Роль региональных организаций в поддержании международного мира и безопасности в контексте реформы Совета Безопасности ООН

Роль региональных организаций в поддержании международного мира и безопасности в контексте реформы Совета Безопасности ООН

В XXI веке с учетом новых угроз международному миру и безопасности стоит задача исключительной значимости: повышение эффективности системы коллективной безопасности Организации Объединенных Наций (далее - ООН, Организация), в том числе путем реформирования Организации. Учредив ООН, мировое сообщество поставило своей целью обеспечение международного мира и безопасности. Но даже на сегодняшний день данная проблема остается по-прежнему нерешенной. Результат - необходим кардинально иной подход в обеспечении мира и безопасности, основное внимание в котором должно быть уделено реформированию Совета Безопасности ООН.

Вопрос реформы Совета Безопасности изучен в науке международного права с различных позиций. Однако авторами затрагиваются, как правило, проблемы реализации полномочий Совета Безопасности, расширения его членского состава и использования права вето при принятии решений по существу (О.Ю. Сорокина [1], С.В. Додонова [2], Р.А. Каламкарян [3], Д.Я. Капустин [4], С.Н. Снегина [5], Ю.Н. Малеев [6]). В связи с этим разработка вопроса использования инструментов региональных организаций безопасности в процессе реформирования механизма Совета Безопасности по обеспечению международного мира и безопасности основывается преимущественно на анализе международных договоров и иных актов ООН.

Вопрос о путях развития ООН имеет особое значение в силу важности самой Организации. При его решении необходимо учитывать особенности развития международных организаций на современном этапе. Учет этих закономерностей означает то, что любые нововведения не должны отрываться от реальной действительности, а прежде всего должны отражать новейшие процессы международных отношений [7, с. 335-336].

Реформирование системы коллективной безопасности ООН должно начинаться именно с Совета Безопасности и его механизмов. Такую реформу нельзя проводить без самой широкой поддержки членов ООН. Однако идеально решить данную проблему не представляется возможным, поэтому принятие некой промежуточной или временной модели реформирования является наиболее приемлемым [8].

В Декларации тысячелетия 2000 г. все государства заявили о своей решимости активизировать усилия «по проведению всеобъемлющей реформы Совета Безопасности во всех ее аспектах» [9]. В Итоговом документе Всемирного саммита 2005 г. [10] главы государств и правительств членов ООН выступили в поддержку скорейшего проведения реформы Совета Безопасности в качестве неотъемлемого элемента общих усилий по реформированию ООН с тем, чтобы сделать его более представительным и действенным, и тем самым обеспечить повышенную легитимность его решений.

Дискуссии о реформировании Совета Безопасности идут практически с первых лет существования ООН [6, с. 24]. Вопрос реформирования не раз рассматривался в рамках Организации, где для этого создавались специальные рабочие группы. В частности, в докладе Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам «Более безопасный мир: наша общая ответственность» 2004 г. [11], которая создавалась для выработки моделей реформирования Совета Безопасности, подчеркивается, что Совет был создан так, чтобы быть не просто представительным, а ответственным органом.

Решить эту проблему Группа высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам пытается путем предложения двух моделей («А» и «В») реформирования Совета. Эти модели связаны с распределением мест между четырьмя основными региональными зонами: «Африка», «Азия и Тихий океан», «Европа» и «Американский континент». Модель «А» предусматривает шесть новых постоянных мест, но никакого дополнительного права вето и три новых непостоянных места на двухлетний срок. Модель «В» не предусматривает никаких новых постоянных мест, но предусматривает создание новой категории в виде восьми мест на четырехлетний возобновляемый срок и одного нового непостоянного места на двухлетний (невозобновляемый) срок. В свою очередь, предпочтение в плане постоянных или более долгосрочных мест будет отдаваться Генеральной Ассамблеей тем государствам, которые относятся к числу наибольших финансовых вкладчиков в регулярный бюджет или наибольших вкладчиков с точки зрения предоставления войск для миссий ООН по поддержанию мира.

Как видим, несмотря на наличие довольно конструктивных соображений, никаких изменений пока не происходит. Нельзя, однако, не отметить готовность государств приступить к переговорам по реформе, что было продемонстрировано на межправительственных переговорах в штаб-квартире ООН в Нью-Йорке 19 февраля 2009 г. [12], после чего уже 4 марта начались переговоры по существу реформы.

Еще одним вариантом расширения членского состава является включение в состав постоянных членов Совета Безопасности ООН Германии, Японии, в дальнейшем Бразилии и Индии [13]. Трения возникают вследствие иных инициатив представителей ряда других государств, предлагающих расширить Совет Безопасности за счет своих стран (например, Египет, Нигерия, Индонезия и другие). Что касается пяти постоянных членов, то они скорее не согласятся с предоставлением постоянного членства другим государствам, что подтверждают результаты заседания Генеральной Ассамблеи по вопросу «Справедливое представительство в Совете Безопасности и расширение его членского состава» [14], когда представители «постоянной пятерки», которые склоняются к расширению состава только за счет непостоянных членов, не поддержали позицию многих африканских и европейских государств в вопросе расширения Совета путем увеличения постоянных членов в Совете Безопасности за счет стран своего региона. Ситуация усложняется еще и потому, что единая позиция представителей Бразилии, Германии, Индии и Японии по вопросу расширения, выраженная ранее в соответствующем проекте резолюции, на сегодняшний день отсутствует. Так, если Япония придерживается прежней позиции, то Германия выработала «промежуточную модель» [15, с. 73], согласно которой непостоянные члены должны иметь право избираться на несколько сроков подряд без ограничения при одновременном сохранении «постоянной пятерки» Совета.

Таким образом, несмотря на то, что Совет Безопасности ООН - это орган ограниченного представительства [16, с. 32], это не исключает расширения его членского состава, так как в нынешнем виде он недостаточно представляет мировое сообщество, что служит постоянным источником недовольства государств.

К обсуждению проблематики права вето, как представляется, можно будет обратиться только после определения членского состава обновленного Совета. Постоянные члены Совета Безопасности выступают за сохранение института вето, объясняя это тем, что обладание правом вето является не только прерогативой, но и той ответственностью, которая возложена на постоянных членов Уставом ООН. В связи с этим любое предложение о реформе не должно касаться расширения права вето. Иначе это может стать причиной еще большей несостоятельности Совета Безопасности при решении вопросов урегулирования кризисов и конфликтов (достаточно вспомнить события августа 2008 г. в кавказском регионе) в связи с возможным использованием права вето. Поэтому реформирование процедуры принятия решений, в частности, ограничение круга вопросов, по которым можно применять право вето, ее изменение с тем, чтобы такое решение вступало в силу при едином мнении двух или трех постоянных членов [17, с. 153] - вот те отправные пункты при модернизации Совета Безопасности. Следует еще раз обратиться к Докладу Группы высокого уровня, которая просит постоянных членов Совета Безопасности дать обязательства воздерживаться от использования вето - именно от этого положения необходимо отталкиваться при проведении реформы Совета Безопасности ООН. В дальнейшей перспективе отмена данного института в пользу принятия решений квалифицированным большинством голосов позволило бы Совету адекватнее реагировать на ситуацию возникновения современных вызовов и угроз.

Организация не обладает монополией на осуществление деятельности по поддержанию международного мира и безопасности. Недостатки в деятельности Организации по выполнению этой функции побудили государства искать другие пути решения проблемы [18].

Поэтому реформирование универсальной системы коллективной безопасности должно затронуть взаимоотношения ООН с региональными организациями безопасности. Кроме того, следует отметить, что «ввиду нежелания Совета Безопасности разрешать крупномасштабные акции в опасных обстоятельствах растущие надежды возлагались на региональные организации …» [19, с. 82]. Логичным в данной связи будет делегирование части полномочий по проведению операций по поддержанию мира в том или ином регионе соответствующим региональным организациям под жестким контролем Совета Безопасности ООН. В перспективе можно было бы наделить такие организации бoльшим объемом полномочий по поддержанию мира и безопасности в зоне своей ответственности. Теоретически представляя себе возможность включения в устав какой-либо региональной организации положения, допускающего использование по ее решению вооруженных мер для ликвидации нарушений мира, придется сделать несколько неожиданный вывод о неприменимости в таких случаях правила, содержащегося в статье 53 Устава ООН, согласно которому принудительные действия не предпринимаются региональными органами без полномочий от Совета Безопасности.

Однако настоящую проблему можно решить путем заключения соглашения, где должна быть четко оговорена передача части мандата Совета к региональной организации, которая бы смогла реализовать этот мандат на основе сотрудничества в рамках региона при постоянной поддержке Совета Безопасности. Более того, как отмечается в п. 131 Доклада Генерального секретаря о работе Организации за 2008 г., существуют перспективы того, что уже в ближайшее время будет достигнуто эффективное распределение обязанностей по поддержанию мира и безопасности между ООН и региональными организациями.

Тем не менее региональное миротворчество не должно отодвигать ООН на второй план в решении вопросов международной безопасности. Более того, из всех международных организаций наиболее активные мероприятия в означенной выше области присущи для ООН и ее миротворческих подразделений [20, с. 90].

В целом, реформирование Совета Безопасности - это не его самоустранение, а всего лишь передача части его мандата на осуществление ряда действий по обеспечению безопасности. Так как не все государства входят в те или иные региональные организации безопасности, да и не каждая организация является «сильным партнером» [21, с. 40] и способна взять на себя осуществление таких функций. Поэтому в данном случае Совет Безопасности будет продолжать выполнять свой мандат в определенных регионах. Главенствующая роль Совета Безопасности - общепризнана; в случае, если она будет отвергнута, под сомнение будут поставлены основы международного права, каковыми является Устав ООН [22, с. 47].

Представляется, что реформа Совета Безопасности на современном этапе возможна без внесения изменений в Устав Организации; с целью ускорения процесса на первоначальной стадии возможна разработка рамочного соглашения (например, «Соглашение о сотрудничестве в области поддержания международного мира и безопасности», далее - Соглашение) между ООН и соответствующими региональными организациями безопасности. Данное соглашение следует положить в основу заключения соглашения о взаимоотношениях между Советом и конкретной региональной организацией безопасности по вопросу поддержания международного мира и безопасности.

Преимущества такого пути реформирования Совета очевидны. Региональные организации более компетентны в зоне своей ответственности, где наблюдается их тесная связь со своим регионом, что, в свою очередь, обеспечивает незамедлительное и результативное разрешение возникающих там проблем. Такие организации в наибольшей степени осведомлены в особенностях процессов своего региона, благодаря чему им легче подбирать наиболее эффективные средства обеспечения международного мира и безопасности. В зависимости от своей природы, размеров и потенциала они способны принимать и выполнять решения, быстрее осуществлять развертывание сил в зонах конфликтов и проводить операции по поддержанию мира и принуждению более качественно и эффективно по сравнению с миротворческими силами ООН [23, с. 178].

Естественно, за Советом Безопасности сохраняется право осуществления мероприятий по поддержанию мира и безопасности в рамках тех территорий, на которые не распространяется юрисдикция региональных организаций безопасности, либо в силу неэффективности той или иной организации; а также право получения информации, контроля деятельности таких региональных организаций (ст. 54 Устава ООН) в рамках зоны их ответственности через региональные подкомитеты Военно-Штабного Комитета (ч. 4 ст. 47 Устава ООН).

Что касается Военно-Штабного Комитета, в Докладе Генерального секретаря ООН «При большей свободе: к развитию, безопасности и правам человека для всех» 2005 г. [24], который посвящен проблеме нереализованных статей Устава ООН и некоторым иным вопросам, предлагается изменить Устав путем исключения статей, посвященных Военно-Штабному Комитету. Однако, как представляется, точка зрения, изложенная в п. 178 Итогового документа Всемирного саммита 2005 г., согласно которой следует пересмотреть состав, мандат и методы работы, а также активизировать деятельность этого органа является наиболее приемлемой. Так как именно сегодня сложились благоприятные условия для возрождения Комитета и первоначально предусмотренной Уставом ООН универсальной системы коллективной безопасности.

Комитету следует принять дополнительные функции помимо тех, которые изложены в Уставе: активное взаимодействие с региональными организациями безопасности в технико-практических вопросах проведения ОПМ. Кроме того, многие функции Комитета, осуществляемые в рамках Совета Безопасности, должны быть перенесены на региональный уровень. Так, ст. 47 Устава предусматривает возможность учреждения региональных подкомитетов. Таким образом, через эти подкомитеты возможно более оперативное взаимодействие Совета Безопасности и региональных организаций безопасности.

Для выполнения Советом Безопасности возложенных на него функций он может создавать на основании ст. 29 Устава ООН вспомогательные органы (постоянные или временные комитеты), поэтому представляется возможным создание постоянного комитета по региональным организациям (например, «Региональная инициатива»). В состав этого комитета могут входить представители соответствующих региональных организаций безопасности, а в перспективе и их руководители. Именно по линии данного постоянного комитета и может происходить взаимодействие, развиваться сотрудничество между Советом и региональными организациями в политической сфере. Взаимодействие в военной области будет осуществляться по линии: региональный подкомитет Военно-Штабного Комитета - соответствующий орган региональной организации. Более того, на протяжении последних десятилетий в ООН проводятся Совещания высокого уровня с главами региональных и других межправительственных организаций, поэтому создание такого постоянного комитета по региональным организациям было бы логичной эволюцией взаимодействия ООН и региональных организаций в направлении сосредоточения своих усилий на сотрудничестве в принятии более эффективных мер (п. 183 Доклада Генерального секретаря о работе Организации за 2006 г.).

Итак, в будущем еще больший приоритет должен отдаваться региональному сотрудничеству. Поэтому из трех способов международного управления, предложенных министром иностранных дел Российской Федерации, наиболее подходящий можно вывести путем синтеза отмеченных вариантов: необходимость дальнейшего совершенствования механизма многостороннего сотрудничества на фоне укрепления международного права [6, с. 46-47].

В заключение отметим, что реформа Совета Безопасности не является самоцелью. Она призвана сделать его более эффективным, работоспособным, повысить оперативность принятия им решений по вопросам мира и безопасности; такое преобразование должно продолжаться в течение всего времени существования Совета Безопасности, чтобы укрепить его способность и готовность действовать перед лицом современных угроз и вызовов.

Расширение членского состава Совета Безопасности за счет как постоянных, так и непостоянных членов сделало бы его более представительным, а его решения, соответственно, более легитимными. Наделение новых постоянных членов правом вето отрицательно скажется на оперативности Совета Безопасности, поэтому следует не только отказаться от такой идеи, но даже ограничить круг вопросов, по которым постоянным членам будет разрешено применять право вето. В последующем право вето стоит заменить принятием решений квалифицированным большинством голосов.

Плюсы возрождения Военно-Штабного Комитета с точки зрения укрепления стабильности в мире и международной безопасности очевидны. Возрождение этого Комитета и расширение его мандата позволило бы воссоздать универсальную систему коллективной безопасности, предусмотренную Уставом ООН.

Как видим, не просто изменение Устава ООН, а укрепление основ Организации путем возможного внесения изменений и дополнений в отдельные его положения, а на первоначальной стадии - заключение Соглашения между ООН и региональными организациями, а также соглашения о взаимоотношениях между Советом Безопасности ООН и конкретной региональной организацией будут способствовать объединению их усилий в деле поддержания международного мира и безопасности.

Помимо этого перспектива создания в рамках Совета Безопасности постоянного комитета по региональным организациям, в состав которого будут входить представители соответствующих региональных организаций, а по возможности и их руководители, позволит повысить эффективность сотрудничества между указанными субъектами в политической сфере. Взаимодействие в военной области может осуществляться по линии: региональный подкомитет Военно-Штабного Комитета - соответствующий орган региональной организации.

Таким образом, как показывает опыт последнего времени, региональные организации могут играть важную роль в поддержании международного мира и безопасности. Их усилия, однако, не освобождают Совет Безопасности ООН от главной ответственности за поддержание мира и безопасности. Поэтому Организации следует искать некую приближенную модель общего управления, опирающуюся на региональный опыт и заимствующую из него только то, что будет подходить для всех государств.

ЛИТЕРАТУРА

совет безопасности международное региональное сотрудничество

1. Сорокина, О.Ю. Полномочия Совета Безопасности ООН и действия региональных организаций по поддержанию мира / О.Ю. Сорокина // Междунар. публ. и частное право. - 2008. - № 2. - С. 35-37.

. Додонова, С.В. Международно-правовые основы укрепления системы коллективной безопасности: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.10 / С.В. Додонова; Рос. ун-т дружбы народов. - М., 2006. - 16 с.

. Каламкарян, Р.А. Совет Безопасности и Международный суд: вклад в дело обеспечения международной безопасности и правопорядка / Р.А. Каламкарян // Гос-во и право. - 2007. - № 6. - С. 74-84.

. Капустин, Д.Я. Организация Объединенных Наций и международно-правовые основы поддержания международного мира и безопасности / Д.Я. Капустин // Междунар. право. - 2006: - № 4. - С. 5-31.

. Снегина, С.Н. Эволюция деятельности ООН по поддержанию международного мира и безопасности: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.10 / С.Н. Снегина; Центр перспект. эконом, исслед. Акад. наук Респ. Татарстан. - Казань, 2006. - 26 с.

. Малеев, Ю.Н. Совет Безопасности ООН и вопросы международного управления / Ю.Н. Малеев // Междунар. право. - 2006. - № 1. - С. 24-47.

. Тункин, Г.И. Теория международного права / Г.И. Тункин. - М.: Изд-во «Зерцало», 2000. - 416 с.

. Доклад Генерального секретаря о работе Организации за 2008 год // Организация Объединенных Наций [Электронный ресурс]. - 2009. - Режим доступа: #"justify">. Декларация тысячелетия Организации Объединенных Наций: резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 8 сент. 2000 г. // Организация Объединенных Наций [Электронный ресурс]. - 2009. - Режим доступа: #"justify">. Итоговый документ Всемирного саммита 2005 года // Организация Объединенных Наций [Электронный ресурс]. - 2009. - Режим доступа: #"justify">. Более безопасный мир - наша общая ответственность: резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 2 дек. 2004 г. // Организация Объединенных Наций [Электронный ресурс]. - 2009. - Режим доступа: #"justify">. После 15 лет предварительных обсуждений государства заявили о готовности приступить к переговорам по реформе Совета Безопасности // Организация Объединенных Наций [Электронный ресурс]. - 2009. - Режим доступа: #"justify">. Четверка кандидатов в постоянные члены Совета Безопасности убеждена в победе // Организация Объединенных Наций [Электронный ресурс]. - 2009. - Режим доступа: #"justify">. «Постоянная пятерка» Совета Безопасности ООН отбила первую атаку на право вето // Новостное агентство РИА-Новости [Электронный ресурс]. - 2009. - Режим доступа: #"justify">15. Horn, A. Die Vereinten Nationen und multilaterale Sicherheitspolitik: Ergebnisse und notwendige Reformen / hrsg. von A. Horn. - Berlin: Frank und Timme, 2005. - 112 S.

16. Лукашук, И.И. Международное право: Особенная часть: учеб. / И.И. Лукашук. - 2-е изд. - М.: Изд-во БЕК, 2001. - 456 с.

. Глотова, С.В. Расширение полномочий Совета Безопасности: вопросы правомерности / С.В. Глотова // Междунар. право. - 2005. - № 3. - С. 135-155.

. Протест против агрессии, которой подверглась Корейская Республика: резолюция Совета Безопасности от 7 июля 1950 г. // Организация Объединенных Наций [Электронный ресурс]. - 2009. - Режим доступа: #"justify">. Финдлей, Т. Предотвращение, разрешение вооруженных конфликтов и контроль над ними / Т. Финдлей // Ежегодник СИПРИ 1997. Вооружения, разоружение, международная безопасность / Стокгольм, междунар. ин-т исслед. проблем мира, РАН, Ин-т мировой экономики и междунар. отношений; пер. с англ. - М.: Наука, 1997. - С. 67-94.

. Хохлышева, О.О. Разоружение, безопасность, миротворчество: глобальный масштаб / О.О. Хохлышева. - Н. Новгород: АВН РФ, АНМ «Элита» при ООН, ИСИ ННГУ, 2000. - 308 с.

. Аннан, К. Отвечая на вызовы в меняющемся мире / К. Аннан. - Нью-Йорк: Организация Объединенных Наций, 2006. - 134 с.

. Аннан, К. Предотвращение войн и бедствий: глобальный вызов растущих масштабов / К. Аннан. - Нью-Йорк: Организация Объединенных Наций, 1999. - 139 с.

. Дуан, Р. Многосторонние миротворческие миссии / Р. Дуан, Ш. Вихарта // Ежегодник СИПРИ 2003. Вооружения, разоружение, международная безопасность / Стокгольм. междунар. ин-т исслед. проблем мира, РАН, Ин-т мировой экономики и междунар. отношений; пер. с англ. - М.: Наука, 2004. - С. 172-210.

. Аннан, К. При большей свободе: к развитию, безопасности и правам человека для всех / К. Аннан // Организация Объединенных Наций [Электронный ресурс]. - 2009. - Режим доступа: http://www.un.org/russian/largerfreedom/a59_2005.pdf. - Дата доступа: 23.09.2009.

Больше работ по теме: