возможность на основе анализа хода выполнения программы своевременно вносить в них исправления и корректировки при текущем планировании.

Программа и концепция должны быть приняты местным органом представительной власти, в случае г.Краснодара - Городской Думой г.Краснодара, и получить тем самым статус городского нормативного акта, что в дальнейшем обеспечит ее независимость от текущих конъюнктурных факторов.

Отдельным вопросом, требующим дополнительного рассмотрения, является финансовое обеспечение бремени содержания муниципального имущества г.Краснодара. Поскольку управление казенным имуществом является формой прямого участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях, единственным источником финансового обеспечения содержания казенного имущества могут служить средства бюджета данного муниципального образования.

Формирование средств на содержание казенного имущества г.Краснодар может происходить путем создания целевого бюджетного фонда. В указанный фонд в законодательно установленном порядке должны перечисляться часть всех средств, составляющих доходы бюджета от управления муниципальным имуществом. Средства фонда должны быть соответствующим образом выделены в составе бюджета (отдельная строка расходов бюджета). Расходование средств фонда должно осуществляться на основании сметы, утверждаемой представительным органом власти муниципального образования. Правовой статус создаваемого фонда, порядок формирования и расходования его средств должны быть определены нормами соответствующих нормативно-правовых актов.

Отражение казенного (муниципального) имущества в бухгалтерской отчетности специализированных организаций г.Краснодара, создаваемых собственником для обеспечения содержания казенного имущества, на наш взгляд, не в полной мере соответствует требованиям законодательства о бухгалтерском учете. Кроме того, нормы законодательства не применимы к отношениям, связанным с обеспечением учёта казенного имущества, принадлежащего Российской Федерации, субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям. Следовательно, учет изменения стоимости казенного имущества на основании бухгалтерской отчетности юридических лиц может рассматриваться в качестве временной меры, применимой лишь до принятия нормативных правовых актов, регламентирующих порядок контроля изменения стоимости казенного имущества.

Для осуществления сделок с муниципальной имущественной казной необходимо разработать положения и проекты договоров, дающие основание на передачу актива. Известно, что перед муниципальной имущественной казной поставлена задача исключить коммерческие риски утраты имущества, в том числе средств жизнеобеспечения города и инженерных сооружений. Для этого необходимо разработать проект положения об амортизационных отчислениях на полное восстановление имущества казны, а также договоры о безвозмездном пользовании имуществом муниципальной имущественной казны. Кроме того, для осуществления сделок с казенным имуществом планируется разработать ряд положений, в том числе о доверительном управлении имуществом, о передаче имущества в залог, в безвозмездное пользование, в аренду. Потребность в принятии ряда документов очевидна, так как это является законным основанием на предоставление тех или иных активов, составляющих имущественную казну города.

Необходима разработка механизмов, ведущих к выбытию актива из муниципальной казны. В рамках действующего законодательства г.Краснодара (с минимальными новациями) могут быть разработаны и осуществлены механизмы, которые обеспечат реализацию принципа подконтрольности всех сделок, ведущих к выбытию имущества из муниципальной казны. Особенно данное положение касается приватизации казенного имущества (подконтрольность на всех этапах - от приватизационной подготовки активов до контроля исполнения новым собственником взятых на себя обязательств).

Как показывает исследование, назрела необходимость проведения мониторинга результативности бюджетных расходов г.Краснодара. Большое количество услуг, в которых нуждается население, предоставляются на местном уровне посредством муниципальной собственности. Поэтому необходима обратная связь с населением, участие населения в определении приоритетов бюджетных расходов и оценке качества предоставляемых услуг позволит администрации муниципалитета повысить эффективность расходования бюджетных средств, сконцентрироваться на решении наиболее значимых для населения проблем.

Для внедрения мониторинга результативности бюджетных расходов необходимо осуществить следующие действия:

утвердить единый формат плана деятельности отраслевых подразделений администрации муниципалитета (миссия, цели, задачи, мероприятия по их реализации, затраты, ожидаемые результаты и эффект, индикаторы мониторинга);

разработать индикаторы, позволяющие отслеживать затраты, результаты, эффект от осуществляемой деятельности и сравнивать их с изначально запланированными критериями, а также определять результативность и эффективность расходов;

определить источники и методы сбора информации, необходимой для мониторинга;

определить методы исследования приоритетов населения и оценки населением качества предоставляемых услуг (эффекта от исполнения муниципальных программ).

Отдельного рассмотрения в комплексе механизмов совершенствования управления муниципальной собственностью г.Краснодара требует институт муниципального представительства в уставных капиталах акционерных обществ. В целях обеспечения эффективности корпоративного управления со стороны муниципалитетов не следует сохранять миноритарные пакеты акций в компаниях, если к этому нет особых оснований с точки зрения общих муниципальных интересов. Если по какой либо причине необходимо сохранить долю участия муниципалитета в акционерном обществе, то целесообразно стремиться к получению мажоритарного (контрольного) пакета акций. Управление всем муниципальным пакетом акций конкретной компании должно быть сконцентрировано в руках одного органа исполнительной власти.

Требуется устранение административных барьеров в плане управления муниципальной собственностью. Однако необходимо различать политические декларации относительно необходимых действий в сфере муниципальной собственности, направленных на устранение административных барьеров, и те реалии, с которыми сталкиваются реформаторы в процессе реализации принятых решений.

Важным аспектом совершенствования механизмов управления муниципальной собственностью является внедрение информационных технологий в практику управления муниципальной собственностью г.Краснодара. Внедрение информационных технологий (ИТ) состоит в повсеместном их использовании для решения оперативных, тактических и стратегических задач развития муниципального образования в рамках единого информационного пространства. Использование ИТ в практике управления муниципальной собственностью позволяет решать в сжатые сроки задачи, недостижимые за счет простого увеличения численности сотрудников комитетов по управлению имуществом, и достигать принципиально нового качества управленческих решений, заметного снижения трансакционных издержек.

Приведенные выше рекомендации должны способствовать системному решению вопросов в сфере управления муниципальной собственностью: более эффективной реализации функций органов местного самоуправления в отношении местных финансов, муниципальной нефинансовой части казны, специфических ресурсов, муниципальных организаций и иных хозяйствующих субъектов, местных природных ресурсов, осуществлению перехода к новой модели муниципального хозяйства с учётом меняющегося законодательства. Другим важным компонентом в управлении муниципальным активом является совершенствование природы контрактных отношений, где эффективное использование ограниченных ресурсов, составляющее существо экономических действий различных индивидов, опосредуется принятием ими различных решений.


ЗАКЛЮЧЕНИЕ


Проведенное в дипломном проекте исследование позволило сделать ряд теоретических выводов и практических рекомендаций, которые имеют важное значение для выбора наиболее целесообразного способа управления объектами муниципальной собственности г.Краснодара в период реформирования системы местного самоуправления в Российской Федерации.

) В ходе анализа основных подходов к изучению категории «муниципальная собственность» уточнено ее содержание. В отличие от традиционного трактуемого определения муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления, акцент сделан на трактовку содержания муниципальной собственности как отношения по поводу производства, присвоения-отчуждения коллективных благ локального характера, создаваемых в процессе хозяйственной деятельности местного сообщества и предоставляемых членам местного сообщества на территории проживания. Содержанием муниципальной собственности служат отношения между местным сообществом и его составными частями по поводу производства, присвоения и отчуждения муниципальных общественных благ. Эти отношения возникают в процессе хозяйственной деятельности.

) Определена роль местных органов власти как собственника муниципального имущества и субъекта экономической деятельности. Органы местного самоуправления как собственники муниципального имущества являются полноценными собственниками своего имущества, управление которым должно быть направлено на производство благ и удовлетворение потребности в общественных услугах. Как субъект экономической деятельности муниципалитет выполняет регулирующую роль. Это обусловлено тем, что на территории муниципального образования действует множество различных собственников с различными интересами. Возникает естественная потребность в осуществлении регулирующей функции в интересах местного сообщества.

