Реформы государственного управления России XVIII века

 

Содержание

Введение

Глава 1. Система высших центральных и местных органов управления в России в первой половине ХVIII века

1.1 Реформы Петра I в системе управления

Реформа центральных органов государственного управления

Реформа местного управления и самоуправления

1.2 Преобразования в системе управления в России в 20-60-е гг. ХVIII века

Глава 2. Реформы государственного управления во второй половине ХVIII века

Реорганизация высшего и центрального управления

Губернская реформа Екатерины II

Контрперестройка системы управления Екатерины II Павлом I

Заключение

Библиография

Введение

Государство в России на протяжении всей ее истории играло значительную роль, а в XVIII в. упрочнение государственности превратило Россию в великую державу. В результате реформ XVIII в. сформировался сложный и разветвленный государственный аппарат, основанный на строгом разделении функций управления и суда, единоличном решении вопросов при их коллегиальной подготовке, институализированной системе органов контроля за законностью его деятельности. В XVIII в. на смену сословной "государевой" административной и военной службе пришла государственная служба, завершился процесс становления российской бюрократии как особого привилегированного круга лиц, осуществляющих государственное управление.

Актуальность темы исследования. Центральное место в истории России первой половины XVIII в. занимают преобразования Петра I, Екатерины I, Елизаветы Петровны, а во второй половине XVIII в., конечно же, реформы Екатерины II.

Осуществленные Петром I реформы имели большое значение для исторической судьбы России. Созданные им институты власти просуществовали сотни лет. В истории России немного таких или других институтов государственной власти, созданных когда-либо до Петра I или после него, которые просуществовали бы так долго и оказали бы столь сильное воздействие на все стороны общественной жизни. Петровская эпоха представляет собою уникальный исторически период, знаменующий собою невероятный исторический пример успешных реформ, небывалых по размаху и глубине. Поэтому изучение этой эпохи не утратило своей актуальности, несмотря на огромное количество исследований отечественных и зарубежных авторов: слишком велико поле деятельности.

Многие историки называют российский XVIII век веком женщин. Бесспорно, самая из них яркая и талантливая на троне - Екатерина II, царствование Екатерины II, длившееся более 30 лет, оставило глубокий след в отечественной истории.

Реформаторские процессы второй половины XVIII столетия, связанные с правлением Екатерины Великой представляют большой интерес, так как их изучение в историко-юридическом плане носит не только научно-познававательный, но и практический характер, позволяя в правовом плане сравнить особенности процессов преобразования государственно-управленческих институтов в различные периоды истории России.

Современным российским государством в настоящее время решаются сложные проблемы в сфере реформирования системы управления и многие из этих проблем имеют глубокие исторические корни. Российская империя середины XVIII столетия и Российская Федерация начала XXI века в силу исторических условий вынуждены решать одни и те же проблемы - усиление центральной власти, унификация административной и судебной системы на огромной территории. Необходимо, конечно, учитывать, что современное российское общество значительно отличается от общества второй половины XVIII века, и характер изменений в системе управления в Российской империи эпохи Петра I, Екатерины II и современной Российской Федерации различен, но именно сегодня, в эпоху значительных перемен необходимо учитывать национальный, как позитивный, так и негативный, исторический опыт преобразований в системе государственного и местного управления.

Все вышесказанное определяет актуальность темы данного исследования.

По степени разработанности данная тема является довольно хорошо изученной, что свидетельствует о постоянном внимании историков и юристов к различным аспектам развития системы управления в России XVIII века. Вопросами, связанными с преобразованиями в системе управления России XVIII века занимались такие ученые историки и правоведы как: Анисимов Е.В., Быстренко В.И., Мигунова Т.Л., Омельченко О.А., Павленко Н.И. и др. работы некоторых из этих авторов использованы в данной курсовой работе.

Объектом исследования является деятельность российских правителей XVIII века в области государственного и местного управления Российской империи.

Предметом исследования выступают реформы центральных органов государственного управления и реформы местного управления в период правления Петра I, Екатерины I, Анны Иоанновны, Елизаветы Петровны, Екатерины II, Павла I.

Целью данной курсовой работы является изучение преобразований в системе управления России в XVIII веке.

В ходе исследования были поставлены следующие задачи:

дать общую характеристику системы высших центральных и местных органов управления в России в XVIII веке;

изучить реформы Петра I в государственном управлении, а именно: реформу центральных органов государственного управления и реформу местного управления и самоуправления;

проанализировать преобразования в системе управления в России в 20-60-е гг. ХVIII века проведенные Екатериной I, Анной Иоанновной, Елизаветой Петровной;

изучить реформы системы управления проведенные Екатериной II, охарактеризовать особенности губернской административно-территориаль-

ной реформы;

изучить мероприятия, проведенные Павлом I, направленные на изменение системы управления Екатерины II.

При написании курсовой работы были использованы следующие методы: метод сравнительного государствоведения и правоведения - с его помощью в работе удалось дать сравнительную характеристику проведенных реформ первой и второй половины ХVIII века; историко-правовой метод - его применение объективно рассмотреть всю систему управления России в ХVIII веке, системно-структурный метод, его применение в исследовании позволило раскрыть сущность самого понятия реформирования системы управления. Материалы, составившие основу исследования, были изучены и подвергнуты анализу с учетом хронологии событий, необходимости получения историко-юридической информации из прорабатываемых научных источников.

Структура работы. Данная курсовая работа состоит из введения, в котором обосновывается актуальность выбранной темы, основной части, состоящей из двух глав - в первой дается понятие системы высших центральных и местных органов управления, существовавшей в России в первой половине ХVIII века, изучаются реформы, проведенные Петром I, Анной Иоанновной, Елизаветой Петровной; во второй главе - изучаются реформы государственного управления второй половины ХVIII века, а именно, реформы, проведенные Екатериной II и Павлом I. В конце работы дается заключение содержащее выводы по проведенному исследованию.

реформа государственное управление екатерина

Глава 1. Система высших центральных и местных органов управления в России в первой половине ХVIII века

Абсолютизм в России складывался еще во второй половине XVII в., но его окончательное утверждение и оформление относится к первой четверти XVIII в. Абсолютная монархия осуществляла господство дворянства при наличии складывавшегося класса буржуазии. Абсолютизм пользовался также поддержкой купечества и мануфактуристов, умножавших свои богатства благодаря получаемым льготам, поощрению торговли и промышленности.

Утверждение абсолютизма сопровождалось усилением централизации и бюрократизации государственного аппарата и созданием регулярной армии и флота.

В проведении реформ государственного управления было два этапа. Первый из них охватывает 1699-1711 гг. - от создания Бурмистерской палаты, или Ратуши, и первой областной реформы до учреждения Сената. Административные преобразования этого периода осуществлялись поспешно, без четко разработанного плана.

Второй этап падает на более спокойные годы, когда самый тяжелый период Северной войны остался позади. Проведению преобразований на этом этапе предшествовала длительная и планомерная подготовка: изучалось государственное устройство западноевропейских государств; с участием иностранных правоведов составлялись регламенты новых учреждений.

Итак, рассмотрим реформы государственного и местного управления в России в период правления Петра I, Анны Иоанновны, Елизаветы Петровны.

1.1 Реформы Петра I в системе управления

В царствование Петра Первого были проведены реформы во всех об областях государственной жизни страны. Многие из этих преобразований уходят корнями в XVII век - социально-экономические преобразования того времени послужили предпосылками реформ Петра, задачей и содержанием которых было формирование дворянско-чиновничьего аппарата абсолютизма.

Обостряющиеся классовые противоречия привели к необходимости усиления и укрепления самодержавного аппарата в центре и на местах, централизации управления, построения стройной и гибкой системы управленческого аппарата, строго контролируемого высшими органами власти. Необходимо было также создание боеспособной регулярной военной силы для проведения более агрессивной внешней политики и по давления участившихся народных движений. Требовалось закрепить юридическими актами господствующее положение дворянства и предоставить ему центральное, руководящее место в государственной жизни. Все это в совокупности и обусловило проведение реформ в различных сферах деятельности государства.

В отечественной историографии сложилось два противоположных взгляда на эпоху петровских реформ, на их причины и результаты. Одни историки полагают, что Петр I нарушил естественный ход развития страны, другие считают, что Россия была подготовлена к этим преобразованиям всем предшествующим ходом исторического развития. Но все сходятся в одном: петровская эпоха явилась беспрецедентной по количеству и качеству реформ, произведенных верховной властью. Жизнь страны - политическая, экономическая, социально-культурная - изменилась за несколько десятилетий коренным образом. По мнению доктора исторических наук, профессора МГУ им. М.В. Ломоносова А. Уткина "Петр Великий внес самый большой вклад в европейскую историю того времени. В период его правления Россия, находящаяся на восточной периферии Старого Света и преобразованная им в империю, стала играть ведущую роль в Европе. Благодаря петровским преобразованиям Россия совершила мощный модернизационный рывок. Это позволило нашей стране встать в первый ряд ведущих европейских стран".

Итак рассмотрим более подробно реформы государственного и местного управления проведенные Петром I.

Реформа центральных органов государственного управления

Из всех преобразований Петра центральное место занимала реформа государственного управления, реорганизация всех его звеньев. Это и понятно, так как старый приказный аппарат, унаследованный Петром, был не в состоянии справиться с усложнившимися задачами управления. Поэтому стали создаваться новые приказы, канцелярии. Реформа, отвечая наиболее актуальным потребностям самодержавной власти, явилась в то же время следствием развития бюрократической тенденции. Именно с помощью усиления бюрократического элемента в управлении Петр намеревался решать все государственные вопросы

В начале XVIII в. вся полнота законодательной, исполнительной и судебной власти сосредоточилась в руках царя. В 1711 году Боярская дума была заменена высшим органом исполнительной и судебной власти - Сенатом. Члены Сената назначались царём по принципу служебной пригодности. В порядке осуществления исполнительной власти Сенат издавал постановления - указы, имевшие силу закона. В 1722 году во главу Сената был поставлен генерал-прокурор, на которого возлагался контроль за деятельностью всех правительственных учреждений, он должен был выполнять функции "ока и уха государева".

В начале XVIII в. органами центрального управления оставались приказы, которые бюрократизировались. Реформа центральных органов власти была проведена постепенно, в два этапа:

) 1699 г. - начало XVIII в., когда ряд приказов был объединен под руководством одного лица с сохранением аппарата каждого приказа (44 приказа объединены в 25 самостоятельных учреждений). В связи с потребностями Северной войны возникло несколько новых приказов (Артиллерии, Провиантский, Адмиралтейский, Рукопашных дел, Преображенский и др.).

) Реформа 1718-1720 гг., которая упразднила большинство приказов и ввела 12 коллегий. Преобразование началось с Указа Петра от 11 декабря 1717 г. "О выбирании советников и асессоров". Приказы были преобразованы потому, что тормозили осуществление задач государства в условиях начавшегося перехода от феодализма к капитализму. Коллегии были созданы по образцу тех, которые существовали в Германии, Дании, Франции, Швеции. Коллегиальный способ решения дел был более прогрессивным, нежели приказной, в них более четко было организовано дело, вопросы решались гораздо быстрее.

В ряде коллегий сложилась система отраслевых местных органов управления. Аппаратом местных органов располагали Берг-коллегия и Мануфактур-коллегия (имевшие комиссариатства); Юстиц-коллегия (надворные суды); Камер-коллегия (Камер - и земские комиссары); Военная коллегия (губернаторы); штатс-контора (рентмейстеры).

В отличие от приказов коллегии (за редким исключением) строились по функциональному принципу и наделялись компетенцией в соответствии с возложенными на них функциями. Каждая коллегия имела свой круг ведомств. Другим коллегиям запрещалось вмешиваться в дела, не подлежащие их ведению. Коллегиям подчинялись губернаторы, вице-губернаторы, воеводы, канцелярии. Нижестоящим учреждениям коллегии посылали указы, а в Сенат входили "доношениями". Коллегиям предоставлялось право доносить царю о том, в чем они "усматривали государственную пользу". При коллегии состоял фискал, а позже прокурор, контролирующий их деятельность.

Количество коллегий не было постоянным. В 1722 г., например, была ликвидирована Ревизион-коллегия, но позже восстановлена. Для управления Украиной в 1722 г. была создана Малороссийская коллегия, несколько позже - Коллегия экономии (1726г.), Юстиц-коллегия, Лифляндских, Эстляндских и Финляндских дел. Руководили коллегиями (являлись их президентами) наиболее близкие сподвижники Петра I: А.Д. Меньшиков, Г.И. Головкин, Ф.М. Апраксин и др.

Реформа местного управления и самоуправления

Годы правления Петра I отличаются его постоянными попытками вызвать к жизни самодеятельность населения. Однако целью таких преобразований всегда оставалось закрепощение всех его слоев различными видами налогов (их было до 60). Все общественные стремления императора подчинялись фискальным потребностям государства.

Крупнейшей административной реформой местного управления было создание губерний. Эта реформа совершенно изменила систему управления на местах. Ей был посвящен Указ "Об учреждении губерний и о росписи к ним городов" от 18 декабря 1708 г. Согласно этому указу вся территория России была разделена на 8 губерний (во главе с губернаторами): Московская, Ингерманландская - позднее С. - Петербургская, Киевская, Смоленская, Архангельгородская - позднее Архангельская, Казанская, Азовская, Сибирская. В 1711 г. губерний стало 9, а в 1714-м - 11 (Астраханская, Нижегородская, Рижская). Это была первая административная реформа Петра, причем носила она фискальный характер. Кроме того, губернская реформа укрепила власть помещиков на местах.

С 1719 г. Петр приступил ко второй административной реформе, т.к. первая, проводившаяся с 1708 г., в основном была завершена к 1719 г. В соответствии со второй реформой местного управления 11 губерний делились на 45 провинций, во главе которых были поставлены воеводы. Провинции делились на округа - дистрикты, куда камер-коллегия назначала таких руководителей, как земские комиссары. С 1724 г. с населения начинается взимание нового налога - подушной подати. Для сбора подушного налога учреждается институт выборных на 1 год местным дворянским обществом новых земских комиссаров. Однако институт выборных комиссаров просуществовал недолго, он столкнулся с ярко выраженным абсентеизмом местных дворян (их многие съезды не могли состояться из-за неявки дворян).

Земский комиссар, передававший подушный сбор полковнику, попал в полную зависимость от последнего. Господство в губернии гражданской бюрократии (губернатор, воевода, земский комиссар) осложнилось еще господством военного полкового начальства. Под двойным давлением того и другого быстро замирали зародыши самоуправления.

Преобразования государственного управления, осуществленные Петром I, имели прогрессивное значение для России. Созданные им институты государственной власти просуществовали более двух веков. Сенат, например, действовал с 1711 по декабрь 1917 г., т.е. 206 лет. Столь же долгая судьба была уготована и многим другим реформам Петра Великого: созданные им институты государственной власти оказали заметное влияние на все стороны общественной жизни.

1.2 Преобразования в системе управления в России в 20-60-е гг. ХVIII века

Преобразования Петра I стали осью, вокруг которой вращалось колесо российской истории на протяжении XVIII века. Отношение к ним будет одним из главных вопросов для правителей России послепетровского времени. Но на смену Великому Петру пришли достаточно безликие наследники, и судьба петровских реформ оказалась драматичной. Эпохой дворцовых переворотов назвал В.О. Ключевский 37-летний период (1725-1762 гг.) в истории России.

Смена правителей на российском престоле не означала для страны каких-либо серьезных изменений или потрясений. В этот период в стране не было крупных и значительных реформ. Можно говорить лишь о реорганизации органов центральной власти и приспособлении их к нуждам определенного конкретного правителя и его окружения.

Сердцевиной внутренней политики в эпоху дворцовых переворотов стали мероприятия, расширившие и укрепившие привилегии дворянства, причем нередко за счет ревизий петровских преобразований. Ослабление России, бюрократизация государственного аппарата, снижение боеспособности армии и флота, фаворитизм оказались характерными чертами этого времени.

Итак, рассмотрим основные преобразования в системе высших центральных и местных органов управления России 20-60-х гг.18 века.

После смерти Петра I русский престол заняла Екатерина I. Власть Екатерины I установилась в форме абсолютной монархии. При Екатерине I и далее существовал порядок, при котором все государственные учреждения - высшие, центральные и местные, законосовещательные, исполнительные и судебные - имеют свой единственный источник в лице императора. Вся полнота государственной власти была сосредоточена в руках одного человека, хотя внешне выглядело так, как будто некоторые высшие органы власти действовали самостоятельно или принимали решения коллегиально в присутствии императора. На деле же такие решения имели только совещательный характер. На формирование органов власти оказывали влияние уже укрепившиеся признаки абсолютизма - наличие регулярной армии, бюрократии, организованной финансовой системы, развивавшихся товарно-денежных отношений. Высшие органы власти, действовавшие от имени государынь, являлись опорой абсолютизма.

При Екатерине I 8 февраля 1726 г. был создан Верховный тайный совет, ставший главным правительственным органом при императрице. Став высшим учреждением в государстве, Верховный тайный совет ведал всеми важными внутренними и внешними делами. В его функции входило назначение высших чиновников, финансовое управление, отчетность ревизионной коллегии. Совету подчинялись три важнейшие коллегии - военная, адмиралтейская и иностранная. Центральный орган - Тайная канцелярия, созданная при Петре I, в 1726 г. ликвидируется, и контрольно-розыскные и надзорные функции переходят к Верховному тайному совету.

Сенат был подчинен Верховному тайному совету и потерял титул правительствующего, стал называться высоким. Фактически Верховный тайный совет, обладая широкими полномочиями и имея высокое положение в государстве, подменял императрицу. Указ от 4 августа 1726 г. разрешал подписывать все законы или Верховному тайному совету, или императрице.

После смерти Екатерины I на престол по ее завещанию взошел Петр II. При Петре II вся власть была также сосредоточена в руках Верховного тайного совета. После смерти Петра II. Вопрос о преемнике престола решал Верховный тайный совет, который отверг все кандидатуры и остановил свой выбор на вдовствующей герцогине курляндской Анне Иоанновне.

4 марта 1730 г. был упразднен Верховный тайный совет. Произошли изменения в высших органах власти. Сенат продолжал действовать, но права его полностью не были восстановлены. Анна не проявляла способностей и желания управлять страной. Всю работу по управлению взяли на себя опытные администраторы - члены вновь созданного осенью 1731 г. Кабинета министров. Вначале Кабинет министров имел только управленческую функцию, но с ноября 1735 г. этот властный орган получил широкие полномочия и законодательные права.

После недолгого правления Ивана VI 25 ноября 1741 г. на русский престол вступила Елизавета Петровна.

Указом от 12 декабря 1741 г. Елизавета восстановила "петровское детище" - Сенат в значении высшего государственного органа и ликвидировала стоявший над ним Кабинет министров, имевший особые полномочия. Вместо него велено было "иметь при Дворе Нашем Кабинет в такой силе, как был при. Петре Великом". Таким образом, восстанавливалась петровская личная императорская канцелярия - Кабинет. Часть дел бывшего Кабинета министров стал решать Сенат, а другая часть поступала в личное ведение императрицы. Дела шли в ее личную канцелярию - Кабинет ее величества. На рассмотрение Елизаветы поступали доклады различных ведомств, Сената, рапорты генерал-прокурора. Указы издавались только за личной подписью императрицы.

Проводимая реформа высших государственных органов в 40 - 60-е гг. XVIII в. повысила роль монарха в системе абсолютизма. Государыня решала не только важные государственные вопросы, но и мелкие. Для принятия государственных решений Елизавета нуждалась в консультациях высших чиновников, составлявших элиту в управлении России. Поэтому она восстановила петровское "установление" - чрезвычайные совещания высших сановников для обсуждения наиболее сложных проблем, особенно в области внешней политики. Такие совещания при Елизавете официально назывались "конференциями", а их участники - "конференцминистрами".

В целом при преемниках Петра I российское государство все более оформлялось как полицейское. Например, при Елизавете существовала Тайная канцелярия, которая в 40-60-е гг. вела расследование слухов, порочивших царицу. Полицейский стиль регламентировал всю деятельность государственного аппарата. От чиновников всех органов власти требовалось строгое подчинение без рассуждений.

Дворцовые перевороты и полицейская регламентация государственной системы сказались на изменениях структуры и функций как высших, так и центральных властных учреждений. На вершине пирамиды органов власти и управления Российской империи стоял император (императрица). За ним следовали высшие государственные учреждения - Верховный тайный совет, Кабинет министров, Конференция при высочайшем дворе, действовавшие в разное время. Что касается Сената во главе с генерал-прокурором, то его положение несколько раз менялось. Этот орган власти должен был подчиняться только императору, но, в определенные периоды он зависел от высших государственных учреждений.

Большую группу центральных государственных учреждений второй четверти XVIII в. составляли коллегии, управлявшие отдельными (специальными) хозяйственными и общественными вопросами. В структуру коллегий входили департаменты, экспедиции, постепенно добавлялись канцелярии и конторы. Оформившаяся к середине XVIII в. коллегиальная система управления была пестрой. Ее центральные государственные учреждения (коллегии, приказы, канцелярии) различались структурой и полномочиями. Коллежская система находилась в состоянии кризиса. Но вместе с этим в центральных органах управления проявлялись новые принципы их организации и действия.

Система местных учреждений в 20-60 гг.18 века также подверглась значительным изменениям. Это объяснялось необходимостью укрепления дворянского государства в 20-30-е гг., когда разразился острый финансовый кризис и недовольство масс усилилось. Перестройка органов управления на местах проводилась в интересах помещиков. В 1727 г. фактически была ликвидирована (или резко сокращена) петровская дорогостоящая система местных учреждений.

В конце 20-х гг. была проведена областная контрреформа, ликвидировавшая ряд административных единиц. Сокращение управленческого аппарата в провинциях было довольно жестким, по примеру центральных коллегий, где штат доводился до минимума в 6 персон - президент, его заместитель, два советника и два их помощника (асессоры). И эти чиновники в половинном составе должны были находиться "при делах", а другая половина в отпуске без жалованья.

Основной ячейкой на местах являлась губерния во главе с губернатором, полномочия которого резко возросли. Он даже имел право утверждать смертные приговоры. Отделения административной власти от судебной не произошло. В городах и уездах власть принадлежала воеводам.

Схема местных властных учреждений выглядела следующим образом: губернатор с губернской канцелярией, закрепленной инструкцией от 12 сентября 1728 г., далее стоял воевода в провинции и его канцелярия, ниже - воевода в уезде тоже с небольшой канцелярией.

Перестройка системы местного управления установила строгую последовательность подчинения. Воевода уездный подчинялся только непосредственно провинциальному воеводе, а последний - губернатору. Установилась строгая иерархия в подчинении государственных учреждений на местах. В это время Россия делилась на 14 губерний, 47 провинций и более 250 уездов.

Компетенция губернаторов и воевод была ограничена практическими задачами. В их обязанность входило исполнение законов и распоряжений верховной власти, Сената и коллегий, охрана порядка на своей территории, борьба с разбоем, ведение тюрьмами и т.д.

Вновь начавшие действовать с 1743 г. магистраты были подчинены губернаторам и воеводам и также были включены в общую систему централизации власти. В 60-е гг. воеводы менялись через 5 лет. Губернаторов назначали на неопределенный срок. Складывалась иерархия уровней управления, учреждений и занятых в них чиновников.

Централизация системы государственного управления снизу доверху, формирование служилой бюрократии преимущественно из среды дворян, поддерживало и укрепляло самодержавную власть. Бюрократия становилась элитным слоем, вышедшим как из старой аристократической части господствовавшего сословия, так и из новых дворян, выдвинувшихся по своим личным качествам.

В середине XVIII в. правительство Елизаветы Петровны активно влияло на процесс формирования бюрократии. Были приняты меры к закреплению состоявших на службе канцелярских служителей и их детей. Число потомственных дворян среди чиновников сократилось. Для исправления положения в 1750-1754 гг. было приостановлено назначение в секретари лиц недворянского происхождения, ужесточен контроль за обучением юнкеров - кандидатов на замещение секретарских должностей разного уровня.

Глава 2. Реформы государственного управления во второй половине ХVIII века

Череда дворцовых переворотов 1725-1762 гг. ослабила российскую государственность, все уровни управления. Во второй половине ХVIII века система управления строилась по-прежнему на фундаменте основных китов-устоев: самодержавии, крепостничестве, вотчинно-поместной собственности, сословности, что и определило его социальную антинародную направленность, централизацию и бюрократизацию всех этажей управленческой системы. Сказалась на изменении функций, административной структуры системы управления завоевательная внешняя политика, что ужесточило налоговый пресс, эксплуатацию крестьянства и других податных слоев населения.

Отразились на качестве государственного управления обострение социальной напряженности, резкое разъединение сословий, рост противоречий между дворянством и крестьянством, волнения и вооруженные выступления крестьян. Сказался на управлении и фаворитизм - своеобразный институт власти, являющийся мировым и российским явлением.

Административные реформы второй половины XVIII в. проводились в два этапа: в 60-е и 70-90-е годы, разграничительным знаком между которыми стала реакция Екатерины II на социальные потрясения империи начала 70-х гг.

Реорганизация высшего и центрального управления

Дворцовый переворот, произошедший 28 июня 1762 г., во время которого Екатерина свергла с престола своего мужа Петра III и стала императрицей Екатериной II, послужил началом нового этапа развития Российской империи. Эта императрица, правившая с 1762 по 1796 г. г. заслуженно вошла в отечественную историю как Екатерина Великая. До нее называли Великим только Петра I. После нее никто другой на Российском троне не удостоился подобной чести.

Екатерина II глубоко и живо интересовалась государственными делами, и более того, считала их своим главным призванием. Свою задачу она видела в том, чтобы продолжить грандиозные преобразования начатые Петром Великим, и, стремясь и в большом и в малом походить на него, не жалела усилий, чтобы вывести Россию в число не только самых могучих, но и передовых стран мира.

