Система государственного управления

 

СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИИ

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

ГЛАВА 1. СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. Специфика государственного управления

1.2. Законы и принципы современного государствен­ного управления

ГЛАВА 2. СУЩНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

2.1. Взаимосвязь государственной власти и государственного управления

2.2. Институциональные основы государственного управления

ГЛАВА 3.  ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

3.1. Функции государственного управления в системе социального управления

3.2. Функции государственного управления в контекс­те системного анализа

3.3. Функции государственного управления в контекс­те теории государственного управления

Заключение

Список литературы

Введение

Управление государством как процесс и государственная политика при всей своей предопределенности объектив­ными условиями развития экономики, научно-технического, информационного прогресса, социальных и политических отношений обладает очевидной самостоятельностью. Этот процесс имеет и собственную логику, закономерности, тен­денции, в которых отражаются его природа, взаимосвязь внутренних элементов.

Актуальность курсовой работы определяется тем, что опора на знание и правильное использование закономер­ностей государственного управления обеспечивают механиз­му управляющего воздействия целеустремленный и динамич­ный характер. Социальный механизм формирования и реа­лизации госуправления может быть представлен через цепь взаимосвязанных общественных явлений: потребности ® ин­тересы ® цели ® решения ® действия ® результаты.

Научная проработка и современная технологизация госу­правления в каждом из звеньев указанной цепи позволяет избежать стихийности и хаотичности в управлении, придать ему характер не отстающего, эпизодического, а системно-опе­режающего отражения реальных общественных процессов.

Выделение государственного управления как особого соци­ального института произошло вместе с возникновением разде­ления властей. До этого оно было слито с государственной властью, не обособленно от нее. Существующее в научной ли­тературе отождествление государственной власти и государст­венного управления является отражением такой практики[1].

Стереотип полного отождествления управления с властью как господство управляющего над управляемым, сведения управляющего воздействия к принуждению в различных его формах был доминирующим в политической культуре совет­ских чиновников.[2]

В соответствии с трактовкой М. Раца, управление — это «тип творческой деятельности, важнейшими компонентами которой являются: анализ ситуации, целеполагание и целедостижение».[3] Если не разграничить власть и управление, продолжает автор, происходит три случая:

¾   власть подменяет управление, которого просто нет;

¾   власть «склеивается» с управлением, тогда возникает «революционная» власть;

¾   управленческие и политические методы подменяют властные решения.

Нельзя не согласиться с тем, что игнорирование необхо­димости разграничения данных понятий фактически ведет к подмене управленческих решений властными действиями, представляющими собой чисто технологическую сторону го­сударственного управления. Весьма актуален акцент на не­обходимости преодоления в подлинно демократическом об­ществе «всемогущества» государственной власти и «неисчер­паемости» ее инновационного потенциала.

Проблема не исчерпывается установлением различия между государственной властью и управлением, а скорее лишь обозначается. Ее суть в том, каковы функции государ­ственной власти в системе управления и насколько они обес­печивают реализацию функций управленческой системы. «Власть — это та реальная сила, в том числе материальная, которая обеспечивает принятие и претворение в жизнь госу­дарственных решений».[4]

Целью курсовой работы является анализ системы государственного управления в Российской Федерации.

В соответствие с целью определены следующие задачи курсовой работы:

1. Определить законы и принципы современного государствен­ного управления.

2. Выявить специфику государственного управления.

3. Установить взаимосвязь государственной власти и государственного управления.

4. Рассмотреть функции государственного управления:

- в системе социального управления,

- в контекс­те системного анализа,

- в контекс­те теории государственного управления.

ГЛАВА 1. СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. Специфика государственного управления

Специфику государственного управления обуславливают характер и объем охватываемых этим управлением общест­венных явлений. В политическом аспекте смысл государст­венного воздействия — это решение общих дел, мобилиза­ция общества на достижение общественно значимых целей, удовлетворение потребностей общества в целом, а не только отдельных граждан и социальных групп.

Будучи сложным (по элементному составу и связям) и многогранным (по функциям) общественным явлением, го­сударство придает государственному управлению свойство системности. Без этого свойства государственное управле­ние не может состояться. В нем задействовано множество государственных органов и структур, большое число долж­ностных лиц и государственных служащих, миллионы граж­дан. Только системность государственного управления может придать ему необходимую согласованность, координа­цию, субординацию, целеустремленность, рациональность и эффективность.

Системный подход к изучению государственного уп­равления позволяет осмыслить его как функционирование нескольких сложных систем, среди которых:

- система управляющая — государство как определяю­щий субъект управления;

- система управляемая — общество в целом и его ком­поненты, подверженные государственному воздействию как объекты управления;

- система взаимодействия — различные институты го­сударства и общества, реализующие связи: прямые и обрат­ные, вертикальные и горизонтальные, подчиняющие и под­держивающие и др.

В упрощенном виде система государственного управле­ния представлена на рис. 1.

Рис. 1. Модель системы государственного управления[5]

Обратимся к схеме, и проанализируем специфику управ­ляющей системы в сопоставлении с общесистемными при­знаками. Поскольку важнейший системообразующий фактор — взаимодействие системы с окружающей внеш­ней средой, то управление связано с восприятием множества сигналов, поступающих из быстроменяющейся социально-экономической среды.

Однако недостаточно просто констатировать взаимодей­ствие системы государственного управления и ее обмен ре­сурсами с внешней, общественной средой. Методологичес­ки важно осмыслить: главной, конечной целью управляю­щей системы является не ее собственное существование «для себя», а обеспечение параметров надлежащего состо­яния и развития общества, удовлетворение его потреб­ностей, интересов, ожиданий. В этом уникальность и осо­бая значимость связей государственного управления с об­ществом.

Внешняя среда системы государственного управ­ления — это те силы, факторы экономической, политичес­кой, правовой, культурной, духовной сфер многообразной жизнедеятельности общества, которые оказывают непосредственное влияние на процесс управляющего воздействия, питают его ресурсами или блокируют управленческие решения /действия) в случае неготовности к ним общества.

Система государственного управления предполага­ет наличие субъекта и объекта управления, управляющих и управляемых. Его сущность во многом проявляется в характере взаимоотношений субъекта и объекта управления. Именно от характера управляемых сфер общественной жизни в значительной степени зависят организационные струк­туры субъекта, его конкретные функции, характер и направ­ленность этих функций, его взаимоотношения с другими субъектами управляющей системы.

В качестве субъекта управления выступают государ­ственные органы, институты, организации и представляю­щие их или само государство в целом. Иными словами, го­сударство обладает специально созданным аппаратом, вклю­чающим систему органов, учреждений и организаций, кото­рые призваны осуществлять реализацию широкого комплек­са функций по управлению важнейшими сферами общест­венной жизни и отношений государства с остальным миром. Под объектом управления понимается то, на что на­правлено управляющее воздействие. Конкретное содержание понятия «объект государственного управления» в литерату­ре трактуется по-разному. Наиболее обоснованной представ­ляется точка зрения, в соответствии с которой под объектом государственного управления понимаются общественные от­ношения.[6] Применительно к любому виду государственного управления системный характер объекта управления выра­жается в двух аспектах:

- общественные отношения, составляющие субъект уп­равления определенного вида (видовой аспект), всегда объе­динены общими, интегрирующими свойствами, обусловли­вающими их целостность и относительную функциональную обособленность в рамках родового объекта управления;

- в структурном разрезе любое общественное отношение само по себе также представляет собой определенную систе­му элементов — субъекты отношений, созидательно-волевые связи между ними, поведение (действия, поступки) субъек­тов, материальные и нематериальные объекты, на которые направлено это поведение.

Состояние и свойства системы управления зависят от свойств ее элементов, от характера их взаимодействия как по вертикали, так и по горизонтали. Здесь на первом месте стоит характер взаимосвязи государства и конкретных проектов государственного управления с управляемыми объектами, или конкретными сферами общества. Процесс управления считается состоявшимся при передаче команды со сто­роны субъекта и ее принятия объектом. В противном случае процесс управления считается несостоявшимся.

Система государственного управления поддерживает по­стоянные связи с обществом и подвергается трансформаци­ям в соответствии с изменяющимися интересами и потреб­ностями общества. Общество и система государственного уп­равления находятся в постоянных прямых и обратных связях друг с другом. Если прямые связи осуществляются главным образом субъектом управления, то обратные связи в виде элементов сотрудничества, взаимодействия, инициа­тив идут в основном снизу со стороны объектов управления.

Суть обратной связи состоит в том, что «любое отклоне­ние системы управления от заданного состояния является источником возникновения в системе нового движения, все­гда направленного таким образом, чтобы поддержать систе­му в заданном состоянии».[7] Но здесь недопустим какой-либо перекос в ту или иную сторону, поскольку концентрирова­ние внимания всецело на прямых связях чревато опаснос­тью перерождения системы управления в бюрократизм и ав­торитаризм.

Обратные связи в той или иной форме и степени харак­терны как для субъектов, так и для объектов управления. Этот факт получил особенно подробную разработку в систем­ной теории. Необходимо отметить тот факт, что в отечест­венной и зарубежной научной литературе нет какого-либо единого мнения относительно характера связей между субъ­ектами и объектами государственного управления.[8]

Система государственного управления, соответствующая обществу, должным образом реагирующая на происходящие в нем изменения, может быть определена как рациональ­ная.

Развивающееся общество формирует свои потребности как социальный заказ системе управления. Потребности трансформируются в интересы (то есть потребности, осо­знанные и адресованные какому-либо субъекту, способному их удовлетворять). В свою очередь интересы принимают форму требований, которые можно представить как своего рода импульс на входе управляющей системы. По своему содержанию требования могут быть:[9]

распределительными — относительно ресурсов (природных, денежно-финансовых, людских и т. п., заработной платы, рабочего времени, условий получения образования, _медицинской помощи, разного рода услуг);

регулировочными — контроль за рынком, производи­телями, безопасностью;

коммуникативными — предоставление информации, возможностей демонстраций и т. п.

Поскольку представления различных групп населения о справедливом распределении ресурсов не совпадают, требо­вания могут накапливаться, перегружать, дестабилизиро­вать систему управления.

На уровне входа для управляющей системы необходима также и поддержка со стороны общества, «ресурсная под­питка» для реализации требований. Возможна материаль­ная и нематериальная поддержка, которая является формой выражения лояльности, благожелательности к власти, ре­жиму и означает усиление управляющей системы. В случае, если требования перегружают управляющую систему, а под­держка, возможности общества, ресурсное обеспечение недо­статочны, то неизбежны кризисные ситуации в управлении, ибо политика и управление — искусство возможного.

Главным результатом функционирования системы госу­дарственного управления, создающим эффект на выходе си­стемы, являются управленческие решения и действия. При этом чрезвычайно важно, чтобы:

- управленческие решения опережали и предопределяли управленческие действия, иначе систему управления и в це­лом государство трудно назвать правовым;

- управляющая система может стабильно функциониро­вать только как открытая система по принципу «вход — вы­ход», когда каждому сигналу, поступающему на вход систе­мы, соответствует отклик, выходной сигнал (конечно, сте­пень открытости может быть различной, она зависит от объ­ективных и субъективных факторов).

Одна из закономерностей системы государственного уп­равления - адекватность управления возможностям и запросам общества.

Таким образом, управляющая система (как управляе­мая, так и система взаимодействия) — это постоянно изме­няющаяся, функционирующая, динамичная система, вклю­ченная в общественно-политический процесс. Система госу­дарственного управления, где существуют не только прямые, но и обратные связи, а механизм принятия решений открыт для общества, ориентирован на согласование интересов, удовлетворение требований людей, характеризуется как де­мократическая.

1.2. Законы и принципы современного государствен­ного управления

В процессе исторической эволюции на­коплен огромный и разносторонний опыт эффективного ре­шения общественных задач, нашедший отражение в теории управления. Однако приходится констатировать следующий факт: люди пока еще недостаточно хорошо знают общие за­коны и принципы управления, не умеют ими пользоваться в своей практической деятельности. Во многом это является причиной тех социальных аномалий, потрясений, которые стоят на пути достижения устойчивого развития в мире и в России в особенности.

Именно в XX веке в окружающей нас среде произошли коренные качественные изменения, которые не имеют пре­цедентов в мировой истории. Передача опыта от одного по­коления к другому только через традиции и обеспечение пре­емственности поколений через прошлый опыт были карди­нальным образом изменены научно-технической и инфор­мационной революциями, которые, в свою очередь, предо­пределили трансформацию объекта управления — общест­венные отношения и соответствующие им процессы.

Во-первых, общественные процессы перестали быть одно­временными, линейными и приобрели иное качество — интегральность. Поэтому решающим фактором общественно­го развития стал человеческий фактор, который и обеспечи­вает системное развитие и рациональное использование всех других — экономических, организационно-технических, по­литических. Таким образом, общество обретает не только технико-экономические, но и духовно-нравственные, соци­альные ориентиры.

Во-вторых, изменения жизни (объекты управления) по­требовали коренных изменений в субъекте управления. Это привело к управленческой революции. Суть ее состоит в том» что воздействие субъекта управления на объект стало не столько традиционным, механическим, рутинным, сколько инновационным, интеллектуальным, направленным на проектирование такой ситуации, аналогов которой в прошлом не существовало.

Российское общество, его политическая элита в который раз берутся за решение задачи построения общественно-эко­номической формации, освоения рыночного пространства, покорения научно-технического прогресса и т. д., но каж­дый раз не находят верных решений во многом потому, что не могут овладеть современной наукой и искусством управ­ления. А сегодня только этот ресурс — управленческий — позволяет правильно использовать все остальные (природ­ные, климатические, человеческие и др.). Без его реализа­ции нет возможности занять достойное место в современной цивилизации, обеспечить высокое качество жизни своим гражданам, защитить достоинство и безопасность каждого.

Поэтому важно рассмотреть законы, принципы и методы государственного управления в принципиально иной среде (социально-политической, экономической, экологической, информационной и т. п.), которая определяет специфику их проявления и приоритетность использования в практике уп­равления.

Одним из основополагающих законов управления являет­ся закон экономии времени, который характеризует эф­фективность управления, и, следовательно, достижение по­ставленной цели с учетом наименьших временных потерь: материальных, человеческих и финансовых ресурсов, что во многом зависит от скорости и адекватности реакции субъек­та управления на объект управления.

К. числу основополагающих законов государственного уп­равления относится также закон приоритетности соци­альных целей. Как показал мировой и недавний россий­ский опыт, целью развития общества и условием поддержа­ния его равновесия и развития сегодня являются не произ­водство, не политика, не экономика в чистом виде, а посто­янное повышение качества жизни его членов, их благосо­стояния, улучшение социального самочувствия, непрерыв­ное совершенствование образа жизни.[10]

Осознание этой закономерности в свое время привело ци­вилизованные страны к построению социального государст­ва, социально ориентированного рынка, к социальному парт­нерству. Более того, выявление этой закономерной связи обусловило установление не только качественных, но и количественных характеристик в достижении социальной справедливости: стабильность в обществе не может допус­тить 10-кратную разницу в доходах самых богатых и самых бедных. По объективным причинам не более 10% населения могут проживать на пороге бедности. Это критическая от­метка для большинства развитых стран. Иначе — в общест­ве застой, стагнация, нарастание кризисных явлений. В та­кой ситуации — невозможно развитие, в том числе и эконо­мическое.[11]

К числу универсальных законов государственного соци­ально ориентированного управления, относится закон при­оритетности целей над средствами их достижения.

Цели управления должны быть духовными и нравствен­ными. Если цели управления безнравственные, бездуховны, несут людям зло, разрушают основную ценность — человече­скую жизнь, игнорируют смысл человеческого общежития — гуманизм, тогда управленческое воздействие бессмысленно, ущербно. В управление общественными делами обязательно включаются такие регуляторы общественной жизни, как культура, традиции, нормы морали, идеология, обществен­ное сознание, его научность и целостность.

Только соблюдение необходимых пропорций между эко­номическими, политическими, правовыми санкциями в об­ществе и духовно-нравственными регуляторами позволяет преодолеть состояние неорганизованности в обществе, обес­печить целостность социальной системы, ее сохранение и развитие.

Очень важно признать как неоспоримый факт, что управ­ление, будучи субъективной деятельностью разных субъек­тов управления (государственный орган, общественный ин­ститут, отдельный институт), несет на себе печать этой субъ­ективности в виде общей и управленческой культуры (ее на­личия или отсутствия), специфики традиций и историческо­го опыта, установок, позиций, той или иной личности, яв­ляющейся лидером и т. п. Поэтому чем выше уровень уп­равления, на котором расположен субъект управления, от­дельный лидер, тем больше простор для проявления как по­зитивной, так и негативной субъективности.[12]

Характер субъективности в управлении во многом зави­сит от выбора, обоснования генеральной стратегии цели об­щества. Основополагающим для государственного социально ориентированного управления является закон доминиро­вания глобальной цели в развитии социально-экономиче­ской системы. Суть его состоит в том, что каждая составляющая система состоит из ряда подсистем: экономической, политической, технической, организационной, социальной, духовно-культурной (см. табл. 2.2). В своем единстве они составляют целостный организм, но поддержание целостнос­ти возможно только при доминировании генеральной цели над целями каждой подсистемы.

Сегодня стало очевидным, что в системе управления не­обходимо более обстоятельное изучение законов обществен­ного развития в органическом единстве с законами биологи­ческого мира, социального и технического. Исследование ин­тегрального характера этих закономерностей во многом дело будущего, но уже сегодня можно сказать, что обеспечение сбалансированного развития социального и биологического, достижение гармоничного развития социальной и природ­ной среды, предотвращение экологической катастрофы — одна из важнейших задач государственного управления, ко­торая пока далека от решения.

Важным принципом управления является принцип адек­ватной оценки имеющейся ситуации как в объекте уп­равления, так и в субъекте. Факты внешнего и внутрен­него воздействия являются предметом тщательного анализа на основе сбора и переработки необходимой информации и получения прогнозных оценок. Ситуационный подход невоз­можен без широкого применения научных методов управле­ния, противостоящему «методу проб и ошибок». Значимость реализации этого принципа для России особенно велика.

Следующим принципом управления является принцип соотносительности теории управления и ее практи­ки. Он предполагает, что любые идеи, концепции, выдвига­емые на определенном этапе управления, должны, во-первых, отвечать на те вопросы, которые поставлены самой жизнью, во-вторых, каждая из них должна быть проверена практикой, которая или доказывает продуктивность той или иной стратегии, или отвергает ее в процессе управленческой Деятельности.

Важным принципом управления является принцип единоначалия в принятии решений и коллегиальности при их обсуждении. Практика управления показала, что чем полнее учитываются разные мнения на стадии приня­тия решения, тем более оптимальным оно является, тем быстрее реализуется.

Как показал мировой опыт, огромное значение в совре­менной практике управления приобрел принцип адекват­ной мотивации к труду и жизни в целом. Можно ска­зать, что будут побеждать те цивилизации и те системы управления, которые обеспечат своим гражданам лучшую мо­тивацию к труду и к жизни в целом. Соблюдение этого прин­ципа позволило, например, Японии совершить прорыв в чис­ло самых развитых и передовых стран мира.[13]

Одним из важных является сегодня принцип оптими­зации управления и повышения его эффективности. Совершенствование системы управления не самоцель, а сред­ство повышения ее надежности и более высокого управлен­ческого результата. Это зависит от многих факторов: от вос­приимчивости информации (внешней и внутренней), от сте­пени открытости системы, от качества используемых мето­дов, оптимальности структуры управления и т. п.

Решение этих вопросов неразрывно связано с реализаци­ей принципа централизации и децентрализации уп­равления. С одной стороны, централизация имеет огром­ные преимущества при решении стратегических задач, реа­лизации крупных проектов и программ, концентрации ре­сурсов на главных направлениях. С другой стороны, неиз­бежно подавляется инициатива исполнителей, снижается их творческая энергия. В использовании этого принципа глав­ное — нахождение меры в соотношении централизации и децентрализации. Конечно, в некоторых экстремальных си­туациях централизация в управлении совершенно необходи­ма (война, пожар, стихийные бедствия, социально-экономи­чески кризисы и т. п.), в других — творческих, интеллекту­альных, долгосрочно-спокойных — необходима мудрость многих, разные подходы, толерантность (терпимость) оце­нок, многообразие мнений и сил.

Децентрализация освобождает от ненужной опеки, сти­мулирует самостоятельность в принятии решений по част­ным вопросам, не требующим жесткой регламентации. В це­лом децентрализация способствует более полному использо­ванию творческого потенциала всех субъектов управления, принятию оптимальных решений в конкретных условиях.

Основополагающим и объединяющим принципом управле­ния является принцип постановки целей. Четко постав­ленная цель служит основным ориентиром, который позволя­ет оценивать достигнутые результаты, концентрировать усилия на важных направлениях, стимулировать участвующих к достижению определенного результата. Любой субъект управ­ления не подчиняется обстоятельствам, не «плывет по тече­нию», а имеет ясные цели и стремится к их достижению.[14]

Наряду с вышеперечисленными существуют и другие законы и принципы управления, которые в большей мере отражены в научной литературе и менее значимы в контекс­те теории государственного управления.

Структура системы государственного управле­ния. Структура системы государственного управления, ее сущностные элементы, то есть те подсистемы (компоненты), без которых государственное управление состояться не мо­жет, представлены на рис. 2.

Рис. 2. Сущностные элементы системы государственного управления[15]

.

Институциональная подсистема — важнейший эле­мент системы государственного управления, так как невоз­можно оказывать управляющее воздействие, не определив, кто конкретно правомочен это делать.

Специфика институтов государственной власти и управ­ления состоит в том, что они всегда узаконены, организаци­онно упорядочены, структурированы. Их статус, функцио­нальная деятельность и правомочия регламентированы соот­ветствующими нормативными актами.

К институтам государственной политической власти федерального уровня, создаваемым на основе Конституции РФ, относят институт Президента РФ, Федеральное собрание РФ, Правительство РФ, судебные органы (Консти­туционный суд РФ, Высший Арбитражный суд РФ, Верховный суд РФ, институт прокуратуры РФ).

Институты государственной политической власти регионального уровня, создаваемые на основе конституций а уставов субъектов Российской Федерации, — это представи­тельные законодательные органы субъектов РФ и админист­рация субъектов РФ (президенты, мэры, губернаторы).

Институты местной политической власти, создавае­мые на основе конституций и уставов субъектов РФ, — это представительные органы (собрания районных уполномочен­ных) и органы управления муниципального образования (му­ниципального самоуправления).

Органы государственного административного управле­ния, создаваемые на основе законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и администрации соответ­ствующего уровня и обеспечивающие деятельность институ­тов власти — это госаппарат (администрация Президента РФ и институт его полномочных представителей, аппараты Со­вета Федерации и Государственной думы, министерства и иные органы федеральной исполнительной власти, аппара­ты судов, Генеральная прокуратура и ее аппарат). На регио­нальном уровне — это органы управления субъектов РФ, а также подразделения федеральных органов власти, их территориальные управления. На местном уровне — аппарат муниципальной службы, обеспечивающий органы местного (муниципального) управления.

Нормативно-правовая подсистема — это фундамен­тальная основа, на которой строится и без чего не может функционировать система государственного управления. Нормативно-правовой компонент государственного управле­ния — это сложная система с собственными элементами, важнейшими из которых являются совокупность норм и ме­тодов, регулирующих организацию и порядок деятельности государственных органов власти и управления (правовые нормы и требования на уровне «входа» в систему), а также совокупность норм и методов правового воздействия госу­дарственных органов на общественную среду, правового ре­гулирования управленческого процесса (на уровне «выхода», эффектора системы).

Сущностной частью коммуникативной подсистемы являются управленческие отношения, официальные (юриди­чески урегулированные) и неофициальные (деловые и неформальные) связи субъектов управления между собой по гори­зонтали и по вертикали, их взаимодействие с общественными институтами, организациями, гражданами, то есть та сложная коммуникация в управлении — в статике и в дина­мике, без которой функционирование системы государствен­ного управления не возможно и представить.

Государственные органы в своих управленческих функци­ях различаются по предмету, способу, объему воздействия функционально-структурная подсистема государствен­ного управления дает представление о форме государственно­го устройства, уровне централизации и децентрализации, раз­витости местного самоуправления, характере и объеме само­управляющихся механизмов и о многом другом, то есть кар­тину предметно-деятельностного управляющего воздействия, функционально-структурный анализ позволяет:

¾   выявить набор функций, которые государственный ор­ган правомочен осуществлять;

¾   установить, какие структурные подразделения реали­зуют эти функции;

¾   выяснить, насколько функциональное и структурное подразделение соответствуют друг другу;

¾   обнаружить и исключить дублирование функций в раз­личных органах, несоответствие функциям внутреннего ор­ганизационно-структурного строения органа, предложить методику организационных изменений.

Профессионально-кадровая подсистема. Никакие наилучшим образом обустроенные институты власти и уп­равления, самые хорошие законы не обеспечат качество го­сударственного управления, не сделают его эффективным, если не будет подготовленных кадров, способных правильно и своевременно использовать нормативно-правовые установ­ки, достижения науки в практической функционально-уп­равленческой деятельности.

Профессионально-культурная подсистема — это важная составляющая системы государственного управле­ния, которая во многом определяет ее целостность и зре­лость. От эффективности ее деятельности зависит способ­ность государственных служащих реагировать адекватно на происходящие изменения в экономике, социальной, культурной сферах и при этом обеспечивать устойчивость в уп­равлении, своего рода управленческую преемственность, не рвать оправдавшие себя «нити», традиции в управлении учитывать положительный и негативный опыт предыдущих и осуществляемых ныне реформ.

Научно-техническая подсистема. Необходимым компонентом и одновременно условием достижения системой государственного управления целостности, организованности является комплексное систематизированное знание законо­мерностей управляющего воздействия на общество, освоение тех общественных источников и факторов, которые предопре­деляют современную сущность государственного управления.

ГЛАВА 2. СУЩНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

2.1. Взаимосвязь государственной власти и государственного управления

Государственная власть в полном объеме оказывает прак­тическое, деятельное воздействие на объект управления именно в форме государственного управления, которое обра­щено «вовнутрь» общества, народа и в этом смысле являет­ся управлением, а особый состав субъектов управления (пре­имущественно органы государства) делают его государствен­ным управлением. Таким образом, с научно-правовой точки зрения государственное управление — это юридически оформленная деятельность по организации конкретного, си­стемного взаимодействия всех ветвей государственной влас­ти, направленная на осуществление конкретных практичес­ких воздействий на объекты управления государственной власти в соответствии с ее социальным назначением.

С этой точки зрения взаимосвязь государственной власти и государственного управления может быть определена как система правовых отношений между различными ветвями государственной власти, посредством которых осуществляет­ся практическое, конкретное воздействие на различные сфе­ры жизни общества и индивида, создающих необходимые предпосылки для осуществления принадлежащих им прав, свобод и исполнения правовых обязанностей, преемственно­го перевода всей общественной системы в состояния, посто­янно обеспечивающие их развитие и осуществление.[16]

В контексте теории государственного управления оно рассматривается как целостная сфера деятельности государственной власти, всех ее ветвей, органов и должностных лиц-то есть как реализация государственной власти во всех её формах и методах.[17]

Все элементы системы государственной власти тесно связаны с государственным управлением, выступающим как ее конкретное проявление. Государственное управление возни­кает как реализация одной из разновидностей учредитель­ной государственной власти, осуществляется в соответствии с нормами, установленными законодательной властью. Эф­фективность всей системы государственного управления во многом зависит от состояния контрольной власти.

Вместе с тем государственное управление, непосредственно соприкасаясь с потребностями общества и его составных частей, может активно воздействовать на каждую из разно­видностей государственной власти, выявляя нерешенные проблемы и тем самым, задавая парадигмы их деятельнос­ти. Таким образом, в государственном управлении как в об­щем канале практического воздействия государственной вла­сти на развитие общества проявляются особенности всех раз­новидностей государственной власти:

¾   учреждение подвидов управления;

¾   нормотворчество — принятие законов, постановлений правительства, приказов, инструкций министерств и ве­домств;

¾   исполнение законов и контроль за осуществлением ре­шений властей.

Взаимодействие государственной власти и государствен­ного управления осуществляется через право, закон, норма­тивную юридическую систему. Во взаимодействии государ­ственной власти и государственного управления право, за­кон и нормативная юридическая деятельность играют свою особую роль. Традиционное рассмотрение проблемы соотно­шения государственной власти, права и государственного уп­равления основано на отождествлении права и закона.[18] Суть его выражается в определении права как системы юридиче­ских норм, рассматриваемых в качестве государственного регулятора общественных отношений. В этом случае государственная власть создает право по своему усмотрению, использует его как одно из средств воздействия на поведение людей.

Такое соотношение права, закона государственной власти _я государственного управления характерно для неразвитых состояний названных явлений.[19] В развитой системе государ­ственной власти и государственного управления права и сво­боды человека определяют смысл и содержание деятельнос­ти органов государственной власти, государственного управ­ления и местного самоуправления. Это положение включено в текст Конституции Российской Федерации, конституций многих современных государств. Оно означает, что само вну­тренне устройство, организация деятельности всех органов власти и управления должны быть подчинены решению за­дачи закрепления и осуществления прав и свобод человека и всемерного содействия этому. В данной ситуации право выступает в качестве самостоятельной ценности, не отожде­ствляемой с законом, представляющим собой одну из форм внешнего выражения юридических норм нормотворческой деятельности государства. Сам закон, положенный в основу деятельности государственной власти и управления, подле­жит оценке с точки зрения его соответствия праву. Следова­тельно, такой же оценке должна быть подвергнута деятель­ность органов государственной власти, выполняющих функ­ции государственного управления.

Через государственное управление государственная власть, вбирающая в себя социальные качества, как бы воз­вращается к обществу и индивиду со своей продукцией, сво­ими услугами в виде механизмов обеспечения прав и свобод человека, исполнения им своих обязанностей. Государствен­ное управление не только обеспечивает связь государствен­ной власти с обществом и индивидом, но и служит вареным каналом обратной связи — от общества к органам государ­ственной власти.

Таким образом, во взаимосвязях государственной власти и государственного управления, собственно право и его осу­ществление являются исходной основой и конечной целью организации и функционирования государственной власти и государственного управления.

В свою очередь, закон является основным, главным спо­собом внешней публичной фиксации, нормативного закрепления права, создающим возможность четкого определения его конкретного содержания, а следовательно и дальнейшей защиты. Одновременно он выступает результатом нормотворческой деятельности государственной власти, нормативной основой государственного управления.

Эффективность взаимосвязи государственной власти и го­сударственного управления во многом зависит от соответст­вия закона праву, от воплощенности права во всей норма­тивной юридической системе данного государства.

2.2. Институциональные основы государственного управления

Н

а определенном этапе развития общества для сохране­ния его целостности и обеспечения координации совме­стных действий потребовалось создание специальных инсти­тутов для выполнения управленческих функций в обществе и согласования интересов различных социальных групп.

Как вид социального института государственный ин­ститут — это структура, представляющая общую формали­зованную модель устойчивых общественных отношений. Два элемента института: структурная модель и совокупность кол­лективных представления, по М. Дюверже, обеспечивают его стабильность и способность быть орудием социального кон­троля, в том числе административно-государственного и по­литического.

Огромное значение государственных институтов в том, что при помощи передачи полномочий (прямой или через выбор­ный орган) воля политического организма (государства) со­средотачивается в одном учреждении, деятельная мощь ко­торого служит реализации любой полезной общественной це­ли. Государственный институт — это наилучший, открытый политическим мышлением людей, способ агрегации и арти­куляции интересов граждан, членов данного сообщества.[20]

Вместе с тем передача (делегирование) властных полно­мочий институту — определенному человеческому коллек­тиву, объединенному общей идеологией, корпоративными интересами и подчиненному авторитету и фиксированным нормам, — таит в себе реальную возможность многих негативных превращений делегированной воли сообщества. В числе их — трансформация государственного института в самостоятельную политическую, административную и нема­териальную силу, узурпирующую делегированную государ­ством власть.

Исторический опыт политического развития передовых стран в качестве контфакторов трансформации государствен­ных институтов в самостоятельную, противоположную наро­ду и государству силу, выработал такое явление, как поли­тическая демократия — способ общественного контроля за властью и форму самоуправления государства.[21]

Рассмотрим механизм взаимодействия различных видов государственной власти, порожденный практикой государст­венного управления в современных общественных системах.

Одни государственные органы имеют собственно власт­ные, решающие полномочия (например, парламент или ми­нистр). Многие органы и должностные лица — особенно ес­ли последние имеют дискреционные полномочия, то есть право принимать решения в пределах конституции и зако­на, — непосредственно занимаются государственным управ­лением. Другие органы и должностные лица обладают лишь консультативными полномочиями (например, Экономичес­кий и социальный совет во Франции, предусмотренный Кон­ституцией), третьи занимаются проверкой соблюдения зако­нов, контролем (например, уполномоченный по правам че­ловека), наблюдением за исполнением (Счетная палата РФ). Органы подобного рода скорее участвуют в государственном управлении, но участие — тоже способ управления.

Есть смешанные государственно-общественные органы (например, трехсторонняя комиссия по вопросам трудовых отношений, состоящая в России из представителей государ­ства, предпринимателей и профсоюзов). Они также могут в какой-то мере выполнять управленческие задачи, например при принятии согласованного решения. Иногда некоторые Функции государственных органов передаются обществен­ным органам или организациям, органам местного само­управления. В этом случае они тоже выполняют задачи го­сударственного управления. С этой целью им передаются и материальные средства (финансы и др.), необходимые для выполнения таких функций.

Наконец, в современном мире созданы надгосударственные организации и органы, которые могут принимать решения, обязывающее государство принять меры, относящиеся к внутренним государственным вопросам, по существу входящим в его компетенцию и сферу его суверенитета. Такими органами, например, являются некоторые органы ЕС (комис­сии, Совет министров и т. д.). Принимаемые ими правовые акты по ряду вопросов могут распространяться на физичес­ких и юридических лиц государств-членов или соответствую­щие нормы должны быть включены в собственное право та­ких государств. Например, правом принимать обязывающие решения наделены некоторые органы "объединения России и Белоруссии, что предусмотрено договором 1999 года о созда­нии единого государства. Таким образом, некоторые межгосу­дарственные организации или их органы могут участвовать во внутригосударственной управленческой деятельности.

Структура государственного аппарата того или иного го­сударства, зависит, во-первых, от того или иного подхода к организации государственной власти (единство, разделение, субсидиарность), во-вторых, от политико-территориальной организации государства. Говоря о государственном аппара­те, важно различать должностных лиц и органы, осуществ­ляющие власть (например, парламент, правительство, су­дьи), и государственных служащих и органы, образующие обслуживающий аппарат (например, аппарат Правитель­ства РФ, канцелярии судов).

Высшие органы государственной власти в лице главы государства и его аппарата, правительства, парламен­та и судебных органов в совокупности играют роль управля­ющей системы, составные компоненты которой связаны сложными функциональными отношениями. Они принима­ют решения общенационального значения, обязательные для исполнения как всеми без исключения звеньями государст­венного аппарата, так и гражданами. В то же время для со­временного демократического государства характерно разде­ление власти на три самостоятельные, но тесно взаимосвя­занные ветви — исполнительную, законодательную и судеб­ную. В этом качестве каждая из них выступает как самосто­ятельная подсистема в отношении общей управляющей сис­темы.

Государственный аппарат — это основное звено ме­ханизма государства, обеспечивающее повседневную работу системы органов власти и управления по осуществлению практических мер, направленных на реализацию функции государства, который имеет структуру, соответствующую ба­зовым функциям государства.

Структура государственного аппарата — это совокупность государственных органов власти и управления и государственных служащих, занятых в государственных ор­ганах, наделенных властными полномочиями для реализа­ция функций государственной власти всех видов — законо­дательной, исполнительной, судебной.

Государственный аппарат практически организует всю исполнительную работу, реализует принятые в обществе нор­мы и правила, принимает меры, обеспечивающие функцио­нирование как всей системы государственных органов, так и самого государства.

На деятельность государственного аппарата в силу обще­ственной природы его властной сущности оказывают влия­ние всевозможные факторы экономического, политического, социального, культурного, исторического и иного характе­ра. Причем происходящие в нем функционально-структур­ные изменения с неизбежностью требуют его совершенство­вания в целях адаптации к происходящим в обществе про­цессам, способности государственных служащих адекватно­го реагирования и влияния на них.

Содержание деятельности государственного аппа­рата, всех его подразделений составляет управленческая, ор­ганизационная деятельность, которая проистекает в основном в правовых формах: правотворческой, право-исполнительной и правоохранительной. Правовые формы госаппарата имеют властный характер и реализуются в общеобязательных пред­писаниях, направленных определенным адресатам. В органи­зационно-управленческой деятельности госаппарат стремится к наибольшей эффективности своей работы и в этой связи на­ходится в постоянном поиске и внедрении новейших управ­ленческих технологий, совершенных методов организации труда, ведет разработку рекомендаций по обмену и распрост­ранению опыта аппаратной работы. Первичным системообра­зующим элементом государственного управляющего воздейст­вия на общество является государственный орган.

Государственный орган — это учрежденное в установ­ленном порядке образование, выполняющее от имени госу­дарства какую-либо одну или несколько его функций в соот­ветствии со своим специальным общественным предназначе­нием, обладающее организационным единством, собственной компетенцией (кругом вопросов, которые составляют предмет его ведения), полномочиями (совокупностью прав и обязанностей, которые он должен реализовать и за пределы которых не должен выходить в своей деятельности).

Сущность государственного органа, его характер можно определить как целостную совокупность составляющих ком­понентов:

¾   политического — государственно-властный характер;

¾   социологического — предназначен для решения обще­значимых дел, задач, ориентирован на потребности и инте­ресы социума;

¾   юридического — принимает нормативные правовые ак­ты, осуществляет правоприменительную и правоохранитель­ную деятельность;

¾   административно-управленческого            выполняетфункции, стоящие перед государством на определенном уча­стке руководства обществом в безусловном, императивном порядке, наделяется для этого необходимыми средствами.

Государственные органы — это совокупность всех субъектов государственно-управленческой деятельности, включая субъекты государственной власти, а также органы государственного управления, которые создаются как рабо­чий механизм представительной, исполнительной и судеб­ной власти — государственный аппарат, обеспечивающий их лучшую организацию и функционирование.

Все субъекты управления обладают рядом универсальных признаков, в которых проявляется их сущность. Каждый субъект управления:

¾   выражает интересы определенной социальной общнос­ти (народа, класса, социальной группы и т. д.);

¾   является системно организованным и ему свойственны черты любой социальной системы;

¾   имеет присущие ему определенные, отражающие обще­системное разделение труда функции, но во всех случаях выполняет и управленческие функции;

¾   обладает собственной, юридически обоснованной орга­низацией;

¾   занимает строго определенное место в иерархии госу­дарственного аппарата и принимает строго определенные ви­ды решений.

ГЛАВА 3.  ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

В зависимости от того, каковы целевые установки и на ка­ких принципах государство их реализует, выстраивается система функций, выбираются формы, методы и средства, через которые осуществляется государственное управление.

Они могут видоизменяться или приобретать специфические очертания своей содержательной сущности в зависимости от того, на каком конкретно-историческом этапе своего разви­тия находится государство и какой политический режим определяет характер государственной власти.[22]

3.1. Функции государственного управления в системе социального управления

В науке социально-экономиче­ского управления функции государственного управления рассматриваются в качестве определенного вида работ по уп­равлению, отличающегося обособленностью, однородностью я повторяемостью, обеспечивающего выполнение соответст­вующих социально-экономических задач посредством адек­ватной ей организационной структуры управления.[23]

В литературе по управлению пока не сложилось единой точки зрения на состав, функций управления. Однако в це­лом ряде работ функции управления повторяются с некото­рыми изменениями, в общем виде в их числе можно выде­лить общие или основные.

Большое внимание, уделяемое функциям управления в литературе по управлению, объясняется определяющим вли­янием функций на структуру и процесс управления. Отсюда развитие теории функций управления по праву рассматри­вается в качестве одной из актуальных проблем науки соци­ально-экономического управления, тесно связанной с орга­низацией управленческой деятельности.[24]

Теория социального управления выявила и описала два типа механизмов регуляции поведения людей в обществе: сознательное (рациональное) и стихийное регулирование. Со­знательное регулирование — это социальное, в том числе го­сударственное управление. Суть стихийного механизма со­стоит в спонтанном, самопроизвольном (автоматическом) ре­гулировании процессов поведения и деятельности социаль­ных субъектов, не требующем вмешательства государствен­ных или каких-либо других управляющих сил. Таковым вы­ступает так называемый свободный рынок с его регулирую­щим механизмом конкуренции.[25]

И наука социального управления, и мировая практика доказали, что по мере усложнения общественных и полити­ческих систем возрастает роль рациональных механизмов регуляции, включая государственное управление. Вместе с тем не прекращают действовать и играть свою роль меха­низмы спонтанного (стихийного) регулирования. Поэтому важно отметить, что государственное управление как рацио­нальная целеполагающая деятельность не охватывает всю совокупность деятельности общества по самоуправлению. Спонтанная саморегуляция общественной жизни также яв­ляется необходимой формой и аспектом самоуправления со­циальной, экономической и политической систем.[26] Это поло­жение в теории социального управления сформулировано в виде принципа «ограниченной рациональности».[27]

В литературе встречаются различные, иногда даже взаи­моисключающие классификации функций управления. От­сутствие единого подхода к определению функций управле­ния, когда каждый автор предлагает свой их перечень, включающий от 5 до 50 только основных функций, объяс­няется отсутствием обоснованных доказательств того или иного перечня функций.[28]

Так, О. Шабров отмечает две основные функции: власть и контроль. Они конкретизируются в пяти «независимых» функциях: принятии решения, организации, регулировании (контроле сверху), учете и обратной связи (контроле снизу). Наличие цели, по мнению автора, для управления необяза­тельно.

Возможно, это и так, если речь идет об управлении как всеобщей закономерности. По отношению же к социальному управлению, тем более государственному, можно считать широко принятым его определение как процесса «целесооб­разного и целенаправленного» (В. Афанасьев).[29]

В литературе по социально-экономическому управлению пункции управления разделяются на социально-экономическую, социально-политическую, духовно-идеологическую и социальную.[30]

Социально-экономическая функция осуществляет регулирование системы экономических отношений через воз­действие на отношение собственности и распределение. Со­циально-политическая функция, находясь в тесной взаимо­связи с социально-экономической, отражает содержание по­литики и показывает, каким способом политика претворяет­ся в жизнь.

Духовно-идеологическая функция управления осу­ществляет воздействие на субъективные факторы поведения человека через его сознание, проявляющееся в виде соци­альных стремлений и потребительских ожиданий. Социаль­ная функция управления направлена на регулирование от­ношений между отдельными общностями людей в соответ­ствии с целями развития общества.[31]

При рассмотрении функций управления в качестве сис­темного понятия управление можно определить как свойст­во системы в динамике, приводящее к достижению цели си­стемы. Отсюда можно сделать вывод о том, что реализация функций управления образует процесс управления, обеспе­чивающий достижение целей системы.[32]

3.2. Функции государственного управления в контекс­те системного анализа

В контексте системного и ситуа­ционного анализа под государственным или муниципальным управлением понимается деятельность исполнительно-распо­рядительного органа по воздействию на управляемый объ­ект для его перевода в состояние, соответствующее цели тер­риториального образования, на котором функционирует данный орган и управляемый им объект, путем организации и контроля исполнения актов органов власти и управления. Такой подход осуществляется посредством реализации цикла управления, включающего четыре основных стадии.²

На первой стадии цикла управления ставится цель: определить параметры оптимального функционирования и раз­вития управляемого объекта, то есть определить модель его будущего состояния. Те работы, которые должен выполнить субъект управления, чтобы достичь этой цели, составляют содержание функции «планирование».

На второй стадии цикла управления должна быть достиг­нута цель: изменить организацию управляемого объекта та­ким образом, чтобы она соответствовала найденным параме­трам его оптимального функционирования и развития, то есть перенести управляемый объект в новое, запланирован­ное состояние. Работы по достижению этой цели составляют содержание функции «организация».

На третьей стадии ставится цель: сравнить новое состоя­ние управляемого объекта с найденным оптимальным. Для достижения этой цели осуществляется работы по функции «контроль и учет».

На последней стадии цикла управления требуется ликви­дация рассогласования нового состояния объекта управления с заданным. Эта цель достигается посредством осуществле­ния работ по функции «регулирование и координация».

Таким образом, работы по осуществлению стадий управ­ленческого цикла образуют функции управления: планиро­вание, контроль и учет, регулирование и координирование. Эти функции реализуются в любых сферах социального уп­равления, поэтому они получили название основных функций социально-экономического управления. На их базе формируются функции управления в конкретной со­циальной сфере.

Реализация целей государственного управления осуще­ствляется через систему функций, то есть взаимосвязанную совокупность стандартизированных действий субъекта уп­равления, нормативно регулируемых и контролируемых уполномоченными на то государственными и социальными институтами.

Государственное управление слагается из совокупности взаимосвязанных типичных действий, образующих структуру управленческого процесса:[33]

¾   анализ конкретной ситуации;

¾   выбор целей;

¾   прогнозирование, разработка государственной страте­гии и планирование деятельности по осуществлению выбран­ных целей, намеченной стратегии;

¾   координация;

¾   активизация (мотивация, стимулирование);

¾   регулирование;

¾   контроль;

¾   обобщение и оценка результатов управления.

функции государственного управления — это роль, которую выполняет государственный аппарат (управляющая система государства и ее элементы) для того, чтобы побу­дить, направить, организовать общественную жизнедеятель­ность (управляемые государством объекты), оказать на нее влияние для достижения поставленных целей. В функциях государственного управления проявляется сущность этого вида деятельности.

В соответствии с принципом двуединства управления в рамках системного подхода к управлению объектом к об­щим функциям государственного и муниципального управ­ления относят:

¾   прогнозирование, программирование и планирование социально-экономического развития территориального об­разования и контроль выполнения планов и программ (об­разуется на базе основных функций «планирование» и «кон­троль и учет»; реализуется экономическим органом государ­ственного и муниципального управления);

¾   организация деятельности органа государственного и муниципального управления (образуется на базе основной функции «организация»; реализуется руководителями орга­на управления и их аппаратом);

¾   контроль цен и тарифов (образуется на базе основной Функции «контроль и учет»; реализуется отделом цен);

¾   учет записи актов гражданского состояния (образу­ется на базе основной функции «контроль и учет»; реализуется отделом ЗАГСа);

¾   регулирование функционирования хозяйства территориального образования (образуется на базе основной функ­ции «регулирование и координирование»; реализуется руко­водителями органа государственного или муниципального управления общей компетенции).

Кроме общих функций государственного и муниципаль­ного управления конкретные функции включают частные функции, посредством которых осуществляется управление отраслями хозяйства соответствующей территории.

В качестве частных функций государственного и муни­ципального управления рассматриваются управление здравоохранением, управление образованием, управление социальной защитой населения и т. п. При этом каждая частная функция образуется на базе всей совокупности основных функций, посредством которых обеспечивается перевод соответствующей отрасли экономики или муниципального хозяйства в заданное состояние.

Схема взаимосвязи основных, общих и частных функций государственного и муниципального управления представле­на на рис. 3.

Рис. 3. Схема взаимосвязи основных, общих и частных функций государственного и муниципального управления[34]

3.3. Функции государственного управления в контекс­те теории государственного управления

В контексте теории государственного управления функции государствен­ного управления, понимаемого как процесс целенаправлен­ного воздействия государственных органов на общественные объекты, характеризуются общими и специфическими при­знаками. С социальным управлением в основном совпадает набор, функций, их последовательность в управленческом процессе, что объясняется единой социальной сущностью сравниваемых институтов. Специфика функций государст­венного управления определяется главным образом субъек­том, а также в определенной мере и объектом управления.

Государство, как выделенный из общества аппарат управ­ления, обладающий публичной властью, во-первых, придает функциям управления политический аспект (ориентация на общие интересы и общие цели); во-вторых, увязывает их ре­ализацию с механизмом власти; в-третьих, исходит из того, что основной субъект функций — официальная общественно организованная группа (государственный орган, институт), В свою очередь функции государственного управления реа­лизуются через управленческие функции государственных органов. По субъекту воздействия, по объему (масштабу), по средствам и по характеру воздействия на объект управления их можно разделить на социально-организационные и внутриорганизационные.

Социально-организационные функции государствен­но управления направлены на все многообразие общественных процессов, происходящих во внутригосударственной жизни. В них заключен основной смысл управленческой де­ятельности государства, реализуется его предназначение по выполнению своих обязанностей перед обществом. Для российской Федерации в настоящее время характерна рассогласованность в действиях органов государственной власти разных уровней, что вызвано серьезными противоречиями в российской правовой системе. На практике это проявляется не только в отступлениях правовых актов субъектов Россий­ской Федерации и органов местного самоуправления от тре­бований федерального законодательства, но и в конкретных действиях руководителей государственных и муниципаль­ных органов и их должностных лиц.

Внутриорганизационные функции государственного управления нацелены на организацию, упорядочение, акти­визацию деятельности всех структур государственного аппа­рата, придание ей определенности и динамизма. Однако в ряде случаев реализация внутренних функций при всей их значимости может принимать гипертрофированные формы, и тогда государственный аппарат начинает работать на себя, создавая видимость деятельности. Это зависит от многих факторов, в том числе от характера решаемых задач и от уровня управленческой культуры. Направленность этой группы функций сообразуется с вертикальным и горизон­тальным построением организационной структуры управле­ния, а также с целями и содержанием деятельности разных управляемых объектов.

В рамках теории государственного управления выделяют общие и специфические функции государственного управле­ния, различающиеся по содержанию и глубине воздействия на систему общественных отношений (рис. 4).

Рис. 4. Функции государственного управления в контексте теории государственного управления

Целеполагание — определяющая функция управления. В структуре государственного управления она приобретает специфические признаки. Цель — это идеальный образ бу­дущего результата деятельности, формирование которой предполагает наличие знания тенденций общественного раз также общественных потребностей и интересов граждан.

Целеполагание предполагает конкретный анализ ситуа­ции, как комплекса условий, складывающихся в данный мо­мент времени. Он позволяет выявить происходящие измене-„_ид социальной среды и внутри государства, осмыслить су­ществующие противоречия и конфликты в обществе и на этой основе точнее определить приоритетные потребности и интересы управляемых. Знание ситуации необходимо для прогнозирования, что составляет существенную основу на­учной базы целеполагания.

Прогнозирование — это объяснение возможных состо­яний и изменений социальной системы, политических ин­ститутов в определенных границах социального времени и пространства. Социально-экономический (и политический) прогноз — это результат прогностической деятельности в форме вероятного суждения о будущем состоянии данной со­циально-экономической системы, ее государственной орга­низации с указанием определенных сроков их изменения.

Целеполагание и прогнозирование завершается разработ­кой государственной стратегии: определение и официальное утверждение приоритетных целей, а также «дерева» других главных целей и основных путей их достижения. Прогнози­рование и разработанная на основе составления прогноза стратегия служат базой для планирования — неотъемле­мой функции государственного управления. В процедуре планирования намеченные цели приобретают практическую форму: они конкретизируются в задачах. Последние пред­ставляют собой вполне определенное выражение осознанной необходимости реально осуществить данные цели в данных конкретных условиях.

Информирование — одна из ведущих функций в госу­дарственном управлении. Информация как форма сообщения определенных сведений (знаний) об общественных процес­сах, о правилах «игры» в данной политической системе — основа управления. Управляющий объект не может обойтись без информирования о содержании целей, стратегии, наме­ченной программы действий. В механизме политического, правового, морального воздействия на управляемых ведущее Место занимают средства информационные, ценностно-ориентационные, символические: идеи, нормы, предписания, традиции и т. д.

Функция организации — это совокупность действий по налаживанию взаимосвязей между людьми, объединяющих их для совместной реализации целей и программ управляющего субъекта. Это — способ упорядочения действий групп и индивидов на основе общепринятых норм и ценностей — политических, правовых, нравственных, религиозных и др. Организация — процесс, обеспечивающий управление это также и форма взаимоотношений управляемых и управляющих.

Создание тех или иных организаций людей как автономных групп, ориентированных на осуществление конкретных целей и программ, — составная часть управленческого процесса. Каждой социальной и политической системе свойст­венны определенные типы и виды организации обществен­ной жизнедеятельности и отношений. Специфические фор­мы организации характеризуют и различные сферы управ­ления. Выбор форм организации обусловлен целями и зада­чами управляющего субъекта, а также возможностями их легитимации — одобрения государством и обществом,

Мотивацию как управленческую функцию чаще всего принято рассматривать применительно к ограниченным, ло­кальным системам. Применительно к государственному уп­равлению мотивация приобретает вид национальной идеи. При этом идеи, овладевшие массами, становятся, по мнению К. Маркса, материальной силой.[35] Наиболее зримо и осязае­мо это проявляется в тоталитарных и-авторитарных режи­мах (идеи коммунистического равенства, национал-социа­лизма, перонизма, религиозного фундаментализма и др.). В демократических обществах и в обществах, переживаю­щих стадию демократических трансформаций, функции гло­бальных идей не менее значимы. Примерами могут служить «американская мечта», идеи национального возрождения, например, в послевоенных Германии, Японии, Италии. Се­годня в российском обществе идет как явный, так и спон­танный ее поиск. Но можно с уверенностью сказать, что в числе составляющих этой идеи должны быть целостность страны и единство российского народа.

Функции координации и регулирования — логическое продолжение организующей деятельности. Координация — это действие, направленное на согласование разнообразных форм и видов активности общественных субъектов. Регулирование - это способ осуществления необходимой организован­ности людей; форма воздействия на сферу интересов социальных групп и индивидов, согласование этих интересов между собой и с общими, государственными интересами, смягчение и разрешение противоречий и конфликтов в об­ществе.

функция активизации управляемых обеспечивается в ем плане всеми другими функциями, но преимуществен­но специфическими средствами влияния на развитие обще­ственно-деятельной активности.

функция контроля за исполнением управленческих ре­шений, учет и отчетность как средства контроля, обобщение _и оценка результатов управления обеспечивают связь управ­ляющего действия с ответственностью участников этой важ­нейшей сферы деятельности государства.

Таким образом, государственное управление как дея­тельность многопланова. В сущности же своей — это дея­тельность целенаправляющая, организующая, регулирую­щая, активизирующая и контролирующая, подчиненная ре­шению общественно значимых задач. Это и комплекс специ­фических, управленческих отношений, складывающихся внутри управленческой системы.

Заключение

Процесс государственного управле­ния — это реализация специфических функций государства посредством управляющих воздействий на общество государ­ственного аппарата.

Специфику государственного управления обуславливают характер и объем охватываемых этим управлением общест­венных явлений. В политическом аспекте смысл государст­венного воздействия — это решение общих дел, мобилиза­ция общества на достижение общественно значимых целей, удовлетворение потребностей общества в целом, а не только отдельных граждан и социальных групп.

В первой главе курсовой работы рассмотрены вопросы специфики государственного управления. Показано, что внешняя среда системы государственного управ­ления — это те силы, факторы экономической, политичес­кой, правовой, культурной, духовной сфер многообразной жизнедеятельности общества, которые оказывают непосредственное влияние на процесс управляющего воздействия, питают его ресурсами или блокируют управленческие решения /действия) в случае неготовности к ним общества.

Здесь же определено, что система государственного управления предполага­ет наличие субъекта и объекта управления, управляющих и управляемых. Его сущность во многом проявляется в характере взаимоотношений субъекта и объекта управления. В качестве субъекта управления выступают государ­ственные органы, институты, организации и представляю­щие их или само государство в целом.

Кроме того, в данной главе рассмотрена структура системы государственного управления, ее сущностные элементы, то есть те подсистемы (компоненты), без которых государственное управление состояться не мо­жет.

Во второй главе курсовой работы рассмотрена сущность государственной власти и государственного управления. Здесь представлена взаимосвязь государственной власти и государственного управления, которая может быть определена как система правовых отношений между различными ветвями государственной власти, посредством которых осуществляет­ся практическое, конкретное воздействие на различные сфе­ры жизни общества и индивида, создающих необходимые предпосылки для осуществления принадлежащих им прав, свобод и исполнения правовых обязанностей, преемственно­го перевода всей общественной системы в состояния, посто­янно обеспечивающие их развитие и осуществление.

В данной главе также рассмотрены институциональные основы государственного управления.

В третьей главе показаны функции государственного управления с позиции:

¾   Функции государственного управления в системе социального управления,

¾   Функции государственного управления в контекс­те системного анализа,

¾   Функции государственного управления в контекс­те теории государственного.

В зависимости от того, каковы целевые установки и на ка­ких принципах государство их реализует, выстраивается система функций, выбираются формы, методы и средства, через которые осуществляется государственное управление.

Они могут видоизменяться или приобретать специфические очертания своей содержательной сущности в зависимости от того, на каком конкретно-историческом этапе своего разви­тия находится государство и какой политический режим определяет характер государственной власти.

В результате выявлено, что государственное управление как дея­тельность многопланова. В сущности же своей — это дея­тельность целенаправляющая, организующая, регулирую­щая, активизирующая и контролирующая, подчиненная ре­шению общественно значимых задач. Это и комплекс специ­фических, управленческих отношений, складывающихся внутри управленческой системы.

Таким образом, цель курсовой работы - анализ системы государственного управления в Российской Федерации – считается достигнутой, поставленные задачи выполнены.

Список литературы

1)   Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. — М., 1997.

2)   Атаманчук Г, В. Обеспечение рациональности государственного уп­равления. — М.: Юридическая литература, 1990.

3)   Афонин Ю. А„ Иванов В. Н., Мельников С. Б. и др. Россия: объединя­ющая идея, путь выхода из кризиса, улучшение жизни каждого. — М.» Самара, 1997.

4)   Венгеров А. Теория государства и права. — М., 1998..

5)   Волгин Н. А. Секрет «японского чуда», или пять великих японских систем // Муниципальный мир. — 2000. — № 6.

6)   Вяткин В. Н. Организационное проектирование хо­зяйственных организаций. — М.: Экономика, 1987.

7)   Гвишнане Д. М. Предисловие к книге: Кунц Г., О'Донелли С. Управ-. ление: системный и ситуационный анализ управленческих функци²-Т. 1. — М.: Прогресс, 1995.

8)   Глазунова Н. И. Система государственного управления. — М.: ЮНИТИ, 2002.

9)   Государственное управление. Основы теории и организации. Т. 1 /Под ред. В. А. Козбаненко. — М.: Статус, 2002.

10)  Зеркин Д. П., Игнатов В. Г. Основы теории государственного управления. — М.: Тесса. 2000. — С. 90

11)  Иванов В. Н„ Иванов А. В., Доронин А. О. Управленческая парадигма XXI века. Т. 1. — М.: МГИУ, 2002.

12)  Козбаненко В. А. Государственное управление. Т. 1. — М.: Статут,

13)  Мысин С. Теория социального управления. — СПб., 1998.

14)  Омаров А. М. Социальное управление: Некоторые вопросы теории и практики. — М.: Мысль, 1980. — С. 101

15)  Петрушенко Л. А. Принцип обратной связи. — М., 1967..

16)  Радченко А. И. Основы государственного и муниципального управле-я: системный подход. — Ростов-на-Дону: Ростовское книжное издатель­ство, 1997.

17)  Рац М. Власть в России и понятие власти // Власть. — 1998. — 4.

18)  Слепников И. М., Аверин Ю. П. Основы теории социального управле­ния. - м._: высшая школа, 1990.

19)  Советское административное право / Под ред. В. М. Манохв-на. — М., 1977 ; Советское административное право /Под ред. П. Т. Ва­сильева. — М., 1976.

20)  Чиркин В. Е. Государственное управление. — М.: Юристъ, 2001

21)  Шамхалов  Ф.  Основы   теории   государственного   управления.  - М.: Экономика, 2003.

22)  Энциклопедия управленческих знаний. Современное социальное уп­равление: Курс лекций / Под ред. В. Н. Иванова. — М., 2000.

---

[1] Советское административное право / Под ред. В. М. Манохв-на. — М., 1977 ; Советское административное право /Под ред. П. Т. Ва­сильева. — М., 1976.

[2] Зеркин Д. П., Игнатов В. Г. Основы теории государственного управ-тения. — М.: Тесса. 2000. — С. 90

[3] Рац М. Власть в России и понятие власти // Власть. — 1998. — 4. — С. 42, 43

[4] Зеркин Д. П., Игнатов В. Г. Основы теории государственного управ­ления. — М.: Тесса, 2000. — С. 91.

[5] Государственное управление. Основы теории и организации. Т. 1 /Под ред. В. А. Козбаненко. — М.: Статус, 2002. — С. 115

[6] Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. — М., 1997.

[7] Петрушенко Л. А. Принцип обратной связи. — М., 1967. — С. 143.

[8] Шамхалов  Ф.  Основы   теории   государственного   управления.  - М.: Экономика, 2003. — С.  66

[9] Чиркин В. Е. Государственное управление. — М.: Юристъ, 2001. с.90.

[10] Иванов В. Н„ Иванов А. В., Доронин А. О. Управленческая парадигма XXI века. Т. 1. — М.: МГИУ, 2002. — С. 64.

[11] Энциклопедия управленческих знаний. Современное социальное уп­равление: Курс лекций / Под ред. В. Н. Иванова. — М., 2000.

[12] Афонин Ю. А„ Иванов В. Н., Мельников С. Б. и др. Россия: объединя­ющая идея, путь выхода из кризиса, улучшение жизни каждого. — М.» Самара, 1997.

[13] Волгин Н. А. Секрет «японского чуда», или пять великих японских систем // Муниципальный мир. — 2000. — № 6. — С. 78-82.

[14] Иванов В. Н., Иванов А. В., Доронин А. О. Управленческая парадигма XXI века. Т. I. — М.: МГИУ, 2002. — С. 71

[15] Глазунова Н. И. Система государственного управления. — М.: ЮНИТИ, 2002. — С. 39-44.

[16] Козбаненко В. А. Государственное управление. Т. 1. — М.: Статут, - С. 346

[17] Чиркин В. Е. Государственное управление. — М.: Юристъ, 2001 С. 55.

[18] Зеркин Д. П., Игнатов В. Г. Основы теории государственного ления. — М.: Тесса, 2000. — С. 92

[19] Козбаненко В. А. Государственное управление. Т. 1. — М.: Статут, 2002. - С. 347.

[20] Зеркин Д. Основы политологии. — Ростов-на-Дону, 1997. — С. 139

[21] Венгеров А. Теория государства и права. — М., 1998. — С. 41.

[22] Козбаненко В. А. Государственное управление. Основы теории и орга­низации. Т. 2. — М.: Статут, 2002. — С. 28.

[23] Омаров А. М. Социальное управление: Некоторые вопросы теории и практики. — М.: Мысль, 1980. — С. 101

[24] Атаманчук Г, В. Обеспечение рациональности государственного уп­равления. — М.: Юридическая литература, 1990. — С. 72

[25] Зеркин Д. П., Игнатов В. Г. Основы теории государственного управ­ления. _ м.: Тесса, 2000. - С. 52.

[26] Мысин С. Теория социального управления. — СПб., 1998. — С. 164

[27] Гвишнане Д. М. Предисловие к книге: Кунц Г., О'Донелли С. Управ-. ление: системный и ситуационный анализ управленческих функци²-Т. 1. — М.: Прогресс, 1995. — С. 22

[28] См., например: Вяткин В. Н. Организационное проектирование хо­зяйственных организаций. — М.: Экономика, 1987. — С. 65

[29] Зеркин Д. Основы политологии. — Ростов-на-Дону, 1998. — С. 164

[30] Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. Курс лек-ЦВй. — м.: Юридическая литература, 1997. — С. 38

[31] Слепников И. М., Аверин Ю. П. Основы теории социального управле­ния. - м._: высшая школа, 1990. — С. 42-48

[32] Радченко А. И. Основы государственного и муниципального управле-я: системный подход. — Ростов-на-Дону: Ростовское книжное издатель­ство, 1997. — С, 105

[33] Зеркин Д. П., Игнатов В. Г. Основы теории государственного управ­ления. _ М.: Тесса, 2000. — С. 53.

[34] Радченко А. И. Основы государственного и муниципального управле­ния: системный подход. — Ростов-на-Дону: Ростовское книжное издательст­во, 1997 — С. 106.

[35] Маркс К. Капитал. Т. 1 // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 23. — С. 342

СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИИ СОДЕРЖАНИЕ Введение ГЛАВА 1. СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 1.1. Специфик

Больше работ по теме:

Система договоров в гражданском праве
Другое
Система контроля за реализацией управленческих решений
Другое
Система наказаний по действующему УК
Другое
Система оплаты труда и организация его учета
Другое
Система оплаты труда на ОАО Молочный завод
Другое