Регламентация конституционного статуса Всебелорусского народного собрания

Автор: Козак М. А.
Источник: Научно-практический журнал «Право.by»: выпуск № 1-2011

Реферат

Регламентация конституционного статуса Всебелорусского народного собрания

В период становления Республики Беларусь как суверенного, независимого, демократического государства при формировании собственной эффективной политической системы, ориентируясь на основные стандарты мирового сообщества в политической и правовой сфере, был выбран оптимальный механизм власти, позволяющий наиболее полно учитывать интересы граждан и обеспечивающий подлинное народовластие. Одним из способов достижения поставленных задач в Республике Беларусь является проведение Всебелорусского народного собрания. В науке конституционного права практически отсутствуют специальные исследования правового статуса, природы, состава Всебелорусского народного собрания. В силу того, что оно является примером широкого участия граждан в решении важнейших государственных задач, является важным элементом гражданского общества, играет существенную роль в политической жизни нашей страны, назрела необходимость специального комплексного изучения статуса Всебелорусского народного собрания.

Всебелорусское народное собрание впервые было созвано в 1996 году на основе Указа Президента Республики Беларусь «О созыве Всебелорусского народного собрания» [1].

В 1996 году Всебелорусское народное собрание созывалось впервые «в целях обеспечения наиболее полного участия широких слоев населения в обсуждении принимаемых Президентом Республики Беларусь, Кабинетом Министров Республики Беларусь, местными исполнительными и распорядительными органами мер по преодолению экономического кризиса, стабилизации социальной обстановки в обществе» [1]. Последующие собрания 2001, 2006, 2010 годов созывались «в целях реализации конституционного права граждан участвовать в обсуждении вопросов государственной и общественной жизни» [2, 3, 4].

На собраниях решались самые актуальные и значимые вопросы для дальнейшего развития государства: обсуждался проект новой редакции Конституции Республики Беларусь 1996 года, анализировались вопросы, предложенные Президентом Республики Беларусь на республиканский референдум 1996 года, разрабатывались и обсуждались основные положения Программы социально-экономического развития Республики Беларусь, подводились итоги реализации программ социально-экономического развития Республики Беларусь, принятых на предыдущих собраниях.

Проблемным вопросом является определение природы Всебелорусского народного собрания. Если брать во внимание, что оно созывается в соответствии со ст. 37 Конституции Республики Беларусь в целях реализации конституционного права граждан участвовать в обсуждении вопросов государственной и общественной жизни на республиканских собраниях, то Всебелорусское народное собрание можно отнести к формам непосредственной или прямой демократии, при которой граждане непосредственно участвуют в обсуждении вопросов республиканского значения. Но в то же время, если учитывать форму проведения Собрания и избрание делегатов для представления интересов, напрашивается вывод об институте представительной демократии.

По информации районных, городских, областных организационных комитетов по подготовке и проведению первого Всебелорусского народного собрания было избрано 4740 участников. Обеспечено представительство всех районов и городов, наиболее крупных трудовых коллективов. Среди тех, кому народ Беларуси доверил принимать жизненно важные для нашего государства решения, 1164 (24,7 процента) - женщины, 637 (13,6 процента) - рабочие и колхозники, 554 (11,7 процента) - инженерно-технические работники, 720 (15,3 процента) - работники социально-культурной сферы, 1064 (22,6 процента) - руководители предприятий и организаций, 1382 (30 процентов) - студенты, предприниматели, военнослужащие, пенсионеры и т.д.; 43 делегата - Герои Советского Союза и Герои Социалистического Труда, 936 - кавалеры других высоких государственных наград, 143 - удостоены почетных званий. Делегатами Собрания стали 993 депутата местных Советов всех уровней, 120 из них - депутаты Верховного Совета.

Количество делегатов второго, третьего и четвертого Собрания было уменьшено до 2,5 тысячи граждан. Если проанализировать социальный срез второго Всебелорусского народного собрания, то получается, что почти половина делегатов Собрания - люди среднего возраста (41-50 лет), 30,2 процента - в возрасте от 51 до 60 лет, 14,6 процента - 31-40-летние, 9,8 процента - пенсионеры, 5,6 процента - молодежь до 30 лет. 2026 делегатов (81 процент) имеют высшее, 413 (16,5 процента) - среднее и среднее специальное образование. 755 женщин (30,2 процента), 221 рабочий (8,8 процента), 273 работника сельского хозяйства (10,9 процента), 272 инженерно-технических работника (10,9 процента), 519 работников социально-культурной сферы (20,8 процента), 497 руководителей предприятий и организаций (19,9 процента), а также 718 студентов, предпринимателей, военнослужащих, пенсионеров и лиц других категорий (28,7 процента). 505 депутатов местных Советов, 251 представитель политических партий и общественных объединений. 17 Героев Советского Союза и Героев Социалистического Труда, полных кавалеров ордена Славы. Других государственных наград удостоены 513 человек, почетные звания имеют 175 человек.

Кроме того, на собрания были приглашены депутаты Палаты Представителей и члены Совета Республики Национального собрания, представители администрации Президента, представители руководящих органов СНГ, Союзного государства, делегации России и Украины, руководители центральных органов управления, местных исполнительных и распорядительных органов, представители молодежных объединений, послы Республики Беларусь, представители национальных общин в Беларуси и белорусских зарубежных диаспор, представители Конституционного Суда, Федерации профессиональных союзов, творческой интеллигенции, Республиканского совета ветеранов и большая группа работников средств массовой информации.

Из анализа видно, что Всебелорусское народное собрание - самый представительный институт власти: каждый из 350 избранных делегатов от каждой области и 400 от г. Минска представил на форуме примерно 3300 взрослых жителей республики.

На первых двух собраниях процедура выдвижения делегатов не была прямо предусмотрена в указах Президента. Делегаты избирались открытым голосованием от рабочих коллективов, по месту учебы, по месту жительства. Третье, четвертое Всебелорусское народное собрание формировались в соответствии с Указом Президента. «Областные, Минский городской организационные комитеты пропорционально численности взрослого населения (лица, достигшие 18 лет) устанавливали нормы представительства участников собрания от городов и районов. Участники собрания избирались на районных (городских) собраниях уполномоченных. Уполномоченные на районное (городское) собрание избирались коллективами работников организаций, воинских частей, граждан по месту жительства, общественных объединений в соответствии с нормами представительства, установленными районными (городскими) организационными комитетами» [3, 4].

Способ выдвижения делегатов Всебелорусского собрания очень похож на избрание «коллегии выборщиков», то же избрание представителей или уполномоченных для выдвижения установленного числа делегатов от конкретной территориальной единицы, а именно района или города. При анализе состава делегатов Собрания приходим к выводу, что зачастую в делегаты попадают одни и те же люди. На будущее можно было бы предложить, чтобы при выдвижении учитывались интересы тех слоев населения, которые до этого были представлены малочисленно. Например, небольшое представительство имеют индивидуальные предприниматели, руководители частных фирм и предприятий. Представителей от молодежи можно было бы разделить на обучающихся в вузах и тех, кто обучается в средних специальных учреждениях образования и достиг 18-летнего возраста. А также, учитывая, что Собрание проходит в преддверии выборов Президента, обеспечить участие представителей оппозиции, тех, кто набрал не менее 100 тыс. подписей избирателей для выдвижения в кандидаты, с правом выступления на Собрании при обсуждении программы развития.

В политическом устройстве соседних государств и в историческом прошлом Беларуси можно найти похожие на Всебелорусское собрание институты, имеющие различный правовой статус. Например, Съезд народных депутатов СССР, который должен был обеспечить широкую представительность всех слоев народа с 16 мая 1990 г. по 21 сентября 1993 г. в СССР, а в последующем и в России. Съезд народных депутатов СССР являлся высшим представительным органом трудящихся, состоял из 2250 депутатов, избранных на областных и краевых съездах. Очередные заседания Съезда народных депутатов СССР должны были проводиться не реже одного раза в год. Съезд народных депутатов СССР правомочен был принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Союза ССР. Съезд народных депутатов являлся высшим государственным представительным органом страны, а правовой статус был закреплен в Конституции.

Также можно проанализировать схожесть Всебелорусского народного собрания с первым Всебелорусским съездом, хотя он не имел большого успеха в достижении поставленной цели (был досрочно распущен), но сохранение принципа массового представительства при принятии наиболее важных решений для государства говорит о том, что Всебелорусское народное собрание не новая форма массового народного представительства на территории Беларуси. Первый Всебелорусский съезд проводился с 5 по 17 декабря 1917 г. На Всебелорусский съезд собралось тогда 1872 делегата, в том числе 1167 с правом решающего голоса, которые представляли все белорусские этнические территории - представители деревни и города, Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов, беженских союзов и комитетов, профсоюзов и политических партий. Всебелорусский съезд решал вопрос о форме национального государственного самоопределения Беларуси и ее взаимоотношения с Россией [5, с. 56].

Можно сказать о том, что Всебелорусское собрание вобрало в себя отдельные принципы советской демократии при формировании Собрания, выдвижении его делегатов, при обсуждении вопросов на заседаниях.

Но нельзя говорить только о преемственности Всебелорусского собрания от представительных институтов прошлого. В настоящее время наличие схожих институтов в структуре государственной власти некоторыми авторами называется «двухэтажностью» [6, c. 427]. Первый уровень - это структура, похожая на Всебелорусское народное собрание, она является многочисленной. За ним закрепляется титул высшего органа народовластия, собирается он на кратковременные заседания. Вторым уровнем является обычный парламент, который и является основным, постоянно действующим представительным и законодательным органом. Такая «двухэтажность» свойственна парламентам Кубы (Народное собрание и постоянно действующий Государственный совет Народного собрания); КНДР (Великое народное собрание имеет Постоянный комитет); Камбоджи (Народное собрание, верхнюю часть которого образует Государственный совет); Мьянмы (Государственный совет Народного собрания до 2008 года); Мозамбика (Народное собрание и его Постоянная комиссия, осуществляющая полномочия парламента в период между сессиями). В Туркменистане - Народный совет (Халк Маслахаты до 2008 года), Индонезии - Народный консультативный конгресс, Афганистане - Великая джирга, Кыргызстане - Курултай согласия, прошедший в марте 2010 года. Названные собрания в некоторых странах до сих пор существуют. Их статус, полномочия, цели создания отличаются друг от друга, учитывая народные традиции, политическую обстановку в стране. В общем, это так называемые «надпарламентские» органы [7, с. 264], они включают членов парламента, лиц, избранных по квоте от различных слоев населения, высших должностных лиц.

В государствах с государственным устройством, похожим на государственное устройство Республики Беларусь, например Кыргызстане, Туркменистане и даже Индонезии, данный институт нашел свое место в политической системе. В Индонезии высший законодательный орган - Народный консультативный конгресс (собирается один раз в пять лет); постоянный законодательный орган - Совет народных представителей - там тоже присутствует. Депутатами Народного консультативного конгресса являются все депутаты Совета народных представителей (550), а также еще 195 депутатов, избираемых непрямым голосованием (представители провинциальной администрации, вооруженных сил, предпринимателей, рабочих, женщин и т.д.), и руководство партий, исходя из доли полученного ими в ходе последних всеобщих выборов количества голосов избирателей [8, с. 492-530]. В его компетенцию входят изменение Конституции, избрание президента (сроком на 5 лет) и вице-президента, утверждение «Основных направлений государственного курса» - директив правительственной политики на очередное пятилетие.

В Афганистане - Лойя-джирга - совет старейшин (представителей), нерегулярно избираемый от этноплеменных групп для решения кризисных ситуаций. Последняя Лойя-джирга (председатель Себгатулла Моджадиди) созывалась в 2002-2004 годах для утверждения новой афганской конституции. Процесс выборов в нынешнюю Лойя-джиргу проходил в соответствии с Боннским договором, подписанным 5 декабря 2001 г. В январе 2002 года была создана Специальная независимая комиссия по созыву Лойя-джирги, которая определила правила и процедуры, необходимые для проведения выборов в «Большой совет» и его дальнейшей работы. Сначала местные советы старейшин («шуры») на уровне округов и муниципалитетов назначили выборщиков, число которых зависело от числа жителей данного округа или муниципалитета. Затем выборщики на избирательных участках, которые находились в региональных центрах, избрали из своего числа делегатов на Лойя-джиргу.