) Рассмотрены и проанализированы основные этапы становления муниципальной собственности, которые совпадают с этапами реформирования системы местного самоуправления в Российской Федерации. Отмечен особый «российский» путь формирования муниципальной собственности, его специфические особенности;

) Рассмотрены признаки, отличающие городское хозяйство как деятельность органов местного самоуправления от иных видов хозяйственной деятельности, которыми являются:

-основывается на разграничении компетенции по вертикали (между государством и самоуправлением), сосредоточено на реализации публичных интересов лишь данного местного сообщества и в силу этого имеет предельно конкретный характер;

-целью деятельности городского хозяйства, в отличие от частного является не прибыль, а польза, благоустройство населенных и территориальных мест;

-городское хозяйство формируется снизу и отражает специфику местных социально-экономических отношений. Государство регулирует объем и структуру компетенции местных властей, состав муниципального имущества и бюджетные средства, определяя степень свободы распоряжения ими;

-продукт городского хозяйства - местные блага, в подавляющей своей части не выходит за границы населенного места, поскольку предназначен для «внутреннего» потребления местным населением.

Хозяйственная политика муниципалитета, в рамках имеющейся компетенции в соответствии с вопросами местного значения, осуществляется в целях регулирования общих условий хозяйственной деятельности, а также при управлении объектами муниципального имущества (земельные участки, жилые здания, финансовые средства);

5) Проанализированы основные проблемы, связанные с учетом и регистрацией муниципальной собственности, а также с реализацией Федерального закона № 131-ФЗ от 06 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данная работа проведена в связи с тем, что рассмотренные проблемы затрудняют решение основной задачи - выполнение муниципальными образованиями своих полномочий, в т.ч. и в вопросе управления городским хозяйством. Автором предложены рекомендации по разрешению вышеуказанных проблем:

в целях снижения рисков сужения возможностей развития услуг на уровне муниципальных образований следует устранить противоречия, возникающие из-за жесткой привязки в ФЗ №131 вопросов местного значения к пообъектному составу муниципального имущества, а также смягчить императивность требований о передаче муниципального имущества;

в целях решения технических проблем разграничения имущества следует устранить проблемы с пообъектным определением состава имущества;

в целях обеспечения государственных гарантий местного самоуправления и снижения рисков возникновения неплановых расходов, возникающих в ходе реформы местного самоуправления, следует предусмотреть субвенции местным бюджетам для оформления технической документации и оформления земельных участков под объектами муниципальной собственности для целей их последующей государственной регистрации;

в целях укрепления экономических основ местного самоуправления следует привести в соответствие с законодательством о местном самоуправлении законодательство, регулирующее хозяйственную и социальную деятельность публично-правовых институтов, активизировать расширение законодательства об автономных некоммерческих организациях;

в целях решения вопроса учета имущества казны муниципального образования, т.е., имущество не закрепленного за муниципальными унитарными предприятиями и муниципальными учреждениями, следует учитываться обособленно от имущества закрепленного. Учет такого имущества целесообразно осуществлять на счетах забалансового учёта;

) В работе сравнивались и были проанализированы основные способы управления муниципальным имуществом на основе перераспределения прав собственности и привлечения частного сектора: муниципальный заказ, аренда и концессия. По мнению автора, наиболее перспективным способом управления муниципальной собственностью с целью предоставления населению необходимых благ является концессия.

) Анализ состояния муниципального сектора экономики муниципального образования город Краснодар позволяет сделать выводы о незначительной роли муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений в доходной части бюджете города, из которых большая часть объектов считается высокозатратной и бездоходной. Вместе с тем подчеркивается особая социальная значимость данного сектора экономики и данных предприятий и организаций для обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований.

) Анализируется структура доходов муниципального образования г.Краснодар. Отмечено, что главным источником неналоговых поступлений в местные бюджеты, в настоящее время, является аренда муниципальной собственности. Выявлены резервы по увеличению доходов муниципального образования г.Краснодар. Предлагается создание целевого бюджетного фонда, за счет которого может происходить формирование средств на содержание казенного имущества г.Краснодар. В указанный фонд в законодательно установленном порядке должны перечисляться часть всех средств, составляющих доходы бюджета от управления муниципальным имуществом.

) В результате проведенного исследования предлагается ряд рекомендаций по совершенствованию механизма управления муниципальным имуществом г.Краснодара:

необходимость разработки программы и концепции управления имуществом казны муниципального образования г.Краснодар;

разработка положения и проекты договоров для осуществления сделок с муниципальной имущественной казной, дающие основание на передачу актива;

разработка механизмов, ведущих к выбытию актива из муниципальной казны г.Краснодара;

мониторинг результативности бюджетных расходов г.Краснодара, в рамках которого предлагается утвердить единый формат плана деятельности отраслевых подразделений администрации муниципалитета (миссия, цели, задачи, мероприятия по их реализации, затраты, ожидаемые результаты и эффект, индикаторы мониторинга), разработать индикаторы, позволяющие отслеживать затраты, результаты, эффект от осуществляемой деятельности и сравнивать их с изначально запланированными критериями, а также определять результативность и эффективность расходов, определить источники и методы сбора информации, необходимой для мониторинга и т.д.;

устранение административных барьеров в плане управления муниципальной собственностью;

внедрение информационных технологий в практику управления муниципальной собственностью г.Краснодара.


СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ


1Конституция Российской Федерации. М., 2005.

2Бюджетный кодекс РФ // Собрание законодательства РФ, 1998, № 31

Градостроительный кодекс РФ. М., 2007.

Гражданский кодекс РФ // Собрание законодательства РФ. 2006. №52

Жилищный кодекс РФ. М., 2007.

Земельный кодекс РФ. М., 2008.

Налоговый кодекс РФ. М., 2007

О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность: Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. №3020-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР от 16 января 1992 г., N 3, ст.89

Об определении порядка решения вопросов местного значения вновь образованных поселений в переходный период: Закон Краснодарского края от 29.11.2005 № 950-КЗ // Справочно-правовая система «Консультант-Плюс».

Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 06 октября 2003 №131 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003.

О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним: Федеральный закон от 21.07.1997 № 122-ФЗ // Справочно-правовая система «Консультант-Плюс».

О бухгалтерском учёте: Федеральный закон от 21.11.1996 № 129-ФЗ // Справочно-правовая система «Консультант-Плюс».

Об утверждении Инструкции по бюджетному учету: Приказ Минфина РФ от 10.02.2006 № 25н // Справочно-правовая система «Консультант-Плюс»

О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федерального закона от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ // Справочно-правовая система «Консультант-Плюс».

О Положении о порядке управления и распоряжения объектами муниципальной собственности муниципального образования город Краснодар:// Решение городской Думы Краснодара от 24.02.2005 № 63 п. 8 // Справочно-правовая система «Консультант-Плюс».

16Доклад к заключению Контрольно-счётной палаты муниципального образования город Краснодар на проект решения городской Думы Краснодара «О местном бюджете (бюджете муниципального образования город Краснодар) на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов». Электронный ресурс, режим доступа URL <http://www.krd.ru/kontrolno-schetnaya_palata/dokladi/budget_2012/> (дата обращения 15.04.2012).

17Отчет от 17.04.2003 №348р «О проведении инвентаризации муниципального имущества в соответствии с распоряжением главы администрации города Краснодара» // Департамент муниципальной собственности и городских земель муниципального образования город Краснодар. 2004

18Отчет от 14.04.2005 №288-р «О сборе и анализе материалов по инвентаризации муниципального имущества в соответствии с распоряжением главы муниципального образования город Краснодар» // Департамент муниципальной собственности и городских земель муниципального образования город Краснодар. 2005

Отчет «О сборе и анализе материалов по инвентаризации муниципального имущества в соответствии с распоряжением главы муниципального образования город Краснодар от 01.01.2007 № 662-р «О взаимодействии отраслевых, функциональных и территориальных органов администрации муниципального образования город Краснодар при сборе и анализе материалов по инвентаризации муниципального имущества» // Департамент муниципальной собственности и городских земель муниципального образования город Краснодар. 2007.

Отчет от 15.01.2008 №41-р «Об исполнении доходной части бюджета департаментом муниципальной собственности и городских земель муниципального образования город Краснодар в периоды с 2005 по 2007 гг.» // Департамент муниципальной собственности и городских земель муниципального образования город Краснодар. 2008

21Показатели для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Краснодарского края (2010-2011г.г.) / Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Краснодарскому краю, официальный сайт. Электронный ресурс, режим доступа URL <http://www.krsdstat.ru/munstat/webpage/effektif_11.xls> (дата обращения 15.04.2012).

22Авдеева Т.Т. Экономическое развитие местного сообщества: методология и технология. - Краснодар, 2001.

23Актуальные вопросы формирования и эффективного использования муниципальной собственности / Федеральное Собрание Российской Федерации, Гос. Дума, Ком. по вопр. местного самоуправления ; сост. и ред. Тимченко В. С. и др. - Москва: Издание Государственной Думы, 2009.

Аноприенко А.В. Методы и механизмы повышения эффективности управления муниципальной собственностью: На примере Московской области. Автореф. дис. … канд. эконом. наук. М., 2006.

25Боровская М.А. Управление муниципальной собственностью в системе региональной экономики: Теоретико-прикладной аспект. Дисс. …д-ра экон. наук. Таганрог, 2002.

26Бялкина Т. М. Муниципальное право Российской Федерации: практикум /. - 2-е изд., перераб. и доп. - Москва : Норма : ИНФРА-М, 2010.

27Васильев М.В. Генезис и логика развития местного хозяйства в условиях трансформации российской экономики. Ростов-на-Дону. 2002

Волков В., Проблемы и перспективы формирования состава муниципальной собственности//Муниципальная власть. 2007. №6

Горный М.Б. Основы муниципальной экономики/М.Б. Горный, В.Н. Иванова, А.Т. Ошурков, Н.И. Скрябина. М. 2000.

Дикаева Е.М. Муниципальная собственность в предоставлении местных общественных благ. Дис … канд. Экон. Наук. Краснодар. 2007.

Иваницкая И. П. Введение в экономику недвижимости: учеб. пособие для студ. вузов. - 2-е изд., перераб. и доп. - М. : Кнорус, 2010.

Лексин В.Н. Качество государственного и муниципального управления и административная реформа/ В.Н. Лексин, И.В. Лексин, Н.Н. Чучелина. М. 2006.

О`Саливан А. Экономика города. 4-е изд.: Пер. с англ. М, 2002.

Оценка недвижимости: учеб. пособие для студ. вузов. - М. : Кнорус, 2010.

35Проблемы формирования муниципальной собственности в сфере реформы местного самоуправления. Электронный ресурс, режим доступа URL: <http://www.urbaneconomics.ru/> (дата обращения 14.04.2012).

Система муниципального управления: учебник для студ. вузов / под ред. В. Б. Зотова. - 4-е изд., испр. и доп. - СПб. : Питер, 2009.

Стратегии городского развития: проблемы, механизмы, ресурсы /Под ред. доц. Л. И. Пилипенко. - Ростов-на-Дону : Изд-во Южного федерального ун-та, 2011..

Филиппов Ю.В. Основы развития местного хозяйства/ Ю.В. Филиппов, Т.Т. Авдеева. М., 2000.

Черняк В. З. Экономика города: учеб. пособие для студ. вузов. - М. : Кнорус, 2010.

Широков А.Н. Основы управления муниципальной собственностью / А.Н. Широков, С.Н. Юркова. М.: ФГНУ «Российский научный центр государственного и муниципального управления». 2002.

Сайт администрации муниципального образования город Краснодар. Электронный ресурс, режим доступа URL: <http://krd.ru> (дата обращения 15.04.2012).


«Совершенствование механизма управления муниципальной собственностью (на примере г. Краснодара)» СОДЕРЖАНИЕ

Больше работ по теме:

КОНТАКТНЫЙ EMAIL: [email protected]

Скачать реферат © 2017 | Пользовательское соглашение

Скачать      Реферат

ПРОФЕССИОНАЛЬНАЯ ПОМОЩЬ СТУДЕНТАМ