Многое предприняла Екатерина II для того чтобы улучшить внутреннее устройство империи. Причем ее преобразования проходили не так бурно, жестоко и болезненно, как при Петре I. Это была серьезная и глубокая работа, при которой обычаи, привычки, вековой уклад жизни русского народа не разрушались, а принимались в расчет, использовались и приспособлялись к российской действительности. По мнению ученых "личное влияние Екатерины II на государственные и правовые преобразования в стране было особенно исторически значительным, сопоставимым в российской истории только с государственной ролью Петра І в начале XVIII века".

Реформы Екатерины II коснулись всей системы государственного управления и начались они с верхних ее этажей, роль которых после Петра I то ослабевала, то возвышалась из-за неоднократного изменения их статуса и функций.

Реформы исходили из следующих целей:

сохранить самодержавие, крепостничество, вотчинно-поместную собственность, сословность;

возвысить дворянство, сделать управление достаточно сильным для реализации его интересов во внутренней и внешней политике;

усилить свою личную власть, полученную нелегитимно, незаконно, в результате убийства императора; подчинить себе всю систему государственного управления.

Екатерина, совершившая переворот 28 июня 1762 г. с помощью дворянских гвардейцев, стремилась опираться в управлении государством на армию. Сразу же после переворота она подчинила себе через лично преданных командиров армейскую пехоту Петербургского и Выборгского гарнизонов и кавалерию.

Заметной стала реорганизация Сената. В манифесте 15 декабря 1763 г. "Об учреждении в Сенате, Юстиц-, Вотчинной и Ревизион-коллегиях департаментов, о разделении по оным дел" состояние сенатского управления было признано не соответствующим потребностям государственного управления. Однако Сенату был придан статус высшего лишь исполнительного органа управления и суда. К нему перешли текущие функции ряда упраздненных коллегий, контор. При суженной роли Сената особенно возвышена роль генерал-прокурора до высокопоставленного должностного и доверенного лица.

Сенат утратил свои широкие полномочия, был лишен законодательных прав, из высшего органа управления он был превращен в подсобный административный и судебно-апелляционный орган на уровне не высшего, а центрального управления. Постепенно ослабела и роль департаментов, ставших всего лишь высшими судебными инстанциями в связи с созданием отраслевых экспедиций Сената.

Особую роль играла сенатская Тайная экспедиция (канцелярия), имевшая статус самостоятельного государственного учреждения. Временным высшим государственным органом стала Уложенная комиссия, созданная для составления нового "Уложения" (1767 - 1768 гг.). Комиссия была создана как сословно-представительное учреждение. Депутаты доставляли в Комиссию 1465 "наказов". Комиссия была распущена в связи с начавшейся русско-турецкой войной, но ее материалы облегчили разработку дальнейших реформ.

Укреплению екатерининского абсолютизма в управлении был подчинена и деятельность учрежденного в 1768 г. в связи с начавшейся русско-турецкой войной Совета при высочайшем дворе. Возросла в сфере управления роль новой личной канцелярии, созданной в 1763 г. для отправления "собственных ее императорского величества дел". Через статс-секретарей, число которых росло, Екатерина вела основную часть дел по управлению государством. Эта структура выделилась из императорского кабинета, воплотила и определила тенденцию дальнейшей абсолютизации государственного управления, которая в конце XVIII в. обрела деспотическую форму через оформившуюся собственную его императорского величества канцелярию, ставшую высшим органом государственного управления. Одновременно утратил функции государственного органа Кабинет императрицы.

Сложился статус и Главной дворцовой канцелярии, через которую осуществлялось управление дворцовыми крестьянами, землями, хозяйством, придворными штатами. Ей были подчинены придворная, гофинтендантская, конюшенная и другие подобные конторы.

Линия Екатерины II на усиление своей личной роли не только в высшем, но и центральном управлении воплотилась в изменении коллежской системы, где была принижена роль коллегиального начала, внедрялись принципы единоначалия. Екатерина II ослабляла центральное управление, передавала дела большинства коллегий местным губернским учреждениям. Многие коллегии были упразднены. Роль центрального управления была сведена к общему исполнительному руководству и наблюдению.

Губернская реформа Екатерины II

Линия Екатерины II на укрепление абсолютизма в государственном управлении, его централизацию и полицеизацию, подчинение лично императрице была воплощена последовательно в губернской реформе, которая осуществлялась в два этапа.

апреля 1764 г. указом "Наставление губернаторам" был усовершенствован институт губернаторства, его государственный статус и функции. Губернатор был объявлен представителем императорской особы, главой, хозяином и опекуном вверенной ему губернии, исполнителем императорской воли, законов. Губернатор получал огромную власть, ему были подчинены таможни, магистраты, разные комиссии, полиция, ямские правления - все "гражданские места", "земские правительства", функционировавшие прежде вне губернаторского и в сфере центрального подчинения.7 ноября 1775 г. был издан Указ "Учреждение для управления губерний Всероссийской империи".

Преобразовав, таким образом местное управление, Екатерина намеревалась обеспечить лучше и более точно исполнение монарших законов, внутреннюю безопасность и порядок в империи. Этому было подчинено и новое административное устройство:

а) разукрупнение и увеличение губерний более чем вдвое - с 23 до 51;

б) ликвидация 66 провинций как ненужного промежуточного звена между губернией и уездом;

в) многократное увеличение числа уездов;

г) введение 19 наместничеств двух-трех и более губерний каждое. Новое административно-территориальное деление призвано повысить эффективность налоговой, полицейской, судебной, всей карательной политики.

Вместо прежней губернской канцелярии учреждалось губернское правление, присутствие которого состояло из государева правителя и двух советников. Губернские учреждения строились по функциональному признаку и выполняли строго определенные административные, финансовые, судебные и другие функции: палаты Домостроительных дел и управления Казенных доходов императорского высочества, уголовных и гражданских судов.

В каждой губернии был учрежден своеобразный орган - приказ общественного призрения для управления народными школами, больницами, госпиталями, богадельнями, сиротскими, смирительными и работными домами.

Широкими функциями, высоким статусом была наделена казенная палата, глава которой - вице-губернатор назначался Сенатом по поручению монарха. Главная ее задача была - попечение об исправном поступлении доходов. Распоряжалась собранными казенными доходами Штатс-коллегия.

Уездную администрацию, подчиненную губернскому правлению, представлял нижний земский суд, ставший главным исполнительным органом, обладавший полнотой власти в уезде. Он обеспечивал соблюдение законов империи, исполнение распоряжений губернского правления, судебных решений, имел и другие функции по управлению уездом. Глава его, председатель земского суда в лице земского капитан-исправника, был наделен большими полномочиями, мог принимать любые меры для обеспечения законности, порядка.

Связующим звеном высшего и местного управления стал введенный Екатериной II институт императорского наместничества в столичных губерниях, в крупных округах-регионах, охвативших по нескольку губерний. В наместничества Екатерина II назначила 19 генерал-губернаторов из числа наиболее доверенных элитных аристократов, наделив чрезвычайными, неограниченными полномочиями, необычайными функциями, персональной ответственностью перед короной.

Генерал-губернатор имел свое наместническое правление в качестве исполнительного органа, нескольких советников, осуществлял надгубернаторскую должность, проводил через губернаторов монаршие повеления, действовал как глава царской администрации через губернский аппарат управления, суды, сословные органы, полицию, расположенные на территории наместничества войска, осуществлял общий надзор за чиновниками, мог оказывать давление на суд, останавливать исполнение судебных приговоров без вмешательства в судопроизводство.

"Учреждение для управления губерний" принятое в 1775 г. узаконило крупную областную реформу, которая усилила на местах государственное начало в духе абсолютизма, создала обширную административную систему управления, разделила административные, финансово-хозяйственные, судебные, полицейские функции по отдельным губернским учреждениям, отразила тенденции сочетания в местном управлении государственного и общественного начал, его бюрократизации и централизации, наделения дворянства властными полномочиями в регионах. Губернская реформа воплотила самодержавный традиционализм имперского управления во второй половине XVIII в., курс на усиление местной царской администрации.

Контрперестройка системы управления Екатерины II Павлом I

Вступивший в 1796 г. на престол Павел I пытался "исправить" все, что, по его мнению, было приведено в беспорядок матерью, действуя в том же русле абсолютистского управления. Он стремился укрепить и возвысить принцип самодержавия, единоличную власть по прусским государственным образцам.

Павел I укрепил самодержавную власть, он ослабил значение Сената, но усилил надзор генерал-прокурора Сената за органами центрального управления и местных прокуроров за губернаторами, другими чиновниками. Учредил военные губернаторства в столице и Москве. Упразднил ряд наместничеств, где генерал-губернаторы проявляли самостоятельность.

По линии централизации управления он воссоздал Мануфактур-, Камер, Берг - и некоторые другие коллегии, поставил во главе их директоров, наделил правом личного доклада царю, самостоятельностью действий от членов коллегий. В самостоятельное центральное учреждение был выделен из Сената Почтовый департамент. Самостоятельным стал и Департамент водяных коммуникаций. Для управления землями и крестьянами царской фамилии было создано центральное ведомство.

Павел I составил записку "Об устройстве разных частей государственного управления", где содержался план учреждения министерств вместо коллегий.

Павел I отказался от курса матери с ее опорой на "просвещенное" дворянство, приостановил действие многих статей жалованной грамоты дворянства, ограничил дворянские привилегии, права и льготы, решил восстановить "блеск самодержавия", уменьшить влияние дворян на царское управление, обязал их вновь служить, восстановил для них телесные наказания, ввел сборы с дворян на содержание губернской администрации, упразднил губернские и ограничил уездные дворянские собрания, расширил сферу вмешательства губернатора в дворянские выборы, сократил впятеро количество дворян-избирателей.

Павел I изменил и губернское управление - уменьшил число губерний и соответственно их учреждений, закрыл приказы общественного призрения, возвратил окраинам прежние структуры и формы управления. Он изменил радикально городское управление на немецкий манер, объединив с полицейскими органами слабое сословное управление в городах. Упразднил в губернских городах думы, управы благочиния, учредил ратгаузы во главе с назначенными императором президентами, которые контролировались губернаторами и Сенатом, имели в своем составе чиновников, как назначаемых Сенатом, так и избираемых горожанами и утверждаемых императором. Ратгаузам были подчинены магистраты, ратуши.

В 1799 г. в губернских и уездных городах были созданы ордонансгаузы во главе с полицмейстером, городничим или комендантом. Новые военно-полицейские органы ведали и военным судом, тюрьмами.

Павел I проявил четкое стремление опереться на бюрократию, он увеличил число чиновников в центральном и местном аппарате, провел ряд мер по укреплению служебной дисциплины. Павел I централизовал до крайности управление, усилил его деспотическую форму, вмешивался лично во все детали управления через собственную канцелярию, Сенат, Синод, коллегии, укреплял единоначалие, роль бюрократии, углубляя кризисное состояние системы абсолютистского правления, которая не смогла избавить Россию от нового обострения противоречий, антикрепостнических выступлений на рубеже XVIII - XIX вв., кровавой смены верховной власти весной 1801 г.

Заключение

Таким образом, рассмотрев систему управления России ХVIII века можно сделать следующие выводы:

. Преобразования, которые произошли в России в ХVIII веке охватили практически все стороны жизни страны: экономику, политику, науку, быт, внешнюю политику, государственный строй. Особенно большое внимание уделялось системе управления как государственного, так и местного. При этом государственное управление, как в первой, так и во второй половине XVIII в. было направлено на укрепление власти абсолютного монарха, на все большую централизацию бюрократизацию.

. Великим реформатором первой половины ХVIII века был Петр I. Преобразования Петра I стали осью, вокруг которой вращалось колесо российской истории на протяжении XVIII века. Заслуга Петра I состояла в том, что он правильно понял и осознал сложность тех задач, которые стояли перед страной, и целенаправленно приступил к их реализации.

Среди преобразований Петра I центральное место занимала реформа государственного управления, реорганизация всех его звеньев, так как старый приказной аппарат, унаследованный Петром, был не в состоянии справиться с усложнившимися задачами управления. Петром I были созданы новые органы управления. Реформы Петра I отвечая наиболее актуальным потребностям самодержавной власти, являлись в то же время следствием развития бюрократической тенденции. Его реформы, отвечая наиболее актуальным потребностям самодержавной власти, явилась в то же время следствием развития бюрократической тенденции.

. На смену Великому Петру пришли достаточно безликие наследники, и судьба петровских реформ оказалась драматичной. Смена правителей на российском престоле не означала для страны каких-либо серьезных изменений или потрясений. В этот период в стране не было крупных и значительных реформ. Можно говорить лишь о реорганизации органов центральной власти и приспособлении их к нуждам определенного конкретного правителя и его окружения.

. Преобразования Екатерины II проходили не так бурно, жестоко и болезненно, как при Петре I. Это была серьезная и глубокая работа, при которой обычаи, привычки, вековой уклад жизни русского народа не разрушались, а принимались в расчет, использовались и приспособлялись к российской действительности. Линия Екатерины II на укрепление абсолютизма в государственном управлении, его централизацию и полицеизацию, подчинение лично императрице была воплощена последовательно в губернской реформе.

. Реформы же Павла I были нацелены на создание стройной централизованной системы управления, сфокусированной на царе. Он восстановил некоторые коллегии, решительно реформировал он всю систему местного управления, созданную на основе Учреждения 1775 г., изменил Павел I и административно-территориальное деление страны, принципы управления окраинными губерниями.

Библиография

1. Быстренко В.И. История государственного управления и самоуправления в России. Учебное пособие. М.: Норма, 1997. - 415с.

. Всемирная история. Энциклопедия. Том 5. - М.: Издательство социально-экономической литературы, 1958 - 855с.

. Гросул В.Я. Русское общество XVIII - XIX веков. - М.: Наука, 2003. - 516с.

. Игнатов В.Г. История государственного управления России. - М.: Юнити - Дана, 2002. - 606 с.

. История России: Учебник для вузов / Под ред.З.И. Белой. - М.: Новосибирск, ИНФРА - М, 2008. - 470с.

. История России: С древнейших времен до конца XVIII века / Под ред.Л.Е. Морозова. - М.: ООО " Изд - во АСТ: ЗАО НПП " Ермак", 2005. - 943 с.

. История России. Учебное пособие / Под ред. М.М. Шумилова. - СПб. Издат. Дом "Нева", 2010. - 607 с.

. История России: С древнейших времен до конца XVIII века / Под ред.Л.Е. Морозова. - М.: ООО " Изд - во АСТ: ЗАО НПП " Ермак", 2005. - 943 с.

. Мигунова Т.Л. Административно-судебная и правовая реформы Екатерины Великой (историко-правовой аспект). Диссертация доктора юридических наук. - Владимир.: ФГОУВПО "Владимирский юридический институт", 2008. - 180с.

. Миненко Н.А. История России с древнейших времен до второй половины XIX века, - Екатеринбург: Изд-во УГТУ, 1995. - 413с.

. Омельченко О.А. Монархия просвещенного абсолютизма в России. Диссертация доктора юридических наук. - М.: Изд-во МГИУ, 2001. - 156с.

. Отечественная история: С древнейших времен до конца XX века: Учебное пособие для вузов / Под ред. М.В. Зотовой. - М.: Логос, 2002. - 559 с.

. Алхазашвили Д. Начало правления Екатерины II // Вопросы истории. 2005, № 7

. Анисимов Е.В. Петр I: рождение империи // "Вопросы истории", 1987, № 7.

. Уткин А.И. Русский европеист // Вопросы истории. 2005, № 7.

Содержание Введение Глава 1. Система высших центральных и местных органов управления в России в первой половине ХVIII века 1.1 Реформы Петра I в си

Больше работ по теме: