Шляхи вдосконалення правового регулювання місцевого самоврядування в Україні

 

Міністерство освіти і науки україни

дніпропетровський національний університет імені олеся гончара

ЦЕНТР ПІСЛЯДИПЛОМНОЇ ОСВІТИ

кафедра ТЕОРІЇ ДЕРЖАВИ І ПРАВА, КОНСТИТУЦІЙНОГО ПРАВА ТА ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ









дипломна робота

ЗА ОСВІТНЬО-КВАЛІФІКАЦІЙНИМ РІВНЕМ «МАГІСТР»

ШЛЯХИ ВДОСКОНАЛЕННЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ

МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ




Виконавець

Мусаєва Юлія Василівна






м. Дніпропетровськ - 2013

Вступ


Сучасну цивілізовану демократичну державу неможливо уявити собі без повноцінної та дієвої системи місцевого самоврядування. Адже якою б досконалою не була державна влада у центрі, вона ніколи не стане життєздатною та ефективною, якщо не буде здійснюватися самоврядування на місцях. Світовий досвід підказує: чим більш розвиненими є держава та громадянське суспільство, тим більшими є децентралізація держави, роль та значення місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування є інститутом, що притаманний країнам зрілої демократії. Україна, вставши на шлях демократичного розвитку, і прагнучи до подальшої інтеграції у Європейські і світове співтовариство, сприйняла світові і Європейські стандарти місцевого самоврядування, закріплені Всесвітньою декларацією місцевого самоврядування 1985р., Європейською хартією місцевого самоврядування 1985 р., Європейською декларацією прав міст 1992 р. [18, 19].

Сьогодні нормативна база правового регулювання потребує змін і оновлення, яке має ґрунтуватися на належній науковій основі. І першим кроком такого оновлення є розробка законопроектів, що стосуються місцевого самоврядування у межах адміністративної реформи. Станом на даний час назріла необхідність прийняття єдиної Концепції місцевого самоврядування, у межах якої і має в подальшому відбуватися реформування цього інституту.

Завдання уряду ускладнюються, оскільки потрібні нові, більш сучасні системи для надання соціальних допоміг, послуг системи охорони здоровя, освіти та підготовки кадрів в період, коли ресурси жорстко обмежені. Незначними є також інституційні можливості: не вистачає спеціалістів, що володіють необхідною кваліфікацією для розробки програм законодавчих заходів та окремих законопроектів. Політики, як правило, не ознайомлені з основними економічними поняттями, слабо розуміються на економічних стимулах, часто погано розуміють роботу ринкових механізмів і не усвідомлюють важливості ефективної системи регулювання.

Актуальність теми дослідження. В умовах становлення та розвитку нашої держави, її намагання з гідністю увійти у світове співтовариство, особливої ваги набувають дослідження проблем ефективності функціонування регіональних політичних систем та реалізації державної політики місцевого самоврядування в регіонах. Подібні дослідження необхідні не лише для створення теоретичних концепцій, але й для вироблення практичних рекомендацій щодо діяльності державних і регіональних органів влади: адже саме регіональні та місцеві органи влади мають вирішувати політичні, господарські, культурні і навіть ідеологічні проблеми у межах своїх територій.

Сучасна політична ситуація України обєктивно підводить до розуміння необхідності підтримки місцевого і регіонального самоврядування. Слід відзначити, що в останні роки і Президент України, і Кабінет Міністрів України все частіше стають на позиції посилення ролі обласних адміністрацій, надаючи їм можливість вирішувати самостійно соціальні та економічні питання. Прикладом цього може бути створення у межах областей спеціальних економічних зон і територій пріоритетного розвитку, як наприклад, у Донбасі, Закарпатті або в Криму. Це свідчить про стійку і цілеспрямовану політику держави стосовно діяльності територій різних регіональних рівнів.

Теоретичною основою магістерської роботи стали наукові положення про сутність, порядок формування, організаційну структуру, зміст та систему функцій і компетенції, а також форми та методи діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, що містяться в роботах сучасних українських та російських державознавців В.Б. Аверянова, С.С. Алєксєєва, Г.В. Атаманчука, В.Г.Афанасьєва, О.М. Баймуратова, В.О. Барахтяна, Д.Н. Бахраха, І.Л. Бачило, В.І. Борденюка, І.П. Бутка, В.Г. Вишнякова, С.Д. Дубенко, В.М. Кампо, Л.В. Коваля, Ю.М. Козлова, С.М. Коника, М. Корнієнка, Б.М. Лазарєва, В.М. Манохіна, В.І. Мельниченка, Н.Р. Нижник, Л.В. Покрови, Ю.А. Тихомирова, К.Ф. Шеремета, В.Д. Яворського, Ц.А. Ямпольської та інших.

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є комплексний аналіз розвитку інституту місцевого самоврядування, а також дослідження особливостей, проблем і перспектив регіонального самоврядування в Україні, порівняльний аналіз його становлення у регіонах країни. Для реалізації мети були визначені такі наукові й практичні завдання:

-проаналізувати стан розробки питання місцевого самоврядування, розглянути історичні передумови розвитку місцевого самоврядування в Україні;

-визначити особливості становлення місцевого самоврядування в Україні та накреслити шляхи вирішення існуючих проблем;

дослідити основні методологічно-концептуальні підходи до місцевого самоврядування як стосовно дослідження, так і способи його практичного здійснення;

охарактеризувати теоретико-методологічні аспекти правових засад формування органів місцевого самоврядування державних адміністрацій;

-провести аналіз сучасного стану формування та діяльності місцевих державних адміністрацій;

-запропонувати шляхи вдосконалення діяльності місцевих державних адміністрацій.

Обєктом виступають правовідносини, які виникають в процесі функціонування державної служби та служби в органах місцевого самоврядування, її розвитку та вдосконалення

Предмет дослідження становлять шляхи вдосконалення правового регулювання місцевого самоврядування в Україні.

Методологічною основою роботи є сукупність методів і прийомів наукового пізнання, що ґрунтуються на вимогах обєктивного та всебічного аналізу суспільних явищ соціально-правового характеру. В основу методології дослідження покладено загальнотеоретичні принципи та підходи щодо визначення функцій держави, взаємодії органів місцевого самоврядування та органів державної влади.

У процесі розроблення проблеми використовувалися порівняльно-ретроспективний, формально-логічний методи, метод системного підходу, системно-функціональний, структурно-функціональний, аналогії, порівняльно-правовий та інші методи дослідження.

Наукове значення одержаних результатів зумовлене поставленими метою та сукупністю завдань дослідження. В роботі комплексно і системно аналізуються теоретичні та практичні аспекти розвитку правотворчої діяльності місцевого самоврядування та державних адміністрацій на сучасному етапі та запропоновувались шляхи вдосконалення цих систем.

Практичне значення магістерської роботи полягає в тому, що вона може бути використана при створенні Концепції місцевого самоврядування та створенні нормативно-правової бази регулювання місцевого самоврядування в умовах адміністративної реформи. Ця робота також може бути використана для подальших наукових досліджень і буде корисною для тих, хто цікавиться даною проблематикою.

Структура та обсяг магістерської роботи. Мета та завдання, сформульовані автором дослідження, зумовили наступну структуру роботи. Магістерська робота складається з вступу, чотирьох розділів, які обєднують тринадцять підрозділів, висновків, списку використаних джерел.


Розділ 1. Теоретичні основи та організація діяльності місцевого самоврядування в Україні


.1 Визначення, поняття та сфера діяльності місцевого самоврядування в Україні


Місцеве самоврядування - це публічна форма самостійного вирішення питань місцевого (а частково і державного) життя жителями відповідних адміністративно-територіальних одиниць та їх органами у межах Конституції і законів держави.

Місцеве самоврядування - це довготривале явище в соціальному та політичному житті людства і його витоки сягають громадівського та племінного самоврядування в додержавницький період.

Система управління місцевими справами, при якій місцевому самоврядуванню відводиться провідна або суттєво важлива роль, іменується муніципалізмом або муніципальною системою.

Інститут місцевого самоврядування в сучасному розумінні склався у світовій практиці на рубежі ХІІІ-ХІХ ст., коли абсолютні монархії були трансформовані у демократичні, правові держави. Боротьба за утвердження місцевого самоврядування, вільного від феодально-чиновницького свавілля, була одним з головних мотивів суспільних рухів цього історичного періоду. Ідеї місцевого самоврядування протиставлялись феодальній державі, становому патріархально-общинному (сільському) і корпоративно-цеховому (міському) самоврядуванню як продуктам феодалізму. Проте деякі елементи станового самоврядування в демократичних, правових державах збереглися (громада, статути міст тощо), але наповнилися новим правовим змістом.

Однією з визначальних ознак демократичної, соціальної, правової держави є наявність у ній повноцінного місцевого самоврядування. Саме через місцеве самоврядування найповніше може бути реалізована ідея здійснення влади народом безпосередньо, вирішено важливі питання взаємодії держави, територіальної громади, особи. У сучасних державах, у тому числі в Україні, існують поки що фактори, які зумовлюють розбіжності на місцях інтересів держави й інтересів конкретної громади. Органи місцевого самоврядування покликанні цивілізовано узгоджувати ці розбіжності.

Необхідним етапом у будівництві демократичної, правової соціальної держави, якою на конституційному рівні проголошено Україну, є формування життєздатного та ефективного місцевого самоврядування. Воно є органічною частиною системи стримувань та противаг, що діє не лише по горизонталі, а й по вертикалі, запобігає узурпації державною владою, її надмірної концентрації у центрі, допомагає знайти оптимальне поєднання загальнодержавних та місцевих інтересів, виконує ряд інших не менш важливих функцій.

У той же час становлення місцевого самоврядування в сучасній Україні розпочалось зовсім недавно - з часу здобуття державної незалежності. Воно відбувається в складних умовах політичної боротьби, з частими відступами від демократичних зразків його формування, з прийняттям непослідовних і половинчастих рішень. Часто прийняття навіть прогресивних законодавчих актів не тягне за собою автоматичного втілення їх у суспільну практику.

Можна спостерігати і відсутність належної політичної волі з боку керівників місцевого самоврядування щодо реалізації муніципальної політики, здійснення реформи місцевого самоврядування, а також нестачу громадянської активності самих людей.

Поняття місцевого самоврядування ґрунтується на загальному розумінні природи самоврядування як такого. У першому наближенні самоврядування можна визначити як самостійне вирішення власних справ. Якщо управління - це сукупність відносин між тими, хто управляє, і тими, ким управляють, то самоврядування - управління, об'єкти і суб'єкти якого збігаються. Тобто йде мова про те, що одні і ті ж особи управляють своїми справами безпосередньо. Проте за складних суспільних умов індивідуальні та загально соціальні запити тісно між собою пов'язані і опосередковуються діяльністю багатьох суб'єктів. Тому у чистому вигляді збіг об'єктів та суб'єктів управління нині майже не зустрічається. [16, 17].

Місцеве самоврядування - багатогранне та комплексне політико-правове явище, яке може характеризуватися різнобічно. Аналіз Конституції України (1996 р.) дозволяє зробити висновок, що місцеве самоврядування як об'єкт конституційно-правового регулювання виступає в якості:

·по-перше, відповідної засади конституційного ладу України;

·по-друге, специфічної форми народовладдя;

·по-третє, права жителів відповідної територіальної одиниці (територіальної громади) на самостійне вирішення питань місцевого значення.

Місцеве самоврядування є специфічною сферою суспільно-політичного буття. Офіційними його визначеннями можна вважати ті, що містяться в правових актах. Наприклад, в ст. 3 Європейської хартії місцевого самоврядування, ратифікованої Верховною Радою України, зафіксовано: "Місцеве самоврядування означає право і спроможність місцевих властей, в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою державних справ, які належать до їх компетенції, в інтересах місцевого населення" [18].

Але найбільш суттєвим у визначенні місцевого самоврядування, яке містить Хартія, є те, що воно називає об'єкт самоврядування - "регулювання і управління суттєвою часткою державних справ". Очевидно, що загальність цього припису не є випадковою. В різних країнах існують відмінні моделі місцевого самоврядування, по-різному сприймається обсяг "місцевих справ".

Місцеве самоврядування є "правом і спроможністю" (тобто компетенцією і водночас дієздатністю) відповідних органів. Наведене визначення містить своєрідний натяк на існування системи (підсистеми) органів, уповноважених діяти у сфері "місцевих справ". Органи місцевого самоврядування мають діяти "в межах закону". Інакше кажучи, їх діяльність обмежена актами законодавчої (державної) влади. Вказані органи повинні діяти "в інтересах місцевого населення". І хоча таке формулювання не дає уяви про зміст відповідних інтересів, воно непрямо вказує на їх адресата, на суб'єкт місцевого самоврядування.

Ще одне офіційне визначення місцевого самоврядування, що безумовно, заслуговує на увагу, містить частина перша ст. 140 Конституції України: "Місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селищ та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України". Це визначення відтворене в частині першій ст. 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" з додатком за змістом про те, що територіальна громада може вирішувати питання місцевого значення не тільки самостійно, а й "під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування". Тим самим об'єктивно розширене коло засобів (форм) здійснення місцевого самоврядування, яке згідно з вказаною статтею Закону є гарантованим державою правом та реальною здатністю територіальної громади вчиняти відповідні дії [25].

Виходячи з цього, під місцевим самоврядуванням розуміється право і спроможність управління самоврядними колективами (громадами) мешканців, який заснований на таких принципах:

) поєднання інститутів прямої та представницької демократії;

) надання всім членам територіального колективу широких можливостей щодо відстоювання та втілення в життя власних інтересів;

) політико-правова прив'язаність діяльності органів місцевого самоврядування до корінних потреб жителів.

Місцеве самоврядування означає право і спроможність місцевих влад, в межах закону, здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою державних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення. Європейська хартія про місцеве самоврядування 1985 року, яку Верховна Рада України ратифікувала без застережень 11 вересня 1997 року, визначає місцеве самоврядування, як право і реальну здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ і управляти нею, діючи в рамках закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого самоврядування. Тим самим, серед відмінних ознак місцевого самоврядування варто виділяти:

·самостійність місцевого самоврядування, по відношенні, насамперед, до органів державної влади - володіючи власною компетенцією, місцеве самоврядування та його органи є самостійними і незалежними, але в межах, установлених чинним законодавством;

·виборність органів і посадових осіб місцевого самоврядування як прояв самостійності у рішенні місцевих питань;

·органи і посадові особи місцевого самоврядування виступають від імені населення відповідної територіальної громади;

·відсутня ієрархічна підпорядкованість, з одного боку, між муніципальними органами, з другого боку, між органами державної влади й органами місцевого самоврядування.

У правовому аспекті місцеве самоврядування є цілісною системою суспільних відносин, пов'язаних з територіальною самоорганізацією населення, яке самостійно вирішує питання місцевого значення, питання устрою та функціонування місцевої влади. Це не лише сфера громадянської самостійності і суспільної активності населення, а також і специфічний рівень влади, організаційні форми здійснення якої визначаються населенням відповідного самоврядного утворення на засадах чинного законодавства.

У політичному сенсі місцеве самоврядування інтерпретується як цілісна система інститутів і процесів, принципів і механізмів їх функціонування, покликаних слугувати засобами цілеспрямованого розширення демократичного простору, ліквідації історично зумовленого протиріччя між державою та суспільством, подолання політичного відчуження людей від влади.

Місцеве самоврядування характеризується такими основними рисами:

) це публічна інституція, що є автономною у своїй діяльності від держави. Тобто втручання держави через свої владні інститути у діяльність місцевого самоврядування обмежене лише наглядом за дотриманням конституційних засад. Державний нагляд здійснюється лише на предмет законності прийнятих рішень органів місцевого самоврядування, а не на предмет їх доцільності;

) його обов'язковим елементом є те, що первинним суб'єктом самоврядування є громада - територіальний колектив громадян, що спільно мешкають на певній території відносно постійно;

) реалізується громадою через обраних представників до колегіального представницького, який є де-факто місцевим законодавцем і який для здійснення своїх повноважень формує виконавчий орган чи декілька таких органів залежно від галузевої спеціалізації;

) має відокремлене від державного та приватного майно і фінансові ресурси, якими від імені громади розпоряджаються сформовані нею органи;

) наділяється правами запроваджувати та справляти місцеві податки, збори та платежі і справедливо використовувати їх в інтересах усієї громади та для поповнення місцевого бюджету;

) надає всі необхідні послуги місцевому населенню - адміністративні, соціальні, економічні тощо;

) виконує свої, притаманні лише йому функції та здійснює делеговані йому державою повноваження державної адміністрації.

За демократичних умов на місцеве самоврядування покладається цілий ряд функцій.

По-перше, це політична функція - місцеве самоврядування акумулює в собі особливу самостійну форму публічної влади - публічну владу територіального колективу.

По-друге, загальнодемократична функція, оскільки місцеве самоврядування за своєю природою є демократичною системою. На відміну від державної влади, яка у деяких країнах є ворожою для людини, авторитарною чи тоталітарною, місцеве самоврядування навіть у часи феодалізму завжди будувалось на демократичних засадах. Дана функція також знаходить свій прояв у децентралізації і збалансуванні влади в державі.

По-третє, господарська функція - місцеве самоврядування забезпечує належний рівень послуг для кожного з членів місцевого територіального колективу (громади).

По-четверте, інтеграційна функція - місцеве самоврядування стабілізує політичні процеси, спрямовує їхній розвиток у напрямі меншої конфліктності, воно об'єднує людей, які мешкають в межах адміністративного утворення, надає рівні можливості для вирішення спільних проблем, незалежно від соціального статусу, національної приналежності, політичних поглядів тощо.

По-п'яте, культуротворча функція - привчаючи людей до відповідальності за ведення спільних справ, місцеве самоврядування сприяє подоланню державного патерналізму, і завдяки цьому - формуванню громадянської політичної культури і відповідного їй типу активної ініціативної особистості.

По-шосте, селективно-соціалізаційна функція - полягає в рекрутуванні управлінських кадрів, сприянні подоланню відчуження людини від влади, їхнього залучення до управління, до вирішення як місцевих, так і загальнодержавних справ тощо.

Порівнюючи визначення місцевого самоврядування, сформульовані в Хартії і в Конституції України, треба вказати саме на розбіжність у визначенні суб'єкта місцевого самоврядування. У першому випадку - це органи місцевого самоврядування і відповідні посадові особи, в другому - населення "самоврядної" адміністративно-територіальної одиниці. Така розбіжність засвідчує наявність двох підходів до природи місцевого самоврядування, двох філософій оцінки відповідного явища. Ці підходи, у свою чергу, відбилися у змісті двох основних і по суті протилежних теорій місцевого самоврядування - державницької (державної) і природного права громади.

І по-сьогодні продовжується дискусія щодо природи місцевого самоврядування: чи воно є формою децентралізації публічної (державної) влади, певної самостійності місцевих органів, чи самоорганізацією населення. Іншими словами, місцеве самоврядування - це певна організаційна і функціональна самостійність місцевої влади чи це самоврядування людей, що мешкають на певні й території. Очевидно, що зміст положень Конституції України щодо місцевого самоврядування ґрунтується на ідеї самоврядування саме населення, тобто на теорії природного права громади. Прийняття в Україні засад цієї теорії, яка на наших теренах звичайно зветься громадівською, пояснюється насамперед намаганням відійти від засад так званого радянського будівництва, котре лише умовно співвідносилося з реальним місцевим самоврядуванням.

Як би там не було, поняття місцевого самоврядування може бути сформульоване на доктринальному рівні. Це не означає, що при цьому треба нехтувати конституційною нормою. Однак лише науковий синтез є єдино можливим способом загального визначення місцевого самоврядування.


1.2 Організаційно-правові засади функціонування системи місцевого самоврядування


Повноваження місцевого самоврядування - це визначені Конституцією і законами України, іншими правовими актами права і обов'язки територіальних громад, органів місцевого самоврядування із здійснення завдань та функцій місцевого самоврядування.

У загальному вигляді найважливіші питання, віднесені до відання місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, ст. 143 якої передбачає, що територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

Деталізуються та конкретизуються повноваження місцевого самоврядування в Законі «Про місцеве самоврядування в Україні», в галузевому законодавстві та в інших правових актах. Одночасно необхідно зазначити, що переважна більшість повноважень місцевого самоврядування здійснюється через представницькі органи місцевого самоврядування та їх виконавчі органи. В силу цього, в законах та інших правових актах повноваження місцевого самоврядування як правило визначаються шляхом закріплення повноважень відповідних органів місцевого самоврядування. При цьому Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» згідно з принципом розподілу повноважень окремо визначає компетенцію представницьких органів місцевого самоврядування - сільських, селищних, міських рад, їх виконавчих органів та сільського, селищного, міського голови [44].

За своєю структурою повноваження місцевого самоврядування включають:

а)власні (самоврядні) повноваження, здійснення яких пов'язане з вирішенням питань місцевого значення, наданням громадських послуг населенню;

б)делеговані повноваження (окремі повноваження органів виконавчої влади надані законом органам місцевого самоврядування), здійснення яких пов'язане з виконанням функцій виконавчої влади на місцях.

Територіальні громади, як первинні суб'єкти місцевого самоврядування, правомочні безпосередньо розглядати та вирішувати будь-яке питання, віднесене до самоврядних повноважень.

Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає групи повноважень місцевого самоврядування в таких сферах та галузях:

·соціально-економічного і культурного розвитку, планування та обліку;

·бюджету, фінансів і цін;

·управління комунальною власністю;

·житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв'язку;

·будівництва;

·освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту;

·регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища;

·соціального захисту населення;

·зовнішньоекономічної діяльності;

·оборонної роботи;

·вирішення питань адміністративно-територіального устрою;

·забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян;

·відзначення державними нагородами, відзнаками Президента України та присвоєння почесних звань України.

Згідно ст. 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, тобто через певний структурно-організаційний механізм, який іменується системою місцевого самоврядування.

Система місцевого самоврядування в структурно-організаційному плані являє собою сукупність органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та організаційних форм, за допомогою яких відповідна територіальна громада або її складові частини здійснюють завдання та функції місцевого самоврядування, вирішують питання місцевого значення.

Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 5) до елементів системи місцевого самоврядування відносить:

·територіальну громаду;

·сільську, селищну, міську раду;

·сільського, селищного, міського голову;

·виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;

·районні в місті ради, які створюються у містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради;

·районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст;

·органи самоорганізації населення.

У структурі системи місцевого самоврядування можна виділити два основних елементи - територіальну громаду та органи місцевого самоврядування.

Територіальна громада - це основний суб'єкт місцевого самоврядування, її складають жителі села (кількох сіл), селища, міста.

За обсягом правоздатності та дієздатності своїх членів територіальна громада є неоднорідною - її складають жителі села, селища, міста, які мають різний правовий статус (громадяни України, іноземці, особи без громадянства). Члени міської громади - громадяни України, які досягли 18 річного віку та не визнані судом недієздатними - є активними суб'єктами міського самоврядування. Вони мають право обирати органи і посадових осіб місцевого самоврядування, бути обраними або призначеними до органів місцевого самоврядування або їх посадовими особами, брати участь у місцевих референдумах, зборах громадян за місцем проживання та користуватися іншими передбаченими Конституцією України, законами України та статутами територіальних громад правами на участь у здійсненні місцевого самоврядування.

Територіальна громада безпосередньо вирішує питання, віднесені до відання місцевого самоврядування використовуючи різні форми прямої демократії.

Право жителів міста - активних суб'єктів міського самоврядування, приймати участь у здійсненні міського самоврядування, може бути реалізовано в таких формах:

·міський референдум; вибори депутатів відповідної місцевої ради та передбачених законом посадових осіб місцевого самоврядування (місцеві вибори);

·загальні збори громадян за місцем проживання;

·колективні та індивідуальні звернення (петиції) жителів міста до органів і посадових осіб міського самоврядування;

·громадські слухання;

·місцеві ініціативи;

·участь у роботі органів міського самоврядування та робота на виборних посадах міського самоврядування;

-інші, не заборонені законом, форми.

Для визначення суті місцевого самоврядування важливим є зясування принципів його функціонування. Принципи загалом є загальними, керівними ідеями, на яких ґрунтується те чи інше явище. Принципи формування і діяльності місцевого самоврядування на сьогодні відображені як у нормах вітчизняного законодавства, так і в положеннях ратифікованих міжнародних нормативно-правових актів. Крім того, принципи місцевого самоврядування є предметом дослідження багатьох науковців.

Принципи місцевого самоврядування у чинному законодавстві України зафіксовані на основі стандартів, вироблених зрілими демократіями. Проте, такі принципи є надто загальними і не можуть відображати специфіку конкретної нації.

Система принципів місцевого самоврядування не вичерпується лише принципами його правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності (автономії). Закон називає й інші принципи (ст.4), які умовно можна поділити на дві групи:

) які властиві лише органам місцевого самоврядування та завдяки яким вони суттєво відрізняються від місцевих органів виконавчої влади (принципи виборності, колегіальності, підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами, судового захисту своїх прав);

) універсальні, тобто властиві як органам місцевого самоврядування, так і місцевим органам виконавчої влади (принципи народовладдя, законності, гласності, поєднання місцевих і державних інтересів).

Визначення системи місцевого самоврядування та її елементів є досить складним. Згідно зі статтею 5 Закону система місцевого самоврядування в Україні включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні і обласні ради; депутатів сільських, селищних, міських, районних, районних у містах, обласних рад; постійні комісії рад; виборчі комісії по виборах органів місцевого самоврядування; органи самоорганізації населення; сходи громадян [44].

Згідно зі статтею 5 Конституції народ здійснює свою владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Таким чином, закріплюються дві основні групи форм реалізації народовладдя: форми безпосереднього і опосередкованого (представницького) народовладдя. Аналогічним чином визначаються ці форми на місцевому рівні. Система місцевого самоврядування може бути розглянута у двох аспектах. Слід розрізняти систему форм здійснення місцевого самоврядування і систему суб'єктів місцевого самоврядування [25].

Систему форм здійснення місцевого самоврядування складають:

. Форми безпосередньої демократії, які використовуються в системі місцевого самоврядування. До них відносяться:

·місцевий референдум - форма вирішення територіальною громадою питань місцевого значення шляхом прямого волевиявлення;

·місцеві вибори - вибори депутатів відповідної місцевої ради та сільських, селищних, міських голів;

·загальні збори громадян - збори всіх або частини жителів територіальної громади за місцем проживання для вирішення питань місцевого значення;

·місцеві ініціативи - пропозиція членів громади про обов'язковий розгляд на відкритому засіданні ради будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування порядок внесення місцевої ініціативи визначається радою або статутом громади. Внесена місцева ініціатива підлягає обов'язковому розгляду на відкритому засіданні ради за участю членів ініціативної групи;

·громадські слухання - це заслуховування не рідше одного разу на рік громадою звітів депутатів ради і посадових осіб місцевого самоврядування, під час якого можуть порушуватися різні питання і вноситися пропозиції з питань місцевого значення;

·організація і участь у мітингах, походах, демонстраціях, пікетуваннях на місцевому рівні;

·участь населення у роботі органів місцевого самоврядування на добровільних засадах (в якості експертів, спеціалістів, консультантів, громадських контролерів).

. Форми представницької демократії, які використовуються в системі місцевого самоврядування - це представницькі органи місцевого самоврядування, місцеві голови, органи самоорганізації населення, які обираються населенням і через діяльність яких громадяни можуть впливати на здійснення місцевого самоврядування на підвідомчій території.

Місцевий референдум є найвищою нормативною формою безпосереднього волевиявлення територіальної громади щодо вирішення питань місцевого значення. Його організація і проведення регламентується Законом України Про всеукраїнський і місцеві референдуми від 3 липня 1991 року [39].

Місцевий референдум може проводитися з питань місцевого значення, якими можуть бути, наприклад, прийняття, зміна чи скасування рішень з питань, що відносяться до відання місцевого самоврядування, прийняття актів, які визначають зміст рішень рад та їх виконавчих органів. Що стосується питань найменування, перейменування і зміни кордонів районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, то згідно з Конституцією ці питання віднесені до компетенції Верховної Ради України, хоча вони обов'язково вирішуються з урахуванням думки населення відповідної громади (проведення консультативного референдуму). Предметом місцевого референдуму не можуть бути питання, віднесені законом до відання органів державної влади.

Органами місцевого самоврядування виступають:

1. Сільські, селищні, міські, районні у містах (у разі їх створення) ради - представницькі органи місцевого самоврядування, які представляють відповідні сільські, селищні, міські або внутрішньо-міські (районні у місті) територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією та законами України.

. Обласні та районні ради мають дещо іншу, ніж сільські, селищні, міські ради природу. Вони не виступають представницькими органами обласних та районних громад, Конституція України не визнає наявності таких громад і не розглядає населення області, району як суб'єкти місцевого самоврядування, а обласні, районні ради конституюються як органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Загальний склад обласної, районної ради визначається відповідною радою самостійно в межах, визначених Законом України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів». При цьому Закон передбачає, що загальний склад районної ради визначається з урахуванням кількості територіальних громад адміністративно-територіальних одиниць, що входять до складу району. Територіальні громади в межах району повинні мати в районній раді рівну кількість депутатських мандатів.


1.3 Правове регулювання місцевого самоврядування в Україні


Місцеве самоврядування - одна з основ справді демократичної держави, специфічна форма народовладдя, закріплена у законодавстві, право і реальна можливість жителів сіл, селищ, міст (територіальних спільнот, громад) самостійно вирішувати питання місцевого значення у межах Конституції і законів держави.

Саме обсягом наданих законодавством держави територіальним спільнотам, органам та посадовим особам місцевого самоврядування прав і повноважень, наявністю відповідно до цього матеріально-фінансової бази, необхідної для здійснення самоврядування, інших факторів, зокрема, чіткої системи, оптимальної - з урахуванням історичного досвіду, традицій, сучасних місцевих умов та особливостей - структури органів, кадрового потенціалу тощо, взаємовідносинами органів місцевого самоврядування з державними і недержавними органами, підприємствами, установами, організаціями різних форм власності, громадськими обєднаннями відрізняється стан місцевого самоврядування однієї країни від іншої.

В Україні місцеве самоврядування є складовою конституційного ладу держави, воно визнається і гарантується Конституцією (ст. 7). За Конституцією України (ст. 5), Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. У статті 13 Конституції України визначено: Земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є обєктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

Дуже важливим, особливо щодо проблеми, що нами розглядається, є положення частини другої статті 19 Конституції України, згідно з яким органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобовязані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України .

Отже, проблема правового регулювання місцевого самоврядування є визначальною для забезпечення його ефективного розвитку як одного з факторів зміцнення і розширення демократичних засад у державі. Слід зазначити, що за роки незалежності в Україні створено правову базу, яка охоплює практично всі важливі галузі політичного, суспільно-економічного життя країни. Було прийнято також цілий ряд законодавчих актів з питань місцевого самоврядування.

Початком процесу створення й постійного вдосконалення правової бази місцевого самоврядування в Україні можна вважати 7 грудня 1990 року - день прийняття Закону України Про місцеві ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування, з якого фактично розпочалася нова історія місцевого самоврядування у нашій країні. Наступні роки позначилися прийняттям цілого ряду нормативно-правових актів, покликаних законодавчо врегулювати багатогранну діяльність у цій сфері, в тому числі і на конституційному рівні.

Конституція України, прийнята 28 червня 1996 року, містить понад 20 статей, окремий розділ, що визначають роль і місце місцевого самоврядування в Україні, статус територіальних громад як його первинного субєкта, основні принципи формування і діяльності органів місцевого самоврядування, відносини, які виникають у процесі організації та функціонування місцевого самоврядування, гарантії його здійснення.

Сьогодні, крім Конституції України, місцеве самоврядування регулюється цілим рядом законів, головним з яких (базовим) є Закон Про місцеве самоврядування в Україні, прийнятий Верховною Радою 21 травня 1997 року. Формування (обрання) представницьких органів місцевого самоврядування - сільських, селищних, міських, районних у містах, районних, обласних рад - регулюється Законом України Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, прийнятим 14 січня 1998 року. Законом, який визначає права і повноваження, гарантії діяльності депутата місцевої ради як однієї з центральних фігур місцевого самоврядування є Закон Про статус депутатів місцевих рад народних депутатів, прийнятий 4 лютого 1994 року. До переліку законодавчих актів, якими сьогодні регулюється діяльність місцевого самоврядування, також відносяться закони Про службу в органах місцевого самоврядування, Про органи самоорганізації населення, прийняті відповідно 7 червня і 11 липня 2001 року, та деякі інші. Окремі норми, які більшою чи меншою мірою торкаються місцевого самоврядування, містять практично усі так звані галузеві закони України. Говорячи про нормативно-правову базу місцевого самоврядування в Україні, до згаданих законів слід додати ряд указів Президента України, відомчих нормативних актів. Їх наявність є свідченням значимості місцевого самоврядування, його визначальної ролі у житті суспільства і держави.

Оцінюючи сучасну правову базу місцевого самоврядування в Україні, потрібно зазначити, що вона в основному відповідає загальновизнаним світовим нормам і вимогам, зокрема положенням Європейської хартії про місцеве самоврядування, іншим міжнародним документам з цього питання, враховує історичний досвід розвитку місцевого самоврядування в Україні, досягнення сучасної вітчизняної та світової науки і практики у відповідній сфері. Життя незаперечно підтвердило дієздатність існуючих законів, що стосуються самоврядування, абсолютної більшості їх норм, їх позитивну роль в організації і розвитку місцевого самоврядування, тим самим - у забезпеченні зміцнення демократичних засад в Україні.

Одночасно цілком природним є й той факт, що практика виявила слабкі місця, певні прогалини у законодавстві про місцеве самоврядування, які фактично притаманні кожній державі, особливо молодій незалежній державі, яка за історичними мірками робить лише перші кроки на шляху демократичного розвитку. Частина з них уже знайшла законодавче врегулювання, але залишається ще чимало невирішених проблем, наявність яких викликає певні ускладнення у здійсненні місцевого самоврядування на практиці.

На думку багатьох депутатів, практичних працівників органів місцевого самоврядування, а також науковців, чинне законодавство не дає чіткої, однозначної відповіді на деякі питання, насамперед щодо первинного субєкта місцевого самоврядування - територіальної громади. Так, відповідно до статті 140 Конституції України територіальна громада - це жителі села (чи добровільне обєднання у сільську громаду жителів кількох сіл), селища, міста. Більш повне, уточнене визначення терміна територіальна громада дається у статті 1 Закону Про місцеве самоврядування в Україні: жителі, обєднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно - територіальними одиницями або добровільне обєднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр [44].

На практиці виникає ряд запитань, зокрема, повязаних із статусом члена територіальної громади. Наприклад, який час громадянин повинен прожити на відповідній території, щоб вважатися постійним жителем села, селища, міста? Чи можна вважати постійно проживаючим на території населеного пункту (а отже повноправним членом територіальної громади) військовослужбовця, який проходить строкову службу у військовій частині, дислокованій у даному населеному пункті, чи особу, яка за вироком суду відбуває тут покарання у вигляді обмеження або позбавлення волі ? Чи можна вважати членом відповідної територіальної громади громадянина іншої держави чи особу без громадянства, яка постійно (або тривалий час) проживає у даному селі, селищі, місті? На ці запитання чинне законодавство чіткої відповіді не дає. Не завжди враховується, що згадані категорії громадян (а наведений тут їх перелік не є вичерпним), якщо не повною, то значною мірою зачіпають основні проблеми місцевого життя (зокрема, питання, повязані із енерго-, тепло-, водопостачанням, забезпеченням промисловими та продовольчими товарами, станом медичного обслуговування, освіти, культури, благоустроєм, додержанням громадського порядку та ряд інших). Отже, ці громадяни, зважаючи на свої конституційні права, повинні мати можливість впливати на їх вирішення.

З огляду на це, на нашу думку, назріла необхідність у прийнятті нових законів про територіальну громаду, про місцеві референдуми, принаймні, в уточненні та доповненні чинних законів про місцеве самоврядування, про всеукраїнський та місцеві референдуми, про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів.

Територіальна громада - первинний субєкт місцевого самоврядування. Вона має право вирішувати будь-яке питання, віднесене Конституцією та законами України до відання місцевого самоврядування. Свої повноваження територіальна громада здійснює як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування - перш за все через місцеві ради, які складаються з обраних населенням відповідної території депутатів, а також через сільських, селищних і міських голів, також обраних громадою.

Вибори депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів є вільними і відбуваються на основі гарантованого Конституцією України загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Відповідно до чинного Закону Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів вони проводяться за мажоритарною системою. Кандидати у депутати та на посаду сільського, селищного, міського голови висуваються зборами виборців за місцем їх проживання, трудової діяльності або навчання чи шляхом само висування, а також місцевими осередками політичних партій, громадськими організаціями. При цьому однією з вимог до кандидата є його проживання на відповідній території (статті 1-4, 6, 27-29 виборчого Закону). Такий порядок, як нам здається, сьогодні найбільше відповідає принципу самостійності місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого життя, створює умови для членів відповідної територіальної громади брати активну участь у виборчій кампанії на всіх її етапах.

Разом з тим, життя не стоїть на місці. Останнім часом досить поширеною стає ідея проведення місцевих виборів за пропорційною системою. Не заперечуючи впровадження пропорційної системи в загальному, вважаємо, що перехід до неї повинен бути поступовим, з урахуванням конкретних суспільно-політичних умов, які склалися на місцях. Не можна не брати до уваги той факт, що багато з нині існуючих партій не мають своїх організацій навіть на районному, міському рівнях, не говорячи вже про первинні осередки у невеликих населених пунктах. Навіть там, де такі організації є, вони не завжди відображають волю населення, знаходять його підтримку, отже, навряд чи мають моральне право виступати фактично як один із субєктів місцевого самоврядування. У такому випадку обмежуватимуться виборчі права позапартійної частини населення, яка сьогодні складає абсолютну більшість територіальних громад.

Гадаємо, що на нинішньому етапі при місцевих виборах перевага повинна надаватися якщо не мажоритарній, то, принаймні, змішаній системі. Повсюдне ж впровадження пропорційної системи (навіть на районному, міському рівнях) видається передчасним. На нашу думку, виборчий закон фактично повинен передбачити можливість кожної територіальної громади (первинного субєкта місцевого самоврядування) або ради, що її представляє, самим обирати систему, за якою відбуватимуться вибори (за аналогією вирішення питань про загальний склад ради, про утворення чи не утворення районних у місті рад та ін.).

Не можна залишати поза увагою і ще одне питання, безпосередньо повязане з діяльністю територіальних громад. Йдеться про можливість обєднання сусідніх територіальних громад в одну громаду, насамперед, з метою більш ефективного вирішення проблем соціально-економічного розвитку відповідних територій. Конституція України (ст. 140, ч. 1), Закон Про місцеве самоврядування в Україні (ст. 6) передбачають можливість обєднання лише територіальних громад сіл, тоді як на практиці в ряді областей (зокрема, у шахтарських регіонах) є десятки випадків, коли єдину територіальну громаду складають не лише жителі сусідніх сіл, але й селищ. Такі обєднання виникли історично, з урахуванням цілого ряду факторів, у першу чергу соціально-економічного характеру. Сьогодні такі територіальні громади діють поза правовим полем, але їх розєднання недоцільне і фактично неможливе, насамперед у звязку з відсутністю у більшості із складових обєднаних територіальних громад матеріально-фінансової бази, яка б забезпечувала здійснення ними самоврядування.

На сьогодні залишається законодавчо не повністю врегульованою і проблема діяльності, взаємовідносин територіальних громад, органів місцевого самоврядування в містах обласного значення, територія яких відповідно до існуючого адміністративно-територіального устрою включає інші населені пункти, де функціонують окремі територіальні громади, обрані ними місцеві ради, інші органи місцевого самоврядування. Проблема полягає у тому, що, з одного боку, кожна із згаданих територіальних громад відповідно до законодавства є самостійною у вирішенні питань місцевого значення на своїй території, а з іншого - їх життєдіяльність забезпечується спільними, єдиними для всіх системами енергопостачання, охорони здоровя, освіти, соціального захисту тощо, тобто відокремлено нормально існувати кожна з них не може.

Однією із спроб вирішити ці питання правовим шляхом є прийняття Верховною Радою України у квітні 2001 року Закону Про державно-правовий експеримент розвитку місцевого самоврядування в місті Ірпені, селищах Буча, Ворзель, Гостомель, Коцюбинське Київської області. Цей Закон досить чітко регулює взаємовідносини між територіальними громадами, органами місцевого самоврядування в Ірпінському регіоні, створює можливості для розвитку ініціативи депутатів місцевих рад, зміцнення фінансово-матеріальної бази місцевого самоврядування, більш широкого залучення до участі у вирішенні проблем місцевого життя населення міста та навколишніх селищ [41].

Дворічний досвід застосування Закону про державно-правовий експеримент в Ірпінському регіоні показав доцільність створення в межах міста обласного значення обєднання територіальних громад на зразок асоціації, коли громади, зберігаючи свої основні права, працюють на досягнення спільної мети - забезпечення стабільного соціально-економічного розвитку регіону і кожного населеного пункту, що до нього входить.

Разом з тим, експеримент показав певну недосконалість системи управління містом і селищами, необхідність її вдосконалення, виявив прорахунки у вирішенні проблем, повязаних з комунальною власністю, фінансами тощо. Одним словом, є широке поле для пошуку і випробовування на практиці нетрадиційних форм роботи, прояву ініціативи, що власне й є метою експерименту.

Однозначно, на розвитку місцевого самоврядування не лише в межах державно-правового експерименту, а головне - в цілому в Україні, негативно позначається відсутність до цього часу законів про комунальну власність, про адміністративно-територіальний устрій, про місцеві податки і збори та деяких інших законодавчих актів, неточність, неузгодженість окремих положень чинного законодавства між собою, недосконалість механізмів застосування багатьох положень законів на практиці.

Наприклад, відповідно до частини другої статті 46 Закону Про місцеве самоврядування в Україні перша сесія новообраної сільської, селищної, міської, районної у місті ради скликається відповідною територіальною виборчою комісією...(тобто за рішенням комісії). Чим можна пояснити, що згідно з частиною третьою цієї ж статті першу сесію районної, обласної ради скликає...голова відповідної територіальної виборчої комісії (тобто приймає рішення одноособово)? Чому, наприклад, стаття 15 Закону Про органи самоорганізації населення називається Делеговані повноваження сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, а не Делеговані повноваження органів самоорганізації населення, коли говориться не про повноваження ради, а про делегування нею окремих повноважень органам самоорганізації населення? Тим більше, що є аналогія - статті 27-38, 44 Закону Про місцеве самоврядування в Україні, де поняття делеговані і делегування за змістом чітко розмежовуються. Наведені приклади можуть здатися несуттєвими лише на перший погляд, але наявність подібних фактів (а їх чимало) вимагає більш серйозного підходу до процесу законотворення [40].

З часу прийняття Конституції України і Закону України Про місцеве самоврядування в Україні до кінця не врегульованим (в основному в практичному плані) залишається питання взаємовідносин сільських, селищних, міських рад (міст районного та обласного значення) з відповідними районними та обласними радами. Останні при вирішенні багатьох питань місцевого значення на практиці традиційно залишаються вищестоящими, нерідко у тій чи іншій формі допускають втручання у справи окремих територіальних громад, їх органів, посадових осіб, не зважаючи на те, що відповідно до Конституції України, Закону про місцеве самоврядування їх роль в основному зводиться до представлення спільних інтересів територіальних громад, здійснення щодо інших розташованих на відповідній території органів місцевого самоврядування певних координаційних функцій. Найважливіші питання, зокрема, повязані із обєктами спільної власності територіальних громад, створенням спеціальних вільних та інших зон, змінами у їх статусі, проведенням на відповідній території консультативних опитувань, районні та обласні ради можуть вирішувати лише за дорученням чи за пропозицією сільських, селищних, міських рад, що знаходяться на відповідній території (ст.43 Закону Про місцеве самоврядування в Україні). З огляду на сказане, на нашу думку, необхідно, з одного боку, уточнити і доповнити відповідні положення Закону про місцеве самоврядування, а з іншого - удосконалювати державний контроль за дотриманням законодавства.

Важливою проблемою, повязаною з поглибленням демократичних процесів, що відбуваються в Україні, зокрема з розвитком місцевого самоврядування, є подальша децентралізація влади, більш чітке розмежування повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Відповідні повноваження органів державної влади, зокрема місцевих державних адміністрацій, повинні обмежуватись лише здійсненням контролю за дотриманням законодавства, виконанням делегованих органам місцевого самоврядування повноважень органів виконавчої влади і не призводити до втручання у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень. Питання може бути вирішено шляхом внесення відповідних доповнень і уточнень, перш за все, до розділу ІІІ (Компетенція місцевих державних адміністрацій) Закону Про місцеві державні адміністрації, кращого узгодження положень цього Закону із нормами Закону Про місцеве самоврядування в Україні.

Не завжди обґрунтованому втручанню районних та обласних державних адміністрацій у справи місцевого самоврядування сприяє здійснення держадміністраціями функцій виконавчих органів районних та обласних рад. Не випадково питання про необхідність створення виконавчих органів у цих радах неодноразово порушувалось депутатами, в тому числі і рядом народних депутатів України, але поки що не вирішено.

Практика незаперечно доводить необхідність кращого законодавчого врегулювання питань, повязаних із проведенням зустрічей депутатів, посадових осіб місцевого самоврядування із населенням, громадських слухань, реалізацією громадських ініціатив, розглядом звернень громадян, підвищенням відповідальності депутатів, керівників органів місцевих рад за невиконання вимог закону, здійснення наданих їм повноважень.

Органами місцевого самоврядування України щорічно приймаються тисячі нормативних актів. Навіть звичайне ознайомлення з матеріалами, що друкуються у пресі, оприлюднюється іншими засобами масової інформації, дає підстави говорити, що певна частина рішень рад, їх виконавчих органів не узгоджується з чинним законодавством, а отже, є неправомірною. На нашу думку, є кілька причин такого стану. Одна з них - недосконалість наших законів, неузгодженість, а в окремих випадках - пряма суперечливість законодавчих норм, нечіткість формулювань, що допускає двозначне їх тлумачення. До цього варто додати нестабільність - численні зміни, що весь час вносяться до законодавства. Іншою причиною є недостатня обізнаність із законами депутатів, посадових осіб місцевого самоврядування. На жаль, у багатьох випадках це пояснюється не їх небажанням підвищувати рівень правових знань, а нерідко банальною неможливістю більш-менш детально ознайомитись хоча б з основними законами, що регулюють діяльність місцевого самоврядування. Згадані закони практично неможливо побачити на полицях книжкових магазинів навіть у великих містах, не говорячи вже про маленькі населені пункти, і це тоді, коли понад 90 % органів місцевого самоврядування знаходяться в селах і селищах.

Отже, крім усього зазначеного, сьогодні є нагальна потреба у збільшенні тиражів відповідних видань, оскільки питання місцевого самоврядування стосуються буквально кожної людини. Потрібно постійно вдосконалювати навчання депутатів усіх ланок рад, працівників органів місцевого самоврядування, громадського активу, посилити увагу до проблем правового виховання населення.


Розділ 2. Аналіз сучасного стану формування, діяльності та взаємодії органів місцевого самоврядування та системи органів державного управління


.1 Служба в органах місцевого самоврядування: самостійний вид органів публічної влади


Демократична держава, якою є Україна, не може функціонувати без місцевого самоврядування. Цей принцип зазначається у Європейській Хартії місцевого самоврядування [18]. Стаття 7 Конституції України проголошує, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування [25].

Нормальне функціонування органів місцевого самоврядування неможливе без встановлення належних конституційно-правових засад та формування служби в органах місцевого самоврядування як одного з новостворених інститутів конституційного права.

Місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного обєднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (ст. 140 Конституції України та Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Служба в органах місцевого самоврядування (муніципальна служба) - це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом (ст. 1 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування»).

Служба в органах місцевого самоврядування з січня 1994 року регулювалась Законом України «Про державну службу». Спочатку постановою Верховної Ради України від 16 грудня 1993 року, а з травня 1997 року відповідно до перехідних і прикінцевих положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» дія Закону України «Про державну службу» поширювалася на працівників органів місцевого самоврядування, - їх було прирівняно до відповідних категорій посад державних службовців.

липня 2001 року введено в дію Закон України «Про службу в органах місцевого самоврядування». З прийняттям цього Закону керівні працівники і спеціалісти органів місцевого самоврядування набули статусу посадових осіб. Прийняття зазначеного Закону обумовлене, зокрема, вимогами статті 38 Конституції України, яка передбачає рівне право доступу громадян як до державної служби, так і до служби в органах місцевого самоврядування.

Враховуючи те, що протягом шести років статус працівників органів місцевого самоврядування визначався законодавством про державну службу, у Законі України «Про службу в органах місцевого самоврядування» збережено норми щодо відповідності категорій посад та рангів працівників місцевого самоврядування категоріям посад та рангам державних службовців. Передбачено єдиний підхід до вирішення питань, повязаних з обмеженнями при прийнятті на посади та проходженні служби, в оплаті праці, соціальному забезпеченні, а також з інших питань проходження служби.

Відтепер законодавець розрізняє поняття «державна служба» та «служба в органах місцевого самоврядування».

Виходячи з положень Конституції України (ст.ст. 5, 19, 38 тощо), можна визначити такі специфічні риси органу місцевого самоврядування (як самостійного виду органів публічної влади):

) орган місцевого самоврядування не входить до системи органів державної влади, він виступає самостійним (організаційно відокремленим) елементом системи місцевого самоврядування;

) орган місцевого самоврядування утворюється з метою виконання завдань та функції місцевого самоврядування (як самостійної форми публічної влади);

) орган місцевого самоврядування становлять фізичні особи, які наділяються згідно з законом спеціальним статусом - депутата місцевої ради або службовця органів місцевого самоврядування;

) владними повноваженнями орган місцевого самоврядування наділяється з метою вирішення питань місцевого значення (самоврядні повноваження). При цьому, свої владні самоврядні повноваження орган місцевого самоврядування здійснює в інтересах територіальної громади та від її імені;

) фінансування діяльності органу місцевого самоврядування здійснюється з бюджету місцевого самоврядування, з районного, обласного бюджету [14].

Так, посадами в органах місцевого самоврядування є: виборні посади, на які обираються територіальною громадою (сільський, селищний, міський голова); виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою (голови та заступники голови районної, районної у місті, обласної ради тощо); посади, на які призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України (керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради; заступники голови районної адміністрації; керівники відділів та інших структурних підрозділів районних адміністрацій) [15].

Стаття 5 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» визначає: право на службу в органах місцевого самоврядування мають громадяни України незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території. На посаду можуть бути призначені особи, які мають відповідну освіту і професійну підготовку, володіють державною мовою в обсягах, достатніх для виконання службових обовязків [47].

Правове регулювання проходження служби в органах мiсцевого самоврядування неможливе без визначення змiсту понять «посада» i «посадова особа». Адже характерною особливiстю будь-якого органу мунiципальної влади є її склад - наявнiсть певного набору посад. Саме посада, як первинна структурна одиниця органiзацiйної структури, визначає службове мiсце й становище учасникiв процесу мунiципального управлiння. Тобто посада є однiєю з ознак органiзацiйного та правового положення мунiципального службовця.

Посадовими особами вiдповiдно до частини другої статтi 2 Закону України «Про державну службу» вважаються керiвники та заступники керiвникiв державних органiв та їх апарату (iншi державнi службовцi, надiленi державно-владними повноваженнями), на яких законами або iншими нормативними актами покладено здiйснення органiзацiйно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцiй, дiяльнiсть яких має владно-розпорядчий характер i спрямована на органiзацiю й забезнечення ефективної працi пiдпорядкованих їм органiв, структурних пiдроздiлiв, службовцiв [42].

Аналогiчно, згiдно зi статтею 2 Закону України «Про службу в органах мiсцевого самоврядування» (далi - Закон про мунiципальну службу) посадовою особою мiсцевого самоврядування є особа, яка працює в органах мiсцевого самоврядування, має вiдповiднi посадовi повноваження щодо здiйснення організаційно - розпорядчих та консультативно-дорадчих функцiй i отримує заробiтну плату за рахунок мiсцевого бюджету.

Як видно з наведених визначень, термiн «посадова особа» зумовлюється не поняттям «посада», а повязується з наявнiстю особливих, посадових повноважень. Це означає, що посадовi особи мають право здiйснювати в межах своєї компетенцiї владно-розпорядчi дiї, що породжують юридичнi наслiдки.

В Законi про мунiципальну службу термiн «посадова особа» вже поширюється на всiх працiвникiв органiв мiсцевого самоврядування, якi займають посади в апаратах мiсцевих рад. Вiдомо, що в Законi України «Про державну службу» для позначення «посадових осiб» вживається термiн «державний службовець». В Законi про мунiципальну службу для працiвникiв органiв мiсцевого самоврядування вводиться термiн «посадова особа мiсцевого самоврядування».

Сьогоднi в теорiї публiчної служби (публiчна служба обєднує державну i мунiципальну службу), поряд з поняттям «державний службовець» («державна служба») використовується поняття «мунiципальний службовець» («мунiципальна служба» або «служба в органах мiсцевого самоврядування»). І хоча цi термiни українським законодавством не вживаютъся, вони ввiйшли в науковий обiг разом iз розвитком законодавства про мiсцеве самоврядування, розробкою теорії мунiципального права [31]. Тому, при розробцi нової редакцiї Закону України «Про службу в органах мiсцевого самоврядування», на нашу думку, для всiх працiвникiв органiв мiсцевого самоврядування замiсть термiну «посадова особа мiсцевого самоврядування» доцiльно було б ввести поняття мунiципальний службовець», що мало б унiфiкувати термiнологiю у рiзних публiчних службах.

Ефективне функцiонування системи мунiципального управлiння залежить не тiльки вiд її органiзацiйної структури, але й вiд особистих характеристик персоналу (розум, культура, характер, мораль, рiвень нацiональної свiдомостi тощо). Саме тому такою важливою проблемою є залучення на службу в органи мiсцевого самоврядування висококвалiфiкованих фахiвцiв, порядних та патрiотично налаштованих громадян.

Кадри - це обличчя мунiципальної влади, специфiчний iнструмент ефективної i послiдовної реалiзацiї мунiципальної полiтики держави та мiсцевої полiтики органiв мiсцевого самоврядування [51,56]. Тому стратегiя кадрового забезпечення служби в органах мiсцевого самоврядування на сучасному етапi розвитку суспiльства базується на стратегiї карєрного зростання мунiципального службовця. Прийняття на службу в органи мiсцевого самоврядування, просування по нiй службовцiв, стимулювання їх працi, вирiшення iнших питань, повязаних зi службою, проводиться в Українi вiдповiдно до категорiй посад службовцiв, а також згiдно з рангами, якi їм присвоюються. Тому просування по службi, що вiдбувається в межах посад, категорiй i рангiв, складає в сукупностi службову карєру мунiципального службовця [47]. Поняття «службова карєра» є новим для офiцiйної мунiципальної термiнологiї i може розглядатись як позитивний фактор, спрямований на розвиток професiйних засад у сферi державної служби. Порядок проходження служби в органах мiсцевого самоврядування є складовою карєрного зростання мунiципального службовця. Кожен мунiципальний службовець проходить свiй службовий шлях, тобто має свою iндивiдуальну карєру. Службова карєра починається iз вступу на службу в органи мiсцевого самоврядування, що передбачає певний порядок. Саме слово «порядок» можна визначити як етапнiсть процесу здiйснення певних послiдовних дій.

Беручи до уваги статтю 1 Закону України «Про службу в органах мiсцевого самоврядування», служба в органах мiсцевого самоврядування - це професiйна, на постiйнiй основi дiяльнiсть громадян України, якi займають посади в органах мiсцевого самоврядування, що спрямована на реалiзацiю територiальною громадою свого права на мiсцеве самоврядування та окремих повноважень органiв виконавчої влади, наданих законом. У взаємозвязку цiєї служби зi словом «порядок» одержимо наступне: порядок вступу на службу в органи мiсцевого самоврядування - це процес оцiнки професiйних якостей кола претендентiв, визначення придатностi кожного з них для виконання посадових обовязкiв. Згiдно з пунктом 10 частини третьої статті 42 та частиною третьою статтi 54 Закону України «Про мiсцеве самоврядування в Українi» 1997 р. - керiвники вiддiлiв, управлiнь та iнших виконавчих органiв ради призначаються на посаду i звiльняються з посади сiльським, селищним, мiським головою одноособово, а у випадках, передбачених законом, - за погодженням з вiдповiдними органами виконанчої влади. Те ж визначено пунктом 9 частини шостої статтi 55 цъого Закону - голова районної, обласної, районної у мiстi ради призначає i звiльняє керiвникiв та iнших працiвникiв структурних пiдроздiлів її виконавчого апарату ради. Частиною першою статтi 10 Закону про мунiципальну службу визначено порядок такого призначення, зокрема, прийняття на службу в органи мiсцевого самоврядування на посади керуючого справами виконавчого апарату обласних i районних рад, керiвникiв вiддiлiв, управлiнь та iнших працiвникiв органiв мiсцевого самоврядування здiйснюється шляхом призначення вiдповiдно сiльським, селищним, мiським головою, головою районної, районної у мiстi, обласної ради на конкурснiй основi чи за iншою процедурою, передбаченою законодавством України. Вiдповiдно до частини другої статтi 10 Закону України «Про службу в органах мiсцевого самоврядування» проведення конкурсу при прийняттi на службу в органи мiсцевого самоврядування здiйснюється в порядку, визначеному законодавством України про державну службу. Разом з тим, в Законi України «Про службу в органах мiсцевого самоврядування» немає чiткого перелiку випадкiв i пiдстав прийняття на службу в органи мiсцевого самоврядування та призначення на посади керiвникiв вiддiлiв, управлiнь та iнших виконавчих органiв сiлъської, селищної, мiської ради одноособово, без проведення конкурсного вiдбору. Всi вони викладенi в окремих нормативних актах, що утруднює їх практичне застосування та викликає численнi звернення органiв мiсцевого самоврядування до вiдповiдних органiв державної влади з проханням розяснити цi випадки.

Спробуємо розглянути та узагальнити всi можливi випадки та пiдстави прийняття та призначення на службу в органи мiсцевого самоврядування без проведения конкурсного вiдбору. Зокрема, згiдно з частиною третьою статтi 10 Закону «Про мунiципальну службу» - у разi необхiдностi, за згодою сторiн, посадова особа мiсцевого самоврядування може бути переведена на рiвнозначну чи нижчу посаду або посаду радника чи консультанта без конкурсного вiдбору. Крiм того, слiд зазначити, що частиною четвертою статтi 10 цього Закону визначено, що голови районних, районних у мiстах, обласних рад, Київський та Севастопольський мiський голова та мiськi голови (мiст обласного i республiканського, в Автономнiй Республiцi Крим, значення), мають право самостiйно (без конкурсу) обирати та приймати на службу своїх помiчникiв, радникiв (патронатну службу).

З метою набуття практичного досвiду, перевiрки професiйного рiвня i дiлових якостей працiвникiв, якi претендують на зайняття посад в органах мiсцевого самоврядування, призначення на якi здiйснюється сiльським, селищним, мiським головою, головою районної, районної у мiстi, обласної ради, може проводитись їх стажування термiном до двох мiсяцiв. Вiдповiдно до частини другої статті 10 Закону «Про мунiципальну службу», проведення стажування при прийнятi на службу в органи мiсцевого самоврядування здiйснюється в порядку, визначеному законодавством України про державну службу. Органи мiсцевого самоврядування при проведеннi стажування мають керуватися Положенням про порядок стажування у державних органах, затвердженим постановою Кабiнету Мiнiстрiв України вiд 01.12.1994 року №804 [56], з урахуванням особливостей проходження служби в органах мiсцевого самоврядування, визначених Законом про мунiципальну службу.

Вiдбiр кандидата на стажування проводиться з iнiцiативи вiдповiдного органу мiсцевого самоврядування, де має вiдбутися стажування. Для цього необхiдна письмова заява самого стажиста, згода керiвникiв за мiсцем його основної роботи та сiльського, селищного, мiського голови, голови районної, районної у мiстi, обласної ради за мiсцем стажування. Працiвники, якi досягли встановленого Законом про мунiципальну службу граничного вiку, до стажування не залучаються. Зарахування на стажування, термiни та змiни порядку його проходження оформляються розпорядженням сiльського, селищного, мiського голови, голови районної, районної у мiстi, обласної ради, де проводиться стажування.

Посадова особа мiсцевого самоврядування або державний службовець пiсля успiшного закiнчення стажування можуть бути переведенi на службу в органи мiсцевого самоврядування за рiшенням сiльського, селищного, мiського голови, голови районної, районної у мiстi, обласної ради без конкурсного вiдбору або можуть бути зарахованi до кадрового резерву посадових осiб вiдповiдної ради.

Одним iз можливих шляхiв просування по службi в органах мiсцевого самоврядування є проходження посадовими особами мiсцевого самоврядування атестацiї. Ця процедура для посадових осiб мiсцевого самоврядування проводиться вiдповiдно до статтi 17 Закону про мунiципальну службу та Положення про проведення атестацiї, яке затверджується сiльським, селищним, мiським головою, головою районної у мiстi, районної, обласної ради. Типове положення про проведення атестацiї посадових осiб мiсцевого самоврядування затверджене постановою Кабiнету Мiнiстрiв України вiд 26 жовтня 2001 року №1440.

Атестацiя проводиться з метою пiдвищення ефективностi дiяльностi посадових осiб мiсцевого самоврядування один раз на 4 роки, пiд час якої оцiнюються результати роботи, дiловi та професiйнi якостi, виявленi працiвниками при виконаннi обовязкiв, визначених типовими професiйно- квалiфiкацiйними характеристиками посад i вiдображених у посадових iнструкцiях, що затверджуються сiльським, селищним, мiським головою, головою районної у мiстi, районної, обласної ради. Термiн проведення чергової атестацiї посадових осiб мiсцевого самоврядування (4 роки) є надто великим для реального впливу на якiсть роботи цих осiб. Його треба, як мiнiмум, вдвiчi скоротити.

Для органiзацiї та проведения атестацiї утворюється за рiшенням сiльського, селищного, мiського голови, голови районної у мiстi, районної, обласної ради атестацiйна комiсiя у складi голови комiсiї, секретаря та членiв комiсiї. Головою атестацiйної комiсiї призначається секретар сiльської, селищної, міської ради, заступник голови районної у мiстi, районної, обласної ради. У випадку, коли у сiльських, селищних радах нечисленнi виконавчi органи (до 5 осiб) атестацiю може проводити сiльський, селищний голова. Вiдповiдно до свого висновку атестацiйна комiсiя може пропонувати сiльському, селищному, мiському головi, головi районної у мiстi, районної, обласної ради зарахувати посадову особу до кадрового резерву або призначити її на вищу посаду. За результатами атестацiї сiльський, селищний, мiський голова, голова районної у мiстi, районної, обласної ради видає вiдповiдне розпорядження. Для зайняття посад i просування по службi, за рiшенням органу мiсцевого самоврядування створюється кадровий резерв, який затверджується сiльським, селищним, мiським головою, головою районної, районної у мiстi, обласної ради. до кадрового резерву зараховуються особи, якi виявили бажання зайняти посаду в органах мiсцевого самоврядування i мають вiдповiдну квалiфiкацiю та освiту або здобувають її. На нашу думку, цих вимог для зарахування до кадрового резерву в органи мiсцевого самоврядування дуже мало. Коло цих вимог повинно включати й iншi моральнi, культурнi та iншi вимоги. Порядок формування та ведення кадрового резерву посадових осiб визначається вiдповiдною радою. Типовий порядок формування кадрового резерву в органах мiсцевого самоврядування затверджений постановою Кабiнету Мiнiстрiв України вiд 24 жовтня 2001 року №13864. Зарахування до кадрового резерву проводиться за згодою особи, яка виявила бажання зайняти посаду в органах мiсцевого самоврядування. Про зарахування до кадрового резерву повiдомляється керiвництво за мiсцем роботи такої особи. Кадровий резерв на виборнi посади, на якi особи обираються територiальною громадою або вiдповiдною радою, згiдно iз Законом України «Про мiсцеве самоврядування в Україні» не формується. На посади iнших посадових осiб органiв мiсцевого самоврядування кадровий резерв формується з такого розрахунку: на посади керiвникiв вiддiлiв, управлiнь та iнших виконавчих органiв сiльських, селищних, мiських, районних у мiстах рад та на посади керiвникiв вiддiлiв, управлiнь виконавчого апарату районної i обласної ради - не менше двох осiб; на посади спецiалiстiв цих органiв - не менше однiєї особи з урахуванням фактичної потреби, про що складаються списки осiб, зарахованих до кадрового резерву.

Зарахування до кадрового резерву затверджується розпорядженням сільського, селищного, міського голови, голови районної, районної у мiстi, обласної ради. Якщо для призначення на посади, на які формується кадровий резерв, передбачається погодження кандидатур з вiдповiдними органами виконавчої влади, зарахування до резерву проводиться після такого погодження. Якщо посада, до кадрового резерву на яку зараховано працівника, стає вакантною, він, за наявності рівних даних, має переважне право на її заміщення під час проведення конкурсу. Просування по службі посадової особи місцевого самоврядування, зарахованої до кадрового резерву, може здійснюватися за рішенням сільського, селищного, міського голови, голови районної, районної у мiстi, обласної ради поза конкурсом.

Але існують певні обмеження. Відтак не можуть бути прийняті на службу в органах місцевого самоврядування особи, які: визнані судом недієздатними; мають судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята у встановленому законом порядку; позбавлені, відповідно до закону, права займати посади в органах державної влади та їх апараті або в органах місцевого самоврядування протягом установленого строку; будуть, у разі прийняття на муніципальну службу, безпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, що є близькими родичами чи свояками.

Отже, інститут місцевого самоврядування характеризується множинністю субєктів, які його здійснюють. У сукупності ці субєкти утворюють цілісну і функціонально впорядковану систему місцевого самоврядування. Базовим елементом цієї системи Конституція України називає територіальну громаду, яка має важливе значення для розвитку всіх інших інститутів самоврядування.

2.2 Взаємовідносини між місцевими держадміністраціями та місцевим самоврядуванням та структурно-функціональне забезпечення реалізації влади на рівні району


Становлення і розвиток державного управління та органів місцевого самоврядування є одним з найважливіших напрямів будівництва демократичної держави, утвердження громадянського суспільства.

Проблема вибору моделі управління в України, що прагне стати демократичною, правовою і соціальною державою, є надзвичайно складною, оскільки потребує поєднання двох протилежних начал - державного (централізованого) управління і управління в децентралізованій формі, тобто розвитку самоврядування. Перед державою стоїть завдання досягти рівноваги між центральною і місцевою владою, між центральним і місцевим управлінням, рівноваги політично-інституційних повноважень у державі.

Актуальність даної проблематики полягає в тому, що система державного управління досі ще потребує вдосконалення у сфері розмежування повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, фактично немає чіткого механізму розподілу державних та самоврядних послуг і при цьому обидва владні центри є відповідальними перед мешканцями регіону, і це примушує їх шукати певних форм і методів співпраці.

Питання про розмежування функцій і повноважень та напрямки взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування виникають тому, що ці органи часто вступають у конфлікти між собою через різне розуміння межі виконання своїх функцій та повноважень.

Головна мета полягає у спробі вивчення проблеми взаємовідносин органів виконавчої влади та місцевого самоврядування на регіональному рівні, визначення шляхів вирішення цієї проблеми.

Треба зазначити, що дана тематика розглядається широким колом дослідників з різних вимірів регіонального управління: політичного, економічного, культурного тощо. Зокрема дослідженнями цієї сфери займаються В.С. Куйбіда [49], що займається місцевою складовою формування економічної політики, П.І. Надолішній [26], який займається культурним, етнічним аспектами та розробляє шляхи вдосконалення взаємодії органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, О.Ю. Лялюк [33, 34], В. Нудельман [37], які займаються розробкою реформування адміністративно-територіального устрою України.

Також у статті використано аналіз нормативно-правових документів, які є однією з основ функціонування органів, що розглядаються: Закон України "Про місцеві державні адміністрації" [45], Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" [44].

Забезпечення оптимальної взаємодії місцевих органів влади й органів місцевого самоврядування є одним із пріоритетних напрямів організації публічної влади на місцях, воно має істотне значення для ефективного вирішення проблем на регіональному рівні.

Взаємний зв'язок органів виконавчої влади обласного рівня з органами місцевого самоврядування очевидний насамперед тому, що в сукупності вони виконують загальну, єдину функцію - управління на регіональному рівні в Україні. Для ефективного здійснення цієї функції необхідна взаємна підтримка цих органів, погодженість і єдина спрямованість їхніх дій. Тільки в цих умовах можливе демократичне управління територією. Таким чином, під взаємодією органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування ми розуміємо визначену та регламентовану законодавством діяльність самостійних органів публічної влади, що спрямована на взаємну підтримку, кооперацію зусиль по узгодженому, дійовому й ефективному управлінню на регіональному рівні.

Коли вирішення значної частини місцевих справ покладається на населення відповідних адміністративно-територіальних одиниць та обрані ними демократичним шляхом органи, діє демократична система управління, яка й дістала назву місцевого самоврядування. А коли управління здійснюється призначеними урядом органами чи їхніми посадовими особами, діє система прямого державного управління. Методологічну продуктивність такого розуміння взаємин між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади на обласному рівні аналізує у своїх працях А.Р. Крусян, яка розглядає їх як "взаємний зв'язок місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, очевидний уже внаслідок того, що в сукупності вони є органами публічної влади, які виконують спільну функцію управління на місцях" і пропонує використовувати єдину дефініцію "місцеве управління", що містить в собі як "місцеве самоврядування", так і "державне управління".

Багатоаспектність проблеми розмежування функцій та повноважень вимагає додаткових наукових системних досліджень, а також змін до нормативно-правових актів. Це передусім стосується законів України "Про місцеве самоврядування в Україні" та "Про місцеві державні адміністрації", в тому числі і в питаннях виникнення суперечок між суб'єктами місцевої влади. Науковцями розглядаються різні засоби вирішення таких спорів. Цікавою є точка зору В. Карнауха про способи вирішення компетенційних спорів шляхом укладання договорів та угод про спільну діяльність у різних сферах життя, які можуть конкретизувати відповідно до закону їхні взаємні права та обов'язки. Компетенційні суперечки можна також погоджувати на різних нарадах, утворення спеціальних комісій для узгодження спірних питань, здійснення особистих контактів посадових осіб місцевих державних адміністрацій та представників територіальних громад, тобто налагоджування певних відносин між цими системами. Організаційні форми вирішення компетенційних суперечок є найбільш ефективними та доцільними.

Формат співпраці органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування автор хоче навести на прикладі Миколаївської області. У 1994 році за ініціативи обласної державної адміністрації була створена координаційно-консультативна рада у складі керівництва облдержадміністрації та міськвиконкому. Метою створення цієї ради було узгодження спільних дій у вирішенні соціально - економічних та суспільно-політичних проблем. Затверджувався план щомісячних засідань ради, відпрацьовувались відповідні протокольні доручення структурним підрозділам. Ця діяльність висвітлювалась у засобах масової інформації. Функціонування ради впродовж п'яти років дало змогу уникати конфліктних ситуацій між гілками влади та сприяло більш стабільному розвитку регіону в цілому.

На сьогодні органи державної влади активно використовують різноманітні форми співробітництва, консультацій з органами місцевого самоврядування, їх асоціаціями та громадськими організаціями з метою вироблення більш ефективних механізмів для здійснення державної політики у галузі місцевого та регіонального розвитку.

Закон України "Про місцеві державні адміністрації" передбачає, що для здійснення спільних програм місцеві державні адміністрації й органи місцевого самоврядування можуть укладати договори, створювати загальні органи й організації (ч. 4 ст. 35). Практика взаємодії місцевих органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування має у своєму розпорядженні приклади створення спільних органів, які можна назвати координаційними, тому що деякі аспекти їхньої діяльності носять характер узгодження дій у визначених сферах (економіка, фінанси і та ін.) [45].

Можна констатувати, що взаємодія органів виконавчої влади обласного рівня з органами місцевого самоврядування протікає в різних формах, але кожна з них обумовлена характером та змістом завдань, що вирішуються особливостями об'єкта управління, стадією управлінського процесу тощо. Під формою взаємодії органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування обласного рівня слід розуміти зовнішньо виражену владну дію, яка здійснюється у межах компетенції цих органів, і спрямована на реалізацію їх завдань та функцій [17]. Отже, форми взаємодії місцевих органів державної влади й місцевого самоврядування є за своєю суттю формами реалізації їх повноважень. Зокрема, вони мають бути демократичними, забезпечувати права і свободи людини та громадянина, науково обумовленими, застосовуватись компетентно, мати правову визначеність, постійно вдосконалюватись тощо.

Проблема вдосконалення місцевого управління, зокрема взаємодії органів державного управління та місцевого самоврядування, сьогодні залишається актуальною. Для ефективного розв'язання питань місцевого значення потрібна модель, яка б забезпечувала необхідну єдність державної влади з одночасною самостійністю територіальних громад. У суспільстві мають бути визначені не максимальні, а граничні можливості самоврядування з метою розвитку демократії та забезпечення суверенітету народу, і оптимальне співвідношення державного управління і самоврядування, їх співвідношення на місцевому рівні. В умовах реформування українського суспільства вирішення цієї проблеми є надзвичайно важливим.

Згідно з Концепцією державної регіональної політики, оптимізація територіальної організації державної влади та місцевого самоврядування має забезпечити підвищення ефективності управління процесами розвитку регіонів шляхом: децентралізації та деконцентрації повноважень центральних органів виконавчої влади; удосконалення розподілу повноважень та функцій між територіальними підрозділами центральних органів виконавчої влади, місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування з метою уникнення дублювання, спрощення системи управління, її фінансового забезпечення та економії бюджетних коштів [65].

Згідно з Конституцією, гарантом дотримання закріплених у ній прав та свобод людини і громадянина є держава. А з погляду управлінської теорії в одній цілісній динамічній соціальній системі, до якої належить територіальна громада, повинен бути один головний суб'єкт управління, наділений повноваженнями щодо вирішення соціально - економічного та культурного розвитку певного регіону. Ймовірно, органи місцевого самоврядування, обрані населенням регіону, ради та їх виконавчі органи мають бути таким суб'єктом, оскільки суть регіональної політики полягає у наближенні влади до людей. Інші суб'єкти управління, представляючи на відповідній території главу держави, уряд і всі центральні органи виконавчої влади, здійснювали б контрольно-наглядові функції стосовно органів місцевого самоврядування. Нині обласні ради позбавлені права створювати власні виконавчі органи, а значна частина самоврядних повноважень делегована відповідним місцевим державним адміністраціям (ст. 44 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні").

У загальному вигляді на нинішньому етапі необхідно розширити функції та повноваження місцевого самоврядування, а до функцій органів виконавчої влади на місцях віднести в поєднанні з контрольно-наглядовими ті, що не можуть бути передані до органів місцевого самоврядування.

Отже, місцеві державні адміністрації мають бути звільнені від реалізації значної частини економічних і соціальних функцій, які делеговані їм органами самоврядування. Також законодавчо мають бути врегульовані питання деконцентрації та децентралізації повноважень центральних органів виконавчої влади. Це обумовлене тим, що органи місцевого самоврядування більш наближені до місцевих проблем, аніж місцеві органи виконавчої влади, які у своїх діях керуються певними установками і вказівками з центру, та мають змогу набагато краще й ефективніше вирішувати нагальні питання з соціально-економічного та політичного життя регіону враховуючи місцеві особливості.

Якщо визначити основні напрями оптимізації взаємодії місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, то вони можуть мати таку черговість:

·посилення ролі органів місцевого самоврядування з метою їх більшої дієздатності. Утворення власних виконавчих комітетів обласних та районних рад з одночасним наданням органам місцевого самоврядування реальних повноважень; внесення відповідних змін до законів України "Про місцеве самоврядування в Україні" і "Про місцеві державні адміністрації";

·одночасне запровадження бюджету місцевого самоврядування з бюджетами області та району. Останні мають входити до складу Державного бюджету. Формування бюджетів місцевого самоврядування за рахунок власної доходної бази, загалом, напрямами бюджетної політики має стати децентралізація загальнодержавних податків і збільшення частки місцевих податків у бюджетах на місцях.

Держава насамперед повинна закріпити за собою функцію контролю, рішення з найважливіших питань стратегії та тактики економічних реформ, координувати й узгоджувати з регіонами діяльність централізованих загальнодержавних органів виконавчої влади, в інтересах розвитку територій здійснювати контроль за дотриманням законності дій виконавчої влади на регіональному рівні. У випадку відхилень результатів діяльності окремих регіонів від критеріїв сталості або відхилення регіональної системи від досягнення цільових орієнтирів сталості розвитку держава повинна здійснювати певний вплив шляхом державного регулювання регіонального розвитку.

Практика свідчить, що важливо не тільки чітко окреслити повноваження всіх державних управлінських установ і органів місцевого самоврядування, але й зробити так, щоб вони не перетиналися. В демократичних державах, визнаючи за територіальними колективами різних рівнів право на самоврядування та самостійне вирішення питань свого життя, активно сприяючи реалізації цього права через децентралізацію внутрішньодержавного територіального управління, тримають в своїх руках.

Сьогодні на всіх рівнях територіального управління гостро стоїть питання взаємодії його державних структур з органами місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування значною мірою зберігає декларативний характер через недосконалість наявної законодавчої бази. Тому необхідно докласти максимум зусиль для усунення деяких розбіжностей у частині розподілу повноважень між сільськими, селищними, міськими головами та відповідними радами, їх виконавчими органами, врегулювання прав районних і обласних рад, визначення обсягу повноважень, делегованих відповідним державним адміністраціям, правового забезпечення діяльності рад у районах і містах. Взаємодію між державними органами управління та місцевим самоврядуванням доцільно здійснювати на системній постійно діючій основі


.3 Місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування: взаємодія і проблеми розмежування повноважень


Конституція України закріпила дві системи влади на місцях: місцеві державні адміністрації, які є місцевими органами виконавчої влади, та місцеве самоврядування, як публічну владу територіальних громад. Це різні за своєю юридичною природою системи місцевої влади, насамперед за функціями та повноваженнями. Конституція України гарантує місцеве самоврядування і тим самим не допускає можливості його підміни місцевими державними адміністраціями.

Однак, питання про взаємовідносини органів самоврядування з місцевими державними адміністраціями досить складне. Залежно від політичних тенденцій в тому чи іншому суспільстві змінювалися погляди на самоврядування.

Взаємовідносини місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування в Україні будується на відповідній нормативно-правовій основі. Конституція допускає делегування повноважень місцевих державних адміністрацій виконкомам сільських, селищних і міських рад, а також обласних і районних рад обласним і районним державним адміністраціям. Законодавство України встановлює межі такого делегування, а також інші форми взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування.

Очевидно, що місцеві державні адміністрації є провідниками внутрішньої політики держави на місцях і вживають заходи для її забезпечення у діяльності органів місцевого самоврядування. Проте муніципальна політика виконавчої влади має базуватися на правових засадах і методах її здійснення, але не може спиратися на командно-адміністративні методи як це було у радянські часи. Сфери взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування найрізноманітніші економічні, соціальні. культурні, екологічні, релігійні, національно-побутові та ін.

Однак на практиці реалізація функцій та повноважень місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування призводить не тільки до погоджених дій, але нерідко породжує різні питання щодо встановлення меж їх функцій та повноважень, способів вирішення компетенційних спорів тощо. Після прийняття Верховною Радою України законів про місцеві державні адміністрації та місцеве самоврядування В Україні ці питання отримали правову основу їх вирішення.

Межі здійснення функцій і повноважень влади на місцях є практично в усіх демократичних, правових державах. Законодавець не може раз і назавжди закріпити ці межі, так як розвиток суспільних відносин часто породжує нові проблеми, які не можуть бути вирішені в рамках існуючого законодавчого розмежування функцій і повноважень органів влади. З іншого боку, законодавець не може займатись окремими дрібними питаннями розмежування функцій і повноважень органів влади на місцях і тому допускає інші, крім законодавчого, способи цього розмежування.

Одним із першочергових кроків незалежної Української держави стало розмежування влади на місцях: державні функції взяли на себе місцеві органи виконавчої влади в особі представників Президента України та їх місцевих державних адміністрацій. А колективні інтереси населення сіл, селищ, районів у містах, міст, районів та областей взяли на себе органи місцевого та регіонального самоврядування.

Питання розмежування функцій і повноважень гостро диктувалися протягом усього періоду становлення систем місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування (1992-1996 рр.). Особливо актуальним було питання про двовладдя на місцях, про авторитаризм місцевих державних адміністрацій, про скасування місцевого самоврядування та ін. Справа ж полягала в тому, що старі механізми розмежування функцій і повноважень органів влади на місцях не працювали, а нові часто сприймались вороже. По суті проблеми розмежування функцій і повноважень органів влади на місцях були проблемами психології та культури тих людей, які здійснювали цю владу. Вийшовши з командно-адміністративної системи, вони не могли відразу освоїти культуру державного й місцевого управління, властиву демократичній, соціальній та правовій державі. Потрібен час, а головне створення передумов для формування в органах влади на місцях демократичної правової культури

Важливим фактором формування даної культури є теорія розмежування функцій і повноважень органів влади на місцях. Розробка такої теорії успішно ведеться українськими вченими-юристами, фахівцями різних галузей права. В її основі ідеї адміністративної та муніципальної реформи, верховенства права, децентралізації, балансу державних і місцевих інтересів тощо. Саме ці ідеї стали орієнтиром авторського бачення питань розмежування функцій і повноважень органів влади на місцях.

Питання про розмежування функцій та повноважень місцевих державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування виникають тому, що ці органи часто вступають у конфлікти між собою через різне розуміння межі здійснення ними функцій та повноважень. Такі питання виникають між районними державними адміністраціями й органами місцевого самоврядування сіл, селищ і міст (районного підпорядкування), районними радами; між обласними державними адміністраціями й органами місцевого самоврядування міст (обласного підпорядкування) і обласними радами.

Конституція України і закони про місцеві державні адміністрації і про місцеве самоврядування в Україні дають можливість виробити ефективний правовий механізм розмежування функцій і повноважень цих адміністрацій та органів самоврядування. Як відомо, донедавна у розмежуванні функцій і повноважень органів влади на місцях головну роль відігравала політична практика, яка складалася на базі фактичного розмежування цих функцій і повноважень. Насамперед шляхом застосування політичних та адміністративних методів, зокрема, з боку місцевих державних адміністрацій.

Вихід на переважно правові методи розмежування функцій і повноважень органів влади на місцях бажаний і можливий, але в умовах недостатнього розуміння ролі права в громадській думці, ще низької правової культурі державних і муніципальних службовців, є досить складним. Тому не слід очікувати швидких і високих результатів від запровадження чинним законодавством нової системи розмежування функцій і повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування.

Існуюча система правового забезпечення розмежування функцій і повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування включає різні юридичні інструменти: нормативно-правові, договірні, судові тощо.

Першоосновою розмежування функцій і повноважень двох гілок місцевої влади є Конституція, яка служить основним засобом їх нормативно-правового закріплення, отже Конституція і визначає принципові межі функцій і повноважень як місцевих державних адміністрацій, так і органів місцевого самоврядування з метою попередження їх змішування чи незаконного здійснення. Тільки поправки до самої Конституції у частині функцій і повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування можуть призвести до зміни існуючого конституційного розмежування цих функцій і повноважень. Порушення конституційних меж розподілу функцій і повноважень між двома гілками місцевої влади породжує юридичні наслідки, визначені Конституцією і законами

Другим основним видом нормативно-правового розмежування функцій і повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування в Україні є закони. Відомо, що законодавець після прийняття Закону про місцеві державні адміністрації від 2 квітня 1997 р. вирішив не передавати його на підпис Президенту, а погодити із законом про місцеве самоврядування в Україні, насамперед в частині функцій і повноважень двох гілок місцевої влади. Це було зроблено.

Функції і повноваження місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування базуються на принципах галузевої компетенції.

Так, відповідно до Закону України «Про місцеві державні адміністрації» місцеві державні адміністрації виконують повноваження у таких галузях: соціально-економічного розвитку (ст. 17), в галузі бюджету та фінансів (ст. 18), управління майном, приватизації та підприємництва (ст. 19), містобудування, житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і звязку (ст. 20), в галузі використання та охорони земель, природних ресурсів і охорони довкілля (ст. 21), в галузі науки, освіти, охорони здоровя, культури, фізкультури і спорту, материнства і дитинства, сімї та молоді (ст. 22), соціального забезпечення та соціального захисту населення (ст. 23), в галузі зайнятості населення, праці та заробітної плати (ст. 24), забезпечення законності, правопорядку, прав і свобод громадян (ст. 25), міжнародних та зовнішньоекономічних відносин (ст. 26) [45].

Порівнюючи вищезазначений перелік із відповідними сферами повноважень місцевих рад, бачимо їх якщо не ідентичність, то, принаймі надто значну схожість. Це за певних умов може стати на перешкоді переходу виконавчої влади до функціональних засад управління. Галузеву компетенцію можна поділити на три види:

а) виключну компетенцію місцевих державних адміністрацій (наприклад, державний контроль);

б) суміжну компетенцію, коли місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування наділяються повноваженнями в одній галузі суспільного життя, але мають різні предмети відання. Це більшість повноважень обох гілок місцевої влади, які конче потребують розмежування як на законодавчому рівні, так і в процесі право реалізації;

в) виключну компетенцію органів місцевого самоврядування (рад, частково їх виконавчих органів наприклад, управління комунальною власністю).

Фактично законодавець, розмежовуючи функції і повноваження двох гілок місцевої влади, мав на увазі забезпечити умови для роздільного їх функціонування. Але наявність широкої суміжної компетенції робить цей задум законодавця малоефективним. Накладки та дублювання, а відповідно і втручання одних органів у справи інших все ж, на жаль, залишаються. Законодавець недостатньо використав при розробці законів про місцеві державні адміністрації та місцеве самоврядування досвід зарубіжних країн щодо чіткого розмежування об'єктів управління. Можливо це пов'язано з тим, що в Україні не завершено процес роздержавлення власності.

Очевидно, що акти Президента і Кабінету Міністрів будуть доповнювати окремі положення Закону про місцеві державні адміністрації, пристосовуючи структури місцевих органів виконавчої влади до нових потреб державного управління. Ці акти можуть знімати частину питань, внесуть певний порядок у розмежування функцій і повноважень між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування. Але вони можуть, як це показує досвід 1992-1996 рр., породжувати і нові питання у цій сфері.

У цілому нормативно-правові методи розмежування функцій і повноважень між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування є ефективними, коли мова йде про масові, тобто типові явища [22].

У той же час, коли потрібно вирішити якийсь конкретний казус, який винник у відносинах двох органів влади на місцях, необхідно вдаватися до інших методів розмежування їх функцій і повноважень: судових, договірних тощо

Найдосконаліше законодавство не виключає компетенційних суперечок (спорів) між органами. Тому компетенційні суперечки між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування у певній частині є об'єктивними і до них слід ставитися як до природних явищ: їх треба розуміти і використовувати для суспільного блага. Компетенційні спори не можна розглядати як зло, якого слід уникати. Вони можуть бути важливим стимулом прогресу в правовому регулюванні суспільних відносин. Якщо суперечка не пов'язана з амбіціями чи іншими суб'єктивними факторами у діяльності, наприклад, чиновників, то вона свідчить щодо виникнення якоїсь нової суспільної реальності, яка потребує урегулювання з урахуванням чинного законодавства, його принципів тощо.

Найефективнішим засобом вирішення компетенційних спорів між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування є судовий розгляд справ з даного приводу. Конституція і законодавство передбачають можливість звернення до суду цих органів з вимогою скасувати незаконні акти один одного.

На жаль, судова практика компетенційних суперечок між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування ще не узагальнена і належним чином не вивчена. Ця практика робить тільки перші кроки та свідчить про те, що й в умовах України судово-правові методи розмежування функцій і повноважень органів влади на місцях можливі, а їх розширення є перспективним.

Конституційний Суд має право тлумачити Конституцію та закони України, а з часом може стати важливим джерелом розмежування функцій й повноважень між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування. Він також здійснює контроль за відповідністю Конституції, актів державної влади: Верховної Ради, Президента, Кабінету Міністрів, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, в тому числі щодо конституційного розмежування функцій і повноважень влади на місцях. Самі місцеві адміністрації чи органи місцевого самоврядування не можуть звертатися до Конституційного Суду з приводу їх компетенційних спорів, але вони можуть до нього направляти свої подання щодо тлумачення компетенційних норм Конституції у разі порушення їх конституційних функцій і повноважень. Конституційний Суд зобов'язаний розглянути ці подання і прийняти відповідний акт тлумачення стосовно конфліктної ситуації.

На практиці існують також інші способи розмежування функцій і повноважень між органами влади на місцях. Перспективним слід визнати спосіб укладання договорів та угод щодо спільної діяльності у відповідних галузях суспільного життя. Місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування мають право укладати такі договори, які можуть конкретизувати відповідно до закону їх взаємні права та обов'язки. Договорами та угодами можна також вирішувати компетенційні спори (суперечки) між цими органами. Практика таких договорів тільки починає складатися в Україні. Але враховуючи, що договір має глибоку традицію в українській історії, можна очікувати, що він знайде належне місце у розмежуванні функцій і повноважень органів влади на місцях.

Компетенційні суперечки можна також погоджувати на різних нарадах, в спеціально створюваних комісіях, шляхом особистих контактів представників місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Такі поза правові методи вирішення компетенційних суперечок є часом більш ефективні, аніж правові.

Враховуючи вищенаведене зроблене наступні висновки. В структурі органів місцевого самоврядування можна виділяти первинні і вторинні суб'єкти. Первинним суб'єктом місцевого самоврядування є територіальна громада, яка має пріоритетне значення.

Всі інші елементи місцевого самоврядування є похідними і вторинним, утворюються як наслідок волевиявлення територіальної громади. До них відносяться: сільська, селищна, міська рада, сільський, селищний, міський голова, виконавчі органи сільської, селищної, міської ради, районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, органи самоорганізації населення.

Вторинні (похідні) органи місцевого самоврядування поділяються загалом на дві групи: представницькі органи місцевого самоврядування; тобто ті, що обираються територіальною громадою, і ті, що громадою безпосередньо не обираються.

Органи місцевого самоврядування наділені компетенцією вирішувати питання місцевого життя. При цьому функції органів місцевого самоврядування є у достатній мірі розмежованими, що сприяє їх належному функціонуванню.

Проблемним є питання про розмежування функцій та повноважень місцевих державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування. Вказане питання виникає тому, що ці органи часто вступають у конфлікти між собою через різне розуміння межі здійснення ними функцій та повноважень. Такі питання виникають між районними державними адміністраціями й органами місцевого самоврядування сіл, селищ і міст (районного підпорядкування), районними радами; між обласними державними адміністраціями й органами місцевого самоврядування міст (обласного підпорядкування) і обласними радами. Причинної виникнення конфлікту на нашу думку є те, що компетенція як органів місцевого с самоврядування так і державних адміністрацій побудована за одним і тим самим галузевим. Принципом. В зв'язку з цим, надто значною є сфера суміжної компетенції, що робить практично неможливим усунення компетенційних спорів.


Розділ 3. Шляхи вдосконалення правового регулювання та реформування місцевого самоврядування в Україні


.1 Проблеми правового регулювання діяльності виконавчих органів місцевих рад


Проведення муніципальної реформи в Україні можливе лише шляхом забезпечення достатньої правової основи діяльності територіальних громад та її органів. Право відіграє роль ефективного інструментарію для впровадження політичної волі, урахування світового та європейського досвіду в організації місцевого самоврядування, а також опрацювання кращої вітчизняної практики діяльності місцевих рад.

У той же час правове регламентування діяльності публічних інституцій є необхідною умовою становлення правової держави, розвитку демократизму й інститутів громадянського суспільства. Конституція України (ч.2 ст. 19) встановила позитивний принцип правового регламентування функціонування владних інституцій, закріпивши, що органи державної влади й органи місцевого самоврядування та їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі своїх повноважень, у їх межах та у спосіб, що передбачені Конституцією й законами України.

На відміну від цього, Європейська хартія місцевого самоврядування (ст.4) виходить з негативного принципу юридичного встановлення компетенції, адже місцеві власті в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання не вилучене зі сфери їхньої компетенції й розв'язання якого не доручено ніякому іншому органу.

З'ясування можливості органів місцевого самоврядування встановлювати правовідносини, які не передбачені законодавством щодо регламентування діяльності власних адміністративних структур, є метою цієї роботи.

Аналіз положень про виконавчі органи місцевих рад, окреслення кола проблем правового регулювання відділів, управлінь та інших виконавчих органів і шляхів її вирішення складають завдання роботи.

Питаннями правового регулювання діяльності органів місцевого самоврядування, зокрема, виконавчих органів, у вітчизняній науці займаються В.О. Григор'єв, М.І. Корнієнко, В.В. Кравченко, М.В. Пітцик, П.М. Любченко, Ю.М. Тодика, О.Ф. Фрицький та інші вчені. Відповідно до ст.54 Закону Про місцеве самоврядування в Україні" сільська, селищна, міська, районна у місті рада в межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.

Положення про відділи, управління, інші виконавчі органи затверджуються відповідною радою. Форма та зміст положень про такі органи не мають однакових і обов'язкових для всієї країни встановлень, в результаті чого не існує єдиного підходу в підготовці проектів відповідних рішень місцевих рад. Залежно від ресурсного забезпечення діяльності представницького органу, юрисдикційної практики, опрацювання вимог наукової організації управлінської праці тощо у правовій дійсності сучасного розвитку інституту місцевого самоврядування мають місце якісно різні локальні правові акти, що визначають правовий статус виконавчих органів.

У практиці діяльності місцевих рад України створюються виконавчі органи за галузевою і функціональною ознаками, а також допоміжні виконавчі органи, що належать до апарату місцевої ради та її виконавчого комітету. За назвою вони можуть різнитися, але за правовим статусом охоплюються єдиним законодавчо визначеним поняттям виконавчі органи місцевих рад. Законодавець не виокремлює виконавчі структури за групами, тому положення про орган є необхідною умовою для його правоздатності незалежно від набуття статусу юридичної особи.

За своєю структурою положення про виконавчий орган містить норми, що окреслюють його місце й роль в управлінському процесі місцевої ради, визначають правовий статус та основи організації роботи.

У міських радах такі нормативні акти становлять розділи про загальні положення, мету й завдання, юридичний статус і майно, повноваження, структуру органу, керівництво, прикінцеві положення. Розглянемо зміст лише окремих розділів, які, на нашу думку, мають дискусійний характер з юридичної точки зору.

Загальні положення про орган є важливою частиною акта, в якому визначаються питання про правонаступництво, підпорядкування, правову основу діяльності й місцезнаходження. Наступництво прав та обов'язків є необхідною умовою для цивільно-правової право - й дієздатності управління (відділу, департаменту, адміністрації) у разі його реорганізації (приєднання, перейменування, виділення тощо). Лише в разі створення нової організаційної структури норма про правонаступництво не потрібна.

Разом із тим в Україні склалася практика, що рішення, які визначають правовий статус та організацію роботи органів місцевого самоврядування, приймаються з обмеженням дії в часі.

Регламент місцевої ради та її виконавчих органів, положення про структурні утворення завжди містять указівку на те, якого скликання є відповідна рада. Отже, затверджуючи положення про органи (незалежно від їх реорганізації) завжди необхідно регулювати наступництво прав та обов'язків.

Підпорядкування органів також є важливим складником такого акта, бо при цьому окреслюється взаємовідносини координації й субординації у структурі муніципального управління. За ст.54 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» відділи, управління та інші виконавчі органи є підзвітними й підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, сільському, селищному, міському голові, голові районної в місті ради. Ця норма забезпечує баланс у діяльності системи виконавчих органів, закріплює організаційні відносини між її основними елементами. Як вбачається, цю норму закону потрібно тлумачити буквально і не поширювати її зміст на випадки забезпечення технологічної сторони процесу управління.

У законодавстві немає офіційного роз'яснення поняття підпорядкування". Згадка про нього міститься в Концепції адміністративно-правової реформи в Україні, де йдеться про те, що підпорядкованість органів влади характеризує, як правило, найвищу організаційну залежність органу нижчого рівня від вищого. Водночас підпорядкованість може мати різні ступені повноти.

Повна підпорядкованість (підлеглість) передбачає наявність у вищого органу всіх або переважної більшості важелів керуючого впливу, включаючи:

а) вирішення щодо підлеглого органу установчих питань, його правового статусу;

б) вирішення кадрових питань;

в) здійснення контролюючих функцій;

г) отримання звітності;

д) застосування заходів відповідальності та ін.

Підпорядкованість може бути частковою, якщо в організаційних відносинах наявні лише деякі із зазначених важелів. Проте в положеннях про виконавчі органи норму Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» про відносини підпорядкування було розтлумачено більш широко.

Одна група виконавчих органів є також підпорядкованою секретареві міської ради, інша - голові, а за його відсутності - секретареві. При цьому не робиться посилання на ч.1 ст.42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Крім того, суб'єктом у відносинах підпорядкування зазначаються перший заступник і заступники міського голови з питань діяльності виконавчих органів.

Як бачимо, існування в вищезазначеному та Законі України Про службу в органах місцевого самоврядування посади заступника голови з питань діяльності виконавчих органів характеризує місце заступників голови у структурі місцевої ради. Останні реалізують окремі права й обов'язки голови, що становлять похідні правомочності від загальних його повноважень (організація, вирішення питань", забезпечення", сприяння).

Установленням посад заступників, діяльність яких окреслено виключно питаннями виконавчих органів, законодавець обмежив випадки фактичної заміни діяльності обраної посадової особи. У разі дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови чи неможливості їх виконання ним, ці повноваження переходять до секретаря відповідної сільської, селищної, міської ради, який тимчасово їх здійснює до моменту вступу на посаду новообраного голови відповідно до закону.

Повноваження секретаря місцевої ради визначені у ст.50 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Їх характеристика дає підстави стверджувати, що реалізація прав та обов'язків секретаря спрямована на забезпечення діяльності представницького органу, постійних комісій і депутатів ради.

Виходячи з цього, можна вести мову про часткове підпорядкування лише окремих виконавчих органів, що виконують апаратні функції ради. Більше того, така підлеглість має бути чітко окреслена шляхом установлення прав, про які йшлося вище. У разі відсутності" й у разі дострокового припинення повноважень чи неможливості - це різні категорії - як семантично, так і за юридичним навантаженням. Ось чому їх ототожнення й закріплення в положеннях є порушенням чинного законодавства України.

Правова основа функціонування за їх видовою ознакою актів також закріплена Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст.24): органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією й законами України, у своїй діяльності керуються ними, актами Президента, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради й Ради міністрів АРК, прийнятими в межах їхньої компетенції.

Зазначена норма забезпечує автономність діяльності органів місцевого самоврядування, неможливість втручання інших суб'єктів владних відносин. Правові акти центральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій мають рекомендаційний характер, якщо інше прямо не встановлено законом, актами Президента або Уряду.

Включення до переліку рішень органів державної влади ще й постанов Верховної Ради України, обмежує самостійність у діяльності органів самоврядування.

Розділ про юридичний статус і майно має місце в положеннях про виконавчі органи, які є юридичними особами. Це норми, що закріплюють можливості ведіння самостійного балансу, відкриття реєстраційних рахунків в установах Державного казначейства України й у межах своїх повноважень укладати від свого імені договори й угоди з юридичними та фізичними особами, мати майнові й особисті немайнові права, нести обов'язки, бути позивачем або відповідачем у судах. Крім того, передбачаються атрибути юридичної особи, а також режим володіння комунальним майном (оперативне управління).

Кількість виконавчих органів окремих територіальних громад може набувати значного числа. Для організації управління за лінійним, функціональним, лінійно-функціональним принципами створюються органи, що мають багатофункціональний, міжгалузевий напрямок діяльності (головні управління, департаменти).

У свою чергу, до їх структури входять відділи й управління, що здійснюють певний напрямок діяльності. Незалежно від цього вони наділяються правами юридичної особи.

Окремі вчені вважають, що входження однієї юридичної особи до складу іншої створює непрозору систему взаємовідносин, перешкоджає викриттю осіб, які звинувачуються в порушеннях, притягненню їх до відповідальності, і як результат - не сприяє контролю територіальної громади за діяльністю виконавчих органів.

Однак практично всі органи влади побудовані за такими принципами. Для публічних юридичних осіб не заборонено створювати у своїй структурі інші, зі статусом юридичної особи. У той же час, відокремленість за змістом і формою дає можливість органу діяти незалежно в межах своїх повноважень. Проблема притягнення до відповідальності більшою мірою залежить від належної змістовної організації органу, визначення через функції й компетенцію його місця й ролі, виключності його повноважень.

Найбільшим за обсягом є розділ про повноваження виконавчих органів, у якому ньому передбачаються права й обов'язки, що мають місце в чинному законодавстві. Також ця частина містить повноваження, що є похідними від загальних управлінських функцій. Закріплення зазначених елементів правового статусу мають різне значення для діяльності певної адміністративної структури. Так, якщо йдеться про допоміжний або функціональний орган місцевої ради, повноваження мають складати виключний перелік, у той час як зробити це для галузевих органів управління практично неможливо.

Компетенція галузевих відділів та управлінь, як правило, постійно змінюється, уточнюється, доповнюється законодавчими актами. Провести фіксацію компетенції відповідних галузевих органів не тільки неможливо, а й недоцільно. Тому їх повноваження не містять виключного переліку, а забезпечення виконання прав та обов'язків у відповідній сфері місцевого господарства провадиться за допомогою закріплення мети, завдань, функцій і предметів відання певного органу.

Такий порядок окреслення повноважень потребує постійного моніторингу реалізації прав галузевими виконавчими органами, адже розвиток законодавства може призвести до їх дублювання або, навпаки, незабезпечення реалізації прав і свобод членів територіальної громади.

Створення виконавчих органів місцевої ради виключно за функціональною ознакою вбачається одним із найоптимальніших шляхів закріплення й реалізації їх повноважень.

Таким чином, правове регулювання діяльності виконавчих органів має суттєве значення як для їх організації, так і належного функціонування. Для розвитку теорії і практики місцевого самоврядування потребують подальшого аналізу локальні правові акти, що визначають статус цих органів, а також опрацювання рекомендацій щодо їх розробки і прийняття.


.2 Реформування місцевого самоврядування - проблеми та їх шляхи розв'язання


Останнім часом набула особливої гостроти проблема територіального устрою України. Розроблення пропозицій стосовно його реформування займаються правознавці, економісти, соціологи, історики, філософи - це є свідченням важливості та актуальності цього питання для подальшого розвитку суспільства. Довгий час правова думка і відповідно чинне законодавство приділяло недостатню увагу проблемам територіальної організації публічної влади. Але нині стало зрозумілим, що подальший розвиток держави, місцевого самоврядування значною мірою залежить від розвязання проблеми інноваційного реформування територіального устрою країни. Дана реформа не може носити суто "косметичний" характер чи бути спрямованою виключно на зміцнення управлінських систем публічної влади. Вона має здійснюватися відповідно до конституційних принципів, мати інноваційний характер й орієнтуватися на потреби людини, територіальних громад і суспільства в цілому.

Існуюча в Україні система адміністративно-територіального устрою, сформована ще за радянських часів, значно застаріла і характеризується громіздкістю, неефективністю влади і відсутністю дієвої системи громадського контролю, що призводить до того, що вона не відповідає сучасним завданням державотворення та суспільного розвитку. Крім того, фактичні витрати суспільства на утримання органів управління (бюджетне фінансування і грошові кошти, які службовці одержують крім оплати праці в тій чи іншій формі) значно перевищують дані, що фіксуються офіційною статистикою. Очевидним є те положення, що дана реформа покликана не лише сприяти вдосконаленню системи органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а й створити передумови соціально-економічного і культурного розвитку відповідних територій, сприяти підвищенню добробуту конкретного мешканця села, селища, міста, забезпеченості прав і свобод людини, захищеності її інтересів.

Слід враховувати, що зведення територіального устрою до розподілу території є спрощенням і не забезпечує розвязання ключових проблем, реформування територіальної організації країни та територіальної дії державної влади, її структурної організації, співвідношення з недержавними публічними структурами, населенням. Поділ країни на адміністративно-територіальні одиниці не приводить до автоматичного виникнення в них самоврядування, а тому реформа територіального устрою може як позитивно, так і негативно вплинути на розвиток місцевого самоврядування. Ефективність самоорганізації населення може мати тенденцію до зниження у разі, якщо адміністративні межі територіальних одиниць визначатимуться довільно і не збігатимуться з межами реально існуючих на місцевому рівні соціально-економічних спільнот. Негативним чинником є як надмірне розділення систем водо-, тепло-, енергозабезпечення, транспорту, так і надто широкі адміністративні межі, коли відповідний нижчий рівень само організаційних одиниць не сформовано (наприклад, надмірна централізація надання послуг у сільській місцевості). Територія - це основа консолідації, інтеграції соціальних суб'єктів із політичними структурами, плацдарм, де переплітаються й пов'язуються в тугий вузол територіальні й загальнодержавні інтереси.

Тому необхідний зважений підхід до визначення оптимальної територіальної організації місцевого самоврядування. При визначенні кордонів кожної територіальної одиниці важливо враховувати не лише розміри території та кількість населення, а й можливості ефективного управління суспільними справами, наявність комунальної власності, що забезпечить фінансову автономію місцевого самоврядування, інші чинники обєктивного і суб'єктивного характеру.

Досить часто у публікаціях висловлюється думка щодо неможливості його ефективного функціонування без докорінного реформування адміністративно-територіального устрою країни, яке передбачає укрупнення адміністративно-територіальних одиниць.

Але досвід розвитку місцевого самоврядування у країнах Європи показує, що безпосередня залежність рівня розвитку місцевого самоврядування від розміру та кількості адміністративно-територіальних утворень відсутня. Територіальний устрій кожної країни формується під впливом обєктивних чинників та історичних традицій, і тому універсальні, стандартні підходи, які можна було без змін перенести в Україну, відсутні.

Одним із можливих шляхів реформування територіального устрою України є укрупнення територіальних громад. Пропозиції щодо імперативного скорочення кількості сільських територіальних громад за рахунок їх обєднання потребують ґрунтовного аналізу. Історичний досвід засвідчує про те, що надмірне адміністративне укрупнення адміністративно-територіальних одиниць, здебільшого, закінчувалося зворотнім процесом розукрупнення. За радянських часів територіальна основа сільських рад формувалася значною мірою з урахуванням потреб сільськогосподарського виробництва. Нинішня ситуація, коли в середньому три села обирають одну сільську раду, є результатом "кампанії" щодо укрупнення колгоспів і радгоспів. Примусове укрупнення громад у результаті адміністративно-територіальної реформи дещо нагадує минулі часи. Переваги такого укрупнення не видаються переконливими, чим і пояснюється відсутність підтримки запропонованих змін територіального устрою серед більшості населення.

Нині в Україні не може йтися про масштабне обєднання територіальних громад, оскільки їх представницькі й управлінські організації не мають сформованого спільного економічного інтересу - основи для такого обєднання. Укрупнення територіальних громад повинно мати здебільшого господарче підґрунтя - раціоналізація управління комунальною власністю та фінансами територіальної громади, досягнення спільних господарчих цілей. М. Кулеша вважає, що в Україні не слід ліквідовувати малі територіальні громади, але треба так чи інакше їх обєднати на ґрунті співпраці. Скажімо, вони могли б делегувати певні повноваження найближчій більшій громаді, але при цьому не втратили б свого статусу. Реформи впроваджуються в інтересах людей, місцевих громад, і аж ніяк не на шкоду їм. Необхідно створити механізми, які б стимулювали обєднання територіальних громад, а не укрупнювали територіальні громади адміністративним рішенням.

Невідкладність реформи територіального устрою зумовлюється високим рівнем конфліктності у цій сфері. Відсутність чіткого правового регулювання питань територіального устрою веде до ускладнення взаємовідносин у системі органів місцевого самоврядування. Зокрема відомо, що в межах 83 міст загальнодержавного, обласного та республіканського (Автономна Республіка Крим) перебувають 36 міст, 218 селищ міського типу, 91 селище та 157 сіл, а в межах адміністративних кордонів міст районного значення - 249 селищ міського типу, близько 1150 селищ та сіл. Тобто в рамках однієї територіальної громади існують інші громади, які мають власні органи місцевого самоврядування. Населення одночасно входить до складу одразу до кількох територіальних громад, чим порушується принцип територіальності, який в національному законодавстві не закріплений, але вважається пріоритетним для розвитку місцевого самоврядування в інших країнах.

Дана проблема може бути вирішена шляхом прийняття таких рішень:

) про позбавлення сіл, селищ, міст, які перебувають у межах адміністративних кордонів, інших населених пунктів статусу самостійних адміністративно-територіальних одиниць;

) або про розмежування територій відповідних адміністративно-територіальних одиниць. У першому випадку населення відповідних сіл, селищ, міст входить до складу територіальної громади іншого населеного пункту, а органи місцевого самоврядування ліквідуються, у другому - чітко визначаються адміністративні кордони для кожного населеного пункту, в межах яких функціонують відповідні територіальні громади, їх органи і посадові особи. Прийняття таких рішень сприятиме скороченню кількості територіальних громад та їх органів.

Потребують наукового дослідження і практичної апробації пропозиції щодо створення міських та сільських округів - певної території в межах якої має здійснюватися місцевого самоврядування. До міського округу можуть входити територія міста і прилеглі території, економічний, соціальний та інший розвиток яких залежить від міста. У сільські округи можуть бути обєднані території декількох сіл.

Узагальнюючи існуючі в науковій літературі позиції, слід відзначити, що концепція реформи територіального устрою України формується під впливом двох основних значною мірою взаємно суперечливих моделей територіальної організації місцевого самоврядування. Характерною ознакою першої є створення великої кількості територіальних громад (в кожному місті, селищі, селі незалежно від кількості населення, яке там проживає), що послаблює фінансову базу місцевого самоврядування ("розпорошення" бюджетних коштів між великою кількістю органів, які часто неспроможні вирішувати питання місцевого значення), не забезпечує комплексний територіальний розвиток, віддаляє органи місцевого самоврядування від органів державної влади, ускладнює контроль за їх функціонуванням з боку держави.

Друга модель позбавлена наведених недоліків. Для неї характерним є створення відносно великих муніципальних утворень (3-4 в існуючих сьогодні районах), що віддаляє місцеву владу від населення і наближає її до органів державної влади, обмежує можливості ефективного впливу громади на органи місцевого самоврядування і полегшує контроль за їх діяльністю з боку держави, ускладнює самостійне вирішення питань місцевого значення мешканцями окремих населених пунктів. Характерною ознакою другої моделі є більш висока ефективність управлінської діяльності, раціональне використання матеріальних і фінансових ресурсів; однак віддаленість органів місцевого самоврядування від населення і відносно висока їх залежність від державної влади значною мірою нівелюють її переваги.

Запровадження першої моделі, незважаючи на її громіздкість та нижчий рівень ефективності, значно більш сприятиме формування і розвитку місцевого самоврядування як потужного інституту громадянського суспільства.

З метою розвитку місцевого самоврядування реформа територіального устрою України має включати такі напрямки:

·визначення основних засад реформування територіального устрою;

·розроблення механізмів формування самодостатніх територіальних громад сіл, селищ, міст, які мали б необхідні фінансові і матеріальні можливості для надання населенню повноцінних державних та громадських послуг;

·відмова від адміністративного втручання в процес укрупнення територіальних громад, розроблення економічних та інших механізмів, які б стимулювали їх обєднання;

·вивчення переваг і недоліків моделі, де територіальна громада визначається як низова ланка адміністративно-територіального устрою країни;

·позбавлення статусу самостійних адміністративно-територіальних одиниць таких сіл, селищ, міст, які розміщуються на території інших населених пунктів;

·урахування принципу територіальної доступності громадських послуг, що надаються в системі місцевого самоврядування, при визначенні адміністративних меж територіальної громади;

·проведення робіт з визначення меж усіх адміністративно-територіальних одиниць та підготовка відповідної документації;

·створення належних умов, спрямованих на організацію та розвиток міжрегіонального, прикордонного чи прибережного співробітництва;

·вивчення зарубіжного досвіду формування територіальної основи місцевого самоврядування та розвязання проблем у цій сфері.


.3 Адміністративна реформа, як напрямок реформування правого регулювання місцевого самоврядування в Україні


Адміністративна реформа є складовою державної, економічної, соціальної реформи, які відбуваються в країні. Вона передбачає докорінні зміни в організації практичного виконання завдань держави і суспільства.

Необхідність проведення адміністративної реформи виникла не сьогодні. Фактично вона почалася, коли було створено інститут Президента України та його адміністрація. Але зміни, які з часом відбувалися в державному управлінні, пізніше не обґрунтовувались науково, вносились безсистемно, без належної програми. В результаті - цілковита нестабільність у системі органів виконавчої влади. Шість нових урядів, шість нових підходів до вирішення проблем.

У червні 1995 року Президія Верховної Ради доручила комісії з питань правової політики і судово-правової реформи підготувати проект Концепції адміністративної реформи.

Концепцію адміністративної реформи підготував колектив авторів, проте вона не була прийнята. Одна з причин -бракувало на той час нової Конституції України.

липня 1997 Указом Президента України Про Державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи створена комісія на чолі з Л.М. Кравчуком.

жовтня 1997 Указом Президента України затверджено Положення про Державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи.

Основні завдання Комісії: розроблення концепції адміністративної реформи, визначення організаційно-правових засад, стратегії і тактики її проведення; розроблення механізмів і строків проведення; підготовка пропозицій щодо радикальної зміни державного управління.

Реформа потребує певних витрат. Є домовленість зі Світовим Банком, що на цю справу буде виділено 200 млн. доларів США з суми, передбаченої на погашення дефіциту бюджету 1998 року. Створена комісія вже працює. Концепція реформи розроблена.

липня 1998 Президент України підписав Указ Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні.

Необхідно розглянути адміністративну реформу в контексті основних її напрямів проведення, мета і її зміст.

Реформа має радикально змінити систему державного управління всіма сферами суспільного життя, перетворити її в один з визначальних чинників економічних та соціальних реформ.

Зрозуміло, що реформа проводиться відповідно до Конституції України. Передусім треба створити законодавчу базу, прийняти закони, які передбачені у Конституції.

Криза в економіці і соціальній сфері, криза влади, зокрема виконавчої, потребують державного регулювання. Не можна нормально проводити реформу, наприклад, без Закону про Кабінет Міністрів, який досі не прийнято з політичних мотивів.

Загалом, створення належної законодавчої бази - це складна проблема. Закони, прийняті в Україні в останні роки, не є ефективними і стабільними. Їх зміни відбуваються настільки часто, що не кожний юрист в них орієнтується. До того ж вони часто суперечать Конституції України та іншим законам і в результаті - закони не виконуються.

Було б доцільно обєднати зусилля юристів Президента України, Кабінету Міністрів і Верховної Ради України до розробки і попереднього обговорення проектів законів перед їх розглядом у Верховній Раді України і тим самим унеможливити або хоча б зменшити практику накладення вето Президентом України на закони, прийняті Верховною Радою, і звернення обох сторін до Конституційного Суду (після затвердження нової Конституції України було прийнято 178 законів. До 37 застосовано вето Президента України). Це питання можна урегулювати в Законі про закон. Доцільно також прийняти Закон про державне управління. Багато проблем треба вирішити, реформуючи систему та структуру органів виконавчої влади. Немає заперечень у тому, що виконавча влада має бути сильною, але вона зобовязана бути ще й ефективною, забезпечувати людям добробут, безпеку, цілісність, стабільність існування.

Система і структура органів виконавчої влади повинна бути скерована на виконання цих завдань, і в цьому напрямі дещо вже зроблено. Зокрема, скорочено кількість міністерств, впроваджується ідея створення секторних відомств, а державні Комітети перетворюються в регулюючі органи, їх керівники не входять до складу Уряду. 15 грудня 1999 р. Указом Президента України Про систему центральних органів виконавчої влади та Про склад Кабінету Міністрів України уточнено правове положення міністерств, державних комітетів інших центральних органів виконавчої влади (останні одержали назву Центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом).

До складу Кабінету Міністрів України входить 20 осіб. Діяльність Кабінету Міністрів України забезпечується Секретаріатом, який очолює урядовий секретар.

Постановою Кабінету Міністрів України від 17 лютого 2000 року утворено чотири урядових комітети. Ці робочі органи мають підвищити ефективність роботи Уряду та координацію зусиль центральних органів виконавчої влади у формуванні та здійсненні державної політики.

лютого 2000 року Президент України видав Указ Про вдосконалення діяльності державних органів роботи державних органів, роботи державних органів, роботи державних службовців та підвищення ефективності використання бюджетних коштів, яким зобовязано керівників центральних і місцевих органів виконавчої влади здійснити протягом 2000 року конкретні заходи щодо вдосконалення структури і мережі своїх органів.

Черговий раз скорочуються штати апарату виконавчої влади (порівняно з 1990 роком апарат виконавчої влади в центральних органах збільшився у 1,9 рази, а на місцях - у 3,5 рази).

Указом передбачено скорочення бюджетних видатків на утримання органів виконавчої влади не менш як на 40 відсотків.

Одним із шляхів вдосконалення роботи міністерств є перетворення їх з галузевих у функціональні. По відношенню до Міністерства фінансів і Міністерства економіки це вже зроблено.

Чимало питань потребує невідкладного вирішення, серед інших - усунення двовладдя у виконавчій сфері. Фактично в Україні два Уряди, Адміністрація Президента України і Кабінет Міністрів України. Адміністрація ухвалює рішення, а відповідальність несе Кабінет Міністрів, що не сприяє нормальній роботі.

У Законі про Кабінет Міністрів України належить чітко визначити повноваження Премєр-міністра України, зробити оптимальною структуру апарату Кабінету Міністрів, усунути підрозділи, які дублюють підрозділи Адміністрації Президента.

Реформуючи центральні органи виконавчої влади, необхідно визначити правове положення не лише міністерств, але й державних комітетів і відомств, бо кожний з них має свої особливості. Замість Загального Положення про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади має бути Закон.

Крім того, назви правових актів виконавчої влади центральних органів мають бути уніфіковані і повністю визначені в межах у кожної ланки. Практика видання цих актів не повинна виходити за межі, встановлені у законодавстві.

Важливою проблемою є визначення повноважень місцевих державних органів виконавчої влади і органів самоврядування та їх взаємодія.

Враховуючи тенденцію децентралізації виконавчої влади, доцільно розробити положення про укладення адміністративних угод (договорів) між місцевими органами державної влади і самоврядування.

листопада 1996 Указом Президента України Про заходи щодо підвищення ефективності роботи і відповідальності територіальних підрозділів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та забезпечення їх взаємодії з місцевими державними адміністраціями встановлено, що керівники територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади (управління і відділи Міністерства внутрішніх справ, Державного Комітету у справах захисту справ споживачів, Державної податкової адміністрації та інших, крім Служби Безпеки України) підзвітні та підконтрольні головам відповідних місцевих державних адміністрацій з питань, що віднесені законодавством до компетенції місцевих державних адміністрацій.

Призначення керівників територіальних підрозділів проводиться за обовязковим погодженням з головами відповідних місцевих державних адміністрацій. Відносини, які виникають у звязку з Указом між зазначеними органами, не чітко визначені і потребують додаткового урегулювання. Практична діяльність органів виконавчої влади - це діяльність людей державних і муніципальних службовців. Від них залежить ефективність державного апарату.

Кадрова політика повинна передбачити розмежування інститутів державної служби та політичної діяльності.

Життя потребує прийняття основ законодавства про державну службу, класифікації службовців і визначення правового положення всіх категорій службовців, а не лише державних органів і апарату державного управління. Теоретично не вирішено остаточно і не закріплено в законі питання про посадову особу.

Актуальними є питання підвищення професійного рівня службовців, відповідальності службовців, зокрема розробка ефективних заходів боротьби з корупцією та бюрократизмом і прийняття морального Кодексу державного службовця.

З метою підвищення ефективності державної служби, її реформування Указом Президента України від 11 лютого 2000 року Про підвищення ефективності системи державної служби утворена Координаційна рада з питань державної служби при Президентові України, а Головне управління державної служби України отримало спеціальний статус центрального органа виконавчої влади підконтрольним і підзвітним Президентові України.

Складовою ланкою адміністративної реформи є проблема забезпечення законності в державному управлінні. Відомі два основних способи її забезпечення - контроль і нагляд. Усього в Україні близько 90 видів контролю і нагляду. Проте, немає єдиного контрольного державного органу, який би координував діяльність інших контролюючих органів.

Верховна Рада в 1996 прийняла Закон «Про Рахункову Палату» як вищого органу фінансового контролю, але Конституційний Суд України залишив за нею лише право контролю за видатками державного бюджету. А Верховна Рада України змушена була внести зміни в Конституцію, щоб надати право Рахунковій Палаті здійснювати контроль і за доходами державного бюджету. Інших повноважень вона була позбавлена [46].

грудня 1997 прийнято Закон України Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини [50]. Уповноважений здійснює парламентський контроль за додержанням конституційних прав та свобод людини і громадянина. Закон є, але представників Уповноваженого не призначено і тому він ефективно не діє.

Припинилась діяльність відомчого контролю і це негативно вплинуло на стан підприємств, установ та організацій, значно збільшилась кількість правопорушень. Поновлення відомчого контролю обєктивно необхідне для проведення адміністративної реформи.

Дійовим засобом забезпечення законності в державному управлінні, захистом прав і свобод громадян може служити адміністративна юстиція - складова судової системи. Створення адміністративних судів передбачає не тільки законодавчої розробки обсягу їх юрисдикційних повноважень та механізму прийняття і виконання рішень, але й фінансового забезпечення цих органів. Тому практична реалізація створення адміністративних судів, мабуть, буде відкладена на кінець проведення реформи.

Окремим підрозділом Концепції адміністративної реформи може бути інститут адміністративної відповідальності.

Розробка і прийняття нового Кодексу України про адміністративні правопорушення, а також Кодексу про адміністративне провадження в справах про адміністративні проступки (Адміністративно-процесуального Кодексу про адміністративні правопорушення) мають забезпечити необхідну систематизацію законодавства в галузі адміністративної відповідальності.

Оновлення Кодексу України про адміністративні правопорушення треба проводити шляхом вирішення питань про субєкти адміністративних правопорушень, бо ними фактично є не тільки фізичні, але й юридичні особи; визначення органів, які мають право розглядати справи про адміністративні правопорушення та їх повноважень; удосконалення видів адміністративних стягнень та ін.

В адміністративно-процесуальному кодексі про адміністративні правопорушення необхідно ввести принципи впровадження і особливості проваджень окремими органами виконавчої влади; визначити стадію порушення справи, вдосконалити порядок виконання постанов про накладення адміністративних стягнень.

У сфері державного управління велику роль відіграє інформація. У багатьох випадках володіння ситуацією залежить від наявності інформаційного матеріалу. Інформаційні відносини охоплюють наявність інформаційної інфраструктури управління, відповідних технологій, правового урегулювання цих відносин і, безперечно, підготовлені кадри.


Розділ 4. Охорона праці та безпека у надзвичайних ситуаціях


.1 Опис робочого місця


Важливою умовою життєдіяльності людей є праця, тобто діяльність, спрямована на створення матеріальних цінностей. Праця становить єдність двох функцій: засобу до життя і сферу ствердження особи. Перша з цих функцій знаходить своє відображення в орієнтуванні працівника на зміст праці, її відповідність його внутрішнім запитам, моральне задоволення роботою. Наука про охорону праці тісно повязана з іншими науками. Вона широко використовує найновіші досягнення науки і техніки, базується на теоретичних розробках з фізики, хімії, математики, електроніки, медицини, економіки тощо. Важливе місце в розробці питань охорони праці займають такі наукові дисципліни, як ергономіка, інженерна психологія і фізіологія праці, технічна естетика. Але завжди слід знати ті фактори і чинники які впливають на здоровя і самопочуття персоналу організації, підприємства, установи, тощо.

Робоче місце і взаємне розташування всіх його елементів повинне відповідати антропометричним, фізичним і психологічним вимогам. Велике значення має також характер роботи. Зокрема, при організації робочого місця посадової особи місцевого самоврядування, враховуючи роботу на компютері, повинні бути дотримані наступні основні умови: оптимальне розміщення устаткування, що входить до складу робочого місця і достатній робочий простір, що дозволяє здійснювати всі необхідні рухи і переміщення.

Ергономічними аспектами проектування робочих місць, зокрема, є: висота робочої поверхні, розміри простору для ніг, вимоги до того, що розташовує документів на робочому місці (наявність і розміри підставки для документів, можливість різного розміщення документів, відстань від очей користувача до екрану, документа, клавіатури і т.д.), характеристики робочого крісла, вимоги до поверхні робочого столу, можливість регулювання елементів робочого місця. Головними елементами робочого місця є стіл і крісло. Основним робочим положенням є положення сидячи.

Робоча поза сидячи викликає мінімальне стомлення. Раціональне планування робочого місця передбачає чіткий порядок і постійність розміщення предметів, засобів праці і документації. Те, що потрібне для виконання робіт частіше, розташоване в зоні легкої досяжності робочого простору.

На робочому місці повинні бути передбачені заходи захисту від можливої дії небезпечних і шкідливих чинників виробництва. Рівні цих чинників не повинні перевищувати граничних значень, обумовлених правовими, технічними і санітарно-технічними нормами. Ці нормативні документи зобов'язують до створення на робочому місці умов праці, при яких вплив небезпечних і шкідливих чинників на працюючих або усунений зовсім, або знаходиться в допустимих межах.


Рисунок 1

- сканер, 2 - монітор, 3 - принтер, 4 - поверхня робочого столу

- клавіатура, 6 - маніпулятор типу «миша».


Науково-технічний прогрес вніс серйозні зміни в умови виробничої діяльності працівників розумової праці. Їх праця стала більш інтенсивною, напруженою та вимагає значних витрат розумової, емоційної і фізичної енергії. Це зажадало комплексне рішення проблем ергономіки, гігієни і організації праці, регламентації режимів праці і відпочинку.

В даний час комп'ютерна техніка широко застосовується у всіх областях діяльності людини. При роботі з комп'ютером людина піддається дії ряду небезпечних і шкідливих виробничих чинників: електромагнітних полів (діапазон радіочастот: ВЧ, УВЧ і СВЧ), інфрачервоного і іонізуючого випромінювань, шуму і вібрації, статичної електрики і ін.

Робота з комп'ютером характеризується значною розумовою напругою і нервово-емоційним навантаженням, високою напруженістю зорової роботи і достатньо великим навантаженням на м'язи рук при роботі з клавіатурою ЕОМ. Велике значення має раціональна конструкція і розташовує елементів робочого місця, що важливе для підтримки оптимальної робочої пози.

Колір приміщень і меблів повинен сприяти створенню сприятливих умов для зорового сприйняття та гарного настрою.

Джерела світла, такі як світильники і вікна, які дають віддзеркалення від поверхні екрану, значно погіршують точність сприйняття знаків на екрані монітору чи клавіатури і спричиняють за собою перешкоди фізіологічного характеру, які можуть виразитися в значній напрузі, особливо при тривалій роботі. Віддзеркалення, включаючи віддзеркалення від вторинних джерел світла, повинне бути зведено до мінімуму. Для захисту від надмірної яскравості вікон можуть бути застосовані штори і екрани.

Правильно спроектоване і виконане виробниче освітлення покращує умови зорової роботи, знижує стомлюваність, сприяє підвищенню продуктивності праці, благотворно впливає на виробниче середовище, надаючи позитивну психологічну дію на працюючу, підвищує безпеку праці і знижує травматизм.

Недостатність освітлення приводить до напруги зору, ослабляє увагу, приводить до настання передчасної стомленості. Надмірно яскраве освітлення викликає засліплення, роздратування і різь в очах. неправильний напрям світла на робочому місці може створювати різкі тіні, відблиски, дезорієнтувати працюючого. Всі ці причини можуть привести до нещасного випадку або профзахворювань, тому такий важливий правильний розрахунок освітленості.

Існує три види освітлення - природне, штучне і комбіноване (змішане, тобто природне і штучне разом).

Природне освітлення - освітлення приміщень денним світлом, що потрапляє через світлові отвори в зовнішніх захищаючих конструкціях приміщення. Природне освітлення характеризується тим, що міняється в широких межах залежно від часу дня, пори року і ряду інших чинників.

Штучне освітлення застосовується при роботі в темний час доби і вдень, коли не вдається забезпечити нормовані значення коефіцієнта природного освітлення (похмура погода, короткий світловий день). Освітлення, при якому недостатнє по нормах природне освітлення доповнюється штучним, називається змішаним освітленням.

Штучне освітлення підрозділяється на робоче, аварійне, евакуаційне, охоронне. Робоче освітлення, у свою чергу, може бути загальним, або комбінованим. Загальне - освітлення, при якому світильники розміщуються у верхній зоні приміщення рівномірно, або відносно того, як розташоване устаткування.

Комбіноване - освітлення, при якому до загального додається місцеве освітлення.

Обчислювальна техніка є джерелом істотних тепловиділень, що може привести до підвищення температури і зниження відносної вогкості в приміщенні. В приміщеннях, де встановлені комп'ютери, повинні дотримуватися певні параметри мікроклімату. В санітарних нормах встановлені величини параметрів мікроклімату, що створюють комфортні умови. Ці норми встановлюються залежно від пори року, характеру трудового процесу і характеру виробничого приміщення.

Шум погіршує умови праці здійснюючи шкідливу дію на організм людини. Працюючі в умовах тривалої шумової дії випробовують дратівливість, головні болі, запаморочення, зниження пам'яті, підвищену стомлюваність, пониження апетиту, болі у вухах і т.д. Такі порушення в роботі ряду органів і систем організму людини можуть викликати негативні зміни в емоційному стані людини аж до стресових ситуацій. Під впливом шуму знижується концентрація уваги, порушуються фізіологічні функції, з'являється стомленість у зв'язку з підвищеними енергетичними витратами і нервово-психічною напругою, погіршується мовна комутація. Все це знижує працездатність людини і її продуктивність, якість і безпеку праці. Тривала дія інтенсивного шуму [вище 80 дБ] на слух людини приводить до його часткової, або повної втрати.

Більшість учених вважає, що як короткочасна, так і тривала дія всіх видів випромінювання від екрану монітора не небезпечна для здоров'я працюючого за комп'ютером. Проте вичерпних даних щодо небезпеки дії випромінювання від моніторів на працюючих з комп'ютерами не існує і дослідження в цьому напрямі продовжуються

Високочастотні електромагнітні поля - їх дія порівнянна з радіацією, але, на щастя, вони дуже швидко зменшуються з відстанню, елементарно екрануються і управляються. Основне їх джерело - відхиляюча електромагнітна система кінескопа. В сучасних моніторах все випромінювання відводиться вгору і часткове назад. Вперед не випромінюється нічого. Тому приміщеннях компютерну техніку розставляють уздовж стін так, щоб люди не могли знаходитися біля їх задніх стінок. А ось нахилятися над монітором, щоб подивитися на нього зверху, не рекомендується.

Низькочастотні електромагнітні поля. Низькочастотні електромагнітні випромінювання дотепер не вважалися шкідливими, оскільки від комп'ютера вони нижче, ніж, скажімо, від електричної праски. Проте взаємодія власних полів монітора і зовнішніх електромагнітних полів може викликати інтерференцію, через яку зображення на екрані починає мерехтіти, викликаючи погіршення зору і головний біль.

Створення сприятливих умов праці і правильне естетичне оформлення робочих місць на виробництві має велике значення як для полегшення праці, так і для підвищення його привабливості, яка позитивно впливає на продуктивність праці.

В процесі роботи з комп'ютером необхідно дотримувати правильний режим праці і відпочинку. Інакше у людини зявляється значна напруга зорового апарату з появою скарг на незадоволеність роботою, головні болі, дратівливість, порушення сну, утомленість і хворобливі відчуття в очах, в поясниці, в області шиї і руках.

Досліджуване робоче місце - кабінет відділу правової, кадрової та організаційної роботи управління праці та соціального захисту населення. Метою роботи є створення сприятливих умов для розумової праці та розробка заходів безпеки в кабінеті

Згідно нормативним документам будівля має два поверхи, з трьома виходами та додатковим аварійним виходам для надзвичайних ситуацій. Має прилеглу територію. За функціональним призначенням приміщення адміністративної будівлі поділяються на основні (кабінети працівників, зала для проведення нарад) та допоміжні (туалетні приміщення, приміщення для обслуговуючого персоналу).

Кабінет який досліджується знаходиться на І поверсі будівлі. Загальна площа кабінету складає 16,5 кв. м відповідно до плану технічного паспорту будівлі.

Кабінет знаходиться на північній стороні будівлі, кількість природного світла попадає достатньо, але не надмір. В приміщенні знаходиться одне вікно облаштоване пластиковим склопакетом, на вікні розмішені вертикальні жалюзі, які дозволяють у дуже ясні дні зменшити сонячне світло. Стіни мають матовий світло рожевий колір, стеля облаштована білими гіпсокартоновими конструкціями. Штучне освітлення кабінету забезпечено люмінесцентними лампами типу ЛН (люмінесцентні лампи натурального кольору) з відповідною арматурою, яка дає розсіяне світло.

У кабінеті розташовано 3 робочі місця обладнаних офісним кріслом, принтером та персональним компютером (системний блок, монітор, клавіатура та мишка).

Розташовані ПК у кабінеті являються джерелами тепловиділення, тому необхідно час від часу проводити провітрювання приміщення.

Наявність ПК у кабінеті, кожне з яких обладнане монітором, системним блоком, до складу якого входить вінчестер, вентилятор охолоджування ПК, а також інша техніка, наявність такого обладнання призводить до виникнення механічного шуму. Вплив шуму відбивається як на органах слуху, так і на загальному психологічному стані людини. Можливі глухота, нервові розлади.

Завдяки правильному устаткуванню та організацією робочого місця працівників кабінету, а також облицювання стін дозволяє підтримувати рівень шуму.


.2 Небезпечні та шкідливі фактори


Умови праці - це сукупність факторів трудового процесу і виробничого середовища, в якому здійснюється діяльність людини, що впливають на здоровя та працездатність.

Під факторами трудового процесу розуміють основні його характеристики: важкість праці та напруженість праці. Важкість праці -характеристика трудового процесу, яка відображає переважне навантаження на опорно-руховий апарат і функціональні системи організму (серцево-судинну, дихальну та інші, що забезпечують його діяльність). Напруженість праці - характеристика трудового процесу, яка відображає навантаження переважно на центральну нервову систему, органи чуття, емоційну сферу працівника.

Під виробничим середовищем розуміють сукупність фізичних, хімічних, біологічних, психофізіологічних факторів на виробництві, що діють на людину. Усі ці фактори класифікують як небезпечні та шкідливі.

Небезпечні виробничі фактори - ті, вплив яких на працівника призводить до травм, раптового погіршення здоровя чи до смерті.

Шкідливі виробничі фактори - ті, вплив яких на працівника може призвести до захворювання та зниження працездатності.

До фізичних небезпечних і шкідливих факторів належать:

рухомі машини і механізми, рухомі частини виробничого обладнання, вироби, що пересуваються (матеріали, заготовки);

підвищена запиленість і загазованість повітря робочої зони;

підвищена чи знижена температура поверхонь обладнання, матеріалів, повітря робочої зони;

підвищені рівні шуму, вібрації, ультразвуку, інфразвукових коливань;

підвищений чи знижений барометричний тиск і його різкі зміни;

підвищена чи знижена вологість, рухомість, іонізація повітря;

підвищений рівень іонізуючих випромінювань, напруги в електромережі, статичної електрики, електромагнітних випромінювань, напруженості електричного і магнітного полів;

відсутність чи брак природного світла, знижена контрастність, пряма і відбита блискотливість, підвищена пульсація світлового потоку;

підвищені рівні ультрафіолетової та інфрачервоної радіації;

гострі краї, шершавість, задирки на поверхні заготовок, інструментів і обладнання;

розташування робочого місця на значній висоті відносно землі (підлоги);

вагомість.

До хімічних небезпечних і шкідливих виробничих факторів належать хімічні речовини, які за характером впливу на організм людини поділяються на токсичні, подразнюючі, сенсибілізуючі, канцерогенні і мутагенні. Ці хімічні речовини впливають на репродуктивну функцію людини. За шляхами проникнення в організм людини вони поділяються на ті, що проникають через органи дихання, шлунково-кишковий тракт, шкіряний покрив і слизові оболонки.

До біологічних небезпечних і шкідливих виробничих факторів належать патогенні мікроорганізми (бактерії, віруси, рикетсії, спірохети, грибки, найпростіші) та продукти їх життєдіяльності, а також макроорганізми (рослини і тварини).

До психофізіологічних небезпечних і шкідливих виробничих факторів належать фізичні (статичні і динамічні) та нервово-психічні перевантаження (розумове перенапруження, перенапруження аналізаторів, монотонність праці, емоційні перевантаження).

Аналіз шкідливих та небезпечних виробничих факторів проводять згідно з ГОСТ 12.1.003-74. Згідно з класифікацією ГОСТ 12.1.003-74 до числа небезпечних та шкідливих факторів, що виникають на робочому місці посадової особи місцевого самоврядування належать:

- нервово-психічні перевантаження (розумове перевантаження, монотонність праці, емоційні перевантаження);

- невідповідність параметрів мікроклімату робочої зони санітарним нормам;

- недостатня або надмірна освітленість робочої зони;

віддзеркалення;

робота з компютером.

Психофізіологічні небезпечні і шкідливі виробничі чинники викликають перевантаження, що по характері дії підрозділяються на фізичні і нервово-психічні. Фізичні перевантаження підрозділяються на статичні, гіподинамічні, динамічні. Причинами нервово-психічних перевантажень можуть бути розумова перенапруга, монотонність праці, емоційні перевантаження.

Відхилення від норм мікроклімату на робочому місці негативно впливає на організм людини, що в свою чергу веде до погіршення стану здоровя та часткової або повної втрати працездатності. Величини показників мікроклімату у приміщеннях повинні відповідати нормам, зазначеним у ГОСТ 12.1.005-88 і ДСН 3.3.6.042-99.

Правильно організоване освітлення позитивно впливає на діяльність центральної нервової системи, знижує енерговитрати організму на виконання певної роботи, що сприяє підвищенню працездатності людини, продуктивності праці і якості продукції, зниженню виробничого травматизму тощо. При недостатньому чи надмірному освітленні робочої зони очі сильно напружуються, знижується темп роботи, збільшується стомлюваність. З часом у працівників можливий розвиток захворювань очей, таких як короткозорість чи інших, тому освітлення робочих приміщень повинно відповідати нормам СниП ІІ.4-79.

Колір приміщень і меблів повинен сприяти створенню сприятливих умов для зорового сприйняття та гарного настрою. Джерела світла, такі як світильники і вікна, які дають віддзеркалення від поверхні екрану, значно погіршують точність сприйняття знаків на екрані монітору чи клавіатури і спричиняють за собою перешкоди фізіологічного характеру, які можуть виразитися в значній напрузі, особливо при тривалій роботі. Віддзеркалення, включаючи віддзеркалення від вторинних джерел світла, повинне бути зведено до мінімуму. Для захисту від надмірної яскравості вікон можуть бути застосовані штори і екрани.

Робота з комп'ютером характеризується значною розумовою напругою і нервово-емоційним навантаженням працівників, високою напруженістю зорової роботи і достатньо великим навантаженням на м'язи рук при роботі з клавіатурою ЕОМ. Велике значення має раціональна конструкція і розташування елементів робочого місця, що важливе для підтримки оптимальної робочої пози працівника.

4.3 Пропозиції з поліпшення праці


Охорона здоров'я працівників, забезпечення безпеки умов праці, ліквідація професійних захворювань і виробничого травматизму складає одну з головних турбот людського суспільства.

З метою запобігання або зменшення впливу на персонал шкідливих і небезпечних чинників застосовують засоби колективного та індивідуального захисту.

Засоби захисту працюючих за призначенням поділяються на дві категорії:

·засоби колективного захисту;

·засоби індивідуального захисту.

·засоби колективного захисту призначені для:

·нормалізації повітряного середовища виробничих приміщень і робочих місць (вентиляція, кондиціонування, опалення, автоматичний контроль і сигналізація);

·нормалізації освітлення виробничих приміщень і робочих місць (джерела світла, освітлювальні прилади, світлозахисне обладнання, світлофільтри);

·захисту від іонізуючих, інфрачервоних, ультрафіолетових, електромагнітних, лазерних, магнітних та електричних полів (огородження, герметизація, знаки безпеки, автоматичний контроль і сигналізація, дистанційне керування тощо);

Створення на робочому місці сприятливих і безпечних умов праці тісно пов'язане із забезпеченням робітників спецодягом, спецвзуттям та іншими засобами індивідуального захисту за встановленими нормами.

Працюючі з ВДТ підлягають обов'язковим медичним оглядам: попереднім - при влаштуванні на роботу і періодичним - протягом трудової діяльності, відповідно до наказу МОЗ України від 21 травня 2007 року N 246.

Законодавством про охорону праці трудовим колективам надано великі повноваження щодо поліпшення умов праці. Вони мають право брати участь в обговоренні та затвердженні колективного договору, угоди де сторони (адміністрація та трудовий колектив) передбачають забезпечення працівникам соціальних гарантій у галузі охорони праці на рівні, не нижчому за передбачений законодавством, їх обовязки, а також комплексні заходи щодо досягнення встановлених нормативів безпеки, гігієни праці та виробничого середовища, підвищення існуючого рівня охорони праці, запобігання випадкам виробничого травматизму, професійного захворювання, аваріям і пожежам, визначають обсяги та джерела фінансування зазначених заходів.


.4 Режими праці та відпочинку


Продуктивність, стан здоров'я людини значною мірою залежать від режиму праці й відпочинку. Важлива роль у забезпеченні високої працездатності працівників належить організаційному механізму регулювання використання робочого часу.

Робочий час є загальною мірою кількості праці Загальна тривалість робочого часу визначається, з одного боку, рівнем розвитку виробництва, з іншого - фізичними і психофізіологічними можливостями людини. Поліпшення використання робочого часу є одним з основних шляхів підвищення продуктивності праці. Воно залежить від співвідношення екстенсивного та інтенсивного факторів розвитку виробництва.

Згідно з Кодексом законів про працю України нормальна тривалість робочого часу працівників не може перевищувати 40 год. на тиждень. Підприємства й організації, укладаючи колективний договір, можуть установлювати меншу норму тривалості робочого часу. У разі шкідливих умов праці передбачається зменшення загальної норми робочого часу, вона не може перевищувати 36 год. на тиждень. Законодавством також установлюється скорочена тривалість робочого часу для працівників віком від 16 до 18 років - 36 год. на тиждень, а для осіб віком від 15 до 16 років (учнів віком від 14 до 15 років, які працюють в період канікул) - 24 год. на тиждень.

Режим праці й відпочинку - це регламентоване чергування періодів роботи та перерв на відпочинок протягом робочої зміни, доби, тижня, року. Розрізняють змінний, добовий, тижневий і річний режими праці й відпочинку. Змінний режим визначає загальну тривалість робочої зміни, час її початку та закінчення, тривалість обідньої перерви, праці, а також частоту регламентованих перерв на відпочинок. Добовий режим праці й відпочинку охоплює кількість змін роботи за добу, час відновлення працездатності між змінами. Тижневий режим праці й відпочинку передбачає різні графіки змінності, кількість і порядок надання вихідних днів, порядок переходу працівників з однієї зміни на іншу. Річний режим праці й відпочинку визначає кількість робочих та неробочих днів у даному періоді, кількість працівників, які йдуть у відпустку, тривалість основних та додаткових відпусток, а такий їхній графік.

Режими праці й відпочинку формуються з урахуванням працездатності людини. Це фізіологічний показник, який відображає взаємозв'язок людини з умовами зовнішнього середовища й характером трудової діяльності.

Рівень працездатності людини, тобто її здібність виконувати визначений обсяг роботи певної якості за певний час, змінюється в різні періоди робочого часу під впливом різних чинників. Головною причиною мінливості рівня працездатності протягом робочого дня, доби, тижня, року є зміни в характері протікання фізіологічних і психічних функцій в організмі людини.

Критерієм оцінки працездатності може бути її динаміка, яка характеризує співвідношення часу сталої працездатності до її зниження за періодами (мал. 2).

Рисунок. 2. Типова крива працездатності людини протягом робочої зміни

І - фаза входження и роботу;

ІІ - фаза високої працездатності;

ІІІ - фаза спаду працездатності під впливом утоми


Якщо розглядати динаміку працездатності протягом тижня, то виявляється така сама закономірність, що й протягом робочої зміни. У перші два дні відбувається поступове входження в роботу, працездатність підвищується. У середині тижня вона досягає максимального рівня, а потім починає знижуватись. Аналогічні зміни працездатність має протягом місяця й року. У всіх випадках вона припадає на кінець робочого періоду, що є наслідком накопиченої втоми організму працівника.

Внутрізмінні режими праці й відпочинку охоплюють перерву на обід і короткочасні перерви на відпочинок. Обідня перерва необхідна не тільки для прийняття їжі, але й для зняття втоми, накопиченої протягом першої половини робочого дня. Короткочасні перерви призначені для зменшення втоми протягом зміни та для особистих потреб.

Перерви на відпочинок мають бути регламентовані, а їхнє дотримання - обов'язковим.

Порядок використання робочого часу (режим змінності, початок і кінець зміни, тривалість обідньої перерви, режим праці й відпочинку) установлюється кожною організацією самостійно й відображається в колективному договорі.

Важливим засобом регламентування режимів праці й відпочинку як у безперервному, так і у звичайному виробництві з багатозмінною працею є графіки змінності, які визначають кількість і порядок чергування змін, їхню тривалість, час відпочинку між змінами. На підприємствах використовуються різні графіки змінності: одно-, дво-, три і чотиризмінні (для однієї, двох, трьох, чотирьох і п'яти бригад); для звичайного й безперервного робочого тижня з постійними та змінними вихідними днями.

На роботах з особливими умовами й характером праці в порядку та випадках, передбачених законодавством, робочий день може бути поділений на частини з тією умовою, щоб загальна тривалість роботи не перевищувала встановленої тривалості робочого дня.

В окремих випадках органи місцевого самоуправління можуть накладати свої обмеження на порядок використання робочого часу у зв'язку зі стихійним лихом, дефіцитом енергоресурсів, нестачею засобів громадського транспорту та з інших причин.

Для працівників здебільшого установлюється п'ятиденний робочий тиждень з двома вихідними днями. За п'ятиденного робочого тижня тривалість щоденної роботи (зміни) визначається правилами внутрішнього трудового розпорядку або графіками змінності, які затверджує власник або уповноважений ним орган за погодженням з профспілковим комітетом підприємства, організації з додержанням установленої законодавством тривалості робочого тижня.

На тих підприємствах і в організаціях, де за характером виробництва та умовами роботи запровадження п'ятиденного робочого тижня є недоцільним, установлюється шестиденний робочий тиждень з одним вихідним днем. За шестиденного робочого тижня тривалість щоденної роботи не може перевищувати 7 год. за тижневої норми 40 год., 6 год. - за тижневої норми 36 год. і 4 год. - за тижневої норми 24 год. П'ятиденний або шестиденний робочий тиждень установлюється власником або уповноваженим ним органом спільно з профспілковим комітетом з урахуванням специфіки роботи, думки трудового колективу і за погодженням з місцевою Радою народних депутатів.

Важливим завданням у поліпшенні організації праці є встановлення найдоцільніших режимів праці та відпочинку. Розрізняють змінний, добовий, тижневий та місячний режими праці та відпочинку. Вони формуються з урахуванням працездатності людини, яка змінюється протягом доби, що береться до уваги передусім у змінному та добовому режимах.

Змінний режим визначає загальну тривалість робочої зміни, час її початку та закінчення, тривалість обідньої перерви, тривалість праці та частоту регламентованих перерв на відпочинок. Добовий режим праці та відпочинку включає кількість змін за добу, час відновлення працездатності між змінами.

Тижневий режим праці та відпочинку передбачає різні графіки роботи, кількість вихідних днів на тиждень, роботу у вихідні та святкові дні. Графіки роботи передбачають порядок чергування змін.

Місячний режим праці та відпочинку визначає кількість робочих та неробочих днів у даному місяці, кількість працівників, які йдуть у відпустку, тривалість основних та додаткових відпусток. Режим праці та відпочинку регулюється Кодексом законів про працю України.


Рисунок 3

Таким чином, у цій частині магістерської роботи були викладені вимоги до робочого місця працівника відділу правової, кадрової та організаційної роботи. Створені умови повинні забезпечувати комфортну роботу.

Сприятливі умови забезпечують як соціальну гармонію особи людини, так і її ставлення до праці та задоволення цією працею. Актуальність питання поліпшення умов праці обумовлюється й тим, що зростання рівня освіти працівників вимагає для них змістовної праці в небезпечних умовах. Тому створення сприятливих умов праці має бути одним з головних завдань суспільства, невід'ємною частиною державної соціальної та економічної політики, важливою складовою менеджменту персоналу.

Для ефективного виконання поставлених обовязків та завдань працівники повинні дотримуватись відповідному режиму праці та відпочинку. Розглянемо режим праці та відпочинку працівника розумової діяльності управління праці та соціального захисту населення. Спостереження проводилось 24 години протягом одного тижня. У таблиці позначені цифрою 1 - години коли працівник займається своїм професійними обовязками або займається науковою роботою; 0 - години коли працівник відпочиває або займається особовими справами, які не відносяться до професійних обовязків або наукової роботи. Відповідно до наведених даних можна зазначити що найбільша зайнятість працівника припадає на період з 8 до 17 години, протягом 5 робочих днів, у вихідні дні також відзначається напруженість у праці, але у меншій кількості.

Крім того, аналізуючи режими праці та відпочинку можна відзначити, що протягом робочого дня спостерігаються два піки найбільшої працездатності - з 10:00 до 13:00 години та з 15:00 до 16:00 години. Крім того, відзначаються певна напруженість у праці у вихідні дні та до початку та після закінчення робочого дня. Загальний режим праці за тиждень складає 56 годин (при нормі в 40 годин), для унормування цього показника необхідно зменшити робоче навантаження у вихідні дні.

На підставі вивченої літератури з даної проблеми, були зазначені оптимальні розміри робочого столу і крісла, робочої поверхні, а також проведено огляд системи освітлення виробничого приміщення і вентиляції. Дотримання умов, що визначають оптимальну організацію робочого місця посадової особи місцевого самоврядування, дозволить зберегти гарну працездатність протягом усього робочого дня, підвищить як в кількісному, так і в якісному відносинах продуктивність праці фахівця.


Висновки


В результаті проведеного дослідження було зроблено наступні висновки. Поняття місцевого самоврядування на сьогодні закріплене в Конституції України, профільному законі «Про місцеве самоврядування» та міжнародних актах. Зважаючи на те, що концепція місцевого самоврядування лише формується, не слід нехтувати і доктринальними визначеннями місцевого самоврядування.

Проте, на сьогодні загальновизнаним є нормативне визначення місцевого самоврядування, згідно якого воно являє собою гарантоване державою право та реальну здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування можна характеризувати з різних позицій: як одну з основ конституційного ладу; як колективне політичне право членів громади; як одну з форм народовладдя.

Правове регулювання місцевого самоврядування в Україні характеризується дією у цій сфері експериментальних актів правового регулювання; наявністю широкого кола підзаконних нормативно-правових актів, що регулюють місцеве самоврядування. Особливістю правового регулювання є також вплив на нього проведення адміністративної реформи, в межах якої має бути здійснено ряд важливих змін.

Важливими для функціонування місцевого самоврядування є принципи, на яких воно діє. До них відносяться законність; народовладдя; поєднання місцевих і державних інтересів; колегіальність; гласність; виборність; правова, організаційна та матеріально-фінансова самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами; підзвітність та відповідальність перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; державна підтримка та гарантії місцевого самоврядування; судовий захист прав місцевого самоврядування.

Серед найважливіших ознак органів місцевого самоврядування виділяють їх правову, організаційну, матеріальну та фінансову автономії, системність структури, безпосередність та опосередкованість здійснення.

Структура місцевого самоврядування показує, як взаємопов'язані різноманітні місцеві органи влади та як вони вписуються в загальну систему управління.

Всі інші, окрім територіальної громади, елементи місцевого самоврядування є похідними і вторинним, тобто утворюються як наслідок волевиявлення територіальної громади. До них відносяться: сільська, селищна, міська рада; сільський, селищний, міський голова; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення. Вторинні (похідні) органи місцевого самоврядування поділяються загалом на дві групи: представницькі органи місцевого самоврядування, тобто ті, що обираються територіальною громадою і ті, що територіальною громадою не обираються.

Для того, щоб діяльність органів місцевого самоврядування була більш демократичною, основоположні рішення мають прийматися представницькими органами місцевого самоврядування.

Проблемним є питання про розмежування функцій та повноважень місцевих державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування. Ці органи часто вступають у конфлікти між собою через різне розуміння меж здійснення ними функцій та повноважень. Причиною виникнення конфлікту на нашу думку є те, що компетенція як органів місцевого с самоврядування так і державних адміністрацій побудована за одним і тим самим галузевим принципом. В звязку з цим наявна значна сфера суміжної компетенції, що робить практично неможливим усунення компетенційних спорів.

За умов ринкової економіки, існуюча система територіальної організації влади неспроможна результативно та ефективно впливати на процеси соціально-економічного і культурного розвитку територій, забезпечити якісний рівень надання громадських послуг населенню, що відповідав би європейським стандартам. Ця система виявилася нездатною до самовдосконалення і саморегуляції в умовах постійної трансформації економічної політичної систем.

У цілому сучасний стан місцевого та регіонального розвитку характеризується відсутністю належного матеріального, фінансового, кадрового та іншого ресурсного забезпечення, необхідного для виконання завдань і повноважень місцевого самоврядування, кризою житлово-комунального господарства, систем енерго-, паливо-, водозабезпечення і соціальної інфраструктури, поглибленням диспропорцій у соціально-економічному стані територіальних громад та регіонів, невирішеністю нагальних питань реформування системи адміністративно-територіального устрою України. Кожного року спостерігається нестача коштів місцевого самоврядування, бюджетна ж система України спрямована на підтримку не самодостатніх (тих, що володіють достатньою власною фінансовою базою), а дотаційних територіальних громад і регіонів, оскільки діє правило - чим більше коштів надходжень до місцевого бюджету поступає за рахунок внутрішніх джерел, тим більше вилучень слід чекати в наступному бюджетному році. І навпаки, чим менше таких надходжень, тим більше поступає до місцевого бюджету коштів з Державного бюджету України за рахунок між бюджетних трансфертів з метою фінансового вирівнювання.

Наголошується у роботі те, що неврегульованою залишається проблема розмежування повноважень між органами виконавчої влади на місцях та органами місцевого самоврядування, між органами місцевого самоврядування різного територіального рівня (села, селища, міста, району у місті, району, області) та забезпечення виконання делегованих повноважень, що постійно призводить до виникнення конфліктних ситуацій при вирішенні питань місцевого і регіонального розвитку.

Сформована в тридцяті роки двадцятого століття система адміністративно-територіального устрою України не дозволяє сформувати такі територіальні громади, які б володіли достатніми матеріальними, фінансовими ресурсами, територією та обєктами соціальної інфраструктури, необхідними для ефективного виконання завдань і повноважень місцевого самоврядування. Юрисдикція органів місцевого самоврядування багатьох міст України поширюється на територіальні громади сіл та селищ, які згідно з Конституцією України виступають самостійними субєктами місцевого самоврядування.

Зазначені обставини свідчать про те, що в Україні спостерігається криза системи управління місцевим та регіональним розвитком, усієї системи територіальної організації влади.

Сучасний стан державотворення в Україні вимагає якісного перетворення системи владних відносин як на загальнодержавному, так і на регіональному і на місцевому рівнях. Така необхідність обумовлена потребою не тільки закріпити досягнуті здобутки у справі становлення України як суверенної держави, але й продовженням розбудови її як правової, демократичної, соціальної. Лише за таких умов є можливим поліпшення добробуту населення, створення дієвих гарантій реалізації прав і свобод людини і громадянина.

Започаткована в нашій державі політична реформа на сьогодні охоплює здебільшого владні механізми загальнодержавного рівня. Однак держава може бути міцною тільки за наявності сильних регіонів. Як свідчить світовий та вітчизняний досвід державотворення, системні реформи можуть бути ефективними в тому разі, коли до них залучаються й владні відносини й інститути на територіальному рівні. Тому політична реформа має знайти своє логічне продовження у вдосконаленні владних відносин на рівні областей, районів, міст, селищ, сіл. Адже саме на цих рівнях найбільш виразно проявляється ефективність влади, її здатність продемонструвати свої можливості через надання своєчасних і якісних управлінських послуг. Недосконалість чинного законодавства з цих питань породжує численні конфлікти між різними органами влади як по горизонталі, так і вертикалі, вносить напругу у відносини між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Одним із суттєвих проявів суперечливості та недосконалості існуючої територіальної організації влади в Україні є надмірна централізація державної влади, яка негативно позначається на розвиткові регіонів, де пряме державне управління переважає над місцевим самоврядування.

Подальше вдосконалення поділу влади "по горизонталі" - між окремими гілками, однорівневими підсистемами державної влади, - неможливе без поділу влади "по вертикалі" - між вищими, центральними і місцевими органами, без удосконалення системи державного управління в питаннях централізації та децентралізації влади, збалансованості загальнодержавних інтересів з інтересами регіонів та територіальних громад. Передумовою досягнення збалансованості інтересів є формування і впровадження виваженої державної політики щодо регіонів, особливо в аспекті фінансового забезпечення їх соціально-економічного розвитку, узгодженості повноважень і дій органів регіонального управління на місцеве самоврядування, розвитку самоврядних інституцій.

Вирішення зазначених проблем є можливим тільки за умов поєднання інституційних змін у системі публічної влади з реформою адміністративно-територіального устрою України. Така реформа, не ставлячи під сумнів унітарного характеру держави, повинна упорядкувати наявну систему адміністративно-територіальних одиниць, раціоналізувати їхні межі, забезпечити формування дієздатних територіальних громад.

На сьогодні отримала конституційне закріплення нова модель влади, що базується на принципах демократизму, верховенства права, розподілу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову, визнання гарантованості місцевого самоврядування.

У цій моделі влади є й ряд негативних моментів, повязаних, зокрема, з організацією управління на місцевому та регіональному рівнях. Так, в регіональній економіці ще значну роль відіграють розподільчі тенденції, надання соціальних та адміністративних послуг населенню (як з боку органів виконавчої влади, так і в системі місцевого самоврядування), не забезпечено необхідними матеріальними та фінансовими ресурсами; структура апарату управління на регіональному та місцевому рівнях не завжди відповідає вимогам демократичного суспільства з ринковою економікою, а управлінські кадри за рівнем фахової підготовки та за своїми морально-діловими якостями ще не повною мірою забезпечують ефективну реалізацію завдань та функцій державної влади і місцевого самоврядування; не забезпечено "прозорості" процесу прийняття рішень органами державної влади та місцевого самоврядування; на практиці досить часто виникають конфлікти між різними гілками влади, органами різного територіального рівня та виду публічної влади, які часто переходять у протистояння між собою.

Вищенаведене є свідченням того, що існуюча сьогодні система управління на регіональному та місцевому рівнях потребує вдосконалення і належного ресурсного забезпечення.

правовий самоврядування влада держадміністрація

Список використаних джерел


1.Аверянов В.Б. Актуальні завдання реформування адміністративного права // Право України. - 1999. - № 8. - С. 8-11;

2.Аверянов В.Б. Адміністративна реформа і правова наука // Право України. - 2002. - № 3. - С. 21-25.

3.Аверянов В.Б. Реформування українського адміністративного права: черговий етап // Право України. - 2000. - № 7. - С. 6-8.

4.Аверянов В. Система органів виконавчої влади: проблеми реформування у світлі конституційних вимог // Право України. - 2003. - № 9. С. 24-26.

5.Аверянов В.Б. Виконавча влада і Адміністративне право в Україні. - Підручник, К., 2002.

.Аверянов В.Б. Державне управління в Україні. - К., 1999. - 223с.

.Аверянов В.Б. Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики. К., 2003. 189 с.

.Аверянов В.Б. Законодавче регулювання державної служби в Україні. // Уніан-Право. - 1995. - №2. - 36с.

.Аверянов В.Б. Органи виконавчої влади в Україні. - К.: Ін Юре, 1997. - 48 с.

.Аверянов В.Б. Структурно-функціональна характеристика апарату державного управління // У кн.: Державне управління: теорія і практика / За заг. ред. В.Б. Аверянова. - К., 1998. - С. 149-150.

.Адміністративне право України // За ред. Ю.П. Битяка. - X., 2000. - С. 194-195.

.Адміністративне право України: Підручник // За заг. ред. С. В. Ківалова. - Одеса: Юридична література, 2003. - 896 с.

.Адміністративне право України: Підручник // Ю.П. Битяк, В.М. Гаращук, О.В. Дяченко та ін.; За ред. Ю.П. Битяка. - К.:Юрінком Інтер, 2005. - 544 с.

.Адміністративна реформа в Україні: шлях до Європейської інтеграції. // Збірник наукових праць. - К., 2008. - 322 с.

.Бабенко К. Адміністративна реформа як невідємна складова процесу реалізації Конституції України // Бюлетень Міністерства юстиції України. - 2008. - № 1. - С. 41-51.

.Дахова І. Поняття виконавчої влади та її місце в державному механізмі України (конституційний аспект) // Право України. 2002. №12. С. 23-25.

.Державна виконавча влада в Україні формування та функціонування. Зб. наук, праць // Наук. кер. Н.Р. Нижник. - К.- Вид-во УАДУ, - 2000. - Ч 1. - 224 с.

.Європейська хартія місцевого самоврядування, Страсбург, 15 жовтня 1985 року (Хартію ратифіковано Законом N 452/97-ВР від 15.07.97) { Додатковий протокол до Хартії див. від 16.11.2009 } 6.11.1996, Сборник документов Т.2 // Сост. К.А. Бекяшев, А.Г. Ходаков, М.: БЕК.- 1996 - 580с.

.Європейська декларація прав міст від 18.03.1992р.// П.Д. Біленчук, В.В. Кравченко, М.В. Підмогильний Місцеве самоврядування в Україні (муніципальне право). Навчальний посібник. - К.: Атака. - 2000, 287с.

.Єрмолін В. До питання про співвіднесеність понять виконавчої влади і державного управління // Право України. 2002. №9. С. 29-31.

.Ківалов С.В., Біла Л.P. Адміністративне право України: Навчально-методичний посібник. - Вид. друге, перероб. і доп. - Одеса: Юридична література, 2002. - 312 с

.Ключковський Ю. Проблеми реформування місцевого самоврядування // Голос України. - 2005. - № 138. - С. 8-9.

.Коваленко A.A. Розвиток виконавчої влади в Україні на сучасному етапі: теорія і практика: Монографія. - К.: Інститут держави і права ім. В.М.Корецького НАН України, 2002. - 512с.

.Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - К.: Юрінком Інтер, 1999. - 736 с.

.Конституція України //Відомості Верховної Ради України, 1996 р. № 30 ст. 141.

.Конституція Автономної Республіки Крим: Зб. нормат. актів. - К.: Юрінком Інтер, 2007. - 96 с.

.Конституційне право України / За ред. В.Ф. Погорілка. - К., 1999. - С. 514-515.

.Концепція реформи адміністративного права України. Концепція адміністративної реформи в Україні. - Запоріжжя, 2002 - 96 с

.Концепція адміністративної реформи в Україні. Державна комісія з проведення в Україні адміністративної реформи. - К., 1998.

.Кривицька Ю. Адміністративна реформа: необхідність і перспективи проведення // Юридична газета. - 2005. - № 24. - С. 17-20.


Міністерство освіти і науки україни дніпропетровський національний університет імені олеся гончара ЦЕНТР ПІСЛЯДИПЛОМНОЇ ОСВІТИ кафедра ТЕОРІЇ ДЕРЖАВИ І

Больше работ по теме:

КОНТАКТНЫЙ EMAIL: [email protected]

Скачать реферат © 2017 | Пользовательское соглашение

Скачать      Реферат

ПРОФЕССИОНАЛЬНАЯ ПОМОЩЬ СТУДЕНТАМ