В Курултай согласия Кыргызстана в 2010 году приняли участие 750 делегатов изо всех регионов страны, в том числе 150 по так называемой «президентской квоте», формируемой из числа деятелей искусства, культуры, науки, образования, медицины, бизнесменов, общественных деятелей и представителей этнокультурного сообщества, 35 делегатов от трудовых мигрантов за рубежом, 20 представителей ведущих религиозных конфессий страны. В Кыргызстане он выполнял функции как «общенациональный совещательный орган, призванный обеспечить гражданскую консолидацию и баланс интересов и возможностей при принятии решений государственной важности» [9]. Курултай согласия Кыргызстана собирался Указом Президента «О созыве Курултая согласия Кыргызской Республики». С правовым статусом в Кыргызстане пока еще не определились. В соответствии с проектом постановления это собрание (сход) граждан Кыргызской Республики, на котором могут обсуждаться вопросы, связанные с деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления, а также другие важные вопросы. Но до сих пор данный проект не утвержден, и из-за смены руководства страны неизвестно, получит ли он право на существование.

Халк Маслахаты Туркменистана являлся постоянно действующим высшим представительным органом народной власти и обладал полномочиями высшей государственной власти и управления. Его статус был закреплен в Конституции Туркменистана 1992 года (ст. 45).

Полномочия данных структур обычно распространяются на наиболее важные вопросы государственного устройства. Они имеют(ли) право принять, изменить конституцию, свергнуть короля (Афганистан), могут отменить любое решение президента (Индонезия), формировать ЦИК и назначать выборы и референдумы, решать вопросы об изменении государственной границы и административно-территориального деления страны (Туркменистан), избирать высших должностных лиц (РФ) и принимать другие наиболее важные законы. Данные органы являются(лись) выборными. Периодичность созыва различна: в Индонезии созывается раз в 5 лет, в Туркменистане являлся постоянно действующим, в Афганистане периодичность созыва не регламентирована (всего собирался четыре раза), в Кыргызстане Курултай должен был проводиться один раз в год.

Конкретные формы реализации народовластия всецело зависят от ментальности каждого народа, его традиций и исторического выбора. В Беларуси еще в старину самые важные вопросы жизни общества решались «всем миром», на сходах. Нынешняя практика проведения Всебелорусских собраний является прямым продолжением исторических традиций и, на наш взгляд, только расширяет возможности народа через своих делегатов участвовать в определении путей дальнейшего развития государства.

Порядок проведения Всебелорусского народного собрания не регламентируется в указах Президента Республики Беларусь, в них указывается цель собрания, вопросы, подлежащие рассмотрению, количественный состав и в общем виде регламентируется способ выдвижения делегатов. В указах 1996, 2001 и 2006 годов указывался состав Республиканского организационного комитета по подготовке и проведению Всебелорусского народного собрания, содержались имена всех сопредседателей комитета. При созыве 4-го Всебелорусского собрания вначале было издано Распоряжение Президента № 150 «О некоторых вопросах подготовки четвертого Всебелорусского народного собрания», в котором указывался состав Республиканского организационного комитета, а в последующем принят Указ «О созыве четвертого Всебелорусского народного собрания».

Порядок проведения регламентируется в Законе «О республиканских и местных собраниях». Республиканское собрание открывает и проводит председатель организационного комитета по подготовке и проведению республиканского собрания, которого избирает президиум. Для обеспечения работы собрания его участниками избираются следующие рабочие органы: президиум, секретариат, мандатная комиссия, редакционная комиссия, счетная комиссия [10].

Из истории проведения собраний известно, что Председателем является Президент Республики Беларусь, его выступлению уделяется огромное внимание, так как именно он в своем докладе говорит о том, почему созывалось собрание, какие первоочередные задачи стоят перед республикой, перед властью и народом в целом. Президент анализирует выполнение программы социально-экономического развития, принятой на предыдущем собрании. По предложению главы государства делегаты Всебелорусского народного собрания обсуждают новые основные направления социально-экономического развития Республики Беларусь на будущую пятилетку и другие вопросы, вынесенные на обсуждение Президентом Республики Беларусь.

Подводя итог, нужно отметить, что включение Всебелорусского народного собрания в национальный внутригосударственный механизм сегодня является дискуссионным и среди ученых, и среди практикующих специалистов. На современном этапе в Республике Беларусь на законодательном уровне за Всебелорусским собранием закреплен статус республиканского собрания. Хотя, как мы уже отмечали, схожесть данного института с государственными органами в других государствах наталкивает на мысль, что необходимо уточнить статус Всебелорусского народного собрания.

Во-первых, чтобы не было споров о проведении Всебелорусского народного собрания и не возникало вопросов о его легитимности и законности, необходимо все спорные вопросы регламентировать отдельным документом. Таким документом должен быть как минимум отдельный закон, так как Закон «О республиканских и местных собраниях» просто закрепляет правомерность проведения таких форумов. Всебелорусское народное собрание отличается от всех других массовых мероприятий, поэтому и требует отдельного законодательного закрепления. Именно об этом говорил Президент Республики Беларусь А.Г.Лукашенко на первом Собрании в 1996 году [11, с. 182]. Но для такого закрепления необходимо решить множество спорных вопросов.

Во-вторых, в законе необходимо определить состав, установить количество участников (например, 2500 представителей), определить порядок избрания делегатов. Это может быть выдвижение от трудовых коллективов, как это происходит в настоящее время, или проведение косвенных выборов по аналогии с Афганистаном.

В-третьих, обозначить ответственных за реализацию конкретных решений, принятых на Всебелорусском народном собрании (Президент, Национальное собрание, Совет Министров и другие государственные органы в соответствии с их полномочиями, установленными Конституцией и законами).

В-четвертых, закрепить периодичность проведения Собрания (по мере необходимости, но не реже одного раза в пять лет по инициативе Председателя Всебелорусского народного собрания, Президента Республики Беларусь, Национального собрания или определенной части от палат Парламента).

Всебелорусское народное собрание могло бы стать, высшим представительным органом государства, образовав и возглавив систему представительных органов Республики Беларусь, после его конституционного или законодательного закрепления. Всеми признаками представительности этот институт обладает, он поддерживается населением и государственными органами.

конституция статус представительно народное собрание

ЛИТЕРАТУРА

1. О созыве Всебелорусского народного собрания: Указ Президента Респ. Беларусь, 29 авг. 1996 г., № 341 // [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2010. - Режим доступа: http://www.pravo.by. - Дата доступа: 25.05.2010.

. О созыве второго Всебелорусского народного собрания: Указ Президента Респ. Беларусь, 16 февр. 2001 г., № 80 // [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2010. - Режим доступа: http://www.pravo.by. - Дата доступа: 25.05.2010.

. О созыве третьего Всебелорусского народного собрания: Указ Президента Респ. Беларусь, 12 янв. 2006 г., № 21 // [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2010. - Режим доступа: http://www.pravo.by. - Дата доступа: 25.05.2010.

. О созыве четвертого Всебелорусского народного собрания: Указ Президента Респ. Беларусь, 13 окт. 2010 г., № 531 // [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2010. - Режим доступа: http://www.pravo.by. - Дата доступа: 25.10.2010.

. История государства и права Белорусской ССР: в 2 т. / редкол.: С.П. Маргунский (глав. ред.) [и др.]. - Минск: «Наука и техника», 1970. - Т. 1 (1917-1936 гг.). - 608 с.

. Арановский, К.В. Государственное право зарубежных стран / К.В. Арановский. - М., 1988.

. Чиркин, В.Е. Конституционное право/ В.Е. Чиркин. - М., 1997. - 568 с.

8. Damian, E. Indonesias Formal Legal System: an Introduction / E. Damian // American Journal of Com-parative Law. - Vol. 20. - 1972. - P. 492-530.

9. Первый Курултай согласия в Киргизии соберет 750 делегатов республики и из-за рубежа // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://ru.trend.az/regions/casia/kyrgyzstan/1657912.html. - Дата доступа: 23.03.2010.

. О республиканских и местных собраниях: Закон Респ. Беларусь, 12 июля 2000 г., № 411-З // [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2010. - Режим доступа: http://www.pravo.by. - Дата доступа: 25.10.2010.

. Только народ вправе решать свою судьбу: заключ. слово Президента Респ. Беларусь А.Г. Лукашенко на Всебелорус. нар. собр. / Материалы Всебелорус. нар. собр., 19-20 окт. 1996 г. - Минск, 1996. - 205 с.

Больше работ по теме: