Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха

 














Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха

Содержание


Введение

Глава I. Правовая охрана атмосферного воздуха и роль в этом органов прокуратуры

§ 1. Характеристика законодательства об охране атмосферного воздуха как сферы прокурорского надзора

§ 2. Состояние исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха и основные причины допускаемых нарушений

§ 3. Органы, осуществляющие государственный контроль (надзор) за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха, и их компетенция

§4. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха как один из важнейших способов обеспечения законности в этой сфере

Глава II. Организация работы по надзору за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха

§ 1. Первоочередные задачи прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха

§ 2. Содержание организации работы по надзору за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха

§ 3. Информационное обеспечение прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха

§ 4. Организация взаимодействия органов прокуратуры с органами контроля и другими органами при осуществлении надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха

Глава III. Полномочия прокуроров по надзору за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха

§ 1. Полномочия прокуроров, направленные на выявление нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха и установление обстоятельств, способствующих этому

§ 2. Полномочия прокуроров, направленные на устранение нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха

§ 3. Деятельность прокуроров по предупреждению нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха

§ 4. Основные направления повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха

Заключение

Список использованных нормативных правовых актов и литературных источников

Приложения

Введение


Известно, что без пищи человек может прожить несколько недель, без воды - несколько дней, а без воздуха - лишь несколько минут. Атмосферный воздух является одним из важнейших компонентов окружающей природной среды1, от качества которого напрямую зависит состояние здоровья и в конечном итоге продолжительность жизни населения. Под качеством атмосферного воздуха понимается совокупность его физических, химических и биологических свойств, отражающих степень его соответствия гигиеническим и экологическим нормативам2. Иными словами, качественным является атмосферный воздух, который не причиняет вреда здоровью людей, растительному и животному миру и разного рода объектам жизнедеятельности человека (зданиям и иным объектам).

В настоящее время люди особенно страдают от загрязнения атмосферного воздуха различными токсичными веществами и от шумовых воздействий. Загрязненный воздух отрицательно влияет и на капитальные сооружения, разного рода конструкции и материалы, нередко приводит к снижению качества продукции, вредно воздействует на погоду и климат. Между тем загрязнение воздушной среды в нашей стране различными газообразными и пылеобразными веществами приняло в ряде мест и в особенности в крупных городах и промышленных центрах опасные размеры.

Одной из основных причин высокого загрязнения атмосферного воздуха является несоблюдение субъектами хозяйственной и иной (производственной, транспортной, военной, медицинской, научной и т.д.) деятельности воздухоохранного законодательства, в первую очередь норм, устанавливающих обязанность выполнять требования об его охране, обеспечивать эффективную бесперебойную работу очистных сооружений и средств технического контроля3.

В связи с этим охрана атмосферного воздуха - это одна из актуальнейших задач (проблем) современности, решение которой не терпит отлагательства. Речь здесь идет об охране природной среды от отрицательных последствий многогранной в целом общественно необходимой деятельности людей правовыми, экономическими, техническими, санитарно-эпидемиологическими, биологическими и другими средствами. Наибольшую роль в этом играет правовая охрана атмосферного воздуха, выражающаяся: во-первых, в установлении государством и его специально уполномоченными органами строго обязательных для всех физических и юридических лиц норм и правил, то есть принятии и издании соответствующих нормативных правовых актов различной юридической силы, направленных на охрану атмосферного воздуха; во-вторых, в осуществлении постоянного активного государственного контроля за соблюдением должностными лицами, гражданами и юридическими лицами независимо от форм собственности, подчиненности и подведомственности этих норм и правил; в-третьих, в применении компетентными государственными органами соответствующих санкций как к физическим, так и к юридическим лицам, не соблюдающим экологические нормы и правила, то есть нарушающим законодательство об охране атмосферного воздуха; в-четвертых, в осуществлении наступательного активного прокурорского надзора за исполнением названного законодательства всеми субъектами и в первую очередь органами экологического контроля, призванными вносить основной вклад в обеспечение законности в рассматриваемой сфере деятельности.

Своевременное реагирование прокуроров на сигналы о нарушении воздухоохранного законодательства, принятие мер к полному выявлению и устранению нарушений этого законодательства и обстоятельств, способствующих им, а также обеспечение неотвратимости ответственности виновных лиц в сочетании с различными предупредительно-профилактическими мерами способствуют укреплению законности, то есть уменьшению числа нарушений.

Проведенное соискателем исследование показало, что несмотря на некоторую активизацию прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства в последние годы, надзору за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха, являющегося составной частью экологического законодательства, уделяется недостаточное внимание. Во-первых, отдельные надзорные действия прокуроров являются малоэффективными, во-вторых, нередко поднадзорные объекты выпадают из сферы прокурорского надзора, в-третьих, некоторые прокурорские работники не овладели в должной мере тактикой и методикой надзора за исполнением воздухоохранного законодательства. Иными словами, имеются резервы совершенствования прокурорского надзора за исполнением названного законодательства.

В связи с изложенным проблема совершенствования прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха, повышения его эффективности с точки зрения позитивного влияния на состояние законности является весьма актуальной. Это и определило выбор темы диссертационного исследования, основной целью которого соискатель ставит оказание практической помощи прокурорским работникам, непосредственно осуществляющим надзор за исполнением воздухоохранного законодательства, путем выработки научно обоснованных рекомендаций (предложений), реализация которых в определенной мере поможет совершенствованию этого значимого поднаправления прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства как одного из важнейших направлений прокурорского надзора за исполнением законов.

прокурорский надзор охрана воздух

Степень научной разработанности темы исследования и круг источников. Вопросы прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха ранее привлекали внимание ученых и практиков.

Так, в 1993 году было опубликовано учебное пособие, подготовленное Ю.Е. Винокуровым4. В 2003 году вышло в свет методическое пособие, подготовленное коллективом ученых НИИ прокуратуры5.

Ряд вопросов прокурорского надзора за исполнением воздухоохранного законодательства рассматривается в пособии для природоохранных прокуроров, опубликованном в 1999 году6, других ранее изданных работах7.

Публиковались отдельные немногочисленные статьи методического и прикладного характера, посвященные рассматриваемой проблематике8.

Несмотря на сказанное, многие вопросы этого поднаправления прокурорского надзора остались неисследованными. Нуждается в обобщении практика прокурорского надзора в рассматриваемой сфере, сложившаяся в последние годы. Научные исследования на диссертационном уровне, посвященные прокурорскому надзору за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха, не проводились.

Цели исследования заключаются в разработке теоретических основ прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха как одного из важнейших поднаправлений (частей) направления прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства и способа обеспечения законности в воздухоохранной сфере и обосновании основных направлений повышения его эффективности.

Практической целью является оказание посильной помощи работникам органов прокуратуры путем, в основном, разработки рекомендаций организационного и методического плана, направленных на совершенствование этого поднаправления направления прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства.

Задачи исследования в основном состоят в:

раскрытии содержания (предмета) прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха, показе его роли и общественной значимости в обеспечении законности в воздухоохранной сфере как основного фактора оздоровления окружающей среды в части атмосферного воздуха, определении первоочередных задач надзорной деятельности в этой сфере и установлении факторов и недостатков, сдерживающих их выполнение прокурорами;

анализе полномочий прокуроров, направленных как на выявление, так и на устранение нарушений воздухоохранного законодательства, а также обстоятельств этому способствующих, определении достаточности этих полномочий;

рассмотрении предупредительно-профилактической деятельности прокурорского надзора за исполнением названного законодательства;

определении основных направлений повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением воздухоохранного законодательства;

обосновании предложений, направленных на совершенствование законодательства об организации и деятельности прокуратуры.

Предмет исследования составляют проблемы, связанные с обеспечением эффективности реализации полномочий прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха на всех стадиях надзорного процесса, определением основных направлений его совершенствования и в первую очередь определением форм и методов работы, приносящих при оптимальных затратах сил и средств лучшие результаты в плане укрепления законности.

Объект исследования составляют правоотношения, возникающие в процессе осуществления прокурорского надзора за исполнением воздухоохранного законодательства.

Методология и методика исследования. Оно проводилось на основе положений современной философской науки и опиралось на прочную теоретическую и эмпирическую базу. При проведении исследования использовался, в частности, общенаучный диалектический метод познания, а также частно-научные методы: системно-структурный, сравнительно-правовой, технико-юридический и другие, широко применяемые в гуманитарных науках.

Правовую базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, являющаяся основополагающим законодательным актом страны, законодательство, регулирующее организацию и деятельность прокуратуры, и в первую очередь Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре), экологическое законодательство, в особенности федеральные законы "Об охране атмосферного воздуха", "Об охране окружающей среды", подзаконные, в том числе ведомственные правовые акты, регламентирующие вопросы преимущественно укрепления законности и правопорядка в стране, обеспечения прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц.

Теоретическую базу исследования составили научные труды:

а) в области законности, криминологии и прокурорского надзора (в основном в части повышения его эффективности) - Алексеева А.И., Березовской С.Г., Берензона А.Д., Бессарабова В.Г., Божьева В.П., Бойкова А.Д., Бровина Г.И., Викторова И.С., Виноградова В.П., Винокурова А.Ю., Винокурова Ю.Е., Гаврилова В.В., Герасимова С.И., Гущина В.З., Давыденко Л.М., Даева В.Г., Дашкова Г.В., Долговой А.И., Долежана В.В., Емельянова С.А., Звирбуля В.К., Иванова В.Е., Ермакова В.Д., Казариной А.Х., Капуки П.М., Клочкова В.В., Козлова А.Ф., Козусева А.Ф., Коробейникова Б.В., Кудрявцева П.Н., Ларькова А.Н., Ломовского В.Д., Лунева В.В., Мелкумова В.Г., Мирзоева Т.Р., Михайлова В.Т., Николаевой Л.А., Розенфельда В.Г., Рябцева В.П., Сафонова А.П., Смирнова А.Ф., Спиридонова Б.М., Скворцова К.Ф., Соя-Серко Л.А., Шинда В.И., Ястребова В.Б. и других;

б) в области экологии и экологического права - Боголюбова С.А., Бринчука М.М., Васильевой М.И., Голиченкова А.К., Дубовик О.Л., Жалинского А.Е., Жевлакова Э.Н., Колбасова О.С., Краснова Н.И., Реймерса Н.Ф., Яблокова А.В. и других.

Эмпирическую базу исследования настоящего исследования составили данные официальной статистики о работе прокуроров в экологической сфере (по форме П) за последние пять лет, докладные записки, информации, информационные письма, обзоры и аналитические справки органов прокуратуры, материалы коллегий и координационных совещаний как федерального, так и регионального уровня, посвященных вопросам экологического характера, планы работы и другие материалы, отражающие практику работы природоохранных и других прокуратур, публикации по теме диссертации в журнале "Законность" и других общероссийских юридических изданиях, статистические отчеты и справочно-аналитические документы природоохранных органов, государственные доклады о состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации за 2000-2007 гг., ряд других документальных источников.

В процессе работы над диссертацией использовались такие методы исследования как:

а) изучение в Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуре и входящих в ее состав межрайонных природоохранных прокуратурах, в Кашинской и Осташковской районных прокуратурах Тверской области, в Белогорской районной и Благовещенской городской прокуратурах Амурской области материалов и документов, отражающих различные аспекты природоохранной деятельности органов прокуратуры за 2003-2008 годы.

Наряду с другими документами изучены 102 материала проверок исполнения воздухоохранного законодательства, 96 планов или программ проведения этих проверок, 58 требований о проведении проверок природоохранными и другими органами, 26 документов методического характера, 49 протестов об отмене или приведении в соответствие с законом незаконных правовых актов и 9 заявлений в суды о признании правовых актов недействующими или недействительными, 151 представление об устранении нарушений закона, 88 постановлений о возбуждении производства по делу об административном правонарушении, 66 предостережений о недопустимости нарушения закона, 43 постановления (ходатайства), направленных руководителям следственных органов с постановкой вопроса о возбуждении уголовных дел, 72 исковых заявления в суды о возмещении ущерба, причиненного нарушениями экологического законодательства, а также о понуждении к выполнению природоохранных требований, 36 информаций о состоянии законности, направленных в органы представительной и исполнительной власти регионального и местного уровней;

б) проведение 8 заседаний суда в связи с совершением экологических правонарушений и прослушивание 6 заседаний судов под председательством других судей;

в) опрос с помощью анкетирования 46 прокурорских работников природоохранных прокуратур, 50 прокурорских работников территориальных прокуратур и 30 сотрудников природоохранных органов;

г) изучение и критический анализ нормативной базы, регулирующей вопросы организации и осуществления прокурорского надзора и иной деятельности прокуратуры, включая приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации;

д) ознакомление с ключевыми нормативно-правовыми актами, формирующими законодательство в сфере охраны атмосферного воздуха.

Научная новизна исследования. В диссертации реализован системный, комплексный подход в исследовании широкого круга вопросов прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха и, в частности:

показаны роль и значение этого важнейшего поднаправления направления прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства в деле оздоровления воздушной среды городов и других населенных пунктов:

названы факторы (недостатки в работе), снижающие качественные характеристики прокурорского надзора за исполнением воздухоохранного законодательства на всех стадиях надзорного процесса;

определены основные направления совершенствования прокурорского надзора за исполнением названного законодательства;

установлены обстоятельства, способствующие нарушениям воздухоохранного законодательства, устранение которых будет способствовать укреплению законности в экологической сфере;

обоснованы предложения, направленные на совершенствование законодательства об организации и деятельности прокуратуры.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Вывод о том, что в связи с нарастающим технологическим отставанием России от других стран, ростом автотранспортных средств и рядом других факторов антропогенная нагрузка на атмосферный воздух будет возрастать, в особенности в крупных населенных пунктах и промышленных центрах, что отрицательно скажется на состоянии здоровья населения. Это обусловливает возрастание роли прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха.

. Прокурорский надзор за исполнением названного законодательства выступает, с одной стороны, как один из важнейших способов обеспечения законности в воздухоохранной сфере и с другой - как правовое средство совершенствования и активизации контрольно-надзорной деятельности природоохранных органов путем выявления и устранения допущенных ими дефектов в работе.

. Предметом прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха является деятельность прокуроров, направленная на выявление, пресечение, устранение и предупреждение нарушений названного законодательства и способствующих этому обстоятельств, включая и принятие мер к привлечению к ответственности виновных в нарушении законов лиц. Объектом прокурорского надзора за исполнением рассматриваемого законодательства является сфера правовых отношений, субъектами которых выступают перечисленные в ст. ст.21 и 26 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" государственные органы, общественные организации, должностные лица, руководители коммерческих и некоммерческих организаций и другие субъекты, на которых распространяется юрисдикция органов прокуратуры.

. Предпосылками осуществления высококачественного и эффективного прокурорского надзора за исполнением воздухоохранного законодательства являются: прочное знание прокурорами этого законодательства и практики его применения; четкое представление о задачах, стоящих перед рассматриваемым поднаправлением направления прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства, о реальных полномочиях и возможностях органов, осуществляющих государственный контроль в сфере охраны атмосферного воздуха, и умение организовать взаимодействие с ними по вопросам предупреждения правонарушений; умение организовать работу прокурора на научной основе; мастерское, творческое владение тактикой и методикой прокурорского надзора.

. Вывод о том, что конечные результаты надзорной деятельности в плане укрепления законности во многом зависят от того, насколько квалифицированно с учетом всех обстоятельств (состояния законности, кадровых возможностей и многого другого) организована работа, под которой понимается комплекс объективно необходимых элементов (мер), направленных на эффективное функционирование прокуратуры. Важнейшими из этих элементов являются: сбор и анализ информации о нарушениях воздухоохранного законодательства; планирование работы и контроль за выполнением планов; организация взаимодействия с природоохранными и другими органами по предупреждению правонарушений.

. Основной оценочной категорией прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха как и иного законодательства выступает эффективность, под которой понимается степень выполнения стоящих перед прокуратурой целей, выражающаяся в достигнутом уровне состояния законности. Повышение эффективности надзорной и иной деятельности - это задача, стоящая в настоящее время перед органами прокуратуры.

. Факторами, отрицательно влияющими на эффективность прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха, в частности, являются: проведение проверок без надлежащей предварительной подготовки к ним; неустановление в ходе проведения проверок причин выявленных нарушений и способствующих им условий; составление актов прокурорского реагирования с нарушением предъявляемых к ним требований; неосуществление должного контроля за исполнением требований, содержащихся в актах прокурорского реагирования; низкий уровень методического обеспечения прокуроров и другие факторы.

. Обосновывается, что основным магистральным направлением повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением воздухоохранного законодательства является повседневное, постоянное совершенствование его качественных характеристик на всех стадиях надзорного процесса: организации работы; выявлении нарушений законов; устранении нарушений законов; предупреждении правонарушений. Повышению эффективности этого поднаправления прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства могут способствовать: обеспечение комплексного подхода к проблеме укрепления законности в сфере охраны атмосферного воздуха; совершенствование управления (руководства) надзорной деятельностью со стороны вышестоящих прокуроров; овладение прокурорами основами тактики и методики прокурорского надзора; совершенствование законодательства об организации и деятельности прокуратуры.

. Для более успешного прокурорского надзора за исполнением законов, в том числе и за исполнением воздухоохранного законодательства, предлагается:

во-первых, в Главу I Раздела III Закона о прокуратуре внести следующие изменения и дополнения:

о наделении всех оперативных прокурорских работников, включая и помощников прокуроров, правом внесения актов прокурорского реагирования: протестов, представлений, постановлений, предостережений, а также исковых заявлений в суды;

о наделении прокуроров правом вынесения постановлений о возбуждении дисциплинарного производства;

право прокуроров выносить постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении и объявлять предостережение о недопустимости нарушения закона распространить на всех физических лиц, включая граждан;

о восстановлении права прокурора на возбуждение уголовного дела, о снятии имеющихся ограничений на право прокурора обращаться с исками в суды общей юрисдикции и в арбитражные суды в защиту физических и юридических лиц;

о закреплении обязанности прокуроров и следователей участвовать в предупредительно-профилактической работе;

об установлении конкретных сроков исполнения требований прокуроров (проведения проверок, административных расследований, ревизий, аудиторских проверок и иных требований).

Соответствующие изменения в связи с изложенным надлежит внести в Уголовно-процессуальный, Гражданский процессуальный, Арбитражный процессуальный кодексы и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях;

во-вторых, о проведении кодификации экологического законодательства путем подготовки и издания Кодекса Российской Федерации об экологической безопасности, что существенно сократило бы количество законодательных и подзаконных актов в экологической сфере, а, следовательно, в определенной мере облегчило бы осуществление прокурорского надзора за исполнением этого законодательства;

в-третьих, о подготовке и издании базового методического пособия в виде "Настольной книги природоохранного прокурора", включающей самостоятельный раздел, посвященный прокурорскому надзору за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха.

. Проект приказа Генерального прокурора Российской Федерации "Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха".

Теоретическое и практическое значение результатов проведенного исследования. Диссертация представляет собой комплексное исследование как теоретических, так и практических проблем совершенствования прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха, как одного из способов обеспечения законности в рассматриваемой сфере, что в какой-то мере восполняет имеющиеся пробелы в теории прокурорского надзора. Что касается практической значимости проведенного исследования, то оно позволило выработать ряд рекомендаций, направленных на совершенствование практики прокурорского надзора за исполнением воздухоохранного законодательства (по вопросам организации работы, проведения проверок, реагирования на нарушения законов и т.д.), что в определенной мере нашло отражение в публикациях9. Эти рекомендации помогут прокурорам более четко, на научной основе организовывать и осуществлять надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы, содержащиеся в диссертации, опубликованы в шести научных статьях, одна из которых в рецензируемом научном издании, входящем в перечень, сформированный Президиумом Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации10. Ряд положений диссертационного исследования легли в основу выступления автора на "круглом столе", проведенном 15 марта 2007 г. на юридическом факультете Московского гуманитарного университета11. Некоторые наработки исследования применяются автором при рассмотрении дел экологической направленности в качестве федерального судьи.

Результаты проведенного исследования могут быть использованы:

в процессе преподавания в высших учебных заведениях дисциплин "Прокурорский надзор", "Экологическое право" и иных смежных предметов;

в системе повышения квалификации прокурорских кадров;

в законотворческом процессе;

в процессе подготовки для прокуроров методических пособий и разработок;

при подготовке приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации и нижестоящих руководителей органов прокуратуры;

в последующих научных исследованиях, посвященных прокурорскому надзору;

в практической деятельности прокурорских работников, организующих и осуществляющих надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха.

Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих двенадцать параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и литературных источников и шести приложений.

Глава I. Правовая охрана атмосферного воздуха и роль в этом органов прокуратуры


Предпосылками успешного осуществления прокурорского надзора за исполнением воздухоохранного законодательства принято считать:

прочные знания прокурорами ключевых положений этого законодательства;

обладание ими полноценной и всеобъемлющей информацией о состоянии воздушной среды в регионе (области, городе, районе) и ее изменениях, о состоянии исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха и причинах допускаемых нарушений природоохранных норм;

знание компетенции и полномочий природоохранных органов и органов, выполняющих наряду с другими природоохранную функцию;

четкое представление о роли и возможностях органов прокуратуры в части обеспечения исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха.

Рассмотрению этих вопросов посвящена данная глава диссертации.


§ 1. Характеристика законодательства об охране атмосферного воздуха как сферы прокурорского надзора


В охране атмосферного воздуха важнейшая роль принадлежит законодательству, которое регулирует многообразные общественные отношения, возникающие в процессе использования, охраны и оздоровления воздушной среды, способствует установлению режима законности и правопорядка в этой области. Воздухоохранное законодательство включает международные правовые акты12, законодательные акты Российской Федерации и ее субъектов, а также многочисленные подзаконные акты, обязательные для всех органов, независимо от ведомственной принадлежности и формы собственности.

Особенностью названного законодательства является то, что, во-первых, оно включает немало подзаконных актов, в особенности ведомственных, и, во-вторых, среди его предписаний имеется относительно много технических норм, роль которых в охране атмосферного воздуха велика. Однако, будучи включенными в нормативные правовые акты, они приобретают статус технико-юридических норм как строго обязательных для исполнения (например, правила сооружения и эксплуатации газоочистных и пылеулавливающих установок, требования к установлению размеров санитарно-защитных зон и т.д.).

Воздухоохранное законодательство основывается на положениях Конституции Российской Федерации13, устанавливающих общие принципы охраны окружающей среды и ее рационального использования и закрепляющих основные права и обязанности граждан по бережному отношению к окружающей среде, в том числе к атмосферному воздуху и ее оздоровлению (ст. ст.42, 58).

Основным законодательным актом, наиболее полно регулирующим общественные отношения в области охраны атмосферного воздуха и воздухопользования, является Федеральный закон от 04.05 1999 №96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха"14, в котором закреплена компетенция органов государственной власти всех уровней, органов местного самоуправления в рассматриваемой области, сформулированы требования к охране атмосферного воздуха при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, установлены система и формы контроля за охраной атмосферного воздуха, права граждан, юридических лиц и общественных объединений в области охраны атмосферного воздуха.

Среди требований к охране атмосферного воздуха, содержащихся в Законе, следует назвать запрещение:

а) внедрения новой техники, технологий, материалов, веществ и другой продукции, а также технологического оборудования и других технических средств, если они не отвечают установленным законодательством требованиям охраны атмосферного воздуха;

б) выброса в атмосферный воздух веществ, степень опасности которых для жизни и здоровья человека и для окружающей природной среды не установлены;

в) размещения и эксплуатации объектов хозяйственной и иной деятельности, которые не имеют предусмотренных правилами охраны атмосферного воздуха установок очистки газов и средств контроля за выбросами вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух;

г) производства и эксплуатации транспортных средств и иных передвижных средств, содержание вредных (загрязняющих) веществ в выбросах которых превышает установленные технические нормативы выбросов;

д) хранения, захоронения и обезвреживания на территориях организаций и населенных пунктов загрязняющих атмосферный воздух отходов производства и потребления, в том числе дурнопахнущих веществ, а также сжигания таких отходов без специальных установок (глава III Закона).

При производстве и использовании топлива Закон требует наличие сертификатов, подтверждающих соответствие топлива требованиям охраны атмосферного воздуха (ст.15). Допускаются действия, направленные на изменение состояния атмосферного воздуха и атмосферных явлений только при отсутствии вредных последствий для жизни и здоровья человека и окружающей природной среды (ст.15 Закона).

В статье 16 Закона закреплено, что запрещается проектирование, размещение и строительство объектов хозяйственной и иной деятельности, функционирование которых может привести к неблагоприятным изменениям озонового слоя атмосферы.

Названный Закон устанавливает систему нормативов качества атмосферного воздуха, включающую:

гигиенические и экологические нормативы качества атмосферного воздуха;

предельно-допустимые выбросы вредных (загрязняющих) веществ (ПДВ);

временно согласованные выбросы вредных (загрязняющих) веществ (ВСВ);

предельно допустимую (критическую) нагрузку;

предельно допустимый уровень физической нагрузки на атмосферный воздух (ПДУ);

предельно допустимые нормативы вредного физического воздействия на атмосферный воздух (ПДН);

технические нормативы выбросов (ст.1 Закона).

Закон определяет порядок и условия установления названных нормативов (ст. ст.11 и 12) и общие положения по выдаче разрешений или лицензий на ПДВ, ВСВ и ПДН (ст.14). Данные разрешения и лицензии служат основанием для заключения договоров между инвестором и субъектом Российской Федерации или органом местного самоуправления на осуществление деятельности предприятий и других органов, обладающих источниками негативного воздействия на атмосферный воздух.

В целях наблюдения за загрязнением атмосферного воздуха, комплексной оценки и прогноза его состояния Закон предусматривает осуществление государственного мониторинга атмосферного воздуха (ст.23). Предусмотрена также государственная регистрация вредных (загрязняющих) веществ и потенциально опасных веществ (ст. 19 Закона) и вредных воздействий на атмосферный воздух (ст.21 Закона).

В статье 1 Закона даются определения понятий "охрана атмосферного воздуха" и "качество атмосферного воздуха". Под охраной атмосферного воздуха понимается система мер, осуществляемых органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами в целях улучшения его вредного воздействия на здоровье человека и окружающую природную среду.

Под качеством атмосферного воздуха понимается совокупность физических, химических и биологических свойств атмосферного воздуха, отражающих степень его соответствия гигиеническим нормативам качества атмосферного воздуха и экологическим нормативам качества атмосферного воздуха.

В статьях 31 и 32 Закона в общей форме упоминается об ответственности за нарушения законодательства об охране атмосферного воздуха и о возмещении вреда, причиненного здоровью, имуществу граждан, имуществу юридических лиц и окружающей природной среде загрязнением атмосферного воздуха.

Ряд норм Федерального закона от 10.01.2002 №7-ФЗ "Об охране окружающей среды"15 направлены на охрану атмосферного воздуха как составной неотъемлемой части окружающей среды. В связи с этим атмосферный воздух отнесен к объектам охраны окружающей среды (ст.4 Закона). В нем закреплены полномочия органов государственной власти России в сфере охраны окружающей среды (ст.5 Закона). Закон устанавливает нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов в окружающую среду (ст.23 Закона), общие требования, касающиеся охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации и ликвидации объектов хозяйственной и иной деятельности с учетом специфики воздействия отдельных видов деятельности (ст. ст.34-55 Закона).

Закон закрепляет права и обязанности граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в области охраны окружающей среды (глава III).

Что особенно важно, данный Закон включает в число объектов охраны окружающей среды озоновый слой атмосферы. Так, в ст.54 предусмотрено, что охрана озонового слоя атмосферы от экологически опасных изменений обеспечивается посредством регулирования и использования веществ, разрушающих озоновый слой атмосферы, в соответствии с международными договорами Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, актами законодательства Российской Федерации.

Закон закрепляет обязанность полного возмещения вреда, причиненного окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, нерационального использования природных ресурсов и т.д. (ст.77), регулирует порядок компенсации вреда, причиненного окружающей среде (ст.78).

В связи с изложенным прокурорам следует при проведении проверок исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха проверять и исполнение отдельных норм Закона "Об охране окружающей среды", хотя и имеют место дублирование ряда норм этого законодательного акта и Закона "Об охране атмосферного воздуха".

Следует принимать также во внимание прокурорам, что нормы так или иначе направленные на охрану атмосферного воздуха содержатся и в других законодательных актах. В этой связи в первую очередь следует назвать такие федеральные законы как:

"Об экологической экспертизе" от 23.11.1995 №174-ФЗ16, закрепляющий требования об обязательном проведении государственной экологической экспертизы при планировании и проектировании объектов, могущих оказывать негативное воздействие на окружающую среду, в том числе и атмосферный воздух (ст. ст.11,12). Строительство и эксплуатация подобных объектов допускается только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы;

"Об отходах производства и потребления" от 24.06.1998 №89-ФЗ17, устанавливающий требования к проектированию, строительству и эксплуатации объектов хозяйственной и иной деятельности, имеющих отходы, а также к транспортировке и размещению отходов с учетом соблюдения требований по охране окружающей среды, включая и атмосферный воздух (ст. ст.10-17);

"О гидрометеорологической службе" от 19.07.1998 №113-ФЗ18, определяющий правовые основы деятельности в сфере гидрометеорологии, полномочия органов управления в этой области, порядок действий гидрометеорологической службы в чрезвычайных ситуациях, метрологические и сертификационные требования к информации и информационной продукции (ст. ст.9 - 13-1), порядок доступа к информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении и условиях предоставления такой информации физическим и юридическим лицам (ст. ст.14-17);

"О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" от 30.03.1999 №52-ФЗ19, устанавливающий санитарно-эпидемиологические требования к качеству атмосферного воздуха, к планировке и застройке городских и сельских поселений, к разного рода продукции и веществам, жилым помещениям, к условиям работы и источникам физических факторов воздействия на человека и ко многому другому (ст. ст.12-28); требования к проведению санитарно-эпидемиологических (профилактических) мероприятий (ст. ст.29-36); регулирующий разработку санитарных правил, государственное санитарно-эпидемиологическое нормирование (ст. ст.37, 38), государственную регистрацию веществ и продукции (ст.43), полномочия органов государственного санитарно-эпидемиологического надзора (ст. ст.46-54), ответственность за нарушения санитарного законодательства (ст. ст.55-57);

Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 №190-ФЗ20, регулирующий отношения в области территориального планирования (ст. ст.9-29), градостроительного зонирования (ст. ст.30-40), планировки территорий (ст. ст.41 - 46-3), архитектурно-строительного проектирования, строительства и реконструкции объектов капитального строительства (ст. ст.47-55) с учетом требований природоохранного законодательства, в том числе и законодательства об охране атмосферного воздуха, имея целью установление благоприятных условий для проживания населения.

В процессе организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха прокурорам нередко приходится обращаться также к таким законодательным актам как: "О защите прав потребителей" от 07.02.1992 №2300-I (в ред. Федерального закона от 09.01.1996 №2-ФЗ) 21; "О недрах" от 21.02.1992 №2395-I (в ред. Федерального закона от 03.03.1995 №27-ФЗ) 22; "О безопасности" от 05.03.1992 №2446-I23; "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" от 21.12.1994 №68-ФЗ24; "О пожарной безопасности" от 21.12.1994 №69-ФЗ25; "Об особо охраняемых природных территориях" от 14.03.1995 №33-ФЗ26; "Об использовании атомной энергии" от 21.11.1995 №170-ФЗ27; "О радиационной безопасности населения" от 09.01.1996 №3-ФЗ28; "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами" от 19.07.1997 №109-ФЗ29; "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" от 21.07.1997 №116-ФЗ30; "О техническом регулировании" от 27.12.2002 №184-ФЗ31. Однако возникают сомнения в конституционности последнего из названных законодательных актов. Так, стандарты исключены из конституционного перечня исключительных предметов ведения Российской Федерации (ст.71 Основного закона). Вместе с тем, ни в названной статье Конституции России, ни в статье 72, где речь идет о вопросах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, технические регламенты не значатся, равно как не значится и техническое регулирование. В то же время согласно ст.9 Закона "О техническом регулировании" технический регламент должен приниматься федеральным законом, что, по нашему мнению, противоречит ст. ст.71 и 72 Конституции России. Возникает и такой вопрос, а под силу ли Государственной Думе РФ в относительно короткие сроки принять немалое количество технических регламентов? На наш взгляд, едва ли.

При осуществлении названного надзора прокурорам порой приходится обращаться к лицензионному, лесному, водному законодательству, а также к законодательству, регулирующему деятельность органов местного самоуправления, субъектов Российской Федерации и к иному законодательству.

Прокуроры особое внимание обращают на исполнение законодательства, устанавливающего ответственность за нарушение норм и правил охраны атмосферного воздуха. Имеются в виду:

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 №196-ФЗ (ст.8.2 - несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления и иными опасными веществами; ст.8.4 - нарушение требований законодательства об экологической экспертизе; ст.8.21 - нарушение правил охраны атмосферного воздуха; ст.8.22 - выпуск в эксплуатацию механических транспортных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах либо нормативов уровня шума; ст.8.23 - эксплуатация механических транспортных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах либо нормативов уровня шума и другие составы административных правонарушений в зависимости от характера нарушений закона) 32;

Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 №63-ФЗ (ст.247 - нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов; ст.248 - нарушение правил безопасности при обращении с микробиологическими либо другими биологическими агентами или токсинами; ст.251 - загрязнение атмосферы и другие составы преступлений в зависимости от характера уголовно-наказуемых деяний) 33;

Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 №197-ФЗ (главы 30, 37-39) 34, дисциплинарные уставы, устанавливающие дисциплинарную и материальную ответственность, в том числе и за нарушение норм и правил охраны атмосферного воздуха;

Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 №14-ФЗ (глава 59 "Обязательства вследствие причинения вреда") 35.

В надзорной деятельности прокуроров областного и районного звеньев приходится обращаться к нормам законов субъектов Российской Федерации, устанавливающих административную ответственность за нарушение норм и правил регионального законодательства. Например, статьей 6.12 Кодекса Вологодской области об административных правонарушениях от 17.02.2003 №868-ОЗ36 установлена ответственность за невыполнение мероприятий по уменьшению выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух в период неблагоприятных метеорологических условий. Аналогичный состав административного правонарушения закреплен в ст.6.8 Закона Архангельской области от 03.06.2003 №172-22-ОЗ "Об административных правонарушениях"37.

В процессе надзорной деятельности может возникнуть необходимость обращения к указам, изданным Президентом РФ. Речь может идти о таких актах как: "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" от 12.05.2008 №72438, "Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года", утвержденная Указом от 12.05.2009 №53739.

В сферу прокурорского надзора входят также постановления Правительства Российской Федерации, регулирующие общественные отношения в сфере охраны атмосферного воздуха. Они детализируют и конкретизируют положения Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха" и ряда иных законодательных актов, содержащих воздухоохранные нормы, и по существу формируют механизм реализации воздухоохранной деятельности физических и юридических лиц40. Прокурорам необходимо иметь в виду, что ряд подзаконных актов были изданы до вступления в силу Закона об охране атмосферного воздуха и их применение должно осуществляться с учетом требований более поздних по сроку принятия нормативных правовых актов.

Назовем некоторые постановления Правительства РФ, регулирующие в том числе и вопросы охраны атмосферного воздуха:

"О порядке разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов" от 03.08.1992 №54541;

"О специально уполномоченном федеральном органе исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха" от 24.11.1999 №129242;

"О порядке установления и пересмотра экологических и гигиенических нормативов качества атмосферного воздуха, предельно допустимых уровней физических воздействий на атмосферный воздух и государственной регистрации вредных (загрязняющих) веществ и потенциально опасных веществ" от 02.03.2000 №18243;

О нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и физических воздействий на него" от 02.03.2000 №18344;

"Об утверждении Положения о государственном учете вредных воздействий на атмосферный воздух и их источников" от 21.04.2000 №37345;

Об утверждении Положения о государственном контроле за охраной атмосферного воздуха" от 15.01.2001 №3146;

О порядке ограничения, приостановления и прекращения выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на атмосферный воздух" от 28.11.2002 №84747;

"О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления" от 12.06.2003 №34448;

"Об утверждении технического регламента "О требованиях к автомобильному и авиационному бензину, дизельному и судовому топливу, топливу для реактивных двигателей и топочному мазуту" от 27.02.2008 №11849;

"Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля)" от 27.01.2009 №5350.

В процессе проведения проверок в органах экологического контроля прокурором приходится обращать особое внимание на исполнение положений об органах экологического контроля, утвержденных Правительством Российской Федерации и региональным законодательством. На федеральном уровне назовем "Положение о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования" от 30.07.2004 №40051, "Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору" от 30.07.2004 №40152.

В качестве примера нормативных актов субъектов Российской Федерации можно привести Закон Республики Саха (Якутия) от 14.02.2007 №875-III "О государственном экологическом контроле Республики Саха (Якутия)"53, постановление Правительства Республики Мордовия от 30.05.2006 №217 "Об осуществлении регионального государственного экологического контроля в Республике Мордовия"54 и приказ Службы по контролю в сфере природопользования администрации Красноярского края от 19.03.2007 №19-ОС "Об установлении Перечня должностных лиц, осуществляющих государственный экологический контроль в Красноярском крае"55.

В последние годы прокуроры хотя и робко, но стали осуществлять надзор за исполнением законодательства об охране озонового слоя атмосферы. Помимо положений названных выше международных правовых актов в поле зрения прокуроров находится исполнение принятых в развитие этих документов требований постановлений Правительства РФ, в том числе:

"О мерах по обеспечению выполнения обязательств Российской Федерации по Венской конвенции об охране озонового слоя и Монреальскому протоколу по веществам, разрушающим озоновый слой" от 03.06.1992 №37856;

"О первоочередных мерах по выполнению Венской конвенции по охране озонового слоя и Монреальского протокола по веществам, разрушающим озоновый слой" от 24.05.1995 №52657;

"О регулировании ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции" от 08.05.1996 №56358 и других постановлений правительства России.

По уполномочию высших органов государственной власти и управления соответствующие федеральными министерствами, ранее комитетами, федеральными службами и иными ведомствами разработаны и утверждены инструкции, государственные стандарты, санитарные правила и нормы, формы государственной отчетности, методические рекомендации по определению вредных токсичных веществ и их концентраций в атмосфере, причиненного вреда или ущерба в результате выбросов загрязняющих веществ и другие. Федеральными природоохранными органами ежегодно готовятся государственные доклады о состоянии окружающей среды в Российской Федерации. В настоящее время разрабатываются технические регламенты, которые призваны заменить действующие ныне государственные стандарты.

При проведении конкретных проверок, расследовании уголовных дел о загрязнении атмосферы и других дел, рассмотрении их в судах и в иных случаях прокурорам нередко приходится обращаться к ведомственным нормативным документам, являющимся составной частью системы нормативной регламентации вопросов охраны атмосферного воздуха. Дело в том, что, как правило, только в этих документах содержатся соответствующие нормативы качества атмосферного воздуха, методические указания по определению в нем уровня загрязняющих веществ. Эти документы, нередко сгруппированные в тематические сборники желательно иметь в прокуратурах59. К слову, Центр нормативно-технической документации ООО "Кодекс-Люкс" в 2007 году опубликовал сборник документов "Система нормативов охраны и рационального использования природных ресурсов (ГОСТы, СНИПы, СанПиНы и другие), включающий перечень 4200 документов, из которых несколько сотен прямо либо косвенно касаются охраны атмосферного воздуха. Такой сборник, содержащий солидный справочно-нормативный материал, также было бы не лишним иметь в прокуратурах.

В качестве примеров назовем некоторые нормативно-правовые ведомственные акты, имеющие отношение к теме нашего исследования:

"Система обязательной сертификации по экологическим требованиям. Основные положения (НД 1-96)": утверждено Госкомэкологии России 24.09.199660;

"Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации", утвержденное приказом Госкомэкологии России от 16.05.2000 №37261;

"Положение об организации выдачи Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору решений на трансграничное перемещение озоносодержащих веществ и содержащей их продукции", утвержденное приказом Ростехнадзора от 24.09.2004 №10162;

СанПиН 2.2/2.1.1.1200-03 "Санитарно-зищитные зоны и санитарная классификация предприятий и иных объектов. Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы", утвержденные постановлением Главсанврача России от 25.09.2007 №7463

ГОСТ Р ИСО 9096-2006. "Выбросы стационарных источников. Определение массовой концентрации твердых частиц ручным гравиметрическим методом";

МУК 4.1.638-96. "Методические указания по газохроматографическому определению уксусной кислоты в атмосферном воздухе";

СанПиН 2.2 4/2.1.8.582-96 "Гигиенические требования при работах с источниками воздушного и контактного ультразвука промышленного, медицинского и бытового назначения";

"Инструкция по заполнению формы федерального государственного статистического наблюдения №2-тп "Сведения об охране атмосферного воздуха", утвержденная постановлением Госкомстата РФ от 29.09.2000 №90.

В поле зрения прокуроров находятся и нормативные акты, принятые (изданные) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, направленные на регулирование вопросов охраны атмосферного воздуха, отнесенных к региональному ведению. Так, в Республике Татарстан, Краснодарском крае, Брянской области и ряде других субъектов Российской Федерации приняты и действуют собственные законы об охране атмосферного воздуха. Законом Омской области от 27.07.2007 №944-ОЗ утверждена областная целевая программа "Об охране атмосферного воздуха и мониторинговых исследованиях в Омской области до 2015 года". В свою очередь постановлением Правительства Республики Дагестан от 25.10.2007 №289 утвержден "Порядок выдачи разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух".

Прокуроры уделяют внимание тому, чтобы, с одной стороны, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации соответствовали федеральному законодательству с учетом требований о разграничении полномочий между двумя уровнями государственной власти, а с другой - чтобы правовые предписания этих документов надлежащим образом исполнялись. К примеру, по заявлению прокурора г. Москвы решением Московского городского суда от 14.01.1999 признан недействующим и не подлежащим применению Закон "О плате за выбросы загрязняющих веществ передвижными источниками на территории города Москвы" как принятый за рамками компетенции субъекта Российской Федерации в сфере налоговых отношений. Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда РФ от 17.11.2000 указанное решение городского суда оставлено в силе64.

Подводя итоги сказанному, следует отметить, что правовая база по вопросам охраны атмосферного воздуха, по нашим подсчетам, включает на федеральном уровне порядка 600 нормативно-правовых актов, принятых (изданных) различными органами на протяжении длительного времени. Она содержит много дублирующих и описательных норм и не кодифицирована. Это в немалой степени затрудняет процесс исполнения законодательства и осложняет прокурорский надзор за его исполнением.


§ 2. Состояние исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха и основные причины допускаемых нарушений


Экономический кризис в России 1990-х гг. временно улучшил экологическую ситуацию. За десятилетие с 1992 по 2001 гг. на 32% уменьшились выбросы в атмосферный воздух. Однако в последующие годы в связи с подъемом промышленности, прогрессирующим ростом автотранспортных средств загрязнение воздуха начало возрастать и в особенности в крупных городах и промышленных центрах.

О состоянии исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха в Российской Федерации лучше всего говорит состояние воздушного бассейна, поскольку эти величины находятся в прямой зависимости65. Если состояние атмосферного воздуха в регионе, городе, поселении неблагополучное - значит кем-то не соблюдаются соответствующие нормы и правила его охраны (не работают или вообще отсутствуют воздухоочистные сооружения, выпускается в рейс неисправный автотранспорт, используется некачественное топливо, применяются строительные материалы, содержащие вредные вещества, образуются несанкционированные свалки токсичных отходов и многое другое).

По данным Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромета) и Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзора) в 2005 году в 22 городах Российской Федерации уровень загрязнения воздуха превышал предельно допустимые концентрации в 10-50 раз. В 141 городе степень атмосферного загрязнения оценивалась как высокая или очень высокая. В 206 городах были превышены предельно допустимые концентрации одной или нескольких вредных примесей. В этих городах проживает более 65 миллионов человек. Отсюда следует вывод, что почти половина населения нашей страны дышит отравленным воздухом. А в Хабаровском крае, Камчатской, Омской, Оренбургской и Самарской областях - 75% населения. Что же касается городов Москвы и Санкт-Петербурга, то в них 100% населения дышит отравленным воздухом. Только в Москве в воздух выбрасывается от 1 до 1,2 миллиона тонн вредных химических веществ в год. Иными словами, по 100-150 килограммов загрязняющих веществ на каждого из 13 миллионов жителей г. Москвы составляют эти выбросы.

За последние пять лет число городов России, где отмечается высокий уровень загрязнения воздуха, возросло в полтора раза. Это связано как с расширением транспортной сети (ростом числа автомобилей), так и с ростом объемов промышленного производства. В г. Москве, к примеру, в общем объеме загрязнений атмосферы доля автотранспорта составляет 90%. Со слов Министра природных ресурсов и экологии России Ю. Трутнева выбросы автотранспорта превышают вредное воздействие от промышленных предприятий в г. Москве более чем в 10 раз, в Санкт-Петербурге в 9 раз66.

По мнению специалистов, основную опасность для здоровья человека представляет даже не загрязнение городских улиц и площадей, а невидимое загрязнение рабочих помещений (офисов) и городских квартир, где люди проводят до 80% времени. Подсчитано, что здесь воздух в шесть-восемь раз грязнее и токсичнее наружного67.

Разного рода токсины, аллергены беспрепятственно попадают не только в дыхательные пути людей, но и в кровеносную систему, различные ткани организма, приводя к развитию таких заболеваний как рак легких, инфаркт, бронхит, астма, аллергия, поражение иммунной, сердечно-сосудистой систем и дыхательных путей. Так, за последние 15 лет заболеваемость бронхиальной астмой увеличилась в три раза, а в экологически неблагоприятных городах - в пять и более раз. В России ежегодно умирает более 100 тысяч человек из-за загрязнения воздуха, не говоря уже о числе людей, потерявших здоровье68.

Атмосферный воздух более чем другие природные объекты, как уже отмечено, в силу присущих ему свойств связан с жизненными интересами людей, качеством их жизни и состоянием здоровья. Он влияет также на качественное состояние других элементов окружающей среды и, в первую очередь, животного и растительного мира, на погоду и климат69, предметы материального мира.

Что же или кто являются источниками загрязнения атмосферного воздуха? В широком понимании все, что живет, движется, действует, так или иначе выделяет определенные вещества-загрязнители как безвредные, так и вредные. В этом плане каждый человек, каждое животное, любое производство и любая деятельность являются загрязнителями окружающей среды, в том числе и атмосферного воздуха, что, собственно, неизбежно. Однако нас интересуют те источники загрязнений атмосферного воздуха, которые причиняют ему наибольший вред, приводят к превышению предельно-допустимых концентраций вредных веществ и которые в случаях принятия соответствующих правовых, идеологических, экономических и, главное, технических мер в состоянии существенно уменьшить вредные выбросы.

Наибольший вред атмосферному воздуху в России причиняют:

во-первых, предприятия и в первую очередь электроэнергетики, нефтегазодобычи и переработки, цветной и черной металлургии;

во-вторых, автотранспорт;

в-третьих, пожары;

в-четвертых, трансграничное загрязнение;

в-пятых, неотработанные, не утилизированные отходы производства и потребления.

По данным Росгидромета и Ростехнадзора на предприятиях России зафиксировано более 955 тысяч стационарных источников загрязнения атмосферного воздуха, в том числе более 722 тысяч организованных, то есть имеющих устройства для очистки. Однако установленное на них очистное оборудование нередко малоэффективно, степень реальной очистки ниже проектных показателей, а в ряде случаев не работает вообще. В общем объеме загрязнений атмосферы промышленные выбросы составляют свыше 60%.

Согласно данным Министерства транспорта Российской Федерации, доля влияния транспорта, в первую очередь, автомобильного на загрязнение атмосферного воздуха составляет около 33%, что превышает аналогичный показатель в развитых странах более чем в 1,7 раза.

Национальным бедствием в России стали пожары в населенных пунктах, на предприятиях, в учреждениях, в лесах (ежегодно сгорает несколько миллионов гектаров лесных насаждений, включая ценные породы). Помимо причинения колоссального материального ущерба загрязняется атмосферный воздух вредными веществами, образующимися при сгорании и прежде всего угарным газом, углекислым газом, окисью азота.

Продолжается на объектах нефтедобычи сжигание попутного газа, который является ценным сырьем. Из 80 миллиардов добываемого попутного газа четверть безвозвратно сжигается, отравляя атмосферу. Сжигается примерно десятая часть всего газового баланса страны. Помимо России только в Нигерии практикуется такой отсталый подход. В Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации считают, что ежегодно в факелах сгорает попутного нефтяного газа примерно на 360 миллиардов рублей70.

На уровень загрязнения атмосферного воздуха значительное влияние оказывает и трансграничное загрязнение. На европейской части России за год выпадает 2,4 млн. тонн окислов азота и серы, в том числе 1,29 млн. тонн (57%) в результате трансграничного переноса. Трансграничный перенос из Центральной и Западной Европы доставляет в европейскую часть страны до 95% ртути, свыше 80% бензопирена, более 50% свинца и кадмия, 12% окислов серы, четверть окислов азота. А на Дальний Восток перемещается грязный воздух из Китая, Японии и Кореи. Иными словами, в загрязнение воздушной среды России весомый вклад вносят другие государства.

Страна, если можно так сказать, превращается в сплошную мусорную свалку. Грязь, замусоренность, несанкционированные свалки, переполненные санкционированные полигоны, невывезенные отходы производства предприятий - такую картину можно наблюдать повсеместно. По данным Ростехнадзора, на 10% в год возрастает объем отходов, имеющихся только на территориях предприятий, достигнув 28 миллиардов тонн71. Неотлаженность системы сбора отходов производства и потребления, а главное - их переработки, которая по существу отсутствует, приводит к потере сельскохозяйственных земель, загрязнению земель, водных объектов и атмосферного воздуха, к антисанитарии.

Как уже отмечалось, основной причиной высокого уровня загрязнения атмосферного воздуха в Российской Федерации является неисполнение или ненадлежащее исполнение субъектами хозяйственной и иной деятельности воздухоохранного законодательства, в том числе норм, устанавливающих обязанность предприятий по выполнению требований о его охране, об обеспечении эффективной работы очистных сооружений и средств контроля72.

Следует сказать и о превышении уровня шумового воздействия (свыше 50 децибел), то есть о физическом факторе отрицательного воздействия на окружающую среду. Так, по словам Главного санитарного врача г. Москвы Н. Филатова, за последние 10 лет из-за лишних децибелов в 2-3 раза в столице увеличился рост сердечно-сосудистых заболеваний и гипертонии. Более 60% городских территорий подвержено постоянному сверхнормативному шумовому воздействию. Повышенный шум сокращает жизнь людей на 8-10 лет. Значительная часть москвичей страдает от постоянного шумового дисбаланса по причине проживания в акустически некомфортных зонах, то есть рядом с оживленными трассами, железной дорогой и т.д.73. Неприученность граждан вести себя надлежащим образом в быту, в особенности в ночное время, также одна из причин повышенного шумового воздействия.

К физическим факторам отрицательного воздействия на окружающую среду кроме того относят вибрацию, электромагнитные поля, ионизирующее излучение, тепловое излучение, световое излучение74, возникающие в результате антропогенной деятельности, которая при превышении допустимого уровня также причиняет вред здоровью населения. Факторы отрицательного воздействия на атмосферный воздух прокурорам необходимо учитывать в процессе организации и осуществления надзорной деятельности.

В связи со сказанным возникают вопросы следующего характера: почему допускаются нарушения законодательства об охране атмосферного воздуха, каковы причины этого, почему россияне безобразно относятся к своему здоровью? Постараемся ответить на эти вопросы.

Вопрос о причинах нарушения экологического законодательства находит отражение в учебниках по экологическому праву75. Этому посвящено немало научных статей76. Издавались и отдельные работы, посвященные этому вопросу77. Обычно в работах авторы не выделяют отдельно причины нарушений воздухоохранного законодательства, совершенно справедливо полагая, что они одни и те же, идет ли речь об охране водных объектов, земель или атмосферного воздуха.

В наиболее систематизированном виде причины совершения экологических правонарушений и условия, способствовавшие этому, изложены в работе Ю.Е. Винокурова и А.Ю. Винокурова78. Основными причинами совершения экологических правонарушений, а, следовательно, совершения и правонарушений в сфере охраны атмосферного воздуха, эти авторы считают:

отсутствие на государственном уровне приоритетного решения экологических проблем России (причина первая);

низкая экологическая культура, а, следовательно, и низкий уровень правосознания у основной части населения страны, многих должностных лиц, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, предпринимателей (причина вторая);

несправедливый характер распределения материальных благ среди людей (причина третья);

низкий жизненный уровень основной части населения (причина четвертая);

коррупционность чиновничества (причина пятая);

низкий технический уровень производства во всех сферах промышленности, сельского хозяйства, транспорта и т.д.) и высокая степень изношенности основных фондов (причина шестая);

несовершенство экологического законодательства (причина седьмая);

слабая работа института неотвратимости ответственности за совершение экологических правонарушений (причина восьмая).

Упомянутые авторы называют такие условия, способствующие нарушениям экологического законодательства, включая и законодательство об охране атмосферного воздуха:

недостатки в деятельности природоохранных органов;

недостатки в работе правоохранительных органов и в первую очередь органов прокуратуры и внутренних дел;

недостатки судебной практики;

недостатки природоохранной деятельности органов местного самоуправления;

факты нарушения экологического законодательства со стороны должностных лиц органов управления районного и областного звеньев, работников природоохранных и правоохранительных органов;

культивирование, в том числе и через средства массовой информации, частного интереса в ущерб публичному (общественному) интересу, стремления к богатству, обогащению нередко любым путем;

активная пропаганда насилия к человеку на телевидении, радио, в кино.

В целом соглашаясь с позицией Ю.Е. Винокурова и А.Ю. Винокурова относительно причин совершения экологических правонарушений и способствующих им условий, и считая их также обстоятельствами, то есть причинами и условиями совершения нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха, хотелось бы сделать некоторые уточнения и дополнения. Совершению экологических правонарушений также способствуют:

во-первых, относительно низкие суммы платы за сбросы и выбросы загрязняющих веществ и размещение отходов, которые не стимулируют предприятия к их сокращению, установлению более современных очистных сооружений, выпуск экологически чистой продукции. Сложилась такая ситуация, при которой предприятиям выгоднее платить за сбросы и выбросы загрязняющих веществ, отправлять отходы производства на полигоны или хранить их на территориях предприятий, чем вкладывать средства в модернизацию оборудования, ведущую к сокращению или вообще прекращению этих сбросов и выбросов, внедрению безотходного производства;

во-вторых, незначительность средств, выделяемых из федерального бюджета на природоохранные (экологические) мероприятия. Федеральные власти полагают, что в бюджетах субъектов Российской Федерации будут выделены соответствующие средства на природоохранные цели. Так, в федеральном бюджете на 2008 год на цели охраны окружающей среды заложено 9 329 630,9 тыс. рублей, что составляет 0,16% от общих расходов бюджета на этот год. На плановый период 2009 и 2010 годов на эти цели выделяется несколько большие суммы (соответственно 10 208 395,8 тыс. рублей и 10 963 086,0 тыс. рублей), но в процентном отношении наблюдается снижение до 0,15% от расходной части федерального бюджета79.

Представляется, что на природоохранные мероприятия, в том числе и на охрану атмосферного воздуха с учетом их неблагополучного состояния и неудовлетворительного состояния здоровья населения должно расходоваться не менее 5% бюджетных средств всех уровней. Думается, что только в этом случае можно будет добиться заметного оздоровления окружающей природной среды и как следствие этого - укрепления здоровья населения;

в-третьих, ликвидация в 2001 году Федерального экологического фонда, Федерального фонда воспроизводства минерально-сырьевой базы, Фонда управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов, Федерального фонда воспроизводства и охраны водных ресурсов и Фонда охраны озера Байкал, аккумулировавших средства на природоохранные мероприятия. Средства, поступавшие ранее в эти природоохранные и природоресурсные фонды, ныне перечисляются в Федеральный консолидированный бюджет и могут расходоваться на цели, не связанные с охраной окружающей природной среды. Кроме того, отсутствие единообразного подхода к созданию и функционированию на региональном и местном уровнях природоохранных (экологических) фондов также не в полной мере способствует предупреждению экологических правонарушений, а, следовательно, и оздоровлению окружающей природной среды;

в-четвертых, отсутствие целенаправленной пропаганды здорового образа жизни, без вредных привычек, строго сообразуясь с законами природы, имея в виду, что человек - это неотъемлемая составная часть живой природы. Буквально удивляет то, с каким безразличием многие россияне относятся к своему здоровью, увлекаясь курением, потребляя наркотики, спиртные напитки, пиво, ведя малоподвижный образ жизни. Как будто бы у них помутнилось сознание и они поэтому много делают для того, чтобы состояние их здоровья ухудшилось;

в-пятых, культивирование приоритета экономических интересов над экологическими интересами, а не наоборот, как это должно было бы быть. Отсюда природоохранные мероприятия нередко осуществляются по так называемому остаточному принципу, то есть, если останутся силы и средства, то и их можно проводить, а в противном случае природа может и подождать;

в-шестых, резкое снижение темпов лесовосстановительных работ. Дело в том, что в период экономического кризиса 1990-х гг. прекратили свое существование многие лесопитомники и поэтому лесопосадки нередко вообще не ведутся, что влечет за собой сокращение лесов - легких планеты, как их называют в силу выполняемых ими воздухозащитных функций. Леса лысеют, опустыниваются, что представляет большую опасность для здоровья населения, в особенности проживающего в густонаселенных районах с ограниченной лесной растительностью;

в-седьмых, неотработанность системы стимулирования природоохранной деятельности предприятий и других хозяйствующих субъектов (разного рода льгот по налогам, выплатам, скажем, за внедрение безотходных, ресурсосберегающих технологий, выпуск экологически чистой продукции, расходование средств на природоохранные мероприятия);

в-восьмых, низкие размеры санкций за совершение, в частности, нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха и неадекватные складывающейся обстановке меры наказания за совершение преступлений (загрязнение атмосферного воздуха), назначаемые судом. Как правило, за совершение экологических преступлений назначаются наказания, не связанные с лишением свободы. Проявляется явная недооценка общественной опасности экологических преступлений со стороны работников правоохранительных органов, судей. Следует заметить, что несмотря на проблему, связанную со стремительным накоплением отходов производства и потребления, до сих пор не принят закон об ответственности производителей за непринятие мер к утилизации отходов. Бизнес в настоящее время экономически не заинтересован в организации вторичной переработки сырья80.

Речь, таким образом, идет о совокупности причин совершения нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха и условий, этому способствующих. Иными словами, экологическое правонарушение является следствием действия, как правило, ряда или даже многих обстоятельств и можно говорить поэтому о совокупности действия обстоятельств (причин и условий) 81.

Понятно, что для устранения перечисленных выше обстоятельств, способствующих совершению правонарушений в воздухоохранной сфере, или по крайней мере нейтрализации их негативного воздействия в государственном масштабе должны быть приняты комплексные меры правового, организационного, идеологического, экономического, технологического, воспитательного, образовательного, культурного характера.

Наряду с другими мерами следовало бы в целях оздоровления окружающей природной среды, включая и воздушную среду, и укрепления здоровья населения:

во-первых, высшему руководству страны повернуться лицом, если можно так выразиться, к экологии. По образному выражению губернатора Тульской области В. Дудки "если воду нельзя пить, а воздухом дышать, то все остальные проблемы просто теряют смысл"82. Именно экологическая функция Российской Федерации должна стать приоритетной и первоочередной, как никакая другая функция. В этих целях следует принять всесторонне продуманную, научно обоснованную обеспеченную ресурсами "Программу оздоровления окружающей природной среды в Российской Федерации" и неуклонно контролировать ее исполнение;

во-вторых, бережно расходовать невозобновимые природные ресурсы: нефть, газ, руды, и т.д., памятуя о том, что они не безграничны. Иными словами, из источника следует черпать так, чтобы он не иссякал. Сейчас же, по существу, ради обогащения кучки олигархов стремятся вычерпать все и как можно скорее. А нужно было подумать о поколениях людей, которые будут жить после нас. Им-то может ничего не остаться. В этой связи актуальна и глубокая переработка сырья, и внедрение ресурсосберегающих технологий, и первоочередное развитие индустрии переработки промышленных и бытовых отходов, то есть всего того, что ведет к уменьшению сбросов и выбросов загрязняющих веществ;

в-третьих, категорическое запрещение рубок деревьев и кустарника (кроме санитарных рубок) вокруг городов и других населенных пунктов, выполняющих в том числе и воздухозащитную функцию, и ужесточение ответственности за несоблюдение этих запретов;

в-четвертых, повышение жизненного уровня основной части населения как путем повышения оплаты труда, пенсий, так и возвращения к прогрессивной шкале налогообложения доходов. Нами поддерживается предложение профессора Ю.Е. Винокурова о внедрении в жизнь принципа оптимального уровня потребления83;

в-пятых, повышение культурного уровня населения, в том числе и повышение его экологической культуры;

в-шестых, создание вместо Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору трех самостоятельных служб, подчиненных Правительству России. На Федеральную службу по экологическому контролю (надзору) возложить функцию организации и проведения государственной экологической экспертизы;

в-седьмых, продолжать работу по совершенствованию экологических государственных стандартов и технических регламентов в целях оптимизации требований по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности. Федеральным законом "О техническом регулировании" по непонятной причине и стандарты и технические регламенты превращены в документы добровольного, иначе говоря, не обязательного применения (ст. ст.2 и 12), на что уже обращалось внимание в печати84. Такое положение недопустимо и должно быть изменено.

Мы коснулись лишь некоторых мер, реализация которых могла бы способствовать, в том числе и оздоровлению воздушной среды.

§ 3. Органы, осуществляющие государственный контроль (надзор) за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха, и их компетенция


Знание компетенции органов, осуществляющих государственный контроль (надзор) за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха, помогает прокурорам правильно, на научной основе организовать работу, в частности, избегая дублирования в ней, максимально использовать возможности органов контроля и в конечном итоге добиваться лучших результатов в плане укрепления законности в этой области.

Задачи контроля состоят в обеспечении точного исполнения всеми министерствами, федеральными службами, федеральными агентствами и другими федеральными органами, предприятиями и иными органами, а также должностными лицами и гражданами требований законодательства об охране атмосферного воздуха. Как мы в последующем убедимся, задачи органов контроля во многом совпадают с задачами, выполняемыми в этой области и органами прокуратуры.

Органы, наделенные в той или иной мере функциями экологического контрля, в том числе и за исполнением воздухоохранного законодательства, являющегося важнейшей составной частью экологического законодательства, с определенной долей условности обычно подразделяют на органы общей и специальной компетенции85.

К органам общей компетенции обычно относят: Федеральное Собрание Российской Федерации; Президента Российской Федерации; Правительство Российской Федерации; Конституционный Суд Российской Федерации, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации; Верховный Суд Российской Федерации, верховные суды республик в составе Российской Федерации, краевые, областные, городские, автономных образований, районные и им равные суды, мировых судей; Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, федеральные арбитражные суды округов, федеральные апелляционные суды и арбитражные суды субъектов Российской Федерации; представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации (верховные советы, думы, законодательные собрания, правительства, администрации и др.); органы местного самоуправления.

Исходя из темы исследования и в интересах прокурорского надзора ограничимся рассмотрением компетенции органов общей компетенции регионального и муниципального уровней и органов специальной компетенции86, с которыми в основном контактируют прокуроры в процессе организации и осуществления надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Среди государственных органов, наделенных функциями по осуществлению контроля за охраной атмосферного воздуха, органы представительной и исполнительной власти областного и им равного уровня занимают важное место. Будучи наделенными соответствующими полномочиями, они организуют и осуществляют всеобъемлющий государственный контроль на подведомственной им территории за использованием и охраной атмосферного воздуха всеми предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами. Этот контроль они осуществляют в основном через создаваемые ими специализированные органы экологического контроля и природопользования, которые могут носить различные названия (Министерство экологии и природных ресурсов, Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды и др.) 87. В составе этих органов, как правило, создаются специализированные структурные подразделения по охране атмосферного воздуха в виде отделов, лабораторий, которые можно отнести к органам специальной компетенции.

В соответствии со ст.6 Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха" органы государственной власти субъектов российской Федерации вправе:

принимать (издавать) нормативные правовые акты в области охраны атмосферного воздуха;

разрабатывать и реализовывать региональные целевые программы охраны атмосферного воздуха;

участвовать в организации и проведении государственного мониторинга атмосферного воздуха;

проводить мероприятия по защите населения при чрезвычайных ситуациях, представляющих угрозу для жизни и здоровья людей в результате загрязнения атмосферного воздуха;

осуществлять в пределах своей компетенции координацию деятельности физических и юридических лиц в области охраны атмосферного воздуха;

информировать население о состоянии атмосферного воздуха, его загрязнении и выполнении программы улучшения качества атмосферного воздуха и соответствующих мероприятий.

Следует заметить, что полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, закрепленные в ст.6 Федерального закона "Об охране окружающей среды", распространяются и на отношения, связанные с охраной атмосферного воздуха, являющегося важнейшим природным объектом. Речь, в частности, идет о таких полномочиях как:

осуществление государственного экологического контроля на объектах хозяйственной и иной деятельности, находящихся на территории соответствующего региона, за исключением тех объектов, экологический контроль на которых осуществляют федеральные органы;

установление нормативов качества окружающей среды, содержащих соответствующие требования и нормы не ниже требований и норм, установленных на федеральном уровне;

ведение учета объектов и источников негативного воздействия на окружающую среду, государственный экологический контроль на которых осуществляется региональными органами;

осуществление контроля за установленным порядком внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду;

организация проведения экономической оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, а также осуществления экологической паспортизации территории.

Помимо этого органы государственной власти субъектов Российской Федерации обладают правом на обращение в суды, во-первых, с требованиями об ограничении, о приостановлении и (или) запрещении хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением экологического законодательства, и, во-вторых, с исками о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды.

Названные органы организуют также систему экологического образования в регионе и участвуют в формировании экологической культуры населения.

Органы местного самоуправления. К большому сожалению, компетенция органов местного самоуправления в области охраны атмосферного воздуха в Федеральном законе "Об охране атмосферного воздуха" оказалась не прописанной, что по нашему мнению, является серьезным его недостатком. В свою очередь ст.7 Федерального закона "Об охране окружающей среды" закреплено, что к вопросам местного значения, в частности, муниципального района относятся:

организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды;

организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Однако в ст.6 "Полномочия органов местного самоуправления в области охраны атмосферно воздуха" Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха" закреплено, что "органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области охраны атмосферного воздуха в порядке, установленном законодательством Российской Федерации".

Согласно п.6 ст.26.3 Федерального закона от 06.10.1999 №184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"88 законами субъектов Российской Федерации могут передаваться отдельные региональные государственные полномочия органам местного самоуправления. Речь идет о передаче только тех полномочий, реализация которых осуществляется за счет региональных бюджетов, хотя муниципальным образованиям не возбраняется закреплять в своих бюджетах возможность самостоятельного дополнительного финансирования делегированных им полномочий89.

С точки зрения объема передаваемых полномочий органам местного самоуправления представляет интерес Закон Челябинской области от 30.11.2006 №76-ЗО "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в области охраны окружающей среды"90, согласно ст.3 которого органы местного самоуправления управомочены на:

) ведение учета объектов и источников негативного воздействия на окружающую среду, государственный экологический контроль которых осуществляется уполномоченными органами Челябинской области;

) контроль в установленном федеральным законодательством порядке платы за негативное воздействие на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, за исключением объектов, подлежащих федеральному экологическому контролю;

) обращение в суд с требованиями об ограничении, о приостановлении и (или) запрещении в установленном порядке хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды;

) предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды.

Следует, однако, заметить, что практика передачи отдельных государственных полномочий в области охраны окружающей среды органам местного самоуправления не получила пока широкого распространения.

Вследствие явного несовершенства законодательства объем полномочий в равнозначных муниципальных образованиях в области охраны атмосферного воздуха и в целом охраны окружающей среды оказался далеко неодинаковым, что нельзя признать нормальным. Это обстоятельство необходимо учитывать прокурорам в процессе осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха.

На основе анализа законодательства об органах местного самоуправления и экологического законодательства нами в помощь прокурорам подготовлена таблица (схема)"Полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны атмосферного воздуха" (см. приложение 3). Из таблицы видно, что эти полномочия изложены в самом общем виде и нуждаются в конкретизации. Представляется, что именно органам местного самоуправления (поселенческого, окружного и районного уровней), отвечающих за состояние здоровья населения, проживающего на подконтрольной им территории, должна принадлежать решающая роль в обеспечении экологической безопасности и, в частности, оздоровлении воздушного бассейна, для чего они должны быть наделены соответствующими полномочиями.

На федеральном уровне непосредственный государственный контроль за соблюдением норм и правил охраны атмосферного воздуха от загрязнения и от вредных физических воздействий возложен на ряд государственных органов, каждый из которых выполняет эту функцию в пределах предоставленной ему компетенции. Их обычно называют природоохранными органами или органами экологического контроля. Речь идет об органах специальной компетенции.

К числу таких органов относятся Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет), органы санитарно-эпидемиологического надзора Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор).

Ростехнадзор и его территориальные органы в соответствии с Положением91 как непосредственно, так и через отделы, инспекции или секторы по охране атмосферного воздуха осуществляют в пределах их компетенции государственный контроль за использованием и охраной атмосферного воздуха и, в частности, выдают разрешения на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду и на вредные физические воздействия на атмосферный воздух, а также на трансграничное перемещение озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции, ведут государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и вредное воздействие на атмосферный воздух.

Росприроднадзор и его территориальные органы в соответствии с Положением92 наделены функцией осуществления государственного экологического контроля, в том числе и за состоянием атмосферного воздуха в части отрицательно воздействия загрязненного атмосферного воздуха на природные объекты (особо охраняемые природные территории федерального значения, земли, животный мир, недра, водные объекты, морская среда и т.д.). В связи с передачей Ростехнадзора в ведение Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации93 и лишения его функции осуществления государственного экологического контроля следует ожидать перераспределения компетенции между Ростехнадзором и Росприроднадзором. Иными словами, компетенция этих федеральных служб нуждается в уточнении.

Росгидромет и его территориальные органы в соответствии с Положением94 осуществляют наблюдение за состоянием атмосферного воздуха и учет вредных воздействий на него, т.е. формирование системы мониторинга воздушной среды. Эти органы ежедневно составляют прогноз неблагоприятных метеоусловий, способных обусловить резкое повышение уровня загрязнения воздуха, и соответствующую информацию доводят до предприятий - источников его загрязнения. Последние, в свою очередь, вносят изменения в режим работы соответствующих цехов, участков, агрегатов в целях прекращения или уменьшения выбросов загрязняющих веществ.

Органы санитарно-эпидемиологического надзора Роспотребнадзора, включая его территориальные структуры, в также органы на воздушном и водном транспорте в соответствии с положениями95 осуществляют государственный санитарный надзор за состоянием и охраной атмосферного воздуха в части соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности санитарно-гигиенических правил. Согласно Федеральному закону от 30.03.1999 №52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"96 одной из задач органов санитарного надзора является осуществление санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемических мероприятий, направленных на предупреждение или ликвидацию загрязнения атмосферного воздуха вредными промышленными выбросами и хозяйственно-бытовыми отходами, а также надзор за проведением мероприятий по предупреждению, снижению интенсивности и устранению шума, электромагнитных и иных ионизирующих излучений. Органы санэпиднадзора разрабатывают и утверждают нормы и правила в области атмосферного воздуха, которые являются обязательными для всех органов, должностных лиц и граждан. Государственные санитарные врачи включаются в состав комиссии по приемке в эксплуатацию законченных строительством объектов.

Министерство внутренних дел Российской Федерации через подразделения Государственной инспекции безопасности дорожного движения97 проводит регулярные проверки на соответствие техническим нормативам выбросов вредных веществ автотранспортными и другими техническими средствами передвижения. В части, их касающейся в этой области, участвуют и ряд органов, в том числе Министерство обороны Российской Федерации, Министерство транспорта Российской Федерации. Данная функция названных федеральных органов исполнительной власти закреплена постановлением Правительства РФ от 06.02.2002 №83 "О проведении регулярных проверок автотранспортных и иных передвижных средств на соответствие техническим нормативам выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух"98.

Перечисленные органы имеют специалистов различного профиля, располагают научно-исследовательской и технической базой, соответствующими методиками, что позволяет им брать пробы воздуха, выбросов; проводить разного рода лабораторные исследования, определяя наличие загрязняющих веществ в воздухе, их химический или биологический состав и концентрации, источники выбросов, вредное воздействие выбросов на окружающую среду и здоровье людей.

Прокурорам следует иметь в виду, что должностные лица названных органов (руководители структурных подразделений, государственные инспекторы, государственные санитарные врачи и др.) вправе:

беспрепятственно посещать подконтрольные им объекты;

проводить проверки соблюдения норм и правил природоохранного законодательства, в том числе соблюдения правил эксплуатации газоочистных и пылеулавливающих установок, оснащенность ими предприятий, организации учета выбросов загрязняющих веществ;

вносить обязательные для исполнения предписания и другие акты, направленные на устранение выявленных нарушений воздухоохранного законодательства;

ограничивать, приостанавливать или запрещать выбросы загрязняющих веществ в атмосферу вплоть до прекращения деятельности предприятий, цехов, участков и агрегатов;

налагать запреты на строительство, реконструкцию и расширение объектов промышленного и иного назначения, когда нарушаются нормы и правила охраны атмосферного воздуха;

приостанавливать или запрещать эксплуатацию передвижных источников загрязнения атмосферного воздуха, у которых содержание вредных веществ в выбросах превышает установленные нормативы;

предъявлять иски в суды и арбитражные суды о взыскании средств в возмещение ущерба, причиненного загрязнением атмосферного воздуха;

привлекать лиц, нарушивших воздухоохранное законодательство, к административной ответственности;

ставить вопрос перед руководителями предприятий и других органов о привлечении к дисциплинарной и материальной ответственности лиц, допустивших нарушение правил и норм по охране атмосферно воздуха;

направлять материалы, содержащие признаки преступлений, в органы прокуратуры для решения вопроса о возбуждении уголовного дела.

В процессе организации и осуществления надзорной деятельности прокурорам следует иметь в виду, что контроль за соблюдением законодательства об охране атмосферного воздуха в пределах предоставленной компетенции осуществляют руководители министерств, федеральных служб, агентств, предприятий, учреждений, организаций, кооперативов и других органов как лично, так и через специальные природоохранные и санитарные структурные подразделения (инспекции, службы, отделы, лаборатории, цеха, участки и др.) или должностных лиц, непосредственно отвечающих за вопросы охраны окружающей среды и санитарное состояние, в частности, рабочих помещений и близлежащих территорий.

В частности, на крупных предприятиях чаще функционируют отделы охраны природы, имеющие специалистов разного профиля, а на небольших объектах, в особенности, перерабатывающей и легкой промышленности, чаще - санитарные и реже ветеринарные лаборатории. Что касается очистных сооружений предприятий, то они функционируют на правах цехов или участков, являющихся, как правило, самостоятельными подразделениями предприятия. На автотранспортных и иных предприятиях, располагающих значительным количеством автотранспортных средств, имеются контрольно-регулировочные пункты токсичности или контрольно-пропускные (проверочные) пункты99.

На природоохранные структуры предприятий обычно возлагается:

контроль за состоянием загрязнения атмосферно воздуха на производстве и в санитарно-защитной зоне;

организация работы по обеспечению охраны окружающей среды от загрязнений выбросами и сбросами вредных веществ и промышленными отходами, рациональному использованию природных ресурсов (сырья);

планирование мероприятий по уменьшению выбросов и сбросов токсичных и других веществ в атмосферу и в водные объекты, уменьшению твердых отходов и осуществление контроля за выполнением этих мероприятий;

проведение систематических анализов результатов природоохранной деятельности предприятия, а также отдельных служб, цехов и участков;

контроль за эффективностью работы газопылеулавливающих и водоочистных установок и сооружений;

контроль за внедрением на предприятии новых технологических процессов, позволяющих сократить или прекратить поступление загрязнений в окружающую среду;

организация внедрения систем автоматизированного контроля газообразных и пылеобразных выбросов в атмосферу и сбросов токсичных и иных загрязняющих веществ в водные объекты;

расследование причин и последствий залповых выбросов и сбросов вредных веществ в окружающую среду, разбор действий персонала и руководителей цехов и других подразделений предприятия по предотвращению и ликвидации последствий залповых выбросов (сбросов), подготовки предложений руководству предприятия о мерах по недопущению таких выбросов (сбросов) 100.

Что касается претензионной работы в части возмещения ущерба, причиненного нарушениями экологического законодательства, то они возлагаются обычно на юридическую службу или юрисконсульта предприятий и иных органов.

Подытоживая сказанное, необходимо подчеркнуть, что в Российской Федерации создана на всех уровнях относительно стройная система органов экологического контроля, в том числе и за соблюдением законодательства об охране атмосферного воздуха. Для более эффективной работы данных органов следовало бы уточнить и конкретизировать их компетенцию, оптимизировать круг полномочий, устранить по возможности дублирование в работе.


§4. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха как один из важнейших способов обеспечения законности в этой сфере


В государственно-правовой и административно-правовой литературе к способам обеспечения законности в Российской Федерации обычно относят конституционный контроль, президентский контроль, контроль законодательной (представительной) власти, судебный контроль, прокурорский надзор, контроль органов исполнительной власти, внутриведомственный контроль (надзор), административный надзор, общественный контроль, а также обжалование незаконных действий должностных лиц и разрешение жалоб101.

Из сказанного можно сделать вывод, что законность повсеместно и постоянно обеспечивается, или точнее сказать, должна обеспечиваться различными по своему назначению органами, должностными и иными лицами, общественностью, каждые из которых делают это присущими им методами и способами, исходя из возложенных на них обязанностей в рамках установленной компетенции и полномочий. Только при этом достигается желаемый уровень законности и правопорядка как в регионах, так и в целом в стране, позволяющих нормально функционировать государству, его структурам, обеспечивать права и свободы граждан и законные интересы юридических лиц.

Прокурорский надзор среди способов обеспечения законности занимает особое, при том далеко не последнее, место. Это объясняется самой сущностью и предназначением рассматриваемого вида государственного надзора, заключающегося в осуществлении от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции России и исполнением законов, действующих на всей территории страны, что закреплено в ст.1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации". Вся многогранная деятельность прокуратуры, все отрасли надзора, направления, поднаправления надзора и участки деятельности прокуратуры, все предоставленные прокурорам правовые средства надзора в своей совокупности направлены на обеспечение законности, иными словами, на точное и единообразное исполнение законов всеми, везде и всегда102.

Нужно иметь в виду, что прокурорский надзор за исполнением законов в отличие от деятельности других органов, наделенных контрольными функциями, носит всеобъемлющий характер, так как в поле его деятельности за некоторым исключением находится все законодательство (федеральное, региональное), регулирующее самые разнообразные общественные отношения, в том числе в сфере контроля, и он распространяется на широкий круг субъектов за исключением Федерального Собрания РФ, судов, Президента и Правительства Российской Федерации). В число этих субъектов входят и органы контроля. В связи с этим прокуроры в процессе надзорной деятельности могут позитивно влиять на совершенствование и активизацию деятельности органов контроля, призванных в первую очередь обеспечивать законность в подконтрольных им органах. Деятельность прокуроров по выявлению и устранению нарушений, допускаемых органами контроля, установлению и устранению обстоятельств, способствующих этому, а также принятие мер к привлечению к ответственности виновных лиц, пожалуй, как никакая другая способствует совершенствованию контрольно-надзорной деятельности. Это обстоятельство следует учитывать прокурорам в процессе организации и осуществления надзора за исполнением законов, в том числе надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха.

Следует иметь в виду, что от того, как работает прокуратура, во многом зависит, будут ли исполняться российские законы надлежащим образом. В самом широком понимании прокурорский надзор является одной из форм социально контроля в обществе103. От различных форм социального контроля, осуществляемого другими государственными органами, прокурорский надзор отличается своим целевым назначением и правовыми средствами выявления и устранения нарушений законов. Для других органов контроль представляет лишь одну из форм их деятельности по решению многих стоящих перед ними задач. Для прокуратуры же надзор за исполнением законов составляет основное содержание ее деятельности.

Прокуроры осуществляют надзор за исполнением всего Российского законодательства. Поскольку законодательство об охране окружающей среды является составной частью этого законодательства, оно не может быть исключено из сферы прокурорского надзора. Надзор за исполнением экологического законодательства является одним из важнейших направлений в деятельности прокуратуры.

Исходя из сказанного, и прокурорский надзор за исполнением воздухоохранного законодательства правомерно рассматривать как один из важнейших организационно-правовых способов обеспечения законности, роль и значение которого с учетом складывающейся неблагоприятной обстановки с качеством атмосферного воздуха во многих регионах России несомненно будет возрастать. В целях показа сущности и значения этого способа обеспечения законности необходимо определить место и роль прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха в системе прокурорского надзора.

Как известно, единый прокурорский надзор в зависимости от особенностей законодательства, за исполнением которого он осуществляется (регулирование обособленных общественных отношений), различием объектов, исполняющих это законодательство, подразделяется на отрасли (части), которые в свою очередь подразделяются на направления или подотрасли. Но и некоторые направления подразделяются на части, назовем их поднаправлениями надзора по аналогии с подотраслями надзора. Следует заметить, что в учебниках, учебных пособиях и других работах, посвященных прокурорскому надзору, не сложилось единого понимания понятий "отрасль надзора" и "направление надзора", которые нередко трактуются как однозначные, что приводит к путанице. Что касается понятия "поднаправление надзора", то оно вообще не упоминается либо заменяется понятием "направление надзора". Подобное разночтение осложняет организацию работы по надзору за исполнением законов в прокуратурах в особенности в части ее планирования, распределения служебных обязанностей среди работников, организации взаимодействия с другими органами.

В настоящее время в соответствии с Законом о прокуратуре выделяются пять отраслей надзора, а именно:

) надзор за исполнением законов и законностью правовых актов;

) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;

) надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

) надзор за исполнением законов судебными приставами;

) надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Следует заметить, что одни авторы надзор за исполнением законов судебными приставами считают самостоятельной отраслью надзора, другие - направлением надзора.

Прокурорский надзор за исполнением законов в виду его многогранности, и если можно так сказать, широкоохватности в смысле распространения на громадное количество законов и подзаконных актов подразделяется на такие направления как:

надзор за исполнением экономического законодательства или как еще говорят в сфере экономики;

надзор за исполнением законодательства о труде;

надзор за исполнением жилищного законодательства;

надзор за исполнением законодательства о несовершеннолетних;

надзор за исполнением законодательства о внешнеэкономической деятельности;

надзор за исполнением экологического законодательства и многие другие направления. Всего их насчитывается несколько десятков.

Понятно, что с учетом специфики данного исследования нас интересует надзор за исполнением экологического законодательства, которое достаточно обширно с точки зрения охвата сфер общественных отношений, постоянно совершенствуется и дополняется новыми нормативными актами. Это законодательство регулирует вопросы использования и охраны всех природных ресурсов и объектов, в том числе земли, недр, лесов, водных объектов, объектов животного мира, биологических ресурсов, атмосферного воздуха, озонового слоя атмосферы. Выделяются, с одной стороны, особо охраняемые природные территории (государственные природные заповедники, заказники, национальные и природные парки, лечебно-оздоровительные местности и курорты, памятники природы и другие) и, с другой стороны, зоны чрезвычайной ситуации и экологического бедствия.

Анализ действующего законодательства, в том числе и воздухоохранного и практики прокурорского надзора за его исполнением показывает, что прокурорские полномочия распространяются на:

ратифицированные бывшим Союзом Советских Социалистических Республик, а позже российской Федерацией и потому являющиеся составной частью российской правовой системы международные правовые акты;

федеральные законы, регулирующие общественные отношения, в том числе и в сфере охраны атмосферного воздуха, а также и другие федеральные законы, в которых содержатся нормы, имеющие отношение к этим вопросам;

постановления Конституционного Суда Российской Федерации, затрагивающие рассматриваемые и иные вопросы;

не противоречащие федеральному законодательству законы субъектов Российской Федерации, имеющие отношение к охране атмосферного воздуха;

нормативные указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, относящиеся к сфере охраны атмосферного воздуха;

постановления конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, касающиеся рассматриваемы вопросов;

общеобязательные нормативные правовые акты специально уполномоченных федеральных органов исполнительной власти в области контроля за состоянием атмосферно воздуха, в том числе государственные стандарты, административные регламенты, санитарные нормы и правила, методические указания и рекомендации, в частности, по расчету объемов выбросов в атмосферу загрязняющих веществ, определения материального ущерба, правила осуществления государственного экологического контроля и другие;

не противоречащие федеральному законодательству и законодательству субъектов Российской Федерации нормативные правовые акты органов местного самоуправления и, в первую очередь, уставы муниципальных образований в части, например, эвакуации населения из зон высокого загрязнения воздуха, оказания помощи пострадавшим.

Можно утверждать в связи с этим, что прокуроры осуществляют надзор не только за исполнением законов, количество которых незначительно и которые не охватывают правовым регулированием всего многообразия общественных отношений, но и за многочисленными подзаконными актами. Иными словами, они осуществляют надзор за исполнением законодательства, основу которого конечно же составляют законы, обладающие высшей юридической силой по отношению к подзаконным актам. Термин "закон", употребляемый в ст. ст.1 и 21 Закона о прокуратуре, следует понимать в собирательном значении, близком к понятию "законодательство"104.

В связи с этим мы поддерживаем предложение А.Ю. Винокурова о закреплении в Законе о прокуратуре положения о том, что прокурорский надзор осуществляется за исполнением законодательства, а не законов105.

Обширность экологического законодательства, многообразие природных объектов, нуждающихся в защите, специфика допускаемых нарушений на этих объектах определяют и специфику прокурорских проверок, существенно отличающихся по характеру выясняемых прокурором вопросов, способам выявления правонарушений. Так, в пособии для природоохранных прокуроров расписана методика проведения более двадцати проверок исполнения экологического законодательства106, значительно отличающихся друг от друга.

Направление надзора - надзор за исполнением экологического законодательства - таким образом, подразделяется на поднаправления, среди которых можно выделить:

надзор за исполнением законодательства об использовании и охране земель;

надзор за исполнением законодательства об использовании и охране недр;

надзор за исполнением законодательства об использовании и охране лесов и иной растительности;

надзор за исполнением законодательства об использовании и охране животного мира;

надзор за исполнением законодательства об использовании и охране водных биологических ресурсов;

надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха;

надзор за исполнением законодательства об охране озонового слоя атмосферы;

надзор за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности;

надзор за исполнением законодательства об особо охраняемых природных территориях и объектах;

надзор за исполнением законодательства об отходах производства и потребления;

надзор за исполнением законодательства о зонах природного бедствия. И это далеко не полный перечень поднаправлений прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства.

Таким образом, прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха является одним из поднаправлений прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства, иначе говоря, его составной частью. Однако его роль и значение исключительно велики и, как нам представляется, будут возрастать. При этом мы исходим из того, что это поднаправление прокурорского надзора своим острием направлено на укрепление здоровья населения, которое, к сожалению, ухудшается и не в последнюю очередь от плохого состояния атмосферного воздуха, воды и продуктов питания. Поэтому всякие усилия, в том числе органов прокуратуры, направленные на охрану атмосферного воздуха, предупреждение его загрязнений, улучшение его качественных характеристик, в особенности недопущение уменьшения кислорода в составе воздуха напрямую влияют на состояние здоровья населения.

Как известно, исполнение законодательства об охране атмосферного воздуха, как и всего законодательства Российской Федерации, осуществляется в двух формах: а) применения, т.е. издания правовых актов и совершения многих других юридически значимых действий преимущественно должностными лицами (активная форма); б) соблюдения, т.е. осуществления правомерного поведения в строгом соответствии с законами и подзаконными актами всеми без исключения категориями должностных лиц, собственников (предпринимателей) и граждан и воздержания их от совершения действий, запрещенных правом (пассивная форма) 107. Следует, однако, иметь в виду, что и граждане в ряде случаев исполняют законы в форме применения (заключая разного рода договора, совершая сделки и иные юридически значимые действия).

Прокурорская практика свидетельствует, что законодательство, в том числе и воздухоохранное, чаще нарушается в процессе его применения. Речь идет о правонарушениях, совершаемых преимущественно в форме действия. Более того, правонарушения, допускаемые в процессе применения рассматриваемого законодательства в форме действия, как правило, более общественно опасны (например, дача распоряжений о залповых выбросах токсичных веществ в окружающую природную среду, об отключении воздухоочистных сооружений, об уменьшении в статистических отчетах объемов выбросов в атмосферу загрязняющих веществ и другое). Но и бездействие соответствующих должностных лиц, собственников (предпринимателей) в особенности в критических ситуациях нередко приводит к загрязнению атмосферного воздуха и как следствие - к заболеванию людей (например, непринятие мер к прекращению выбросов загрязняющих веществ в атмосферу в связи со сбоем в работе соответствующего оборудования). В связи с этим именно исполнение законодательства об охране атмосферного воздуха в форме применения находится в поле неослабного внимания прокуроров.

В Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации" в качестве субъектов надзора не названы граждане. Но означает ли это, что они исключены из сферы прокурорского надзора? Нет, не означает. При совершении гражданами соответствующих правонарушений, в том числе и в виде несоблюдения ими действующих норм и правил в области охраны атмосферного воздуха прокурор принимать предусмотренные законом меры по пресечению их противоправной деятельности и при наличии оснований ставить вопрос о привлечении к установленной законом ответственности.

Следует иметь в виду, что от того, как исполняется воздухоохранное законодательство должностными лицами, в особенности руководителями и собственниками (предпринимателями), во многом зависит исполнение этого законодательства и гражданами. В связи с этим прокурорам следует в первую очередь добиваться четкого исполнения законодательства именно руководителями и собственниками соответствующих хозяйственных и иных субъектов (учреждений, предприятий и других). Замечено, что когда не нарушаются законы руководителями, как правило, их не нарушают и подчиненные работники.

Как разновидность общественно-полезной, преобразующей человеческой деятельности прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха имеет свой предмет. Что же является его предметом?

В ст.21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" записано, что "предметом надзора являются: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте".

Поскольку законодательство об охране атмосферного воздуха является составной частью российского законодательства, то предметом прокурорского надзора следовало бы считать его исполнение всеми органами и лицами, перечисленными в ст.21 названного законодательного акта, и соответствие законам правовых актов в области охраны атмосферного воздуха, издаваемых этими субъектами.

Если это так, то почему же на протяжении многих лет идут споры относительно предмета прокурорского надзора и высказываются различные, нередко полярные точки зрения. Ввиду того, что эти точки зрения относительно обстоятельно были рассмотрены в диссертациях А.Ю. Винокурова108 и М.Н. Шевцова109, мы не будем останавливаться на этом вопросе.

То, что называет предметом прокурорского надзора за исполнением законов Закон о прокуратуре, предметом не является. Это собственно цель прокурорского надзора, достижения которой добиваются прокуроры всеми, везде и всегда. Иными словами, речь идет об обеспечении точного и единообразного исполнения законов. Именно этого добиваются прокуроры.

Как известно, одним из смысловых значений термина "предмет" является то, на что направлена мысль, что составляет ее содержание110. Содержание деятельности прокуроров оставляют выявление, устранение, пресечение и предупреждение правонарушений. Это и есть предмет прокурорского надзора. Впервые подобная точка зрения была высказана С.А. Емельяновым. По его мнению, предмет прокурорского надзора составляют выявление и пресечение нарушений законов, восстановление нарушенной законности, привлечение правонарушителей к ответственности и принятие мер по предупреждению правонарушений111, т.е. по существу содержание прокурорской деятельности. Эта точка зрения была поддержана А.Ю. Винокуровым и М.Н. Шевцовым в упомянутых выше диссертациях.

В связи со сказанным предметом прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха следует считать выявление нарушений названого законодательства, их пресечение и устранение, восстановление нарушенной законности, привлечение правонарушителей к ответственности и принятие мер по предупреждению подобных нарушений в будущем.

Что касается объекта прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха, то им является сфера правовых отношений, субъектами (сторонами) которых выступают перечисленные в статье 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" органы публичной власти, должностные лица, руководители коммерческих и некоммерческих организаций и другие субъекты, на которых распространяется юрисдикция органов прокуратуры.

В Законе о прокуратуре не названы в качестве субъектов надзора общественные организации, хотя они всегда являются таковыми, то есть на них всегда распространялся и распространяется прокурорский надзор. В качестве субъектов прокурорского надзора в названном законодательном акте не упоминаются и граждане. По мнению Ю.Е. Винокурова, они в случаях нарушения ими законов также являются субъектами прокурорского надзора112. Эта точка зрения нами разделяется. Прокурор не может быть безучастным в случаях нарушений гражданами законов. Дело в том, что последствия совершаемых гражданами законов могут быть не менее опасными, чем совершаемые юридическими и должностными лицами.

Трезво оценивая складывающуюся ситуацию с состоянием атмосферного воздуха в стране, а равно и с состоянием вод, можно прогнозировать, что их качественное состояние будет ухудшаться, а, следовательно, будет ухудшаться и состояние здоровья населения. Это не в последнюю очередь связано с тем, что:

во-первых, наметившееся оживление промышленного производства в основном на устаревшей технологической базе неизбежно влечет за собой увеличение выбросов загрязняющих веществ в атмосферу;

во-вторых, происходящий неконтролируемый рост автомобильного транспорта нередко не нового, от которого избавляются владельцы в развитых странах, в совокупности с использованием некачественного бензина и иного топлива также влечет увеличение вредных выбросов в атмосферу, в особенности в крупных городах;

в-третьих, неконтролируемое порой хищническое уничтожение под застройку и иные "оправдываемые прогрессом" цели лесов и кустарниковой растительности, выполняющих защитные функции в части естественной очистки воздуха и выработки кислорода ведет к ухудшению качества воздушной среды. Здесь проявляется правовой нигилизм собственника;

в-четвертых, угрожающий рост объемов непереработанных отходов производства и потребления, ведущих, в том числе и к загрязнению атмосферного воздуха;

в-пятых, целенаправленное ослабление экологического и иного контроля, происходящее в последние годы (нередко в угоду бизнесу). При этом закрывают глаза на то, что неконтролируемый бизнес является рассадником мошенничества;

в-шестых, ежегодное уменьшение средств из государственного бюджета на природоохранные мероприятия;

в-седьмых, деградация значительной части населения (падение уровня общей и экологической культуры, насаждение идеологии индивидуализма, стяжательства, обогащения, в том числе и за счет варварского обращения с природой, расцвет коррупции, зомбированность людей на насилие и многое другое).

В этой связи прокуроры призваны присущими им способами и методами по возможности снижать негативное воздействие перечисленных выше факторов на состояние атмосферного воздуха, добиваясь повышения ее качества. Речь должна идти об активизации прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха. Он, по нашему мнению, должен стать приоритетным поднаправлением прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства, а надзор за исполнением экологического законодательства - приоритетным направлением прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов.

Генеральный прокурор России требует считать прокурорский надзор в сфере экологической безопасности одним из основных направлений надзорной деятельности прокуратуры113. Но стал ли он таким направлением? Едва ли. В ходе проведенного нами анкетирования среди 50 прокурорских работников районного, областного и равных им звеньев только 11 заявили, что им приходилось проводить проверки исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха. Таким образом, подавляющее большинство респондентов не имеет опыта проведения таких проверок. И это происходит в регионах, где состояние атмосферного воздуха не отличается благополучием. Понятно, что такое положение должно быть изменено к лучшему.

Выводы по Главе I

1. Загрязнение воздушной среды в нашей стране в силу ряда объективных и субъективных причин различными, в том числе и газообразными и пылеобразными веществами приняло в ряде мест и, в особенности в крупных городах и промышленных центрах опасные размеры. В последние годы в связи с прогрессирующим ростом автотранспортных средств загрязнение атмосферно воздуха заметно возрастает.

. Одной из основных причин высокого загрязнения атмосферно воздуха является несоблюдение субъектами хозяйственной, производственной, транспортной и иной деятельности воздухоохранного законодательства и, в первую очередь, норм, устанавливающих обязательность выполнения требований по его охране, обеспечивать эффективную бесперебойную работу очистных сооружений и средств технического контроля. Происходящее в последние годы ослабление государственного экологического контроля в силу ряда необоснованных реорганизаций осуществляющих его органов, сокращения штатной численности работников, а также снижение бюджетных расходов на природоохранные мероприятия не способствовало оздоровлению воздушной среды.

. В этой связи возрастает роль прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферно воздуха. Своевременное реагирование прокуроров на сигналы о нарушениях воздухоохранного законодательства, принятие мер к полному выявлению и устранению нарушений этого законодательства и обстоятельств, способствующих им, а также обеспечение неотвратимости ответственности в сочетании с различными предупредительно-профилактическими мерами способствует не только укреплению законности в рассматриваемой сфере, но и активизации деятельности органов государственного экологического контроля.

. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха правомерно рассматривать как один из важнейших способов обеспечения законности и как поднаправление такого направления прокурорского надзора, каким является прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства. Как и сякая иная предусмотренная законом деятельность прокурора это поднаправление нуждается в совершенствовании.

. Предметом прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха является выявление нарушений названого законодательства, их пресечение и устранение, восстановление нарушенной законности, привлечение правонарушителей к ответственности и принятие мер по предупреждению подобных нарушений в будущем. Объектом же названного поднаправления надзора является сфера правовых отношений, субъектами (сторонами) которых выступают перечисленные в статье 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" органы публичной власти, должностные лица, руководители коммерческих и некоммерческих организаций и другие субъекты, на которых распространяется юрисдикция органов прокуратуры.

. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха должен стать приоритетным поднаправлением прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства, а надзор за исполнением экологического законодательства - приоритетным направлением прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов. Ухудшение здоровье населения России, в том числе из-за загрязненного воздуха требует активизации и совершенствования деятельности всех институтов, так или иначе положительно влияющих на состояние окружающей природной среды и в особенности контрольно-надзорных, к которым относятся органы прокуратуры.

Глава II. Организация работы по надзору за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха


Предпосылками успешно осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха помимо тех, которые были рассмотрены в Главе I диссертации, являются также:

четкое ориентирование прокуроров в первоочередных задачах, подлежащих разрешению ими по этому поднаправлению прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства применительно к конкретным регионам;

умение правильно на научной основе организовывать работу прокуратуры с максимально эффективным использованием имеющихся сил и средств;

обладание полной и достоверной информацией о состоянии исполнения воздухоохранного законодательства;

умение организовать должное взаимодействие прокуратуры с органами контроля и другими органами при осуществлении надзора за исполнением законодательства об охране атмосферно воздуха в целях предупреждения и искоренения правонарушений в этой сфере.


§ 1. Первоочередные задачи прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха


Головная, стратегическая цель прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха - это достижение точного и единообразного исполнения рассматриваемого законодательства, а равно и всего законодательства, когда речь идет о прокурорском надзоре за исполнением законов федеральными министерствами, комитетами, службами, агентствами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, руководителями и органами управления коммерческих и некоммерческих организаций, общественными организациями и гражданами (в случаях совершения последними правонарушений).

Хотя данная цель может оказаться нереальной, не осуществимой в обозримой будущем для ряда прокуратур районного, областного и равного им звеньев, но к этому стремиться надо, делая все возможное для ее достижения.

Главная, стратегическая цель вытекает из требования, закрепленного в п.2 ст.1 Закона о прокуратуре, - обеспечивать средствами прокурорского надзора верховенство закона, единство и укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Названная цель достигается путем выполнения прокурором текущих в основном первоочередных задач, решение которых нельзя откладывать на будущее. В силу этого мы эти задачи называем первоочередными.

В зависимости от характера и особенностей промышленного производства, степени развития тех или иных отраслей промышленности и сельского хозяйства, оборонной (военной), научной и иной деятельности, оснащенности предприятий воздухоочистными установками, наличия автотранспортных средств, степени и характера загрязнений атмосферного воздуха, эффективности работы органов экологического контроля, органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в части охраны атмосферного воздуха и многих других факторов прокурорам приходится решать далеко не однозначные первоочередные задачи. Актуальная задача для одной прокуратуры может быть неактуальной для другой. Возможен и такой вариант, когда надзор за исполнением воздухоохранного законодательства в районе, городе может не являться приоритетным направлением прокурорского надзора ввиду отсутствия соответствующих источников загрязнителей воздуха, иными словами, где не допускаются нарушения воздухоохранного законодательства или их попросту некому совершать.

В определенной мере первоочередные задачи прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха конкретизируются применительно к конкретным периодам времени в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ и прокуроров регионального звена.

В правовых государствах, к каковым согласно ст.1 Конституции Российской Федерации относится и наше государство, приоритетным и главным направлением в деятельности прокуратуры, как и других правоохранительных и иных органов, становится охрана прав, свобод и законных интересов граждан, включая их права на жизнь, здоровье, благоприятную окружающую среду, чистый атмосферный воздух. А отсюда основная задача прокурорского надзора за исполнением воздухоохранного законодательства - это охрана жизни и здоровья граждан, так как нет ничего более ценного, чем человеческая жизнь. Таким образом, в центре внимания прокуроров должен всегда находиться человек, для которого должна быть обеспечена здоровая экологическая среда обитания114. Прокурорам следует чутко, внимательно относиться к обращениям граждан, поступающим в прокуратуры в связи с нарушениями их экологических прав, в том числе и права на чистую, безопасную воздушную среду, оперативно принимая предусмотренные законом меры к устранению тех или иных нарушений как непосредственно, так и используя возможности других органов.

Прокуроры призваны всячески способствовать присущими им способами и методами работы достижению экологической безопасности человека и экосистемы, памятуя, что тем самым они способствуют укреплению здоровья россиян, которое в целом находится в неудовлетворительном состоянии.

Прокуроры в силу своего правового статуса обязаны активно и квалифицированно применять весь имеющийся в их распоряжении арсенал правовых средств для своевременного и полного выявления, пресечения и устранения нарушений воздухоохранного законодательства, от кого бы они не исходили, установления и устранения обстоятельств (причин и условий), способствующих этим нарушениям, принимать предусмотренные законом меры по возмещению ущерба, причиненного экологическими правонарушениями, по привлечению к ответственности, в том числе и уголовной, правонарушителей, преследуя основную цель - предупреждение нарушений названного законодательства как средства оздоровления воздушной среды. Понятно, что эти надзорные действия прокуроров должны дополняться предупредительно-профилактическими мероприятиями, поскольку только в этом случае возможно достигнуть лучшего конечного результата в плане укрепления законности.

В обобщенном виде безотносительно к конкретным органам прокуратуры можно выделить следующие первоочередные задачи, стоящие перед прокурорами в области надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха.

. Осуществление совместно с органами экологического контроля, санитарно-эпидемиологического надзора и другими заинтересованными органами (органами государственного управления субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, МВД России, МЧС России и др.) учета всех субъектов, загрязняющих воздушную среду, иначе говоря, источников загрязнения атмосферного воздуха в районе, городе, регионе (промышленных и сельскохозяйственных предприятий, транспортных организаций, научных учреждений, учебных заведений, воинских частей и других), с выделением особо опасных субъектов, выбрасывающих в атмосферу токсичные опасные для здоровья людей вещества, а также предприятий и других структур, работа которых связана с использованием, в частности, радиоактивных веществ115. Об этом приходится говорить, так как далеко не во всех прокуратурах, по крайней мере районного звена, имеются соответствующие перечни субъектов загрязнения воздушной среды. Проведенные нами беседы с 11 прокурорами и заместителями прокуроров районов и городов Амурской области показали, что в 7 из них отсутствуют подобные перечни. Подчеркнем, что подобные субъекты прокурорско-надзорных правоотношений должны находиться в поле неослабного внимания прокуроров, которым необходимо иметь четкое представление о состоянии их работы, в особенности о наличии и работе воздухоочистного оборудования, принимаемых ими мерах (или не принятии таковых мер) в части сокращения и вовсе прекращения выбросов в окружающую среду вредных и в первую очередь токсичных веществ. В этих целях следует составлять графики проверок исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха в названных структурах и проводить их систематически или по мере необходимости силами органов прокуратуры, экологического контроля и санитарно-эпидемиологического надзора, добиваясь в конечном итоге сокращения выбросов в атмосферу загрязняющих веществ и, следовательно, оздоровления окружающей среды.

. Преимущественное и первоочередное проведение прокурорских проверок исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха в органах экологического контроля и санитарно-эпидемиологического надзора. Дело в том, что постоянный государственный контроль и надзор за соблюдением законодательства об охране атмосферного воздуха, включая и ведомственные акты, призваны осуществлять специальные органы экологического контроля и санитарно-эпидемиологического надзора, от активности деятельности которых во многом зависит соблюдение этого законодательства министерствами, комитетами, службами, агентствами, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами. Прокурорам следует всячески способствовать совершенствованию деятельности этих органов. Речь, таким образом, идет об усилении опосредованного влияния прокурорского надзора на исполнение законодательства об охране атмосферного воздуха, то есть через другие органы. Поэтому усиление и совершенствование прокурорского надзора за исполнением воздухоохранного законодательства природоохранными органами следует отнести к первоочередной задаче прокуратуры. Их научный, профессиональный, технический и иной потенциал должен быть использован в полной мере. Прокурорам надлежит руководствоваться правилом: прежде всего контроль специально уполномоченных органов и только потом прокурорский надзор, и то только тогда, когда органы контроля по какой-то причине не смогли довести задуманное до конца. В связи с этим прокуроры призваны оказывать помощь, в том числе правовую и методическую, органам контроля, которые в этом остро нуждаются, работать в постоянном взаимодействии с ними. Нужно видеть в органах контроля своеобразных помощников, позволяющих прокурорам более рационально использовать имеющиеся силы и средства, избегать дублирования в работе. Только при этом можно достигать заметных успехов в плане укрепления законности и в конечном итоге оздоровления воздушной среды.

Для прокуроров районов (городов) одной из приоритетных задач является усиление и совершенствование надзора за исполнением экологического законодательства органами местного самоуправления, которые обладая соответствующими полномочиями, принимают решения, направленные на оздоровление окружающей среды, в том числе и воздушной. Не без их согласия или согласования ведется капитальное строительство на территориях муниципальных образований, действуют природоохранные и другие органы, в том числе и федеральные.

. Воспрепятствовать средствами прокурорского надзора:

во-первых, хищническому истреблению лесов и иной лесной растительности, выполняющих природно-защитную функцию: выработка кислорода как важнейшего компонента жизнеобеспечения человека и всего живого, нейтрализация вредных веществ, находящихся в атмосферном воздухе. Как известно из средств массовой информации и других источников, в последние годы при попустительстве или с согласия (разрешения) местных, региональных или федеральных властей участились случаи противозаконной вырубки лесов и иной растительности в городах, иных населенных пунктах, вокруг них, в том числе вокруг столицы России, а также в заповедных и рекреационных зонах и передачи соответствующих лесных территорий под строительство коттеджей, разного рода развлекательных заведений и иных объектов для неправедно обогатившихся сограждан. Подобная незаконная, если не сказать преступная деятельность властей и опекаемых ими богатых или властных сограждан общественно опасна, так как помимо многих негативных факторов способствует ухудшению здоровья населения, а потому и должна пресекаться, в том числе и средствами прокурорского надзора;

во-вторых, сооружению предприятий, цехов, участков, агрегатов, не отвечающих экологическим требованиям, работа на которых может принести вред воздушной среде и, следовательно, здоровью населения. Уже на стадии замысла, проектирования подобных объектов, выбора места для их размещения, как известно, должна проводиться экологическая экспертиза на предмет определения их вредного воздействия на окружающую природную среду. На этой стадии прокурорам следует обращать внимание на то, проведена ли экологическая экспертиза, пришла ли она к положительному заключению о том, что объект не будет загрязнять окружающую среду или будет, но в пределах допускаемых норм, соблюден ли установленный порядок ее проведения и не вызывают ли сомнения выводы экспертной комиссии. Жесткая бескомпромиссная позиция прокурора может предотвратить сооружение объектов, наносящих вред окружающей среде, в том числе и воздушной.

Понятно, что с прокуроров не снимается задача принятия посильных мер по ликвидации или по крайней мере сокращению в ближайшее время источников вредных выбросов в атмосферу на действующих предприятиях как государственных, так и негосударственных и иных, пресечение нарушений технологических процессов и режимов работы производства, ведущих к выбросу загрязняющих веществ;

в-третьих, образованию несанкционированных свалок, хранилищ, полигонов промышленных и бытовых отходов, помимо прочего загрязняющих воздушную среду, в том числе и токсичными веществами, а также нераздельному размещению токсичных и нетоксичных отходов. И здесь слово прокурора должно быть решительным. Он должен добиваться ликвидации подобных свалок, приведения соответствующих территорий в надлежащее состояние, опираясь на возможности органов контроля, местного самоуправления и других органов, памятуя, что негоже прекращать территорию России в мусорную свалку.

. Содействие:

во-первых, проведению в жизнь принципа приоритета экологических интересов над экономическими. Порочна та экономика, которая причиняет вред окружающей среде и, как следствие, здоровью человека. Поэтому прокурорам как в актах реагирования, так и в публичных выступлениях следует проводить линию на внедрение в жизнь этого принципа;

во-вторых, лесовосстановлению, или, иначе говоря, лесовосстановительным работам, имея в виду, что лес является своеобразными легкими планеты. Прекрасные в прошлом лесные массивы нередко в наши дни превращаются в безжизненные зоны (плешины). Следовательно, и вопрос о лесовосстановлении необходимо ставить прокурорам;

в-третьих, повышению уровня знаний экологического законодательства должностными лицами, руководителями и собственниками предприятий и других юридических лиц, гражданами, повышению в широком смысле их экологической культуры как одного из направлений решения экологических проблем. На это должны нацеливаться как чисто надзорные, так и предупредительно-профилактические меры, осуществляемые прокурорами.

Для вышестоящих прокуратур регионального звена важной задачей является также совершенствование работы по руководству нижестоящими прокуратурами в их деятельности по предупреждению и пресечению нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха. При этом должен делаться упор на оказании им реальной помощи (организационной, методической). К слову, Генеральный прокурор РФ обязывает прокуроров регионального уровня оказывать практическую помощь городским, районным и иным нижестоящим прокурорам в организации надзора за исполнением законов об охране окружающей среды.

Таким образом, решая всю совокупность вопросов прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха, необходимо выделять приоритетные задачи применительно к конкретному региону и сосредоточивать основные усилия на их решении. При этом в поле зрения прокуроров должны постоянно находиться неблагополучные в экологическом отношении предприятия и другие объекты, наносящие наибольший вред воздушной среде116.

§ 2. Содержание организации работы по надзору за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха


Эффективность прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха, как и за исполнением всего законодательства, а равно и всей иной многогранной деятельности прокуратуры во многом зависит от того, как организована работа.

Термин "организация" имеет много значений. Наиболее часто, однако, его употребляют в значении "организовать"117. Организовать - значит придать чему-то стройный вид, упорядочить что-либо, определить строение, взаимное расположение частей, их взаимосвязь и функции118, поставить задачи и добиться их выполнения.

Под организацией работы прокуратуры в целом за исполнением законов и за исполнением воздухоохранного законодательства, в частности, в широком смысле слова понимается совокупность объективно необходимых взаимосвязанных и взаимодополняющих мер (мероприятий или элементов) по подготовке кадров, подбору, расстановке, повышению квалификации прокурорских кадров; постоянному регулированию (направлению их деятельности); обеспечению их всеми необходимыми средствами; сбору и анализу информации о нарушении законов; анализу работы прокуратуры и ее оценке; планированию работы, контролю за выполнением планов; организации взаимодействия между структурными подразделениями прокуратуры и предметниками119, другими правоохранительными органами, органами контроля и другими органами, в данном случае в целях предупреждения нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха. За основу этого определения нами взято определение, даваемое в пособии для природоохранных прокуроров120. В это определение внесено ряд уточнений применительно к теме исследования.

Элементами организации работы являются также распределение служебных обязанностей между оперативными работниками, систематизация законодательства, учет проделанной работы, статистическая и иная отчетность, определение эффективности прокурорской деятельности, делопроизводство. Как видно, процесс организации работы по надзору за исполнением воздухоохранного законодательства, многоэлементный, осуществляемый в строгой последовательности. Так, Ю.Е. Винокуров выделяет 15 элементов организации этой работы121. но важнейшими элементами обычно считают сбор информации о нарушениях законов, в нашем случае, нарушениях законодательства об охране атмосферного воздуха, ее анализ, планирование работы, а также организацию взаимодействия с другими органами, чему посвящаются параграфы 3 и 4 настоящей главы.

Работа рассматриваемого поднаправления прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства организуется с учетом относительно многих факторов, а именно: состояния исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха и всего экологического законодательства, динамики правонарушаемости (роста или снижения) и их общественной опасности, главным образом для здоровья населения, состояния работы органов экологического контроля, а в ряде случаев и их наличия, деятельности правоохранительных органов; наличия в органах прокуратуры оперативных работников, владеющих тактикой и методикой прокурорского надзора за исполнением рассматриваемого законодательства; загруженности органов прокуратуры другой работой и в особенности первоочередного исполнения; поступления заданий из вышестоящих прокуратур, требующих срочного исполнения122; реакции населения на факты загрязнения воздушной среды и других.

Следует заметить, что организация работы в органах прокуратуры, в особенности низового звена - процесс весьма сложный. Это связано с тем, что, во-первых, при малочисленности штатных работников требуется выполнять большой объем работы, во-вторых, деятельность органов прокуратуры является многогранной и вся эта многогранность должна отражаться в планах работы, в-третьих, необходимо выполнять много работы, которую заранее трудно предвидеть (какие правонарушения, когда и кем будут совершены). В связи с этим организацию работы можно рассматривать как постоянно осуществляемый творческий процесс, в который в той или иной мере вовлечены все оперативные (прокурорские и следственные) работники прокуратуры. Понятно, что в роли организатора работы выступает прокурор - руководитель соответствующей прокуратуры, который как никто иной должен обладать организаторскими способностями. Отсутствие у него таких способностей отрицательно сказывается на работе прокуратуры, приводит нередко к перегрузкам в работе, созданию в коллективе нездорового климата.

Главное в организации работы - рациональное, разумное использование имеющихся сил и средств, и в особенности человеческого потенциала как самой прокуратуры, так и других правоохранительных органов, органов контроля и иных органов. Очень важно меньшими силами и средствами выполнить больший объем работы и с более высоким качеством. Речь, конечно, идет о научной организации труда работников прокуратуры с широким использованием ими передового апробированного на практике опыта работы с применением современных технических средств и в первую очередь компьютерной и иной организационной техники. Предполагается максимально возможное использование сил и средств органов экологического контроля, других, в том числе правоохранительных органов.

Организация работы служит упорядочению прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха. Замечено, что чем выше уровень организации работы, тем выше и эффективность прокурорского надзора.

Очень важно правильно распределить служебные обязанности между оперативными работниками с учетом их способностей, опыта и, по возможности, желания, так как от этого в конечном итоге во многом зависит результат надзорной деятельности. Как правило, в прокуратурах субъектов Российской Федерации, районных и им равных специализированных прокуратурах непосредственное осуществление надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха поручается тем прокурорским работникам, за которыми закреплен надзор за исполнением экологического законодательства. Что касается прокуратур районного звена, где по штатам предусмотрен один помощник прокурора или два-три помощника, на одного из них наряду с осуществлением надзора за исполнением экологического законодательства, включая и воздухоохранное законодательство, обычно возлагается и выполнение работы по другим предметам. Важно, однако, чтобы надзор за исполнением воздухоохранного законодательства в обязательном порядке был закреплен за конкретным оперативным работником прокуратуры любого звена, который отвечал бы за состояние этого поднаправления прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства. Обычно это закрепляется в ежегодно издаваемых прокурорами приказах о распределении служебных обязанностей между оперативными работниками.

В природоохранных прокуратурах, основной задачей которых является надзор за исполнением экологического законодательства, для чего, собственно, они и создаются, за конкретными прокурорскими работниками в качестве основного предмета может закрепляться надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха, в особенности, когда в том или ином регионе состояние воздушной среды неблагополучное (критическое).

Поскольку надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха в той или иной мере и при определенных, чаще критических ситуациях осуществляют также транспортные и военные прокуроры, прокуроры прокуратур по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах, прокуроры по надзору за исполнением законов в уголовно-исполнительной сфере, территориальным и природоохранным прокурорам необходимо работать во взаимодействии с ними, добиваясь слаженности в работе, большей согласованности, скоординированности, избегая, с одной стороны, дублирования в работе, а, с другой стороны, выпадения их сферы надзора отдельных источников загрязнения (субъектов).

Прокуроры - руководители прокуратур и прокуроры вышестоящих прокуратур одновременно с функцией организации работы осуществляют и функцию управления. Эти функции они выполняют одновременно. Управлять - это значит руководить, направлять деятельность других, ход движения123, воздействовать на подчиненных, добиваясь, чтобы они своевременно и качественно выполняли возложенные на них служебные обязанности, проявляя при этом инициативу и самостоятельность.

Сущность управления выражается, во-первых, в даче подчиненным работникам обязательных для исполнения указаний (заданий), во-вторых, в контроле исполнения этих поручений и, в-третьих, в применении соответствующих санкций в случаях неисполнения данных указаний или исполнения их ненадлежащим образом. Имеется в виду волевое воздействие вышестоящих и непосредственных прокуроров-руководителей на нижестоящих прокуроров-руководителей и прокурорских работников как на уровне всей прокурорской системы, так и конкретных прокуратур с целью надлежащего выполнения возложенных на них задач.

Управление, в частности, деятельностью по осуществлению прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха, как и всего направления надзора за исполнением экологического законодательства нуждается в совершенствовании. Оно, по нашему мнению, может идти по таким направлениям, как:

усиление контроля исполнения, направляющей и координирующей роли со стороны вышестоящих прокуроров как лично, так и через общенадзорные структурные подразделения;

оказание методической помощи нижестоящим прокурорам путем:

а) разработки более совершенных методических пособий, писем, обзоров и обеспечения ими прокурорских работников;

б) проведения показательных проверок исполнения законов для прокурорских работников районного и им равного звена, а также участия в проверках, проводимых ими;

в) принятия мер по устранению ошибок, допускаемых в нижестоящих прокуратурах при осуществлении прокурорского надзора;

усиление контроля за внедрением в практику надзора новейших достижений как науки, так и практики, передовых методов и приемов выявления и устранения нарушений законов;

совершенствование дисциплинарной практики. Необходимо поощрять прокурорских работников, проявляющих инициативу, новаторство в работе, своевременно отмечать их и способствовать их служебному росту.

Навыки организации работы в органах прокуратуры приобретаются прокурорами в процессе практической деятельности, изучения положительного опыта в этой области других прокуроров, самостоятельного обучения, в основном изучения соответствующих материалов. В этом отношении многое может дать ознакомление с материалами, публикуемыми в профессиональных журналах "Законность", "Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации". Полезные рекомендации по организации работы содержатся в "Настольной книге прокурора"124, в учебнике "Основы организации и управления в органах прокуратуры Российской Федерации"125, в учебниках по прокурорскому надзору126 и в других изданиях. Реализация рекомендаций, содержащихся в этих изданиях, поможет совершенствованию организации работы по надзору за исполнением, в том числе и законодательства об охране атмосферного воздуха.


§ 3. Информационное обеспечение прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха


Выполнение стоящих перед органами прокуратуры задач по надзору за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха предполагает наличие полной и объективной информации, позволяющей систематически анализировать состояние, структуру и динамику правонарушений в сфере охраны атмосферного воздуха, многочисленные обстоятельства, способствующие нарушениям законов, деятельность правоохранительных, природоохранных и иных органов, а также общественных организаций, ведущих борьбу с нарушениями этого законодательства127.

Только при наличии полной и объективной информации можно организовать работу прокуратуры на научной основе с максимальным и в то же время рациональным использованием сил и средств как прокуратуры, так и других органов. В связи с этим руководители прокуратур всех уровней, их заместители должны особое внимание уделять информационному обеспечению, проявлять активность в сборе (получении) соответствующей информации.

Под информационным обеспечением прокурорского надзора вне зависимости от направления или поднаправления надзора обычно понимается сбор (получение), обработка (анализ), хранение и использование различной информации (сведений) в процессе его осуществления.

Какая же информация имеется в виду или, иначе говоря, в какой информации (сведениях) нуждаются прокуроры в целях организации активного, эффективного прокурорского надзора за исполнением воздухоохранного законодательства? Эту информацию с определенной долей условности можно разделить на пять групп, а именно:

правовую;

методическую;

о состоянии атмосферного воздуха;

о нарушениях законодательства об охране атмосферного воздуха;

о деятельности правоохранительных, природоохранных и иных органов по обеспечению исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха. Речь, таким образом, идет об обеспечении прокуроров пятью видами (группами) информации.

. Когда говорят об обеспечении правовой информацией, то имеют в виду своевременное поступление в органы прокуратуры, в том числе и через электронные средства (Интернет) вновь принятых или изданных законов Российской Федерации и ее субъектов, подзаконных актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных министерств, служб, агентств и иных федеральных органов исполнительной власти, постановлений и иных решений Конституционного Суда России, конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, международных правовых актов, касающихся в нашем случае охраны атмосферного воздуха, нормативных приказов и указаний Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов Российской Федерации и равных им прокуроров.

В ходе проведенных нами опросов 46 прокурорских работников природоохранных прокуратур 16 опрошенных заявили, что имеются недостатки, в особенности с обеспечением их ведомственными правовыми актами (см. Приложение 2).

Прокуроры - руководители прокуратур и их заместители должны следить, во-первых, за своевременным поступлением правовой информации в прокуратуры и, во-вторых, за незамедлительным доведением этой информации до подчиненных прокурорских работников. Это позволяет избегать ошибок в работе. Дело в том, что в практике работы прокуратуры, в особенности районного звена имеют место случаи, когда в актах реагирования (протестах и представлениях) прокуроры ссылаются на недействующие акты, что серьезно подрывает авторитет прокуроров. Сказанное подчеркивает необходимость улучшения справочной работы с нормативными актами.

К слову, 41 из 46 опрошенных нами прокурорских работников природоохранных прокуратур отметили, что в прокуратурах, которые они представляют, имели место недостатки в организации справочной работы с нормативными и иными правовыми актами. В частности, 19 человек указали, что в их прокуратурах не ведутся контрольные образцы кодексов и иных законов (см. Приложение 2).

. Под обеспечением методической информацией имеется в виду снабжение (обеспечение) органов прокуратуры соответствующей методической литературой по организации прокурорского надзора, выявлению правонарушений, устранению способствующих им обстоятельств, их устранению и предупреждению. Речь идет о методических пособиях128, разного рода методических разработках, письмах, обзорах, содержащих методические указания, и иных изданиях129. Методические рекомендации также могут содержаться в учебных пособиях130, учебниках по прокурорскому надзору, в статьях131, диссертациях, заданиях, направляемых для исполнения вышестоящими прокурорами нижестоящим прокурорам, в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ, прокуроров регионального звена.

Судя по опросам прокурорских работников, проведенным нами, положение дел с обеспечением органов прокуратуры методической литературой в настоящее время неблагополучно. Об этом, в частности, заявили все из 46 опрошенных прокурорских работников природоохранных прокуратур и 29 из 50 опрошенных прокурорских работников территориальных прокуратур (см. приложения 2,3).

. Что касается обеспечения информацией о состоянии атмосферного воздуха, то имеется в виду поступление следующих крайне важных для прокуроров сведений, необходимых им для организации работы на научной основе, а именно:

о превышении суммарного ПДК (предельно-допустимых концентраций) загрязняющих веществ в атмосферном воздухе в городе, ином населенном пункте, территории, районе, области, ином регионе;

отдельно:

о превышении ПДК в воздухе по твердым и газообразным загрязняющим веществам;

о превышении ПДК в воздухе по нетоксичным и токсичным веществам, в том числе радиоактивным веществам;

о превышении ПДК по конкретным видам загрязняющих веществ в воздухе, в том числе по пыли, саже, двуокиси серы, окиси водорода, двуокиси азота, окиси азота, аммиаку, бензопирену, сероводороду, фенолу, формальдегиду, хлористому водороду, хлору и другим, а также микроорганизмам;

о превышении уровня допустимого шумового воздействия (свыше 50 децибел) на атмосферный воздух;

о превышении допустимого уровня воздействия на атмосферный воздух последствий антропогенной деятельности в виде вибраций, электромагнитных полей, ионизирующего излучения, теплового излучения, светового излучения;

об источниках вредного воздействия на атмосферный воздух (промышленных, сельскохозяйственных, транспортных, добывающих, перерабатывающих предприятий, военных, научных и иных учреждений);

о динамике (прогнозной оценке) негативного воздействия на качество атмосферного воздуха загрязняющих веществ (уменьшение или увеличение этого воздействия).

. Обеспечение информацией о нарушениях законодательства об охране атмосферного воздуха представляет особый интерес для прокуроров, так как именно сведения о нарушениях этого законодательства являются основанием для вмешательства прокурора (проведения прокурорских проверок, поручения проведения проверок другим органам, возбуждения уголовных дел и т.д.). Внимания прокуроров не могут не привлекать сведения о таких правонарушениях, как:

строительство промышленных, сельскохозяйственных и иных объектов без предварительного проведения экологической экспертизы или при наличии отрицательного заключения такой экспертизы;

прием в эксплуатацию промышленных и иных объектов, не имеющих воздухоочистного оборудования (пылеочистных и газоочистных установок), либо имеющих оборудование, которое не обладает техническими возможностями полного предотвращения выбросов в атмосферный воздух загрязняющих веществ;

эксплуатация промышленных и иных предприятий при неисправном воздухоочистном оборудовании или отключенном очистном оборудовании;

строительство и реконструкция промышленных и иных объектов, не применяющих ресурсосберегающие и безотходные технологии;

отсутствие в градостроительных программах разделов о строительстве дорожных объектов (развязок, переходов, эстакад, расширении дорожного полотна, параллельных (дублирующих) трасс и т.д.) в целях устранения пробок и ускорения движения транспорта);

возведение жилых строений, дошкольных, школьных и иных объектов, предполагающих одновременное наличие большого числа людей, в санитарно-защитных зонах вокруг предприятий-загрязнителей;

нераздельное складирование на санкционированных и несанкционированных свалках и полигонах токсичных и нетоксичных отходов производства и потребления;

вырубка деревьев и иной растительности вокруг населенных пунктов, в водоохранных зонах, выполняющих санитарно-охранные функции, нередко для строительства коттеджей, объектов досуга для высокообеспеченных граждан;

непроведение лесовосстановительных работ (посадок) в местах массовой вырубки лесов;

залповые выбросы предприятиями загрязняющих веществ в атмосферный воздух;

неоповещение населения об авариях (нештатных ситуациях), приводящих к опасным для здоровья людей концентрациям вредных веществ в атмосферном воздухе;

заправка автомобилей некачественным бензином и иным не отвечающим экологическим требованиям топливом, а также выпуск в рейс автотранспорта с неисправной топливной аппаратурой, влекущие увеличение вредных выбросов в атмосферный воздух;

массовое заболевание людей, вызванное наличием в воздухе больших концентраций вредных веществ.

Выше были перечислены лишь некоторые виды нарушений воздухоохранного и иного смежного законодательства. Понятно, что совершается и много других нарушений названного законодательства.

. Прокуроры крайне нуждаются в обеспечении информацией о деятельности правоохранительных, природоохранных органов, а также органов управления муниципального и субъектного уровней по обеспечению исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха. Без наличия этой информации организация надзорной работы прокуратуры на научной основе невозможна. Прокуроры, организуя работу, должны четко представлять, какую работу, в каком объеме и с каким качеством выполняют другие органы в воздухоохранной сфере, какой достигнут конечный результат этой работы и всячески способствовать активизации и совершенствованию их природоохранной деятельности. От объема работы, выполняемой правоохранительными, природоохранными органами и органами исполнительной власти в области обеспечения исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха зависит и объем работы, выполняемый в этой сфере органами прокуратуры.

Прокуроры должны обладать информацией, по крайней мере:

о перспективных и текущих планах (программах) работы природоохранных органов, органов МВД России в области обеспечения исполнения названного законодательства, о состоянии исполнения этих планов, конечных результатах исполнения плановых заданий с точки зрения влияния этой работы на конечный результат - состояние законности;

о программах (планах) оздоровления окружающей среды, в том числе и воздушной среды, принимаемых органами местного самоуправления районного звена, органами власти областного и им равного уровня, и реальном состоянии их исполнения, а также о разного рода природоохранных мероприятиях, в том числе и экстренного характера в области оздоровления окружающей среды;

о сложившейся в регионе практике работы судов общей юрисдикции, арбитражных судов по рассмотрению уголовных, административных и гражданских дел экологической направленности, в особенности связанных с защитой экологических прав граждан;

о трудностях и препятствиях, с которыми сталкиваются правоохранительные и природоохранные органы в процессе своей природоохранной деятельности.

Прокурор должен обладать также информацией о деятельности общественных экологических организаций, являющихся часто инициаторами постановки на разрешение перед соответствующими государственными и муниципальными органами актуальных экологических задач.

А из каких же источников прокуроры могут получать перечисленную и иную информацию?

Во-первых, от региональных органов Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора), Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзора), Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзора), Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромета).

Перечисленные федеральные природоохранные и санитарные органы, наделенные функциями контроля, обладают обширной информацией как о состоянии атмосферного воздуха, так и принимаемых мерах, в том числе и ими по оздоровлению воздушной среды.

В ходе тесных контактов с этими органами, в процессе надзорной деятельности и путем истребования из этих органов соответствующих материалов прокуроры могут почерпнуть, по крайней мере, следующую информацию:

о состоянии атмосферного воздуха в регионе, районе, городе и характере загрязняющих веществ в атмосферном воздухе и их концентрациях (ПДК);

о предприятиях-загрязнителях (промышленных, сельскохозяйственных, транспортных, энергетических и т.д.), причиняющих наибольший вред воздушной среде;

о состоянии оснащения предприятий газоочистными и пылеулавливающими установками, приборами контроля вредных выбросов и об их работе, а также о сооружении новых и реконструкции действующих очистных сооружений;

о выявленных нарушениях законодательства об охране атмосферного воздуха и принимаемых мерах к их устранению и недопущению в будущем;

о количестве: а) предписаний об устранении нарушений воздухоохранного законодательства, внесенных в подконтрольные органы; б) должностных лиц, собственников предприятий и иных лиц, привлеченных к дисциплинарной или административной ответственности за загрязнение воздушной среды или невыполнение экологических требований; в) числе и суммах исков, внесенных в суды общей юрисдикции о возмещении вреда, причиненного нарушениями воздухоохранного законодательства; г) о случаях приостановления производственной деятельности предприятий, цехов, участков и агрегатов, загрязняющих атмосферный воздух; д) количестве материалов, направленных в следственные органы прокуратуры для решения вопроса о возбуждении уголовного дела; е) о характере и количестве проведенных предупредительно-профилактических мероприятий.

Природоохранные органы, как уже отмечалось, составляют перспективные и текущие планы работы, направленные на оздоровление окружающей среды, которые прокуроры истребуют и организовывают свою деятельность с учетом этих планов.

В названных органах прокурора также может интересовать информация об их технических и интеллектуальных возможностях, проведенных экологических и иных экспертизах и их результатах, о взаимодействии их друг с другом, с территориальными природоохранными и иными органами и иная информация.

Во-вторых, необходимую информацию прокуроры могут получать от представительных и исполнительных органов местного самоуправления районного, городского уровней, действующих при них отделов или отдельных должностных лиц, отвечающих за охрану окружающей среды, органов земельного контроля; представительных и исполнительных органов регионального уровня и входящих в их состав правительств субъектов Российской Федерации, департаментов или министерств природопользования и охраны окружающей среды. Эти и другие органы местного и регионального уровней обладают обширной и разносторонней информацией о состоянии воздушной среды в регионах и мерах, принимаемых по ее оздоровлению. Они располагают интересующими прокурора сведениями как о нарушениях воздухоохранного законодательства, так и иного законодательства (градостроительного, земельного, лесного, об обращении с отходами производства и потребления и иного), оказывающих негативное воздействие на состояние (качество) атмосферного воздуха.

Представительными и исполнительными органами местного и регионального уровней обычно принимаются долгосрочные программы оздоровления или охраны окружающей среды, включающие раздел и по охране атмосферного воздуха. Копии таких программ необходимо иметь в органах прокуратуры. Прокуроры должны иметь представление о перспективах развития района, региона и учитывать это в своей работе.

В-третьих, прокуроры могут получать информацию от территориальных органов Федеральной службы государственной статистики (Росстата) о суммарном загрязнении атмосферного воздуха, о сооружении воздухоохранных установок (этот орган ежегодно издает "Сводный отчет об охране атмосферного воздуха"); Министерства внутренних дел (МВД России) о техническом состоянии автотранспорта в части исправности топливного оборудования автомобилей, привлечении к ответственности за превышение выбросов загрязняющих веществ автотранспортом; Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоза) о нарушениях лесного законодательства, оказывающих негативное воздействие на состояние атмосферного воздуха, лесных пожарах, вредном влиянии загрязняющих веществ в атмосфере на лесной фонд и иные леса; Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии (Ростехрегулирования) о несоблюдении установленных техническими регламентами требований к качеству атмосферного воздуха, метрологическом контроле за работой приборов измерения качества воздуха; Федеральной службы регистрации, кадастра и картографии (Росреестра) о нарушениях земельного законодательства в части использования земель под свалки и связанных с этим иных нарушениях обращения с отходами, оказывающих отрицательное воздействие на атмосферный воздух; Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) о техногенных и природных катастрофах и авариях, оказывающих вредное воздействие на атмосферный воздух.

В-четвертых, необходимую информацию о нарушениях воздухоохранного законодательства прокуроры также получают:

в ходе работы с обращениями граждан (рассмотрении и разрешении их жалоб и заявлений, приема посетителей);

от общественных экологических и иных организаций;

из сообщений средств массовой информации (радио, телевидения, периодической печати, сетевых ресурсов);

в процессе проведения проверок исполнения иного законодательства;

при изучении уголовных дел, при участии в рассмотрении судами уголовных, административных и гражданских дел;

в ходе встреч с коллективами трудящихся, с профсоюзными работниками, депутатами, бизнесменами;

при участии в работе представительных и исполнительных органов;

в процессе участия в работе разного рода совещаний, конференций, обращений и иных форумов, посвященных охране окружающей среды.

Разносторонние контакты прокуроров с различными категориями граждан, работниками правоохранительных и природоохранных органов, представительных и исполнительных органов способствуют пополнению информационной базы прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха.

Однако, работа прокурора не ограничивается сбором информации. Собранная информация должна подвергаться тщательному всестороннему анализу. Именно такой анализ позволяет прокурорам видеть реальное состояние воздушной среды в городе, районе, регионе, вред, причиненный ей выбросами предприятий и автотранспортом, определять наиболее неблагополучные в экологическом отношении промышленные и иные предприятия, другие объекты, результативность мер борьбы с нарушениями названного законодательства и, в частности, роль в этом правоохранительных и природоохранных органов, а также самой прокуратуры. В какой-то мере анализ информации позволяет выявлять и недостатки, упущения в работе прокуратуры.

Что особенно ценно, всесторонний, глубокий анализ поступившей информации позволяет прокурорам правильно определять содержание первоочередных плановых мероприятий, которые в наибольшей степени могут способствовать оздоровлению воздушной среды, предупреждению наступления вредных последствий, например: проведение проверок, в том числе и совместных с другими органами, в первую очередь на тех предприятиях, которые причиняют выбросами загрязняющих веществ наибольший вред воздушному бассейну; проведение проверок в тех природоохранных органах, которые ненадлежащим образом исполняют возложенную на них функцию по контролю за соблюдением воздухоохранного законодательства предприятиями и должностными лицами132. Вместе с тем, такой анализ позволяет прокурорам, исходя из сведений о нарушениях законов, органов или лиц, их совершивших, определять те проверки, проведение которых следует поручить природоохранным и другим органам. Во всех случаях, когда это возможно, проверки исполнения любого законодательства необходимо поручать другим органам и, прежде всего, тем, которые наделены функциями контроля.

В планах работы прокуратуры, в особенности в текущих следует предусматривать проведение различных аналитических мероприятий, в том числе по обобщению и изучению состояния работы по надзору за исполнением воздухоохранного законодательства, состояния законности в городе, районе, регионе и другое, а для вышестоящих прокуратур, кроме того - мероприятия по оказанию помощи районным и городским прокурорам в правильной организации надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха, по подготовке соответствующей методической литературы.

Понятно, что необходимо также включать в планы работы помимо мероприятий по надзору за исполнением законов и мероприятия по другим (специализированным) отраслям прокурорского надзора, участия прокуроров в судах, предупредительно-профилактические мероприятия. Иными словами, ни одна отрасль надзора, направления надзора, ни один участок деятельности прокуратуры не должны оставаться вне сферы планирования. И если по какой-то причине, возможно в силу перегруженности текущего плана отдельные мероприятия не были включены в него, то они обязательно должны быть включены в следующий текущий план.

В территориальных прокуратурах и специализированных прокуратурах, кроме природоохранных, отдельные планы по надзору за исполнением экологического законодательства и тем более за исполнением воздухоохранного законодательства не составляются. Природоохранные мероприятия, подлежащие выполнению, включают в общие единые текущие планы работы.

Плановые мероприятия прокуратуры необходимо всегда согласовывать с мероприятиями, планируемыми и реализуемыми правоохранительными, природоохранными и иными органами. Это помогает избегать дублирования в работе, осуществлять более целенаправленно деятельность, в том числе и по оздоровлению воздушной среды.

Учитывая, что спецификой работы прокуратуры является выполнение значительного объема работы, которую заранее предусмотреть сложно или невозможно, планы работы нередко корректируются, то есть в них вносятся серьезные изменения, поэтому планы работы не должны быть перегружены. Они должны быть реально выполнимыми и предусматривать резерв времени, необходимый для выполнения мероприятий (проверок, расследования уголовных дел, участия в судах и т.д.), необходимости в осуществлении которых в момент составления планов не было.

Следует помнить, что планирование работы - это сложный творческий процесс и поэтому в этот процесс в той или иной мере должны вовлекаться все оперативные работники прокуратуры.

§ 4. Организация взаимодействия органов прокуратуры с органами контроля и другими органами при осуществлении надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха


В диссертационных и иных работах, посвященных прокурорскому надзору за исполнением законов, обычно особое внимание уделяется организации взаимодействия прокуроров с органами контроля и другими органами133. В 2000 году А.Ю. Винокуровым была опубликована специальная работа, посвященная этому вопросу134. Дело в том, что взаимодействие прокуроров в процессе осуществления надзора с другими органами является важным составным элементом организации работы прокуратуры и от того, как организовано это взаимодействие, во многом зависят конечные результаты деятельности прокуратуры и органов, с которыми взаимодействуют прокуроры. Под конечным результатом имеется в виду достигнутый уровень состояния законности.

Речь в первую очередь идет о взаимодействии прокуроров с органами Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора), Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзора), Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромета), Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзора) в части осуществления санитарно-эпидемиологического надзора, Министерства внутренних дел Российской Федерации (МВД России), судами общей юрисдикции и арбитражными судами, органами представительной и исполнительной власти, органами местного самоуправления, природоохранными органами субъектов Российской Федерации, природоохранными органами министерств и других ведомств, в той или иной мере наделенными функциями контроля за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха. Не исключаются из этого процесса и общественные, преимущественно экологические организации (движения, партии, союзы и т.д.), осуществляющие экологический контроль, а также природоохранные структуры (инспекции, службы, отделы, лаборатории, цеха, участки и др.) крупных промышленных предприятий и других органов. Имеется, таким образом, в виду весьма широкий круг структур, являющихся субъектами взаимодействия с органами прокуратуры. В целях удобства изложения материала в дальнейшем все перечисленные выше органы будем называть органами контроля.

Под термином "взаимодействие" понимается "взаимная поддержка"135. согласованное или совместное решение тех или иных вопросов, задач, дел, в нашем случае по вопросу укрепления законности в сфере воздушной среды. Задача оздоровления воздушной среды может быть успешно решена лишь совместными тесно скоординированными усилиями всех природоохранных, правоохранительных, представительных, исполнительных и других органов, общественности. Каждый из этих субъектов, действуя в пределах предоставленной им компетенции, применяя присущие им методы и формы работы, вносит свою лепту в решение задачи оздоровления окружающей природной среды, включая воздушную среду.

На прокуроров, осуществляющих федеральный надзор за исполнением законов на территории всей страны, ложится обязанность добиваться наибольшей скоординированности действий всех субъектов контрольно-надзорной деятельности, максимального использования их возможностей (интеллектуальных, технических, транспортных и иных). Прокурорский надзор, обладая признаками всеобщности и надведомственности, распространяется и на контрольную деятельность, осуществляемую природоохранными органами. А это означает, что прокуроры вправе требовать от названных органов совершения определенных действий: проведения проверок, выделения специалистов, предъявления исков в суды общей юрисдикции и арбитражные суды, представления в прокуратуру соответствующих материалов и сведений. Таким образом, прокуроры, с одной стороны, правомочны проверять исполнение законов природоохранными органами и, с другой - призваны всячески способствовать активизации и совершенствованию их деятельности по осуществлению контроля за соблюдением законодательства об охране атмосферного воздуха136.

Как известно, конечная цель прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха и органов, наделенных функциями контроля, едина - это предупреждение нарушений названного законодательства. Многогранная надзорно-контрольная деятельность органов прокуратуры и, в частности, природоохранных, правоохранительных органов, органов представительной и, в особенности исполнительной власти всех уровней во многом совпадает не только по целям и задачам, но и по времени, востребованности общественностью, способам выявления и устранения воздухоохранных нарушений, а также и по их предупреждению. Иначе говоря, имеется много точек соприкосновения, что создает благоприятную почву для успешного взаимодействия этих органов по предупреждению правонарушений в рассматриваемой области.

Тесная взаимосвязь в работе органов прокуратуры и названных выше органов позволяет объединять усилия, концентрированно и эффективно использовать имеющийся у них информационный, организационный, методический, правовой, интеллектуальный и иной потенциал в борьбе с нарушениями воздухоохранного законодательства.

Умело организованное постоянное взаимодействие органов прокуратуры с другими органами позволяет, в частности:

серьезно пополнять информационную базу и, в особенности по вопросам: состояния воздушной среды в регионах; состояния исполнения воздухоохранного законодательства; состояния контроля за исполнением этого законодательства; мерах, принимаемых другими взаимодействующими органами по устранению и предупреждению соответствующих правонарушений; планах (программах) оздоровления окружающей природной среды и развития регионов (строительство соответствующих объектов, в том числе положительно или отрицательно влияющих на состояние воздушной среды, наращивание в регионе автотранспортных средств и т.д.);

повышать квалификационный уровень, методическую и правовую культуру работников, обмениваться положительным опытом работы;

действовать согласованно как на этапе планирования, так и в процессе исполнения запланированных мероприятий, а также нередко и экстренно незамедлительно проводимых надзорно-контрольных мероприятий, своевременно вносить коррективы в планы работы, избегать дублирования в работе, то есть не выполнять мероприятий, уже выполненных или выполняемых параллельно другими органами;

повышать качество и эффективность надзорно-контрольных и иных действий (к примеру, более точно устанавливать причины и условия, способствующие совершению нарушений воздухоохранного законодательства;

добиваться экономии сил и средств, то есть при меньших затратах достигать более высоких результатов, а нередко и в более сжатые сроки (экономия рабочего времени);

подменять друг друга в тех случаях, когда какой-то из органов в силу объективных причин не в состоянии осуществлять те или иные надзорно-контрольные действия или, сообразуясь со сложившейся обстановкой подобные действия целесообразнее осуществить именно этому, а не другому органу (например, не органу прокуратуры, а органу контроля);

и, наконец, достигать большей открытости, доверительности, взаимопонимания, уважительности между работниками прокуратуры и работниками других органов, готовности помогать друг другу в работе, что само по себе уже является немаловажным мобилизующим средством.

Понятно, что сказанное никоим образом не противоречит основному назначению прокуратуры Российской Федерации - осуществлению надведомственного федерального надзора за исполнением действующих на территории страны законов и не является каким-то вмешательством в деятельность органов контроля и других органов. В связи с этим все, не противоречащее законам, что способствует укреплению законности, в том числе и организация взаимодействия с другими органами, должно приветствоваться и совершенствоваться.

В этой связи представляется, по меньшей мере, странным, что в фундаментальном труде "Настольная книга прокурора"137, подготовленной работниками прокуратуры и посвященной организационно-методическим вопросам деятельности прокуратуры, не нашел отражения вопрос о взаимодействии прокуроров с другими органами. Будем надеяться, что этот досадный пробел при переиздании данного труда будет устранен. К слову, и руководящие документы Генеральной прокуратуры РФ за редким исключением не нацеливают прокуроров на организацию взаимодействия с другими органами138. Речь, видимо, может идти о недопонимании этого вопроса высшим руководством прокуратуры.

То, что прокуроры осуществляют надзор за исполнением законов. в частности, органами контроля, вовсе не исключает взаимодействия с ними в процессе надзорно-контрольной деятельности. Более того, в свете современной политики, направленной на развитие бизнеса в России и защиты прав и законных интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении надзорно-контрольной деятельности органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, роль и значение взаимодействия прокуратуры с другими органами очевидно и бесспорно возрастает139.

Теперь на прокуратуру по существу возлагается координация деятельности органов контроля в части очередности проведения плановых и внеплановых проверок соблюдения законодательства юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями. Закон обязал органы государственного и муниципального контроля в срок до 1 ноября направлять проекты ежегодных планов проведения плановых проверок в органы прокуратуры для формирования Генеральной прокуратурой РФ ежегодного сводного плана проведения плановых проверок с учетом положений Федерального закона о прокуратуре. Генеральная прокуратура РФ обязана размещать ежегодный сводный план проведения плановых проверок на своем официальном сайте в сети Интернет в срок до 31 декабря текущего календарного года.

Взаимодействие организуется и осуществляется прокурорами-руководителями прокуратур, руководителями природоохранных, правоохранительных и иных органов, их заместителями, руководителями структурных подразделений этих органов в рамках возложенных на них служебных обязанностей и всеми теми работниками, которые задействованы в надзорно-контрольном процессе. Применительно к прокуратуре в процессе взаимодействия в той или иной мере участвуют все прокурорские работники.

Каковы же основные направления взаимодействия органов прокуратуры с органами контроля в процессе организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха? Таких направлений несколько.

Во-первых, взаимный обмен информацией. В первую очередь имеется в виду обмен следующей информацией:

о количестве и видах совершаемых в регионе, районе, городе правонарушений воздухоохранного законодательства, их вредных последствиях; лицах, допустивших эти правонарушения или способствовавших этому; динамике этих правонарушений (их росте или уменьшении по сравнению с предшествующим периодом). По крайней мере, прокурор и руководители органов контроля призваны иметь четкое представление о происходящих процессах в сфере правонарушаемости140.

о проверках исполнения или соблюдения законодательства об охране атмосферного воздуха, проведенных как работниками органов контроля, так и прокуратуры, возможно и проведенных прокурорскими работниками других прокуратур (например, природоохранных и военных) и результатах этих проверок; о мерах по устранению и предупреждению в будущем выявленных правонарушений (количестве внесенных представлений и предписаний по устранению нарушений законов, числе правонарушителей, привлеченных к дисциплинарной, административной, материальной ответственности, количестве возбужденных уголовных дел, видах и количестве проведенных предупредительно-профилактических мероприятий);

о планируемых контрольно-надзорных мероприятиях, а также предупредительно-профилактических мероприятиях как органами контроля, так и органами прокуратуры.

Понятно, что необходим также обмен информацией:

статистической, в том числе в части состояния загрязнения атмосферного воздуха; наличия опасных промышленных и иных объектов, наносящих наибольший вред воздушной среде; денежных средствах, выделяемых в бюджетах на охрану и оздоровление окружающей среды, и их целевом расходовании;

правовой, то есть соответствующими ведомственными актами (приказами, положениями, инструкциями, правилами и т.д.);

методической, то есть разного рода методическими документами (пособиями, разработками), содержащими рекомендации по выявлению, устранению и предупреждению нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха;

научной, в частности, о новых приемах и методах выявления и предупреждения нарушений воздухоохранного законодательства, определения материального ущерба, причиненного нарушениями этого законодательства.

Разносторонние деловые контакты прокурорских работников и работниками органов контроля, проведение различных совместных мероприятий (проверок, оперативных совещаний, научно-практических и других семинаров, учебных занятий и др.) серьезно пополняет информационную базу как органов прокуратуры, так и органов контроля.

Во-вторых, согласование плановых мероприятий. Это делается во избежание дублирования отдельных мероприятий и более рационального и эффективного использования рабочего времени и имеющихся сил взаимодействующих органов. Работу по согласованию планов работы организуют руководители этих органов, а также руководители структурных подразделений в части, их касающейся. Непосредственно согласование планов работы в органах прокуратуры осуществляют прокурорские работники, на которых возложено осуществление надзора за исполнением законов, а в органах контроля - работники, поддерживающие постоянные деловые контакты с органами прокуратуры.

Практика работы органов прокуратуры и органов контроля свидетельствует, что в согласовании особо нуждаются такие мероприятия как: проверки исполнения или соблюдения законодательства об охране атмосферного воздуха (кому, где и когда их проводить), предъявление исков в суды общей юрисдикции и арбитражные суды о возмещении ущерба, причиненного нарушениями названного законодательства (кому и в какой суд их направлять); реагирование на выявленные нарушения законов (кому реагировать и какими правовыми средствами); профилактические меры (кому, в какой форме их осуществлять и какие средства массовой информации задействовать).

При формировании планов работы необходимо предусматривать проведение совместных или одновременных проверок исполнения (соблюдения) законов об охране атмосферного воздуха, иные совместные мероприятия, о чем речь пойдет ниже. Можно приветствовать практику руководителей прокуратур и органов контроля, которые после коллективного обсуждения планов и их утверждения копии этих документов или выписки из них направляют друг другу. Это позволяет соответствующим руководителям осуществлять действенный контроль за исполнением запланированных мероприятий и при необходимости корректировать их.

Прокурорам следует руководствоваться таким правилом: во всех случаях, когда решается вопрос о необходимости проведения прокурорской проверки на том или ином объекте или о выполнении иного надзорного или предупредительно-профилактического мероприятия, необходимо выяснять, не намерен ли орган контроля в ближайшее время провести такую проверку или выполнить иное мероприятие, не проведены ли уже такие или иные подобные мероприятия.

В-третьих, проведение совместных или одновременных проверок исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха. Совместные или одновременные проверки исполнения названного законодательства прокурорскими работниками наиболее часто проводятся с работниками центрального аппарата Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора), управлений Росприроднадзора по федеральным округам, территориальных (в субъектах Российской Федерации) подразделений Росприроднадзора, центрального аппарата Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзора), его управлений в федеральных округах и территориальных органов, экологических органов субъектов Российской Федерации (министерств, департаментов, комитетов и т.п.). Реже такие проверки проводятся прокурорскими работниками с органами Росгидромета, Роспотребнадзора, МВД России.

Практика показывает, что совместные проверки исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха с участием представителей органов прокуратуры и органов контроля позволяют более полно выявлять нарушения названного законодательства и самое ценное - более обстоятельно устанавливать причины нарушений и способствующие этому условия. Эти проверки наиболее соответствуют целям предупреждения правонарушений.

Состав участников проверки обычно определяется ее характером, объемом предстоящей работы, сроками, в которые ее следует провести, и другими факторами. Во всех случаях в состав участников проверки обязательно включаются специалисты, хорошо знающие характер и особенности производственной деятельности, технологических и иных процессов проверяемого объекта.

Следует иметь в виду, что представители органа контроля в ходе проверки выполняют роль специалистов, обладающих соответствующими познаниями, которыми не обладает прокурорский работник. Нередко по инициативе сторон в качестве специалистов приглашаются работники других органов, а также работники предприятия, учреждения, организации, где предстоит проводить проверку.

Проведению проверки обязательно предшествует тщательная подготовка к ней. При этом составляется обстоятельный план (программа) предстоящей проверки, в разработке которого принимают участие обе взаимодействующие стороны. Как правило, в плане отражаются:

цели и задачи, решением которых предполагается достигнуть поставленные цели;

последовательность проведения проверки (этапы или составные части);

цеха, отделы, лаборатории и другие структурные подразделения, охватываемые проверкой;

должностные лица и специалисты, с которыми необходимо встретиться и переговорить;

документы и иные материалы, с которыми необходимо ознакомиться;

источники - носители информации о нарушениях воздухоохранного законодательства, которые подлежат изучению;

вопросы, подлежащие выяснению в ходе проверки как правового, так и технологического характера;

специалисты, которых необходимо привлечь к проверке;

сугубо технические действия, которые следует осуществить (взятие проб сырья, готовой продукции, выбросов, отходов, воздуха и т.д.; проверка работы воздухоочистных сооружений, опробование в работе иного оборудования, проведение различных замеров, подсчетов, расчеты, фото-видеосъемка и многое другое).

Особое внимание в плане уделяется конкретизации действий участников проверки, что конкретно будет выполнять прокурорский работник, а что представитель органа контроля. Обычно прокурор сосредоточивает усилия на правовых вопросах, а работник органа контроля - на технических и других специальных нюансах. Необходимо, однако, иметь в виду следующее. Работник органа контроля, как правило, лучше прокурора осведомлен в ведомственной правовой базе. Поэтому в ходе проверки он обращает внимание на исполнение требований ведомственных актов, то есть того ведомства, которое он представляет. В ходе проверки нередко ранее составленный план ее проведения корректируется.

В зависимости от цели и задач проверки, характера сведений о нарушениях законов, органа, где она проводится, последовательность проверочных действий, проводимых как прокурорским работником, так и работником органа контроля может быть различной. В связи с этим методика и тактика проверки в каждом случае индивидуальна.

В процессе проверки как прокурорский работник, так и работник органа контроля ставят участвующим в проверке специалистам вопросы в устной или письменной форме, требующие специальных познаний. По выполнении соответствующих действий специалисты обычно оформляют ответы на поставленные вопросы в виде письменных заключений.

В течение всего времени проведения проверки ее участники действуют синхронно, периодически обмениваются полученной информацией, вносят уточнения в план проведения проверки. Всегда, когда это возможно, выявленные нарушения законодательства об охране атмосферного воздуха необходимо требовать от администрации устранить уже в ходе проверки.

Проверка обычно заканчивается составлением сторонами совместной справки, в которой, по крайней мере, отражаются: характер и объем работы, выполненной в ходе проверки; выявленные нарушения воздухоохранного и иного законодательства; причины этих нарушений и условия, им способствовавшие; должностные лица, иные лица, допустившие нарушения законов или потворствовавшие этому; меры, которые необходимо принять органу прокуратуры и органу контроля по устранению выявленных нарушений законов и способствующих этому обстоятельств.

Что касается одновременных проверок исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха, то они проводятся также по заранее согласованному плану или программе на предприятиях, в учреждениях или организациях, как правило, однородного ведомства или родственных органов. Здесь прокурорский работник проводит проверку в одном органе, а работник органа контроля - в другом. По окончании этих проверок стороны информируют друг друга о результатах проверок и принимаемых ими мерах по устранению выявленных нарушений и их предупреждению в будущем. Это направление взаимодействия позволяет охватить большее число поднадзорных объектов.

В-четвертых, совместное участие в заседаниях коллегий, координационных и оперативных совещаниях. Речь в данном случае идет о заседаниях и совещаниях, организуемых как прокуратурой, так и органами контроля, правоохранительными и иными органами, а также представительными и исполнительными органами власти по обсуждению состояния окружающей природной среды, в том числе и воздушной среды, состояния исполнения, например, в регионе или районе экологического законодательства.

Эта форма взаимодействия позволяет:

серьезно пополнять информационную базу названных органов, в том числе о состоянии атмосферного воздуха, допускаемых нарушениях и их причинах, виновниках нарушений законов, принимаемых мерах по устранению и предупреждению нарушений, в частности, воздухоохранного законодательства и многом другом;

более обстоятельно узнавать о специфике работы как органа прокуратуры, так и других участвующих в этих заседаниях и совещаниях органов, а также о возможных направлениях оказания помощи друг другу: правовой, методической и иной;

намечать совместные более сбалансированные мероприятия, как-то: проведение совместных или одновременных проверок исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха; совместное изучение и обобщение практики работы в целях ее дельнейшего совершенствования и устранения ошибок; совместное проведение предупредительно-профилактических мероприятий.

Руководители органов прокуратуры, органов контроля и руководители других органов, как правило, заранее оговаривают повестку дня (вопрос), подлежащую обсуждению на заседании коллегии или координационного и иного совещания, на что следует обратить особое внимание в ходе обсуждения с учетом состояния исполнения соответствующих законов и состояния надзорно-контрольной деятельности; какие проблемы необходимо затронуть в выступлении приглашаемой стороны и другое.

В решениях этих заседаний и совещаний должны содержаться конкретные наиболее эффективные, но одновременно реально выполнимые мероприятия, которые предстоит провести как органу прокуратуры, так и другим органам. Руководители названных органов и по их поручению другие работники обязаны осуществлять контроль за исполнением принятых на заседаниях и совещаниях решений.

Вопросы предупреждения экологических правонарушений, отдельно нарушений воздухоохранного законодательства, совершенствования надзорно-контрольной деятельности также нередко обсуждаются на иных совещаниях и заседаниях, при личных встречах руководителей прокуратур и других органов.

В пятых, проведение совместных учебных занятий. В практике работы органов прокуратуры и органов контроля получили в основном распространение: совместное проведение занятий по заранее составленной программе (плану) в прокуратуре или в органе контроля; приглашение специалистов органов контроля в прокуратуру, а прокурорских и следственных работников в орган контроля для чтения лекций, выступлений на различных семинарах и практических занятиях по обсуждению актуальных вопросов, затрагивающих интересы обеих сторон.

Получила также распространение практика проведения занятий в форме "круглых столов", в ходе дискуссий на которых как работники прокуратуры, так и органа контроля имеют возможность высказать свою точку зрения по обсуждаемому вопросу и прийти к взаимно приемлемому пониманию той или иной проблемы141.

При этом работники обоих органов пополняют знания друг друга, в том числе о состоянии исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха; причинах допускаемых правонарушений в этой области; о новых методах, приемах, применяемых для выявления, устранения и предупреждения нарушений закона, а также о вновь изданных ведомственных нормативных актах, а также изменениях, вносимых в законодательные акты.

На подобных совместных занятиях прокурорские работники нередко узнают о технических новинках, способствующих уменьшению вредных выбросов в атмосферный воздух, помогающих определять виды и концентрации вредных, в том числе и токсичных веществ в атмосфере, и о многом другом.

В целях совершенствования надзорно-контрольной деятельности, устранения имеющихся в ней недостатков на совместных занятиях обычно высказываются критические замечания в адрес друг друга, вносятся предложения и пожелания позитивного плана. Пожалуй, основная ценность этих занятий состоит в том, что они позволяют доводить положительный опыт работы как органов прокуратуры, так и органов контроля до обучаемых.

Как правило, исходя из состояния законности, в нашем случае, состояния исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха, квалификации работников органов прокуратуры и контроля, определяется их руководителями для совместного изучения конкретная тема или ряд родственных тем, освоение которых обучаемыми может положительно сказаться на результатах их труда.

Помимо взаимного обогащения знаниями и навыками совместные занятия позволяют завязывать деловые контакты, лучше узнавать друг друга, а также быть осведомленными о тех трудностях и нерешенных вопросах, с которыми сталкиваются работники прокуратуры и органов контроля.

По окончании занятия подводится его итог, дается ему критическая объективная оценка, что в дальнейшем позволяет совершенствовать эту форму занятий.

Формой пополнения знаний работников обоих органов служат также консультации, даваемые ими друг другу.

В-шестых, совместная подготовка методической литературы. Следует заметить, что методика проведения прокурором проверки исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха во многом схода с методикой проведения органами контроля проверок соблюдения названного законодательства, что делает возможным совместную подготовку соответствующих методических пособий и разработок. Совместно подготовленные методические пособия и разработки бывают более совершенными, качественными, более полно учитывающими специфику деятельности обоих органов, объем их знаний и умений.

Считается, что прокурорские работники хорошо знают законодательство, обладают большей практикой подготовки методической литературы и опытом проведения проверок. Работники органов контроля в свою очередь хорошо ориентируются в ведомственной нормативной базе, лучше разбираются в специфике деятельности предприятий, их структурных подразделений, в том числе воздухоохранных установок.

Рассматриваемая форма взаимодействия пока еще не получила широкого распространения. В определенной мере это связано с тем, что разработка соответствующих методик является сложным творческим процессом, требующим высокого прилежания и прочных навыков.

В-седьмых, совместная подготовка проектов нормативных актов. Речь идет о совместной нормотворческой работе органов прокуратуры, органов контроля, правоохранительных органов, а также представительных и исполнительных органов. Эта работа может выражаться:

в совместной разработке проектов нормативно-правовых актов, (ведомственных, регионального и районного уровней);

в совместном обсуждении подготовленных проектов нормативно-правовых актов, в том числе в форме слушаний в органах представительной власти;

в совместной или параллельной (каждый орган самостоятельно), но согласованной подготовке письменных заключений на проекты нормативно-правовых актов, принятие (издание) которых предстоит органам представительной или исполнительной власти или органам контроля.

Названная форма совместной деятельности органов прокуратуры и других органов способствует предупреждению принятия или издания незаконных нормативно-правовых актов или их отдельных предписаний, что в определенной мере ведет к укреплению законности в экологической сфере.

К числу основных направлений взаимодействии органов прокуратуры, органов экологического контроля и других органов относятся также:

привлечение специалистов органов экологического контроля и других органов для участия в прокурорских проверках исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха;

совместное (согласованное) проведение предупредительно-профилактической работы;

согласование мер реагирования по устранению выявленных нарушений законов. Эти направления взаимодействия будут рассмотрены в главе III диссертации.

Прокурорские работники и работники органов контроля и иных органов могут применять и другие оправдавшие на практике формы взаимодействия, не противоречащие закону и функциональному назначению этих органов.

Изложенное выше подтверждается результатами анкетирования 50 прокурорских работников районного и областного звеньев. Ими были названы такие направления взаимодействия прокуроров с органами контроля как:

обмен информацией - 48 респондентов;

согласование планов работы и проведения предусмотренных ими мероприятий - 41;

проведение совместных (одновременных) проверок - 7;

согласование мер реагирования по устранению выявленных нарушений законов - 5;

привлечение специалистов из других органов для участия в прокурорских поверках - 27;

совместное (согласованное) проведение предупредительно-профилактической работы - 10;

совместное участие в заседаниях коллегий, координационных и оперативных совещаниях - 11;

проведение совместных учебных занятий - 2;

совместная разработка методических документов - 4.

Выводы по Главе II

1. Конечные результаты прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха, выражающиеся в достигнутом уровне состояния законности в рассматриваемой области, во многом зависят от того, насколько грамотно (на научной основе) организована работа, которая должна способствовать надлежащему выполнению первоочередных задач, стоящих перед каждой конкретной прокуратурой.

. В обобщенном виде первоочередные задачи прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха выглядят следующим образом: охрана прав граждан на благоприятную окружающую среду, в том числе и на чистый атмосферный воздух; достижение средствами прокурорского надзора снижения вредных выбросов в воздушную среду городов и других населенных пунктов; всяческое способствование активизации и совершенствованию деятельности органов, осуществляющих контроль за соблюдением названного законодательства. Их интеллектуальный, профессиональный, технический и иной потенциал должен быть задействован в полную силу.

. Под организацией работы прокуратуры за исполнением названного, а равно и всего законодательства в широком смысле слова понимается совокупность объективно необходимых взаимосвязанных и взаимодополняемых мер (мероприятий или элементов) по подготовке кадров, подбору и расстановке, повышению квалификации прокурорских работников; постоянному регулированию (направлению их деятельности); обеспечению их всеми необходимыми средствами; сбору и анализу информации о нарушениях законов; анализу работы прокуратуры и ее оценке; планированию работы, контролю за выполнением планов; организации взаимодействия между структурными подразделениями прокуратуры и предметниками, другими правоохранительными органами, органами контроля и иными органами (представительными, исполнительными); организации учета и отчетности; определению эффективности работы и др.

. Наиболее важными элементами организации работы в рассматриваемой сфере являются: сбор информации о нарушениях воздухоохранного законодательства, анализ этой информации, планирование работы и контроль за выполнением планов.

. Основными направлениями взаимодействия органов прокуратуры с правоохранительными, контролирующими и другими органами при осуществлении надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха являются: взаимный обмен информацией; согласование плановых мероприятий; проведение совместных или одновременных проверок исполнения законов; совместное участие в заседаниях коллегий, координационных и оперативных совещаний; проведение совместных учебных занятий; совместная подготовка учебной литературы; совместная подготовка проектов нормативных правовых актов; привлечение специалистов из органов экологического контроля и других органов для участия в прокурорских проверках; согласование мер реагирования по устранению выявленных нарушений законов; совместное (согласованное) проведение предупредительно-профилактической работы.

Глава III. Полномочия прокуроров по надзору за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха


Помимо названных ранее предпосылками успешного осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха также являются:

мастерское владение прокурорами методами и приемами выявления (установления) и устранения нарушений названного законодательства, причин нарушений и условий, этому способствующих;

сочетание надзорной деятельности с предупредительно-профилактической работой;

четкое представление о возможных направлениях повышения эффективности рассматриваемого поднаправления прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства и повседневное постоянное повышение качественных характеристик надзорной деятельности.


§ 1. Полномочия прокуроров, направленные на выявление нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха и установление обстоятельств, способствующих этому


Как известно, полномочия прокуроров по надзору за исполнением законов, в том числе и за исполнением воздухоохранного законодательства подразделяются на две группы: а) направленные на выявление нарушений законов, установление обстоятельств, способствующих этому; б) направленные на устранение нарушений законов и обстоятельств, способствующих этому.

В научной литературе (монографиях, статьях, диссертациях), посвященных прокурорскому надзору, как правило, говорится о полномочиях прокуроров, направленных на выявление и устранение нарушений законов. Это, видимо, объясняется тем, что в статьях 22-28 Закона о прокуратуре, закрепляющих полномочия прокуроров по надзору за исполнением законов, к сожалению, ничего не сказано об обязанности прокуроров устанавливать и устранять обстоятельства, способствующие нарушениям законов, то есть причин нарушений и способствующих нарушениям условий.

Закон о прокуратуре, таким образом, не нацеливает прокуроров на установление и устранение обстоятельств, способствующих совершению правонарушений. А если они устанавливают и устраняют обстоятельства, способствующие нарушениям законов, то делают это по личной инициативе, понимая необходимость и полезность подобных действий в плане предупреждения правонарушений. Последнее представляется нам серьезным упущением Закона о прокуратуре, не способствующим повышению эффективности прокурорского надзора и снижающим его возможности в плане предупреждения правонарушений. К слову, многие прокурорские работники в личных беседах заявляли, что ныне действующий Закон о прокуратуре не обязывает их при выявлении нарушений законов устанавливать обстоятельства, способствующие совершению этих нарушений, и поэтому они это не делают. Вряд ли в связи с этим можно к прокурорам предъявлять какие-либо претензии.

Обязанность прокуроров устанавливать и устранять обстоятельства, способствующие нарушениям законов, должна быть закреплена в Законе о прокуратуре. Статью 22 "Полномочия прокурора" названного законодательного акта целесообразно было бы именовать "Полномочия прокурора, направленные на выявление и устранение нарушений законов и способствующих им обстоятельств". Уже своим названием эта статья нацеливала бы прокуроров на установление и устранение причин нарушений законов и способствующих им условий.

При организации и осуществлении прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха и в особенности в процессе выявления нарушений законов, прежде всего природоохранных прокуратур используется весь арсенал полномочий, закрепленных в п.1 ст.22 Закона о прокуратуре, что подтвердило ознакомление с работой Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры и входящих в ее состав межрайонных природоохранных прокуратур. Речь идет о правах прокуроров:

) беспрепятственного вхождения на территории и в помещения предприятий, учреждений, организаций и природоохранных органов, наделенных функциями экологического контроля;

) иметь доступ без каких-либо ограничений к интересующим их документам и материалам, имеющим отношение к предмету проверки;

) требовать от руководителей поднадзорных структур, включая и природоохранные органы, предоставления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений;

) требовать от руководителей природоохранных и иных органов выделения специалистов для выяснения возникших вопросов;

) требовать от руководителей органов, исполнение законов которыми проверяется прокурором, проведения проверок и ревизий в связи с поступившими в органы прокуратуры материалами и обращениями;

) требовать от руководителей поднадзорных органов проведения ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

) вызывать в прокуратуру должностных лиц и граждан для истребования у них объяснений в связи с нарушениями законодательства об охране атмосферного воздуха;

) проводить прокурорские проверки исполнения названного законодательства и это, пожалуй, главное, имея в виду, что именно проверка является основным правовым средством выявления нарушений воздухоохранного и иного законодательства;

) согласовывать проведение природоохранными и иными органами внеплановых проверок субъектов малого и среднего предпринимательства.

Полномочия прокуроров можно было бы считать достаточными для успешного выявления нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха, если бы в законе была закреплена обязанность установления обстоятельств совершения выявленных нарушений законов.

Рассмотрим некоторые особенности реализации прокурорами полномочий первой группы при осуществлении надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха.

. Право беспрепятственного вхождения на территорию и в помещения субъектов проверок (предприятий, учреждений, организаций) 142 означает возможность прокурорского работника в случаях необходимости, то есть при наличии законных оснований, имея при себе служебное удостоверение, посетить любой орган, структурное подразделение органа. В зависимости от обстоятельств в этих органах прокурор может появиться в нужное ему время, войти в нужное помещение и встретиться с нужными людьми143.

Основаниями посещения прокурором поднадзорных ему органов может, в частности, явиться необходимость: а) проведения прокурорской проверки в связи с поступлением в прокуратуру сведений о нарушении воздухоохранного законодательства; б) проведения контрольной проверки реальности принятых администрацией мер по устранению правонарушений и способствующих им обстоятельств в связи с ранее внесенными актами прокурорского реагирования; в) ознакомления с документами и материалами, отражающими воздухоохранную деятельность: в) решения вопроса о выделении специалистов для участия в прокурорских проверках и ряд иных оснований.

Основаниями посещения прокурорами природоохранных органов, кроме того, может явиться необходимость согласования: времени и места проведения плановых и внеплановых проверок соблюдения (исполнения) законодательства об охране атмосферного воздуха, совместных или одновременных проверок органа прокуратуры с природоохранным органом; времени, места и виду проведения совместных или одновременных предупредительно-профилактических мероприятий, включая "круглые столы", научно-практические конференции; форм реагирования на нарушения законов, обстоятельств им способствующих, выявленных в ходе совместно проведенных мероприятий; вопросов повышения квалификации сотрудников и другие основания.

Право прокурора на беспрепятственный вход в поднадзорные органы не может быть ограничено ведомственными и иными актами. Однако, имеют место факты путем издания ведомственных актов распространения правил пропускного режима на прокуроров, требующего предварительного согласования его визита, заказа пропуска. Мы согласны с М.Н. Шевцовым в том, что подобные попытки воспрепятствования законной деятельности прокуроров должны решительным образом пресекаться путем опротестования соответствующих незаконных положений ведомственных актов144.

Следует, однако, иметь в виду, что для вхождения прокурора на территорию или в помещение особо режимных (секретных) объектов ему необходимо иметь соответствующий допуск, дающий право работы с документами и иными материалами, содержащими сведения, отнесенные к государственной или военной тайне, являющейся разновидностью государственной тайны145.

Правила хорошего тона требуют, чтобы о предстоящем визите прокурор заблаговременно уведомлял руководителя соответствующего органа, согласовывал время встречи с ним и другие вопросы (какие документы подготовить, явку каких лиц к прокурору обеспечить и т.д.). Посещение экспромтом соответствующего органа при отсутствии тех или иных должностных и иных лиц, с которыми прокурору необходимо было встретиться, делает нередко подобный визит безрезультатным. Тем не менее, в ряде случаев, когда имеются сведения о возможности, скажем, уничтожения каких-либо доказательств совершенного правонарушения, совершения противоправных действий, которые могут затруднить установление истины прокурором, будет тактически правильным и обоснованным прибыть на предприятие, в учреждение, организацию без предварительного уведомления соответствующего руководителя.

Каждое посещение прокурором поднадзорного органа должно быть продуманным, спланированным до мелочей и приносить пользу в плане укрепления законности.

и 3. Право доступа к документам и материалам и требование их представления прокурору. Закон о прокуратуре, как известно, не содержит каких-либо ограничений в плане доступа прокуроров к документам и материалам, имеющимся в поднадзорных органах. Прокурор имеет доступ, в том числе к документам и материалам с грифом "Секретно", "Для служебного пользования", а также содержащим сведения, составляющие коммерческую тайну. Наличие в документах сведений закрытого характера обусловливает, однако, обязанность прокурора соблюдать действующие правила работы с такими документами и не может рассматриваться руководителями соответствующих органов как основание для отклонения требований прокурора о предъявлении ему тех или иных документов. Понятно, что по возможности не следует истребовать материалы и сведения, не имеющие прямого отношения к предстоящей проверке. Таким образом, отказ прокурору в выдаче документов не допускается. Он явился бы нарушением закона и влек бы за собой привлечение к ответственности виновного.

Прокурор может истребовать соответствующие документы в прокуратуру и ознакомиться с ними либо осуществлять ознакомление с документами и материалами по месту проведения проверок и совершения иных надзорных действий. На практике наиболее часто прокуроры знакомятся с такими материалами непосредственно в поднадзорных органах. Этот способ ознакомления с документами и материалами имеет ряд преимуществ, а именно:

при ознакомлении с реестром дел, ведущемся в органе, определить, с какими документами надлежит ознакомиться;

позволяет в максимально короткие сроки получать для ознакомления любые документы, материалы и сведения;

дает возможность получать дополнительные материалы и сведения, когда на основе ранее представленных материалов невозможно установить истину;

позволяет оперативно получать необходимые пояснения, справки от работников проверяемого органа;

делает возможным проведение сопоставления данных в документах, пояснениях и справках работников с фактическим положением дел;

с согласия или с уведомлением руководителя органа при необходимости снимать копии с соответствующих документов.

При этом, что особенно важно, достигается элемент внезапности, что является тактически правильным с точки зрения предупреждения сокрытия правонарушений со стороны администрации.

Привести полный перечень документов и материалов, которые могут быть истребованы прокурором, практически невозможно. Специфика производственной и иной деятельности, подведомственность предприятий, учреждений и организаций различным государственным и негосударственным структурам (министерствам, службам, холдингам, корпорациям и т.д.) в ряде случаев не позволяет унифицировать документацию, то есть документы одного органа нередко отличаются от документов другого. Это обстоятельство надлежит учитывать прокурорам в процессе надзорной работы.

В обобщенном виде, по крайней мере, на предприятиях-загрязнителях воздушной среды прокуроры в ходе проверок, как правило, знакомятся с такими документами и материалами как:

приказы и иные акты, изданные на предприятии по вопросам охраны окружающей среды; план социально-экономического развития предприятия, включающий раздел о природоохранных мероприятиях; лицензии на выпуск соответствующей продукции; положения о структурных подразделениях, в том числе экологических, санитарных (лабораториях, отделах, службах); инструкции или положения, закрепляющие служебный статус (права и обязанности) должностных лиц, выполняющих природоохранные функции на предприятии; паспорта на газоочистные и пылеулавливающие установки; проектные документы и акты приемки в эксплуатацию очистных сооружений, в том числе после их капитального ремонта; акты проверок, административных расследований, проведенных в связи с нарушениями воздухоохранного законодательства; журналы работы очистных сооружений, лабораторных исследований, регистрации анализов; карты отбора проб; оперативные (сменные) журналы дежурных операторов очистных сооружений; статистические отчеты (формы 2-ТП, 18 кс, 4-ос) 146; акты, предписания, постановления и другие документы, внесенные природоохранными органами в адрес предприятия; претензионные материалы, оформленные в связи с причинением ущерба выбросами загрязняющих веществ в атмосферный воздух; материалы бухгалтерии, отражающие финансовые операции, в том числе выплаты сумм штрафов, а также расходование средств на природоохранные мероприятия, ряд иных документов, имеющих отношение к предмету проверки.

В природоохранных органах прокуроры в ходе проверок обычно знакомятся с приказами, положениями, инструкциями и другими актами, изданными их руководителями; списком (перечнем) предприятий и других органов-загрязнителей воздушной среды; планами работы, как текущими, так и перспективными, в том числе с графиком проведения проверок соблюдения воздухоохранного законодательства; журналами и книгами учета, автоматизированного учета; материалами проверок и обследований; протоколами, актами, предписаниями, постановлениями, ответами на них руководителей предприятий и иных органов; с жалобами и заявлениями граждан в связи с загрязнениями воздушной среды и ответами на них; статистическими отчетами и с другими документами.

Примерно с такими же документами прокуроры знакомятся в органах санитарно-эпидемиологического надзора, осуществляющих контроль за санитарным состоянием атмосферного воздуха как внутри помещений, так и вне их.

. Право требовать выделения специалистов для выяснения возникших вопросов. Речь идет о выяснении специальных, в основном не правовых вопросов, в которых прокурор до тонкостей сам разобраться часто не в состоянии. Главное предназначение специалиста как лица, обладающего специальными познаниями, дать обоснованные ответы, чаще в виде письменного заключения на поставленные перед ним вопросы147.

Для ответов на поставленные вопросы специалисты вправе по согласованию с прокурором и администрацией предприятия проводить осмотр и опробование в работе оборудования, в особенности газоочистных и пылеулавливающих установок на предмет исправности их работы (установления неисправностей, сбоев в работе), брать пробы сырья, топлива, выбросов загрязняющих веществ, проводить их экспресс-анализ, проверять правильность ведения технической документации и осуществлять ряд иных действий, исходя из круга поставленных перед ним прокурором вопросов.

Многие проверки исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха на предприятиях - загрязнителях воздушной среды без привлечения к ним специалистов качественно провести невозможно. Это утверждение подтверждает практика работы Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры и ряда иных природоохранных прокуратур. При ознакомлении с материалами подобных прокурорских проверок, проведенных в 2003-2009 годах в основном на промышленных и транспортных предприятиях, нами не установлено ни одного случая, когда бы в них не участвовали специалисты. Мы насчитали специалистов 18 профилей, которые принимали участие в 26 проверках. Это инженеры-проектировщики, инженеры-эксплуатационники, инженеры-технологи, инженеры по технике безопасности, техники-экологи, санитарные врачи, аудиторы в области экологии, гидрометеорологии, экономисты, финансисты, плановики, биологи и другие.

Прокуроры названной и иных специализированных прокуратур привлекали в качестве специалистов работников природоохранных органов, высших образовательных и научных учреждений, других предприятий, учреждений и организаций, независимо от форм собственности, то есть тех, где не проводится проверка. К проведению проверок нередко подключались специалисты (в основном инженеры и техники) проверяемых предприятий, поскольку Закон о прокуратуре не препятствует этому. При проведении совместных проверок с природоохранными органами, представители этих органов, участвующие в их проведении, обычно одновременно выступают в роли специалистов.

С помощью специалистов можно, в частности, установить:

должностных лиц, ответственных за работу газопылеулавливающих установок, а также утилизацию производственных отходов;

периодичность обследования администрацией предприятия газопылеулавливающих установок;

количество исправных и неисправных газоочистных и пылеулавливащих установок;

оснащенность источников загрязнения атмосферного воздуха высокоэффективными установками очистки;

обеспеченность лабораторий контроля работы технологического оборудования и газопылеулавливающих установок;

размер потерь сырья и ценных химических продуктов вследствие выбросов в атмосферу;

зависимость возникновения профессиональных заболеваний от загрязнения атмосферного воздуха, от систематичности и интенсивности выбросов;

влияние выбросов на здоровье граждан, проживающих в регионе;

соответствие объема выбросов загрязняющих веществ, отраженных в статистических отчетах, фактическому объему их выбросов в атмосферу.

Специалисты могут также дать ответы на такие вопросы:

принимаются ли при эксплуатации предприятия необходимые меры по предупреждению загрязнения атмосферного воздуха, какова их эффективность;

вводятся ли без разрешения органов санэприднадзора и Ростехнадзора новые и реконструированные предприятия, цеха, участки, агрегаты, не обеспеченные эффективной системой очистки, обезвреживания, улавливания вредных выбросов;

своевременно и по назначению ли используются денежные средства, предназначенные для строительства или реконструкции очистных сооружений;

как выполняется план организационно-технических мероприятий по улучшению эксплуатации действующих и строительству новых очистных сооружений;

регулярно ли осуществляется контроль чистоты дыма.

Следует заметить, что прокуроры обращаются к помощи специалистов не только на стадии выявления нарушений законов и установления способствующих этому обстоятельств, но и на других стадиях надзорного процесса. Так, на стадии организации прокурорского надзора, в особенности при подготовке к проверке, прокуроры нередко консультируются у специалистов по вопросам, в частности, общих условий и специфики работы предприятия, его структуры, технологии производственных процессов, характера выбросов загрязняющих веществ, видов документов, ведущихся на предприятии и т.д.148

На стадии устранения нарушений законов и способствующих им обстоятельств, в особенности после проведения совместных или одновременных проверок исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха, прокуроры согласовывают также такие вопросы с работниками природоохранных органов, выступающих одновременно, как уже отмечалось, в качестве специалистов: в какой орган целесообразно внести акт реагирования; какому органу это осуществить, то есть внести представление прокурору или предписание органу контроля; либо одновременно это сделать этим органам; какие вопросы поставить в актах реагирования; кто будет контролировать выполнение требований, содержащихся в актах реагирования.

Полномочия о праве требовать выделения специалистов прокуроры обычно реализуют путем направления в адрес руководителя соответствующего органа письменного требования с просьбой направления в распоряжение прокурора того или иного специалиста. По нашему мнению, услуги, оказываемые прокурору специалистами, выделяемыми негосударственными органами, должны подлежать материальному вознаграждению. Также материальному вознаграждению должны подлежать подобные услуги, оказываемые прокурору пенсионерами - признанными специалистами в той или иной сфере. К сожалению, в настоящее время в этом вопросе отсутствует какое-либо нормативное регулирование, четко обозначившее бы источник финансирования подобных услуг и максимальный размер стоимости рабочего времени специалиста.

. Право требовать от руководителей органов, за исполнением законов которыми осуществляется прокурорский надзор, проведения проверок в связи с поступающими в органы прокуратуры материалами и обращениями.

Получив сведения о нарушении законодательства об охране атмосферного воздуха (залповых выбросах загрязняющих веществ в атмосферу, выходе из строя газоочистных и пылеулавливающих установок или отключении их, опасном, угрожающем здоровью людей загрязнении воздушной среды, массовом заболевании работников предприятий или жителей вследствие потребления загрязненного воздуха, о бездействии органов, наделенных функциями экологического контроля, а также санитарного надзора), прокурор в каждом конкретном случае решает, кому проводить проверку, то есть либо прокурору, либо органу контроля. Здесь решающее слово принадлежит прокурору.

По мнению Ю.Е. Винокурова, которое мы разделяем, всегда, когда это возможно, проведение проверок исполнения воздухоохранного законодательства следует поручать природоохранным, санитарным и другим органам149. Речь идет о проведении проверок в связи с поступившими сведениями о нарушении названного законодательства на промышленных, транспортных, сельскохозяйственных и иных предприятиях, в учреждениях, организациях, об опасных загрязнениях (превышении ПДК) воздушной среды в населенных пунктах и им подобных нарушениях. Что же касается проверок в природоохранных органах, то они при наличии к тому оснований должны преимущественно проводиться прокурорами. Лишь в случаях, когда природоохранные, санитарные и иные органы по какой-то причине не в состоянии провести проверку вообще или качественно (отсутствие работников, заинтересованность в результатах проверки и т.д.), проверку в том или ином органе следует провести прокурору. Но это должно рассматриваться как исключение, а не правило.

Право прокурора поручать проведение проверок другим органам, как правило, реализуется путем направления соответствующим руководителям письменного требования с постановкой вопроса о проведении проверки и сообщении прокурору о ее результатах. Иногда прокуроры в устной форме обращаются к соответствующим руководителям с предложением провести проверку.

В Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуре и входящих в ее состав межрайонных природоохранных прокуратурах нами были изучены 58 требований о проведении проверок исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха, направленных исполнителям в 2005-2009 годах. Эти требования направлялись в территориальные органы Росприроднадзора (16), Ростехнадзора (7), Роспотребнадзора (8), Росгидромета (3), природоохранные органы субъектов Российской Федерации (20), органы местного самоуправления (2), вышестоящие органы (2).

Как правило, в требованиях указывались основания проведения проверки - наличие сведений о нарушениях законодательства, которые стали известны прокурорам, содержалась поручение о проверке достоверности этих сведений, то есть проведении проверки, в 36 требованиях устанавливался предельный срок проведения проверки 10 суток. Только в 9-ти требованиях ставилась задача в случае выявления нарушений законов устанавливать обстоятельства, способствующие их совершению. На все требования по результатам проверок поступили ответы в органы прокуратуры, правда, в 8-ми случаях с опозданием после напоминания прокуроров. Только в 2-х случаях в ходе проверок не подтвердились сведения о нарушениях воздухоохранного законодательства. В целом же практика работы названной прокуратуры в части реализации права поручения проверок другим органам может быть оценена как положительная, подлежащая распространению.

. Право требовать от руководителей поднадзорных прокурору органов проведения "ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций". В кавычки нами взята формулировка этого требования, содержащаяся в п.1 ст.22 Закона о прокуратуре. Данная формулировка неудачна и неточна. Она как бы обедняет прокурорский надзор, сковывает инициативу прокуроров, сужает сферу их деятельности.

Дело в том, что, во-первых, помимо требования о проведении ревизий прокуроры нередко требуют проведения служебных расследований, аудиторских проверок, экспертиз, в том числе разного рода экспресс-анализов, во-вторых, подобные требования предъявляются чаще к руководителям предприятий или иных органов, обязывая их провести названные мероприятия именно на руководимых ими предприятиях и в иных органах, а не на подконтрольных или подведомственных им организациях, в-третьих, в деловом общении, в литературе в условиях ведения рыночного хозяйства вместо термина "ревизия" чаще употребляется понятие "аудит".

Знакомясь с практикой работы Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры, ряда районных прокуратур Московской и Тверской областей, мы убедились в том, что прокуроры требовали, хотя и не часто, от руководителей предприятий и иных органов проведения служебных расследований в связи с происшедшими авариями, катастрофами, пожарами, несанкционированными выбросами загрязняющих веществ, несчастными случаями с людьми и другими нештатными ситуациями, проведения аудиторских проверок (аудита): а) финансового, в связи о сведениями о незаконном расходовании средств, о финансовых злоупотреблениях; б) экологического в целях определения воздействия выбросов загрязняющих веществ предприятием на окружающую природную среду; в) санитарного, для определения воздействия загрязненного воздуха на здоровье работников и жителей; г) противопожарного, для определения пожарной безопасности, предупреждения пожаров; д) технического в целях определения уровня безопасности работы соответствующего оборудования и предупреждения аварий и катастроф; экспертиз для определения причин возникновения нештатных ситуаций (аварий, катастроф, залповых выбросов, сбоев в работе оборудования, а также видов загрязняющих веществ, выделения среди них особо опасных токсичных веществ; экспресс-анализов воздуха, воды, земли, выбросов газа, дыма, пыли и другого.

К производству аудиторских проверок на платной основе привлекались аудиторы независимых аудиторских органов (контор, фирм). Экспресс-анализы проводились штатными сотрудниками природоохранных и санитарных отделов и лабораторий проверяемых прокурорами предприятий.

В свете изложенного рассматриваемое полномочие прокуроров в пункте 1 ст.22 Закона о прокуратуре правильнее было бы изложить в следующей редакции:

"требовать от руководителей поднадзорных прокурору органов проведения служебных расследований, ревизий, аудиторских проверок, экспертиз и экспресс-анализов".

Данное полномочие реализуется чаще путем направления прокурором письменного требования в адрес соответствующего руководителя предприятия и реже - путем вынесения мотивированного постановления, если ставится вопрос о проведении экспертизы.

. Право вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов. В связи с тем, что вызываются для этого прокурором не только должностные лица и граждане, это требование в п.1 ст.22 Закона о прокуратуре целесообразно было бы сформулировать в такой редакции:

"вызывать должностных лиц, предпринимателей, сотрудников и граждан для истребования от них объяснений по поводу нарушений законов".

В зависимости от характера разрешаемого вопроса, служебного положения лиц, от которых требуется получить объяснения, времени, которым располагает прокурор, и других факторов в одних случаях интересующие прокурора лица вызываются в офис прокуратуры, в других случаях прокурор беседует с ними по месту их работы (пребывания).

Информация, получаемая прокурором из объяснений, дает возможность прокурору с большей полнотой, всесторонностью и объективностью подойти к оценке обстоятельств совершения выявленных правонарушений, в частности, нарушений воздухоохранного законодательства, установлению не только лиц, совершивших правонарушения, но и лиц, потворствующих им. Обычно истребуются письменные объяснения. При этом обязательно отбираются объяснения от лиц, которых предполагается привлечь к ответственности за совершенные правонарушения.

Должна приветствоваться практика изготовления в некоторых прокуратурах формализованных бланков объяснений. Это подчеркивает значимость данного надзорного действия.

. Право проведения прокурорских проверок. Это право широко используется прокурорами в процессе надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха. В соответствии со ст.21 Закона о прокуратуре проверки исполнения названного законодательства прокурорами проводятся на основании поступившей в прокуратуру информации о нарушении закона, требующей принятия мер прокурором, то есть прокурорского вмешательства. Что же касается проверок законности правовых актов, издаваемых природоохранными и другими органами, наделенными функцией экологического контроля, то они могут проводиться и при отсутствии сведений о нарушении законов150.

Прокурорская проверка по существу является разновидностью расследования. Именно в ходе ее проведения проверяется достоверность сведений о нарушении законов, доказывается, было или не было в действительности нарушение закона, кто в этом виновен и что этому способствовало.

В зависимости от профиля промышленного или иного предприятия, применяемых им технологий, компетенции природоохранного и иного органа, характера сведений о нарушении закона, степени загрязнения воздуха и ряда других факторов методика проведения проверок исполнения воздухоохранного законодательства в тех или иных органах существенно отличается, а потому не представляется рассмотреть эти отличия в рамках диссертации. Но поскольку вопросы методики проведения проверок исполнения экологического законодательства обстоятельно рассматривались ранее в ряде методических работ, мы сошлемся на эти работы151. Нами в качестве примера проведения прокурором проверок в природоохранных органах разработана "Примерная методика проведения проверки исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха в территориальном управлении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования", которая прилагается152.

В Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуре и входящих в ее состав межрайонных природоохранных прокуратурах нами были изучены материалы 102 прокурорских проверок исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха и проверок исполнения экологического законодательства, в ходе которых проверялось исполнение воздухоохранного законодательства. При этом 62 проверки были проведены в природоохранных и санитарных органах (Росприроднадзора, Ростехнадзора, Росгидромета, Роспотребнадзора, природоохранных органах субъектов Российской Федерации), 36 проверок на предприятиях, в учреждениях и организациях, 4 проверки по фактам опасного загрязнения атмосферного воздуха в населенных пунктах. Все проведенные проверки можно оценить как результативные. Лишь в ходе 3-х из них сведения о нарушениях воздухоохранного законодательства не были подтверждены.

Вызывает, однако, беспокойство то обстоятельство, что из числа этих проверок только 6 проведены совместно с природоохранными и санитарными органами и 4 одновременно с ними по единому плану. Между тем такие проверки позволяют:

повышать глубину проверок за счет большего числа и разнообразия проверочных действий;

более глубоко устанавливать обстоятельства, способствующие совершению нарушений законов;

охватывать проверками более широкий круг поднадзорных и подконтрольных органов и их структурных подразделений;

обмениваться положительным опытом выявления нарушений законов и установления способствующих им обстоятельств.

Хотелось бы назвать недостатки и факторы, снижающие, по нашему мнению, качество и эффективность проверок:

в материалах 17-ти проверок отсутствовали планы или программы их проведения; в 57-ми планах и программах не ставилась задача установления обстоятельств, способствующих правонарушениям; в 7-ми проверках, проведенных на предприятиях, не участвовали специалисты; в ходе 46-ти проверок не устанавливались обстоятельства, способствующие совершению правонарушений; по окончании 11-ти проверок не проводился разбор их результатов с соответствующими должностными лицами поднадзорных структур. О повышении эффективности прокурорских проверок речь пойдет в §4 настоящей главы.

. Согласование проведения внеплановых выездных проверок субъектов малого и среднего предпринимательства, проводимых природоохранными и иными органами. Это полномочие возложил по органы прокуратуры Федеральный закон от 26.12.2008 №294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"153. Во исполнение данного законодательного акта Генеральным прокурором РФ издан приказ от 27.03.2009 №93 "О реализации Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", которым в обязанности подразделений органов прокуратуры, осуществляющих надзор за исполнением федерального законодательства, вменяется формирование ежегодного сводного плана проведения плановых проверок и согласование внеплановых выездных проверок субъектов малого и среднего предпринимательства.

Согласно названному организационно-распорядительному акту основанием проведения внеплановой проверки, подлежащей согласованию в органах прокуратуры, является поступление в органы государственного контроля (надзора) и муниципального контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, органов государственной власти и органов местного самоуправления, средств массовой информации о фактах возникновения угрозы причинения вреда или причинении вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы или возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Названный механизм начинает работать. По данным прокуратуры г. Москвы, за первый месяц действия названного закона было отказано в проведении более чем 80% проверок154.

Коснемся вопроса о сроках исполнения требований прокурора. К сожалению, в Законе о прокуратуре этот вопрос не нашел окончательного разрешения, что не способствует проявлению высокой исполнительской культуры со стороны должностных лиц, которым адресованы требования прокурора. Правда, в пункте 4 ст.22 записано, что "должностные лица, указанные в пункте 1 статьи 22 настоящего Федерального закона, обязаны приступать к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно". А если они по какой-то причине, например, в связи с выполнением иной срочной работы не могут приступить к выполнению требований прокурора? В какой срок они обязаны выполнить требования прокурора? На эти вопросы закон не дает ответа. В связи с этим в настоящее время прокуроры, направляя требования, сами по своему усмотрению определяют сроки исполнения, что нередко исполнителями воспринимается как личная просьба прокурора, а не требование закона.

В связи с этим нам представляется правильной позиция К.Ю. Винокурова, предложившего закрепить в Законе о прокуратуре сроки проведения проверок 15 дней со дня поступления соответствующего требования прокурора с возможностью продления этого срока в случае необходимости еще на 10 дней. Срок представления документов прокурору непосредственно в офис прокуратуры мог бы быть установлен в 5 дней, выделение специалистов - 7 дней, проведение ревизии или аудиторской проверки - 30 дней с возможностью продления срока по мотивированной просьбе ревизоров и аудиторов155. Реализация этого предложения способствовала бы в определенной мере совершенствованию надзорной деятельности прокуратуры и прекращению споров относительно сроков выполнения требований прокурора.


§ 2. Полномочия прокуроров, направленные на устранение нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха


Выявив нарушения законодательства об охране атмосферного воздуха и установив обстоятельства, способствующие этому, прокурор обязан принять меры к их устранению. Он также должен при наличии к тому оснований принять меры к привлечению к ответственности виновных лиц. Только при этом надзорная деятельность достигает наибольшего предупредительного эффекта. Для этого прокуроры наделены соответствующими правовыми средствами (полномочиями), закрепленными в ст. ст.22-25.1 Закона о прокуратуре. К ним относятся следующие права прокуроров:

) опротестовывать противоречащие закону правовые акты, изданные поднадзорными прокурору органами (должностными лицами) либо обращаться в суды с заявлениями о признании таких актов недействительными или недействующими;

) вносить представления в государственные, негосударственные и иные органы (должностным лицам) об устранении нарушений законов и способствующих им обстоятельств;

) возбуждать производство об административном правонарушении;

) инициировать перед руководителями следственных органов вопрос о возбуждении уголовного дела;

) требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к установленной законом ответственности;

) освобождать лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов;

) предостерегать должностных лиц о недопустимости нарушения закона.

Помимо этого прокурор в пределах своей компетенции полномочен: принимать меры к обеспечению в установленном порядке возмещения материального ущерба, причиненного нарушением закона; обращаться в интересах кооперативных органов, общественных организаций и граждан с исковыми заявлениями в суды общей юрисдикции и арбитражные суды156.

В теории и практике прокурорского надзора названные полномочия прокуроров принято именовать правовыми средствами прокурорского реагирования на нарушения законов или правовыми средствами прокурорского надзора. Эти средства реагирования реализуются путем внесения письменных или устных актов прокурорского надзора: протестов, представлений, постановлений, предостережений.

К прокурорскому реагированию предъявляются определенные требования. Оно, в частности, должно быть своевременным, по возможности оперативным, обоснованным, установленным, адекватным, неотвратимым, упреждающим, комплексным, маневренным, полным, острым, законченным, реально выполнимым, грамотным, сочетаться с предупредительно-профилактическими мерами. Только при соблюдении этих требований прокурорское реагирование достигает своей цели в плане укрепления законности.

В Законе о прокуратуре (ст.6) закреплено принципиально важное положение о том, что требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный законом срок. Закреплено также, что неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, а также уклонение от явки по его вызову влечет за собой установленную законом ответственность.

В зависимости от характера нарушений воздухоохранного законодательства, их причин, распространенности правонарушений, их повторности, наступивших и возможных в будущем вредных последствий, степени вины правонарушителей, задач, которые стоят перед прокурором, избирается то или иное средство реагирования, тот или иной акт прокурорского надзора (протест, представление, постановление). Применяются обычно такие средства реагирования и акты прокурорского надзора и избираются такие его формы (устная и письменная) которые позволяют достигать наибольшего эффекта и при том наиболее быстро в плане пресечения и предупреждения нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха. Важно также правильно определить адресата, которому надлежит внести акт прокурорского надзора. Как правило, он вносится тому органу или должностному лицу, которые в состоянии принять реальные и наиболее эффективные меры по устранению нарушений законодательства и обстоятельств, способствующих им, и правомочны привлечь виновных лиц к ответственности157.

При осуществлении надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха прокуроры в той или иной мере применяют все из перечисленных выше средств реагирования. В этом мы убедились, знакомясь с практикой работы Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры, входящих в ее состав межрайонных природоохранных прокуратур, Кашинской и Осташковской районных прокуратур Тверской области, Белогорской районной и Благовещенской городской прокуратурах Амурской области за период с 2005 по 2009 годы. В ходе этого ознакомления были изучены: 49 протестов об отмене незаконных актов или приведении их в соответствие с законами; 6 заявлений в суды о признании актов недействующими; 151 представление об устранении нарушений законов; 88 постановлений о возбуждении производства об административном правонарушении; 43 мотивированных ходатайства, направленных руководителям следственных органов, с просьбой о возбуждении уголовного дела; 66 предостережений о недопустимости нарушений закона; 72 исковых заявления в суды о возмещении причиненного окружающей среде ущерба и о прекращении (приостановлении) экологически вредной деятельности; 22 информации о состоянии законности, направленные в органы представительной и исполнительной власти регионального и местного уровней. Все перечисленные акты реагирования вносились прокурорами либо только в связи с выявленными нарушениями воздухоохранного законодательства, либо и нарушениями названного и одновременно иного экологического законодательства. Иными словами, эти акты касались в той или иной мере устранения нарушений воздухоохранного законодательства.

Проанализируем практику реализации прокурорами перечисленных выше полномочий, направленных на устранение нарушений экологического законодательства, включая и законодательство об охране атмосферного воздуха, имея цель высказать предложения о совершенствовании этой практики.

. Опротестование прокурорами противоречащих закону правовых актов или обращение в суды с заявлениями о признании актов недействующими (недействительными). Как известно, сущность опротестования незаконных актов заключается в том, что прокурор, осуществляя надзор за исполнением законов, от имени Российской Федерации указывает, в чем именно выражается нарушение закона, и требует от соответствующих органов (должностных лиц) отменить незаконный акт либо отдельные положения (статьи, пункты и т.д.) акта или привести их в соответствие с законом. Из смысла опротестования вытекает, что протесты в обязательном порядке должны содержать мотивированное требование прокурора об отмене или приведении в соответствие с законом незаконного акта. Но прокурор обязан также принять все предусмотренные законом меры к устранению последствий, вызванных изданием этих актов158.

Из 49-ти протестов 37 были принесены прокурорами-руководителями прокуратур и 11 их заместителями. 42 протеста были направлены руководителям органов, издавшим незаконные акты, 7 - в вышестоящие органы. В 3-х случаях требования прокуроров об отмене незаконных актов исполнены не были, в связи с чем в одном случае рассмотрение протеста было перенесено в вышестоящий орган и в двух случаях были направлены заявления в суды.

Нами установлены следующие нарушения или недостатки, допущенные прокурорами в процессе опротестования незаконных актов: в 11-ти случаях незаконные акты опротестовывались спустя 6 и более месяцев после их издания, а в 2-х случаях даже спустя 1 год, что говорит о несвоевременном выявлении незаконных актов; в 5-ти протестах ссылки даны не на нарушенные нормы закона, а на положения подзаконных актов, в одном случае только на ведомственный акт; в 7-ми протестах не ставился вопрос об устранении вредных последствий, вызванных изданием незаконных актов (о возвращении физическому лицу незаконно взысканной с него суммы штрафа, возмещении государству незаконно израсходованных средств и другое); в 3-х протестах, принесенных в адрес вышестоящих органов, не ставился вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, повторно издавших незаконные акты; только в 7-ми протестах назывались причины издания незаконных актов; в 5-ти протестах на назывались сроки их рассмотрения, а в 4-х не указывалось на обязанность сообщить о результатах рассмотрения протеста прокурору. Имеются замечания и по отношению к стилю изложения 7-ми протестов. Что же касается заявлений, направленных в суды, то можно предъявить претензии лишь к стилю изложения 2-х заявлений. Одним словом, прокурорам есть над чем работать в плане совершенствования практики опротестования незаконных правовых актов.

. Внесение прокурором представлений об устранении нарушений законов. Представление является универсальным актом прокурорского реагирования на нарушения законов, в том числе, как мы убедились, и на нарушения законодательства об охране атмосферного воздуха, наиболее часто применяемым прокурорами159. Универсальность этого акта реагирования заключается в том, что, во-первых, в нем можно ставить самые различные вопросы, в основном правового характера, не только касающиеся непосредственного устранения и предупреждения нарушений законов и способствующих им обстоятельств, но и о наказании виновных лиц при наличии к тому оснований, во-вторых, оно может вноситься как в связи с единичными нарушениями законов, так и с несколькими или многими нарушениями различных законов, выявленными прокурорами в ходе проверок. Они могут вноситься и в связи с выявлением незаконных правовых актов, когда ставить вопрос об их отмене не имеет практического смысла по причине истечения срока их действия.

В соответствии со ст.24 Закона о прокуратуре представление вносится прокурором или его заместителем в тот орган или должностному лицу, которые правомочны устранить допущенные нарушения закона, и подлежит безотлагательному рассмотрению. К этому следует добавить, что оно вносится тому лицу, которое правомочно привлечь к ответственности виновных в нарушении закона, когда это необходимо. Предложения, включаемые в представление, должны быть конкретными, ясными, не противоречивыми, предусматривать наиболее результативные мероприятия по устранению нарушений законов и их предупреждению160.

Из 151 представления, изученного нами в перечисленных прокуратурах, 57 (37,7%) были внесены в природоохранные органы как федерального, так и регионального уровней, 9 (6,0%) - в органы санитарного надзора, 27 (17,9%) - в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления и 58 (38,4%) - руководителям хозяйствующих субъектов. Обычно в представлениях, кроме 6-ти из них, речь шла о нарушениях не только законодательства об охране атмосферного воздуха, но и иного экологического законодательства (об охране и использовании вод, лесов и иной растительности, животного мира, заповедного фонда и другого). Дело в том, что проводя проверки в природоохранных и санитарных органах, в хозяйствующих субъектах, прокурор обычно оценивает исполнение не только и может быть не столько воздухоохранного законодательства, но и иного экологического законодательства. А, следовательно, он и выявляет нарушения не только воздухоохранного, но и иного экологического и не только экологического законодательства.

Примечательно, что в последние годы прокуроры в представлениях стали чаще ставить вопросы, в частности, о предъявлении исковых заявлений в суды, о привлечении к материальной ответственности работников во внесудебном порядке, о проведении ревизий и аудиторских проверок, о рекультивации земель и очистке их от бытовых и иных отходов за счет виновных.

Как мы установили, при внесении представлений прокурорами допускаются по существу те же недостатки, что и при принесении протестов. Так, в 11-ти представлениях прокуроры ссылались на нарушения подзаконных актов, в том числе в 4-х случаях - ведомственных документов; более чем в половине представлений ничего не говорилось о причинах нарушений законов, а, следовательно, не ставился вопрос об их устранении; в 9-ти представлениях не назывались лица, виновные в нарушениях законов; в 7-ми представлениях не указывались сроки их исполнения (в течение месяца) и в 8-ми случаях не указывалось на обязанность сообщения прокурору о принятых мерах.

Серьезные замечания имеются к формулированию требований прокуроров. В ряде представлений (11 случаев) говорится о принятии мер по недопущению подобных нарушений, но каких конкретно не указано, в 7-ми представлениях прокуроры требовали принятия мер по возмещению материального ущерба, но эти меры не конкретизировались. Все это ставило исполнителей требований прокуроров в затруднительное положение.

Не все хорошо обстоит и со сроком исполнения требований, содержащихся в представлениях. Нами установлены 9 случаев нарушения срока их исполнения без уважительных причин. В ходе 3-х контрольных проверок, проведенных прокурорскими работниками Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры, было установлено, что руководители предприятий, отделавшись отписками о якобы принятых ими мерах по устранению нарушений законов, реально ничего не сделали. Удивляет то, что лишь в отношении одного из них прокурором был поставлен вопрос о привлечении к ответственности за неисполнение законных требований прокурора. Имеются нарекания и в отношении языка, стиля изложения материала, на что, видимо, прокуроры, подписывающие представления, не всегда обращают внимание. Устранение отмеченных недостатков будет способствовать совершенствованию прокурорского реагирования, повышению авторитета работников органов прокуратуры.

. Возбуждение прокурором производства об административном правонарушении. Это полномочие реализует прокурор посредством вынесения постановления о возбуждении производства об административном правонарушении. Данное постановление имеет вполне определенное целевое назначение - поставить перед компетентным органом административной юрисдикции или судебным органом вопрос о привлечении виновного в нарушении закона лица или нескольких лиц к административной ответственности. Тем самым прокурор привлекает внимание соответствующего органа (должностного лица, судьи) к допущенному нарушению закона, степени общественной опасности совершенного деяния и необходимости привлечения к ответственности виновного в целях пресечения и предупреждения в будущем его противоправных действий161.

В статье 25 Закона о прокуратуре закреплено, что "прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении". Из смысла этой статьи закона вытекает, что постановление может выноситься только в отношении должностных лиц. А как действовать прокурору, если административный проступок совершен, скажем, юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем или гражданином, а соответствующие органы контроля на это не отреагировали. Следует иметь в виду, что правонарушения, совершенные этими лицами, порой не менее общественно опасны, чем нарушения, допущенные должностными лицами. В одних случаях прокуроры выносят постановления о возбуждении производства об административном правонарушении и в отношении названных лиц, нарушая тем самым пункт 1 ст.25 Закона о прокуратуре162, в других случаях - направляют соответствующие материалы в органы административной юрисдикции, наделенные правом привлечения виновных к административной ответственности.

Понятно, что в интересах укрепления законности право прокурора возбуждать производство об административном правонарушении должно быть распространено на всех физических и юридических лиц, не обладающих иммунитетом. В связи с этим пункт 1 ст.25 Закона о прокуратуре желательно было бы изложить в следующей редакции:

"1. Прокурор в случаях выявления административного правонарушения, совершенного физическим или юридическим лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении". Предварительно он должен убедиться, не отреагировал ли на это же правонарушение соответствующий орган контроля.

Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении рассматривается в сроки, установленные КоАП РФ для конкретных составов административных правонарушений. В частности, дела об административных правонарушениях, связанных с загрязнением атмосферного воздуха, рассматриваются в пятнадцатидневный срок (ст.29.6 КоАП РФ).

Из 88 изученных нами постановлений о возбуждении производства об административном правонарушении были направлены в территориальные органы Росприроднадзора 58 (66,0%), Ростехнадзора - 7 (8,0%), Роспотребнадзора - 11 (12,5%), Росгидромета - 5 (5,7%), органы ГИБДД - 7 (8,0%). В 12-ти постановлениях ставился вопрос о привлечении к административной ответственности нескольких лиц (от 2-х до 3-х). Прокуроры участвовали в рассмотрении дел органами административной юрисдикции, однако насколько часто, установить не удалось.

В части недостатков применения этого средства прокурорского реагирования следует отметить, что, во-первых, в ряде постановлений отражалась фабула административного правонарушения, давалась правильная квалификация содеянного (статья КоАП РФ), но не указывалось, какая именно норма воздухоохранного законодательства нарушена (в 10-ти постановлениях), во-вторых, до трети дел было рассмотрено с нарушением 15-тидневного срока, в-третьих, назначались нередко мягкие меры наказания, в том числе предупреждение (13 дел). Имеются нарекания и к стилю изложения текста. В целом же практика применения названного средства прокурорского реагирования может быть оценена положительно.

. Инициирование перед руководителями следственных органов вопроса о возбуждении уголовного дела. Лишение прокурора права возбуждать уголовные дела, которым он ранее обладал и широко его использовал, ни к коей мере не способствовало активизации борьбы с преступностью: уголовных дел стало возбуждаться меньше, но не меньше стало совершаться преступлений. В связи с освобождением прокуроров по существу от полномасштабного прокурорского надзора за исполнением законов органами следствия произошло ухудшение качества предварительного следствия. Об этом говорят прокуроры, судьи, адвокаты, к которым нам приходится обращаться по работе. Отрицательную оценку эта, с позволения сказать, "реформа" уголовного процесса получила и со стороны ученых163.

До недавнего времени, как справедливо пишет К.Ю. Винокуров, при выявлении признаков преступления в ходе проверок в соответствии со ст.25 Закона о прокуратуре (в старой редакции) прокурор выносил постановление о возбуждении уголовного дела. Возбуждение уголовного дела являлось одним из важнейших и эффективных актов прокурорского реагирования, направленного на защиту и восстановление прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства164.

А что же мы имеем сегодня? В соответствии с новой редакцией ст.37 УПК РФ, обнаружив в ходе проверки признаки уголовно-наказуемого деяния, прокурор выносит мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса о возбуждении уголовного дела. Вопрос о возбуждении уголовного дела стал зависеть от волеизъявления руководителя следственного органа или органа дознания, а не прокурора, который стал выступать, по образному выражению В. Божьева, в роли просителя перед теми лицами, которые ему поднадзорны165.

По данным Генеральной прокуратуры РФ, за 11 месяцев 2007-2008 гг. (с момента действия нововведения) прокурорами только в структуры Следственного комитета при прокуратуре РФ было направлено 12 тыс. материалов о деяниях, содержащих признаки преступлений. Следователями было возбуждено только 3 тыс. уголовных дел, то есть многие лица, совершившие, по мнению прокуроров, преступления, не понесли уголовной ответственности. В настоящее время около 50% из направляемых прокурорами материалов по фактам выявленных преступных деяний, не находят должной реакции со стороны следователей166. Допускаем, что в ряде случаев прокуроры ошибочно квалифицировали правонарушения как уголовно-наказуемые деяния, что объективно объяснимо с точки зрения отсутствия у них права на проведение доследственной проверки с целью сбора и закрепления необходимого объема доказательств, но не могли же они ошибаться в таких масштабах.

Кстати, со слов прокуроров, возглавляющих прокуратуры, практика работы в которых нами изучалась, руководители следственных органов и органов дознания до трети постановлений прокуроров, направляемых им, оставляют неудовлетворенными, то есть сформировалась порочная практики избирательности в вопросе возбуждения уголовных дел, что неизбежно приведет к дальнейшему росту преступности и снижению авторитета правоохранительных органов. Невольно возникает вопрос, не для этого ли устанавливался новый порядок возбуждения уголовных дел и не способствует ли он росту коррупции? Этот негативный опыт подчеркивает настоятельную необходимость возвращения прокурору права возбуждения уголовных дел и восстановления полномасштабного прокурорского надзора за исполнением законов органами следствия. И чем раньше это будет реализовано, тем лучше для дела.

. Право прокурора требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к установленной законом ответственности.

Как мы убедились, право прокуроров требовать привлечения к ответственности физических лиц, нарушивших законодательство об охране атмосферного воздуха, реализуется прокурорами путем внесения представлений, реже протестов. Возможно предъявление этого требования и в устной форме. Что же касается требования о привлечении виновных лиц к административной ответственности, то оно реализуется путем вынесения постановления о возбуждении производства об административном правонарушении и реже - путем направления материалов в соответствующий орган административной юрисдикции с просьбой привлечения виновных лиц к административной ответственности.

Право требовать привлечения виновных лиц к материальной ответственности за причиненный ущерб предприятию, учреждению, организации вследствие нарушений экологического законодательства, реализуется прокурорами путем внесения представлений. В одних случаях прокурор требует привлечения виновного к материальной ответственности в административном (внесудебном) порядке, то есть путем издания работодателем приказа, в других - путем обращения с иском в суд. Подобные вопросы ставились прокурорами в 37-ми из изученных нами 151-го представления. Возможно предъявление прокурором требования о привлечении к материальной ответственности виновных и в устной форме.

КоАП РФ предусматривает такой вид административного наказания как дисквалификация (ст.3.11), то есть лишение физического лица права на определенное время занимать руководящие должности в исполнительных и иных органах или осуществлять управление юридическим лицом. Нами не установлено ни одного случая обращения прокуроров в суды с просьбой о применении дисквалификации к виновным.

В ст.31 Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха" помимо "традиционных" видов ответственности упоминается только "иная ответственность". Имеется в виду так называемая специальная ответственность, применяемая судом к юридическим лицам, в том числе и за нарушения воздухоохранного законодательства.

В связи с тем, что в методической и научной литературе не содержится четких указаний относительно права прокуроров требовать применения специальной ответственности к юридическим лицам, а соответствующая практика складывается стихийно, подробнее остановимся на рассмотрении этого вида ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности в сфере охраны атмосферного воздуха.

В пункте 5 ст.14 названного Закона установлено, что при отсутствии разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредные физические воздействия на него, а также при нарушении условий, предусмотренных данными разрешениями, выбросы вредных (загрязняющих) веществ и вредные физические воздействия могут быть ограничены, приостановлены или прекращены в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. В свою очередь ст.5 названного законодательного акта относит установление порядка ограничения, приостановления или прекращения выбросов вредных (загрязняющих) веществ и (или) вредных физических воздействий на атмосферный воздух к компетенции Российской Федерации. В свое время указанные нормы нашли свою реализацию в постановлении Правительства РФ от 28.11.2002 №847 "О порядке ограничения, приостановления или прекращения выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на атмосферный воздух"167.

Необходимо отметить, что в п.2 Положения об ограничении, приостановлении или прекращении выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на атмосферный воздух, утвержденного названным выше постановлением Правительства России, указано, что в случае если в ходе регулярных проверок транспортных и иных передвижных средств на соответствие осуществляемых ими выбросов техническим нормативам установлено превышение технических нормативов, эксплуатация указанных средств запрещается в соответствии со статьей 17 Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха". Вместе с тем в п.1 ст.17 этого Закона закреплено, что запрещено производство и эксплуатация транспортных и иных передвижных средств, содержание вредных (загрязняющих) веществ в выбросах которых превышает установленные технические нормативы. То есть здесь правомерно говорить о непосредственном законодательном запрете, в частности, эксплуатации негодных передвижных средств, что с учетом современного уровня законопослушности физических и должностных лиц фактически превращается в ни к чему не обязывающую абстракцию. Но самое главное, законодательная норма отнюдь не корреспондирует Правительству РФ правомочия наделять соответствующих государственных инспекторов полномочиями выносить запрет эксплуатации транспортных и иных передвижных средств, в связи с чем правомерно говорить о нелегитимности рассматриваемого положения подзаконного акта.

Ранее в абзаце десятом п.2 ст.27 Закона об охране атмосферного воздуха государственным инспекторам предоставлялось право выносить обязательные для физических и юридических лиц предписания об ограничении, о приостановлении или о прекращении выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него. Но в связи с вступлением в силу Федерального закона от 09.05.2005 №45-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации…"168 эти полномочия были исключены из властного арсенала названных должностных лиц. При этом в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях появился новый вид административных наказаний - административное приостановление деятельности, наложение которого относится к подведомственности районных судов. Так, за совершение проступка, предусмотренного ст.8.21 КоАП РФ (нарушение правил охраны атмосферного воздуха), в качестве альтернативной санкции может быть вынесено решение об административном приостановлении деятельности индивидуального предпринимателя или юридического лица.

Таким образом, решение вопроса о приостановлении выбросов во внесудебном порядке в настоящее время исключено, что делает невозможным применение государственными инспекторами соответствующих норм Положения об ограничении. Однако можно с полной уверенностью утверждать, что данный подзаконный акт не может действовать в принципе, поскольку в Законе об охране атмосферного воздуха, как было отмечено выше, с 2005 г. исключены полномочия государственных инспекторов на выдачу предписаний об ограничении и прекращении выбросов вредных веществ и вредных физических воздействий. Следовательно, Положение об ограничении подлежит отмене, поскольку уже почти четыре года не основано на законодательных нормах. А требования об ограничении или о прекращении должны рассматриваться в судебном порядке, что косвенно вытекает из положений ст.80 Закона об охране окружающей среды, которые неплохо было бы продублировать и в самом Законе об охране атмосферного воздуха.

Говоря о правовой природе рассмотренного вида ответственности, а тезис, что это ответственность, едва ли кто-то способен опровергнуть, следует отметить, что на основании решения об ограничении или о прекращении вредных выбросов или вредных воздействий на атмосферный воздух, принимаемого судом, реализуется самостоятельный вид юридической ответственности, который мы назовем специальной ответственностью. Действительно, в рассматриваемом случае нельзя говорить ни об административной ответственности, меры которой определены в КоАП РФ, ни об имущественной, поскольку речь не идет о возмещении нарушителем причиненного атмосферному воздуху вреда.

Но указанными решениями (об ограничении и о прекращении вредных выбросов и физического воздействия) не исчерпывается вопрос о пределах такой ответственности в исследуемой сфере, равно как нельзя говорить о реализации отдельных направлений специальной ответственности исключительно на основании судебных решений. Подобная ответственность может наступать и в силу актов административного принуждения, исходящих от уполномоченных должностных лиц.

Так, абзацем седьмым п.2 ст.27 Закона об охране атмосферного воздуха к полномочиям государственных инспекторов по охране природы, осуществляющих государственный контроль в области охраны атмосферного воздуха, отнесено право аннулировать разрешения на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и на вредные физические воздействия на него и приостанавливать действие таких разрешений на определенный срок, если условия этих разрешений не соблюдаются. Эта норма дословно продублирована в пп. "л" п.7 Положения о государственном контроле за охраной атмосферного воздуха, утвержденного постановлением Правительства РФ от 15.01.2001 №31169.

Таким образом, подводя итог сказанному, можно отметить следующее:

к настоящему времени созрели серьезные предпосылки для законодательного обособления самостоятельного вида ответственности - специальной ответственности;

рассматриваемый вид ответственности не является уникальным исключительно для сферы экологических правоотношений и конкретно правоотношений в области охраны атмосферного воздуха, что требует серьезной теоретической разработки данного вопроса;

наступление специальной ответственности в экологической сфере обусловлено определенными условиями, характер которых устанавливается на уровне не ниже федерального закона;

установление порядка применения специальной ответственности относится к исключительной компетенции Российской Федерации;

действующее федеральное законодательство в настоящее время нуждается в гармонизации, во-первых, в части установления четких правил применения мер специальной ответственности, отсутствие которых сказывается негативно на эффективности применения таких мер а, во-вторых, в вопросе исключения из него норм, не отвечающих духу и букве современного закона.

Хотя мы и не располагаем примерами, однако полагаем, что прокуроры вправе в представлениях, вносимых в природоохранные органы, ставить перед ними вопрос об обращении с исками в суды с просьбой о применении специальной ответственности к юридическим лицам, иначе говоря, об ограничении, о приостановлении или о прекращении выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух или вредных физических воздействий на него. И только в случаях неисполнения этого требования прокурора и продолжения вредных выбросов в атмосферный воздух прокурор может обратиться с соответствующим иском в суд. Но это должно быть не правилом, а скорее исключением.

. Освобождение прокуроров лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов. В районных прокуратурах Амурской области нами изучены 5 постановлений об освобождении из-под стражи лиц, подозреваемых в совершении браконьерства. Подобных постановлений об освобождении из-под стражи лиц, нарушивших воздухоохранное законодательство, нами установлено не было.

. Объявление должностным лицам предостережения о недопустимости нарушения закона. Сущность предостережения заключается в предъявлении прокурором соответствующему лицу, готовящемуся совершить противоправное деяние, в нашем случае нарушить законодательство об охране атмосферного воздуха или уже совершающему его, требования о прекращении противоправных действий или отказа от их совершения и разъяснении ему возможных для него негативных последствий, если эти действия не будут прекращены (привлечение к дисциплинарной, административной, гражданско-правовой ответственности, отстранении от должности, дисквалификации). Это средство реагирования не заменяет другие средства реагирования, а дополняет их. Оно в сочетании с другими правовыми средствами повышает результативность реагирования, способствует предупреждению правонарушений. Поскольку, применяя предостережение, прокурор разъясняет должностному лицу требования соответствующих правовых норм, которые могут быть нарушены, его правомерно рассматривать и как одно из правовых средств повышения правовых знаний должностных лиц.

Изученная нами практика применения предостережений прокурорами Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры и входящих в ее состав межрайонных природоохранных прокуратур показала высокую эффективность этого средства реагирования в плане предупреждения нарушений воздухоохранного законодательства. Из 66-ти должностных лиц, к которым было применено рассматриваемое средство реагирования, только двое совершили в последующем правонарушения170.

Как правило, для применения предостережения соответствующие субъекты вызывались в органы прокуратуры, и предостережения объявлялись на стандартных бланках. Они применялись на основании тщательно проверенных фактов. При этом от соответствующих лиц в обязательном порядке истребовались письменные объяснения.

Полагаем, что предостережение могло бы более широко использоваться прокурорами и применяться к более широкому кругу лиц. В юридической литературе высказывалось мнение о необходимости применения предостережений не только к должностным лицам, но и, в частности, к руководителям коммерческих организаций (управляющим, директорам, председателям правления и их заместителям), для чего следовало бы внести дополнения в ст.25-1 Закона о прокуратуре171. Поддерживая в целом это предложение, полагаем, однако, что лучше было бы закрепить в законе, что предостережение применяется ко всем достигшим возраста административной ответственности физическим лицам при наличии к тому законных оснований. Не следует забывать, что правонарушения, совершаемые гражданами, нередко не менее общественно опасны, чем проступки, допускаемые должностными лицами.

8. Предъявление прокурорами исков в суды общей юрисдикции о возмещении ущерба, причиненного нарушениями законодательства об охране атмосферного воздуха. В названных природоохранных и территориальных прокуратурах нами были изучены 72 исковых заявления, направленных в суды в 2005-2009 годах в связи с нарушениями экологического законодательства. В основном иски предъявлялись в целях возмещения ущерба, причиненного лесам, животному миру, рыбным запасам, а также загрязнением земель, водных объектов. Среди них было только 7 исков, заявленных в суды в связи с нарушениями воздухоохранного законодательства.

Из этих 7-ми исков судами удовлетворены только 4 и при том частично (изменена в сторону уменьшения сумма причиненного вреда). Примечательно, что не было предъявлено ни одного иска в возмещение ущерба, причиненного здоровью граждан (взыскании средств на восстановление их здоровья) в результате загрязнения атмосферного воздуха. Это связано с тем, что в настоящее время отсутствуют научно обоснованные методики, которые позволяли бы достаточно точно или с высокой вероятностью точности определять в денежном выражении ущерб, причиненный нарушениями законодательства об охране атмосферного воздуха зеленым насаждения, лесам, животному миру, здоровью людей, капитальным сооружениям. Обычно ущерб определяется приблизительный, не точный, что не позволяет судам удовлетворять в полном объеме заявленные прокурорами и другими органами иски. Эта проблема ждет своего разрешения. Силами ученых и практиков должны быть разработаны относительно простые, но в то же время позволяющие с максимальной точностью определять ущерб соответствующие методики.

Лучшим решением вопроса, как нам думается, могло бы стать применение такс, утверждаемых Правительством России, с помощью которых с учетом вида или видов загрязнений воздушной среды, степени загрязнений (превышения предельно допустимых показателей), их пространственного распространения можно было бы получить представление о причиненном ущербе, выраженном в денежной форме.

Правильно поступают те прокуроры, которые побуждают юридических и физических лиц, причинивших материальный ущерб, в добровольном порядке возместить его. Они обычно разъясняют таким лицам, что имущественная ответственность наступит неизбежно и в их интересах возместить ущерб добровольно, минуя судебную процедуру, что может дополнительно увеличить их расходы. Благодаря этой работе ущерб нередко возмещается в досудебном порядке.

Подавляющее число исков, если это не связано с рассмотрением уголовных дел, должно направляться в суды заинтересованными органами, каковыми могут быть природоохранные органы и иные органы контроля, органы санитарного надзора, здравоохранения, местного самоуправления. Что же касается прокуроров, то им следует предъявлять иски в суды преимущественно в случаях, когда это по какой-то причине не в состоянии сделать заинтересованные органы. Поэтому прокуроры должны всячески побуждать и способствовать активизации и совершенствованию работы по возмещению ущерба заинтересованными органами, в том числе путем поддержки, когда это необходимо, заявленных последними исков в судах общей юрисдикции.

В случаях установления фактов непринятия руководителями соответствующих государственных органов мер к возмещению ущерба, тем более после того, когда это сделать требовал прокурор, последний должен остро реагировать на это, вплоть до постановки вопроса о привлечении к ответственности должностных лиц, не выполнивших требования закона.


§ 3. Деятельность прокуроров по предупреждению нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха


Деятельность любого органа, общественности по предупреждению нарушений законодательства, в том числе и законодательства об охране атмосферного воздуха, преследует благородную позитивную цель создания условий, исключающих совершение правонарушений (преступлений и проступков), в нашем случае нарушений воздухоохранного законодательства. Речь может идти об устранении (ликвидации) обстоятельств, способствующих совершению правонарушений.

Предупреждение нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха, как и любого иного законодательства - это задача, решаемая в той или иной мере органами представительной и исполнительной власти всех уровней, природоохранными органами федерального, регионального и муниципального уровней, правоохранительными органами, включая и органы прокуратуры путем использования разного рода мер идеологического, воспитательного, образовательного, правового, экономического, технического и иного характера. Широкое участие в этом процессе принимают и общественные организации.

Для прокуратуры, как федерального надзорного ведомства, предупреждение любых правонарушений, иначе говоря, предупредительно-профилактическая работа является одной из основных. Вся многогранная правоохранительная деятельность прокуроров носит ярко выраженный предупредительный характер172. В самом деле, что бы не делал прокурор в плане укрепления законности, какие бы полномочия для этого не применял, он всегда преследует цель предупреждения правонарушений. Своевременно выявляя и устраняя нарушения законов, устанавливая и устраняя обстоятельства (причины и условия), способствующие нарушениям законов, принимая меры к привлечению к ответственности виновных лиц, совершая иные предусмотренные законом действия, прокуроры тем самым способствуют предупреждению правонарушений. И чем активнее, наступательнее и компетентнее осуществляется прокурорский надзор, в частности, за исполнением воздухоохранного законодательства, чем выше его эффективность, тем выше и результат в плане предупреждения правонарушений.

Более того, как уже отмечалось, надзорная деятельность способствует активизации и совершенствованию деятельности правоохранительных, природоохранных и иных органов, в том числе и их деятельности по предупреждению правонарушений. Здесь по сути дела речь идет об опосредованной деятельности прокуроров по предупреждению экологических правонарушений, то есть путем позитивного воздействия имеющихся у прокуроров правовых средств на другие органы.

Из сказанного можно сделать вывод, что одним из основных, если не главным направлением предупреждения органами прокуратуры нарушений воздухоохранного законодательства, допускаемых любыми органами, является активный, систематически осуществляемый прокурорский надзор. Следует заметить, что чем раньше выявляются и устраняются нарушений законов и способствующих им обстоятельств, тем достигается большее профилактическое воздействие. В связи с этим, организуя и осуществляя надзорную деятельность, следует всячески приближать время выявления правонарушений ко времени их совершения, а время реагирования - ко времени выявления173.

Предупредительно-профилактическая деятельность предполагает знание прокурорским работниками причин совершения нарушений законов, в нашем случае воздухоохранного законодательства, и условий, этому способствующих. Эти обстоятельства необходимо в обязательном порядке устанавливать в ходе надзорной деятельности, что не всегда делается прокурорскими работниками. Так, только в 37-ми из 151-го представления об устранении нарушений экологического законодательства, изученных нами, указывались причины нарушений названного законодательства. Из этого можно сделать вывод, что причины совершения нарушений законов устанавливаются прокурорскими работниками далеко не всегда.

Что касается высокого уровня загрязнения воздушной среды в ряде регионов, то основной причиной этого является несоблюдение субъектами хозяйственной и иной (транспортной, военной, медицинской, научной и т.д.) деятельности воздухоохранного законодательства, предусматривающего систему мер по охране атмосферного воздуха от загрязнения и физического воздействия (шумового, вибрационного, электромагнитного, ионизирующего и иного). Причины же нарушений названного законодательства и условия, этому способствующие, были нами рассмотрены в § 1 Главы I диссертации, в связи с чем не будем повторяться.

Задача предупреждения нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха реализуется прокурорами в рамках предоставленных им полномочий, которые нами были рассмотрены выше.

Рассмотрим в краткой, конспективной форме основные направления работы прокуроров по предупреждению нарушений воздухоохранного законодательства.

Первое направление. Обязательное выявление в ходе проверок причин совершения выявленных нарушений законов и условий, этому способствующих, иначе говоря, установление обстоятельств, способствующих совершению каждого конкретного правонарушения. Речь, по сути, идет о повышении качества прокурорских проверок, то есть их глубины и полноты.

Изучая в ходе проверок соответствующие документы, беседуя с должностными и иными лицами, истребуя от них письменные объяснения, совершая иные надзорные действия, необходимо выяснять, почему они нарушили закон, какими мотивами при этом руководствовались. В одних случаях это может быть элементарная правовая безграмотность соответствующих должностных лиц, то есть незнание ими требований законов и вытекающих из них положений подзаконных актов, неправильное понимание смысла той или иной нормы закона, в других - халатное отношение должностных лиц и персонала к своим служебным обязанностям, недооценка ими возможных негативных последствий, которые могут наступить, скажем, в случае залповых выбросов в атмосферу загрязняющих веществ, в третьих - надежда на безнаказанность, в четвертых - нежелание нести дополнительные издержки и расходы, к примеру, на ремонт или замену воздухоочистительного оборудования. Порой правонарушители ссылаются на незначительные санкции (меры наказания) за совершение правонарушений в воздухоохранной сфере, что существенно снижает страх перед неотвратимостью строгого и серьезного наказания.

В ходе анкетирования прокурорские работники природоохранных прокуратур назвали такие причины совершения нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха: слабое знание законодательства - 26 человек; несовершенство законодательства - 11; безнаказанность правонарушителей - 32; неадекватные меры наказания - 26; отсутствие надлежащего контроля и надзора за исполнением законодательства - 29; принятие решений вопреки государственным интересам - 17; слабая пропаганда экологического законодательства - 10; отсутствие пропаганды примеров четкого исполнения экологического законодательства - 7; отдельные факты неравенства граждан перед законом и судом - 6; вседозволенность обличенных властью и достатком граждан, не считающихся с законами - 11 (Приложение 2). Всего в анкетировании приняли участие 46 прокурорских работников.

Как уже ранее говорилось, наиболее полному установлению обстоятельств, способствующих совершению нарушений воздухоохранного законодательства, способствует, во-первых, проведение прокурорскими работниками совместных проверок исполнения законов с природоохранными и другими органами и, во-вторых, привлечение к проведению проверок специалистов, обладающих специальными познаниями. С помощью специалистов прокурор может разобраться, к примеру, в причинах сбоя в работе соответствующих агрегатов, выбросов в атмосферу загрязняющих веществ с превышением ПДК и многом другом.

Второе направление. Доведение до сведения администрации органов, где проводилась проверка исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха, информации о причинах совершения выявленных нарушений законов и условий, способствующих этому. Речь может идти:

во-первых, о разборе результатов прокурорской проверки исполнения названного законодательства с участием руководителя органа, его заместителей, руководителей структурных подразделений (цехов, участков, отделов, лабораторий, служб и т.д.), подвергшихся проверке, руководителя профсоюзного органа, юрисконсульта или начальника юридической службы, других должностных лиц в зависимости от характера проверки и ее результатов. На этом мероприятии прокурорский работник не должен ограничиваться анализом выявленных нарушений законов, а особое внимание ему следует обращать на анализ установленных причин и условий, способствующих совершению этих правонарушений, и возможных путях их устранения. При этом весьма полезно выслушать мнение участников обсуждения, узнать, что они намерены предпринять для предупреждения нарушений названых и иных законов. По отзывам прокуроров, проведение подобных разборов дает хорошие результаты в плане предупреждения правонарушений и обстоятельств, им способствующих;

во-вторых, отражение в обязательном порядке в представлениях об устранении нарушений закона и по возможности в других актах прокурорского реагирования причин совершения нарушений законов и условий, этому способствующих, и требований по их устранению. Следует руководствоваться правилом: готовить акты реагирования лишь после того, когда установлены все обстоятельства, способствующие совершению нарушений законов. Вышестоящим прокурорам и прокурорам - руководителям прокуратур следовало бы усилить контроль за выполнением этого правила. В целях популяризации и распространения положительного опыта можно рекомендовать направление в нижестоящие прокуратуры копий (образцов) лучших актов реагирования, в которых отражены причины совершения нарушений законов и условия, способствующие этому, а также предложены меры по их устранению;

в-третьих, направление информаций в органы представительной и исполнительной власти, в природоохранные и иные органы, в которых помимо сведений о состоянии исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха, о работе природоохранных органов и прокуратуры по предупреждению правонарушений в рассматриваемой сфере, совершенных на разного рода объектах (предприятиях, учреждениях, организациях), необходимо отражать информацию о причинах совершения выявленных нарушений законов и способствующих этому условий, с тем, чтобы орган - получатель информации учел это в своей работе.

Требование о направлении информаций вытекает из содержания ст.4 Закона о прокуратуре, где закреплено, что "органы прокуратуры… информируют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности.".

Проведенное нами ознакомление с практикой направления информаций в соответствующие представительные и исполнительные органы регионального уровня, а также органы местного самоуправления природоохранными прокурорами Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры показало, что это правовое средство достаточно широко применяется ими. При изучении 36-ти информаций, 16 из которых были направлены в 2007-2008 годах в органы представительной и исполнительной власти регионального уровня и 20 - в органы местного самоуправления мы убедились, что в них, как правило, отражалась динамика совершения экологических правонарушений, в том числе в области охраны атмосферного воздуха, назывались лица, виновные в этом, говорилось о вредных последствиях правонарушений, по крайней мере, в 30-ти из них назывались причины допускаемых проступков.

Вызывает, однако, беспокойство то обстоятельство, что в 11-ти информациях не предлагалось конкретных мер, направленных на предупреждение правонарушений, а присутствовала дежурная по существу и ни к чему не обязывающая фраза "направляется для принятия мер". Принимались ли в этих случаях органами представительной и исполнительной власти какие-либо меры по предупреждению экологических правонарушений, установить не представилось возможным. Из этого вытекает вывод, что отношение прокуроров к формулированию предложений, включаемых в информации, в части предупреждения экологических правонарушений, в том числе и в сфере охраны атмосферного воздуха, должно быть изменено;

в-четвертых, использование прокурорами различных форумов (заседаний, совещаний, конференций, "круглых столов" и других), организуемых как другими органами, так и прокуратурой для доведения до их участников информации как о нарушениях воздухоохранного законодательства, совершивших их лицах, так и о причинах их совершения и способствующих им условиях, а также, что особенно важно, о принятых и принимаемых мерах по их устранению.

Третье направление. Тесное взаимодействие прокуроров с природоохранными органами по вопросу установления и устранения причин нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха и способствующих этому условий. Речь может идти о:

во-первых, согласовании предупредительно-профилактических мероприятий, выполняемых органами прокуратуры и природоохранными органами как каждым из них отдельно, так и совместно, а также о согласовании аналитической работы в части причин и условий, способствующих нарушениям законов;

во-вторых, взаимном обмене информацией в части установленных обстоятельств, способствующих совершению правонарушений, и принимаемых мерах по их устранению;

в-третьих, об ориентировании как прокурорских работников, так и работников природоохранных органов на обязательное установление в ходе проверок в случаях выявления нарушений законов обстоятельств (причин и условий), способствующих их совершению, и отражение этого в актах реагирования (представлениях, постановлениях, предписаниях). Проекты актов реагирования, в которых не указываются способствующие совершению правонарушений обстоятельства и не предлагаются меры по их устранению, следует возвращать исполнителям на доработку;

в-четвертых, включении в повестки совместно проводимых совещаний, заседаний, в том числе заседаний коллегий и иных форумов, посвященных укреплению законности в экологической сфере, вопросов о причинах и условиях, способствующих нарушениям воздухоохранного законодательства, и о путях их устранения.

Волжской межрегиональной природоохранной прокуратурой наработан хороший опыт ежегодного проведения совместно с природоохранными, региональными и местными органами научно-практических конференций всероссийского масштаба, посвященных обеспечению экологической безопасности, на которых выступают с научными сообщениями как ученые, так и практики. При этом особое внимание обращается на предупреждение правонарушений в сфере экологии.

Четвертое направление. Усиление контроля со стороны прокуроров за реализацией их требований, содержащихся в актах реагирования, и в первую очередь в представлениях об устранении нарушений законов. Прокурорам следует критически относиться к письменным ответам, поступающим от соответствующих должностных и иных лиц. Дело в том, что нередко эти лица, не принимая действенных мер к устранению выявленных прокурором правонарушений и способствующих им обстоятельств, отделываются отписками, дезинформируя тем самым прокурора. В связи с этим при последующих посещениях соответствующих органов (хозяйствующих субъектов, органов контроля и других) прокурорам необходимо на местах выяснять, что же реально сделано в связи с внесенным актов реагирования. В случаях игнорирования требований прокурора, по существу обмана его, необходимо остро реагировать, ставя вопрос о наказании виновных.

Пятое направление. Доведение до населения информации о состоянии исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха, допускаемых нарушениях и совершивших их лицах, причинах совершения воздухоохранных правонарушений и способствующих этому условиях, о примененных к правонарушителям мерах наказания. Речь идет собственно о правовой пропаганде, целью которой является не только предупреждение правонарушений, но и повышение правовых знаний населения, его правовой культуры.

Лучшие результаты в плане предупреждения правонарушений достигаются тогда, когда надзорные меры дополняются профилактическими мерами. В связи с этим при непосредственных контактах прокурора с населением (проведении индивидуальных и групповых бесед, консультировании, чтении лекций), а также при использовании средств массовой информации (выступлении на телевидении, радио, публикациях в местной печати, сообщениях в сети Интернет) основной упор надлежит делать на разъяснении гражданам требований, в частности, воздухоохранного законодательства, ответственности за его несоблюдение, сопровождая это конкретными примерами.

Приходятся, однако, сожалеть, что действующий в настоящее время Закон о прокуратуре в отличие от своего предшественника - Закона СССР "О прокуратуре СССР", принятого в 1979 г.174, не содержит прямую норму, которая обязывала бы прокуроров и следователей прокуратуры участвовать в предупредительно-профилактической работе. Вместе с тем в руководящих документах Генерального прокурора РФ и других вышестоящих прокуроров, как правило, ставятся применительно к отдельным направлениям надзорной и иной деятельности прокуратуры локальные задачи профилактического характера.

В опосредованном виде о профилактической направленности прокурорской деятельности упоминается в ст.24 Закона о прокуратуре, которая обязывает должностных лиц после внесения в их адрес представления об устранении нарушения закона принять конкретные меры по устранению допущенных нарушений, их причин и условиях, им способствующих175.

Лучшим решением этого вопроса могло бы стать включение в ст.1 Закона о прокуратуре пункта 5 следующего содержания:

"5. Прокуроры участвуют в предупредительно-профилактической работе". При этом пункт 5 действующей редакции Закона стал бы пунктом 6.

Не лишней была бы подготовка и издание приказа Генерального прокурора РФ, специально посвященного предупредительно-профилактической работе прокурорских и следственных работников с перечислением возможных видов этой деятельности (форм, методов).

Силами ученых в области прокурорского надзора и криминологии полезным было бы на основе анализа положительной практики в особенности советского периода подготовить для прокурорских работников специальное методическое пособие, возможно с таким названием как "Работа органов прокуратуры по предупреждению правонарушений".

Ученым в области прокурорского надзора следовало бы также больше обращать внимание на проблемы предупреждения правонарушений средствами прокурорского надзора. Дело в том, что в последние годы фактически не публиковались серьезные труды, посвященные этому вопросу.

§ 4. Основные направления повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха


На основе проведенного исследования можно сделать вывод, что несмотря на серьезную активизацию прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства, в том числе и его составной части (поднаправления) - прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха, эффективность рассматриваемого поднаправления остается не достаточно высокой. К большому сожалению, как надзор за исполнением экологического законодательства в целом, так и надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха, в частности, еще не для всех прокуроров стали приоритетными176. Так, нередко при наличии к тому законных оснований прокурорами, как правило, районного (городского) звена не проводятся проверки исполнения рассматриваемого законодательства, качество проверок нередко не отвечает характеру поставленных при подготовке к ним задач, в ходе их проведения далеко не всегда устанавливаются причины совершения нарушений законов, качество актов прокурорского реагирования (протестов, представлений, постановлений, представлений и др.) зачастую не высокое, не во всех случаях, когда это возможно, прокуроры требуют от органов экологического контроля проведения соответствующих проверок.

Проведенное нами анкетирование 50 прокурорских работников (Приложение 3), осуществляющих надзорную функцию в прокуратурах районного, областного и им равных звеньев, показало, что многие из них не обладают достаточным опытом работы в рассматриваемой сфере. Имеет место и недооценка общественной опасности экологических правонарушений со стороны отдельных прокурорских работников.

В свете изложенного задача совершенствования прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха, повышение его качественных характеристик является весьма актуальной. Речь, собственно, идет о повышении эффективности этого немаловажного поднаправления прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства, под которой понимается степень достижения поставленных перед прокуратурой целей177. Эффективной согласно давно сложившемуся в теории и практике мнению считается лишь та деятельность, которая приводит к положительному результату, в нашем случае, к укреплению законности в сфере экологии. Именно эффективность является основной оценочной категорией прокурорского надзора, да, собственно, и всей многогранной правоохранительной деятельности прокуратуры.

В связи с тем, что вопросы повышения эффективности прокурорского надзора в свое время рассматривались в монографии, подготовленной учеными Всесоюзного института по изучению причин и разработке мер предупреждения преступности С.Г. Березовской, А.Д. Берензоном, В.Т. Михайловым, В.П. Рябцевым, А.П. Сафоновым, К.Ф. Скворцовым, В.И. Шиндом и рядом других178, позднее обстоятельно исследовались в названной диссертации Ю.Е. Винокуров, других его работах, а также в работах А.Ю. Винокурова179, и многие положения, содержащиеся в этих трудах, до настоящего времени не утратили своей актуальности, представляется, что не имеет смысла останавливаться на рассмотрении этой проблемы, имеющей самостоятельное значение, а ограничившись лишь ссылками на эти работы, сосредоточиться на путях повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха.

По мнению 50-ти прокурорских работников, ответивших на вопросы анкеты (Приложение 3), для повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха необходимо:

наделить прокуроров дополнительными полномочиями - 42 респондента;

совершенствовать систему повышения квалификации прокурорских кадров - 31;

обеспечить прокуроров качественной методической литературой - 46;

проводить более узкую специализацию прокурорских работников - 27;

увеличить штатную численность прокурорских работников - 16;

улучшить материально-техническое обеспечение прокуратур - 8;

создать повсеместно природоохранные прокуратуры - 11;

образовать единый орган экологического контроля - 12;

кодифицировать экологическое законодательство - 17.

Возражать против этого не приходится. Остается только соглашаться с высказанным мнением прокурорских работников.

Для повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением воздухоохранного законодательства в первую очередь необходимо устранить или, лучше сказать, изжить те недостатки и упущения, которые допускаются прокурорами в процессе организации и осуществления прокурорского надзора, о чем шла речь выше.

Считаем, однако, что основное магистральное направление повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха - это повседневное, постоянное совершенствование его качественных характеристик на всех стадиях надзорного процесса180: организации работы, выявления нарушений законов, установления лиц, их совершивших, принятия мер по устранению выявленных нарушений и возмещению причиненного ущерба, предупреждения правонарушений. При этом следует сосредоточить усилия на недопущении ошибок, упущений, разного рода недоработок в деятельности каждого конкретного работника, максимальном использовании имеющихся резервов (рациональном использовании рабочего времени, оптимизации и рационализации труда, всего положительного, что наработано в прежние годы прокурорской практикой).

Представляется важным обеспечить так называемый комплексный подход в целях предупреждения экологических правонарушений и в особенности преступлений. Применительно к прокурорскому надзору за исполнением воздухоохранного законодательства комплексный подход может означать: комплексное, целенаправленное и активное применение прокурором всех предоставленных в его распоряжение правовых средств; координацию в необходимых случаях надзора в рассматриваемой сфере с другими отраслями прокурорского надзора и всеми направлениями, поднаправлениями и участками деятельности прокуратуры; обязательное сочетание надзорной работы с профилактической деятельностью; постоянное и тесное взаимодействие прокуроров с органами представительной и исполнительной власти, правоохранительными, природоохранными и другими органами, а также с общественными объединениями и средствами массовой информации по вопросам укрепления законности; увязывание надзорных мероприятий с важнейшими экологическими и социально-экономическими задачами, решаемыми в регионе (районе, городе, области) 181.

Как свидетельствует практика работы прокуроров, обеспечению комплексного подхода в надзорной деятельности способствуют:

тесное увязывание надзорной деятельности с предварительным следствием по делам о загрязнении атмосферного воздуха (проведение, например, проверок одновременно в производством предварительного следствия в тех случаях, когда при наличии возбужденного уголовного дела по конкретному факту требуется установить глубинные причины произошедшего события, предшествовавшую ему цепочку нарушений и упущений, приведшую в итоге к совершению преступного деяния, что далеко не под силу следователю, решающему конкретные процессуальные задачи);

совместное или одновременное проведение проверок с органами экологического контроля и иными заинтересованными органами, что при грамотной постановке задач и формулировании подлежащих изучению вопросов дает хорошие результаты в плане выявления правонарушений и установления обстоятельств, им способствующих;

обязательное поручение проведения проверок исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха органам контроля при наличии любой заслуживающей внимания информации о возможных нарушениях требований рассматриваемого законодательства на объектах хозяйственной и иной деятельности.

Важным направлением повышения эффективности надзорной деятельности является совершенствование тактики и методики прокурорского надзора. В нашем случае это относится, прежде всего, к проведению проверок исполнения воздухоохранного законодательства.

Под тактикой проверки понимается определение прокурором наиболее рациональных приемов (способов) ее проведения с учетом конкретной обстановки (ситуации) в целях достижения наилучшего результата, а именно: полного выявления нарушений законов, полного установления обстоятельств, им способствующих, а также лиц, нарушивших эти законы182. Что касается методики прокурорского надзора, то под ней понимается совокупность методов и приемов, применяемых прокурорами в целях выявления, устранения и предупреждения нарушений законов и способствующих им обстоятельств183.

Повышению качества прокурорских проверок исполнения рассматриваемого законодательства могли бы способствовать:

комплексное применение прокурорами различных проверочных действий;

применение различных приемов и методов, в том числе и криминалистических;

активное привлечение специалистов к проверкам;

проведение проверок совместно (одновременно) с другими контрольно-надзорными и иными органами;

проведение комплексных проверок, то есть проверок исполнения нескольких законов. Повышению качества проверок будет способствовать, кроме того, совершенствование ныне действующих и разработка новых частных методик их проведения.

Говоря о проблеме повышения качества прокурорского реагирования на нарушения воздухоохранного законодательства, следует выделить такие направления ее разрешения как:

совершенствование порядка внесения актов прокурорского надзора, активное применение всех средств и актов реагирования;

сочетание письменных и устных форм реагирования;

повышение остроты прокурорского реагирования;

совершенствование структуры и повышение качества актов прокурорского реагирования;

систематическое обобщение (анализ) практики реагирования;

усиление контроля со стороны прокуроров за исполнением требований, содержащихся в актах реагирования.

Важное направление повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха - это совершенствование профессиональных навыков прокуроров. Этому призваны способствовать все ныне применяемые в органах прокуратуры формы обучения, включая индивидуальную учебу, проведение кустовых тематических семинаров, стажирование в вышестоящих прокуратурах, обучение в региональных учебных центрах и институтах повышения квалификации.

Одно из направлений повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением названного законодательства - совершенствование управления надзорной деятельностью со стороны вышестоящих прокуратур, которое может идти по пути:

своевременного оперативного корректирования надзорной деятельности, нацеливания ее на решение главных, ключевых задач укрепления законности, предупреждения, в частности, экологических правонарушений;

улучшения анализа надзорной деятельности и своевременного доведения результатов анализа до нижестоящих прокуроров;

своевременного принятия мер к устранению ошибок и упущений в работе, допускаемых нижестоящими прокурорами;

улучшения методической помощи нижестоящим прокурорам;

подготовки более совершенных методических пособий, разработок, указаний, писем и обеспечения ими прокуроров;

совершенствования деятельности по распространению положительного опыта;

совершенствования контроля за внедрением в практику работы новейших достижений науки и практики, передовых методов и приемов выявления и устранения экологических и иных правонарушений;

развития инициативы, самостоятельности и боевитости у нижестоящих прокуроров.

Главное здесь - это оказание действенной помощи прокурорам районов (городов) и иным, в том числе прокурорам специализированных прокуратур соответствующего уровня в организации ими на научной основе прокурорского надзора за исполнением воздухоохранного законодательства.

Повышению эффективности прокурорского надзора за исполнением названного законодательства не в последнюю очередь может способствовать совершенствование экологического законодательства и законодательства, регулирующего вопросы организации и деятельности органов прокуратуры. Так, следовало бы более оптимально детализировать в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации" полномочия прокуроров, направленные как на выявление, так и на устранение и предупреждение правонарушений. Ряд конкретных предложений, направленных на совершенствование законодательства об организации и деятельности прокуратуры, в виде изменений и дополнений, которые необходимо внести в Закон о прокуратуре, уже рассматривались нами в предыдущих главах и параграфах диссертации. В дополнение к ним предлагает также:

а) снять какие-либо ограничения на право прокурора обращаться с исками в суды общей юрисдикции и арбитражные суды в защиту как физических, так и юридических лиц. И хотя с принятием Федерального закона от 05.04.2009 №43-ФЗ "О внесении изменений в статьи 45 и 131 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации"184 права прокурора на обращение с исками в суды общей юрисдикции были несколько расширены, но по-прежнему они остаются недостаточными, чтобы в любом случае, когда это необходимо, прокурор имел возможность прийти на защиту физического или юридического лица. Опасения судей, что прокуроры могут "завалить" исками суды, нам представляются неосновательными. Вряд ли прокуроры без особой необходимости будут обращаться с исками в суды

б) предоставить прокурорам и их заместителям право выносить постановление о возбуждении дисциплинарного производства;

в) наделить помощников (старших помощников) прокуроров правом вынесения протестов, представлений, постановлений и других актов реагирования, подняв тем самым их правовой статус. Если эти лица вправе выявлять нарушений законов и устанавливать способствующие им обстоятельства, то представляется нелогичным лишать их права устранять эти нарушения и способствующие им обстоятельства. Такие предложения ранее вносились К.Ю. Винокуровым185 и мы их поддерживаем.

Остановимся на рассмотрении вопроса о совершенствовании методического обеспечения прокурорского надзора как важнейшего направления повышения его эффективности. Известно, что в виду периодических изменений, которые претерпевает экологическое законодательство, частых изменений структуры и функций органов экологического контроля, совершенствования практики прокурорского надзора и других факторов, действующие методические пособия и разработки относительно быстро устаревают. Их необходимо периодически перерабатывать, заменять, готовить новые. Однако, вопреки здравому смыслу, специализированное подразделение Генеральной прокуратуры РФ - Управление методического обеспечения, которое выполняло с 2000 года значительный объем этой работы, в 2006 году было ликвидировано в ходе реструктуризации центрального аппарата.

Образование в профильных главных управлениях и управлениях Генеральной прокуратуры РФ организационно-методических отделов не улучшило положение, поскольку их работники в основном заняты учетно-контрольной и иной неметодической работой. Приход в Научно-исследовательский институт Академии Генеральной прокуратуры РФ многих, хотя и известных в своей сфере научных интересов, но не обладающих опытом прокурорской работы и научных исследований по прокурорской проблематике ученых, также не улучшает ситуацию. Многолетней практикой доказано, что добротные методическое пособие или разработку может подготовить только человек, имеющий солидный опыт осуществления прокурорского надзора в соответствующей сфере. Методическое пособие - это сложный, трудоемкий научный продукт.

Лучшим решением вопроса могло бы стать воссоздание Управления методического обеспечения в структуре Генеральной прокуратуры РФ в составе 12-14 человек и укомплектовать его работниками, имеющими большой опыт прокурорской работы и склонными к научно-исследовательской работе (желательно имеющими ученые степени).

Имеется острая потребность в подготовке и издании нового базового пособия по природоохранной тематике. В 1999 году было издано пособие для природоохранных прокуроров "Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства", а в 2003 году - методическое пособие "Прокурорский надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха", которые в значительной мере устарели. С учетом положительного опыта издания "Настольной книги прокурора"186 в качестве базового методического пособия по надзору за исполнением экологического законодательства можно было бы подготовить и издать "Настольную книгу природоохранного прокурора", включающую раздел, посвященный прокурорскому надзору за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха.

Полагаем, что следовало бы осуществить тщательную ревизию имеющихся частных методик (методических пособий и разработок) с целью выяснения реального положения дел в этой области, и на этой основе принять программу переработки действующих и подготовки новых разработок. Понятно, что при этом должен быть использован опыт подготовки методических разработок прокуратурами регионального звена, прежде всего Волжской межрегиональной природоохранной прокуратурой.

Повышение качества учебного процесса в юридических вузах, совершенствование системы повышения квалификации прокурорских кадров также может оказать влияние на повышение эффективности прокурорского надзора.

Прокуроры должны в максимальной степени использовать все возможности для повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха, как и всего экологического законодательства, что, несомненно, будет способствовать оздоровлению окружающей среды.

Выводы по Главе III

1. Для успешного осуществления надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха, как показывает анализ Закона о прокуратуре, прокуроры наделены необходимыми полномочиями, которые подразделяются на полномочия, направленные на выявление нарушений законов и установление способствующих им обстоятельств, и полномочия, направленные на устранение нарушений законов и способствующих им обстоятельств. Это полномочия рассчитаны на активное применение их прокурорами. Наделение прокуроров дополнительными полномочиями в особенности по устранению нарушений законов будет способствовать повышению эффективности прокурорского надзора за исполнением воздухоохранного законодательства, как и иного законодательства, а, следовательно, укреплению законности.

. Основным правовым средством выявления нарушений воздухоохранного законодательства применительно к прокурорам является прокурорская проверка, которая будучи по существу разновидностью расследования, служит установлению истины, а именно: было ли в действительности совершено нарушение закона, о чем сообщалось, к примеру, в жалобе, и если было, то в чем оно выражается, кто его совершил, и что этому способствовало, какие вредные последствия наступили. Улучшение качественных характеристик проверок - одно из основных направлений повышения эффективности надзорной деятельности.

. Активно, компетентно осуществляемый прокурорский надзор является серьезным средством предупреждения нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха. Лучшие результаты в плане предупреждения правонарушений могут достигаться тогда, когда чисто надзорные действия прокуроров дополняются предупредительно-профилактическими мероприятиями. В связи с этим в Законе о прокуратуре следовало бы закрепить полномочия прокуроров, направленные на предупреждение нарушений законов и их обязанность осуществлять профилактическую работу.

. Основная оценочная категория прокурорского надзора за исполнением любых законов - это эффективность. Повышения эффективности, в частности, прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха следует добиваться в основном путем устранения недостатков и упущений в работе на всех стадиях надзорного процесса, а также посредством совершенствования законодательства, как регулирующего организацию и деятельность прокуратуры, так и экологического законодательства, совершенствования методического обеспечения органов прокуратуры.

Заключение


На основе проведенного исследования можно сформулировать ряд положений и выводов, а также обобщить внесенные предложения, направленные на совершенствование прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха.

. Загрязненность атмосферного воздуха газообразными и пылеобразными веществами, в том числе и токсичными, то есть вредными для здоровья населения, во многих крупных населенных пунктах и промышленных центрах России в результате ряда объективных и субъективных причин приняло угрожающие масштабы. В силу высокой изношенности промышленного и иного оборудования, нарастающей технологической отсталости, неконтролируемого роста автотранспортных средств, использования нередко некачественного топлива и ряда других негативных факторов антропогенная нагрузка на воздушную среду будет возрастать.

. Основной причиной неблагоприятного состояния воздушной среды является несоблюдение многими субъектами хозяйственной, производственной, транспортной, научной, оборонной и иной деятельности воздухоохранного законодательства и, в первую очередь, его норм, устанавливающих обязанность выполнять требования по его охране, обеспечивать, в частности, эффективную бесперебойную работу очистных сооружений (газоочистных и пылеулавливающих установок) и средств автоматизированного технического контроля. Происходящее в последние годы заметное ослабление экологического контроля в силу ряда непродуманных, необоснованных реорганизаций его органов, значительное сокращение штатной численности работников, а также сокращение бюджетных средств, выделяемых на природоохранные мероприятия, ни в коей мере не способствовало оздоровлению воздушной среды, а скорее наоборот.

. В этой связи возрастает роль прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха. Своевременное реагирование прокуроров на сигналы о нарушениях воздухоохранного законодательства, принятие мер к полному выявлению и устранению нарушений названного законодательства, установлению и устранению обстоятельств, этому способствующих, а также обеспечение неотвратимости ответственности виновных лиц в сочетании с различными предупредительно-профилактическими мерами способствует не только укреплению законности в рассматриваемой сфере, но и активизации деятельности органов, наделенных функцией экологического контроля. Прокурорский надзор за исполнением воздухоохранного законодательства правомерно рассматривать как один из важнейших способов обеспечения законности в рассматриваемой сфере и как эффективное средство, способствующее совершенствованию и активизации деятельности природоохранных органов путем выявления и устранения дефектов в их деятельности.

. Предметом прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха является деятельность прокуроров, направленная на выявление, пресечение, устранение и предупреждение нарушений названого законодательства и способствующих этому обстоятельств (причин и условий), включая и принятие мер по привлечению к установленной законом ответственности виновных в нарушении законов лиц. Что же касается объекта прокурорского надзора за исполнением воздухоохранного законодательства, то им является сфера правовых отношений, субъектами которых выступают перечисленные в ст. ст.21 и 26 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" органы публичной власти, должностные лица, руководители коммерческих и некоммерческих организаций и другие субъекты, на которых распространяется юрисдикция органов прокуратуры. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха представляет поднаправление (часть) такого направления прокурорского надзора за исполнением законов, каким является прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства.

. Несмотря на некоторую активизацию прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства в последние годы, надзору за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха, являющегося составной частью экологического законодательства, уделяется недостаточное внимание в особенности в территориальных органах прокуратуры. Здесь по-прежнему продолжают руководствоваться так называемым остаточным принципом (если останется время, то можно осуществлять надзор и за исполнением воздухоохранного законодательства, а если нет, то природа может и подождать). В связи с этим нередко поднадзорные органы выпадают из сферы прокурорского надзора при наличии сведений о нарушениях воздухоохранного законодательства, определенные надзорные действия являются малоэффективными, некоторые прокурорские работники не овладели в должной мере тактикой и методикой прокурорского надзора в рассматриваемой сфере. Таким образом, задача совершенствования прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха, повышения его эффективности с точки зрения позитивного влияния на состояние законности на сегодняшний день является весьма актуальной. Ухудшение здоровья населения России, в том числе не в последнюю очередь из-за загрязненного воздуха, требует совершенствования и активизации деятельности всех институтов, так и ли иначе положительно влияющих на состояние окружающей природной среды и в особенности деятельности контрольно-надзорных органов, к которым относится и прокуратура.

. Предпосылками осуществления высококачественного и высокоэффективного прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха являются: прочное знание прокурорами этого законодательства и состояния его исполнения; четкое представление о задачах, стоящих перед этим поднаправлением направления прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства, о полномочиях и реальных возможностях органов, осуществляющих государственный контроль в сфере охраны атмосферного воздуха, и умение организовать взаимодействие с ними по вопросу предупреждения правонарушений, умение организовать работу прокуратуры на научной основе с учетом состояния законности и реальных возможностей коллектива; мастерское, творческое владение тактикой и методикой прокурорского надзора.

. В обобщенном виде первоочередные задачи прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха видятся следующими: охрана прав граждан на благоприятную окружающую среду, в том числе и на чистый атмосферный воздух; достижение средствами прокурорского надзора во взаимодействии с другими органами снижения вредных выбросов в воздушную среду городов и других населенных пунктов; действенное способствование совершенствованию и активизации деятельности органов, осуществляющих контроль за соблюдением названного законодательства. Их интеллектуальный, профессиональный, технический и иной потенциал должен быть задействован в полную силу.

. Конечные результаты прокурорского надзора за исполнением воздухоохранного законодательства во многом зависят уровня организации работы, под которой понимают совокупность или комплекс объективно необходимых взаимосвязанных и взаимодополняемых мер (мероприятий или элементов) по подготовке, подбору и расстановке кадров, повышению их квалификации, постоянному регулированию (направлению) их деятельности, обеспечению их всеми необходимыми средствами, сбору и анализу информации о нарушении законов, планированию работы и контролю за выполнением планов, организации взаимодействия между структурными подразделениями прокуратуры и ее работниками, другими правоохранительными органами, органами контроля, в данном случае в основном с органами экологического контроля и иными органами (представительными, исполнительными), организации учета и отчетности, определении эффективности работы и другое.

. Существенного оздоровления воздушной среды можно добиться лишь совместными усилиями многих, если не всех органов, с которыми прокурорам следует взаимодействовать. Взаимодействие, в частности, с природоохранными органами может осуществляться по таким направлениям, как: взаимный обмен информацией (о состоянии воздушной среды, принимаемых мерах по ее оздоровлению и т.д.); согласование плановых мероприятий; проведение совместных или одновременных проверок; совместное участие в заседаниях коллегий, координационных и оперативных совещаний; проведение совместных учебных занятий; совместная подготовка методической литературы; совместная подготовка проектов нормативных актов; привлечение специалистов из природоохранных органов в помощь прокурорам; согласование мер реагирования по устранению совместно выявленных нарушений законов; совместное (согласованное) проведение предупредительно-профилактических мероприятий.

. Основным правовым средством выявления прокурором нарушений законов, в том числе и об охране атмосферного воздуха, является проверка. Повышение качества прокурорских проверок - это одно из основных направлений совершенствования прокурорского надзора. За исполнением воздухоохранного законодательства. Этому могли бы способствовать: более тщательная подготовка прокурорских работников к проведению предстоящих проверок; привлечение к проверкам наиболее квалифицированных специалистов как среди практических работников, так и ученых; сочетание различных проверочных действий, а также тактических приемов; обязательное установление в ходе проверок обстоятельств (причин и условий), способствующих нарушениям законов; более частное проведение совместных с природоохранными органами проверок; подготовка и обеспечение прокурорских работников более качественными методическими пособиями и разработками; пропаганда передового опыта проведения проверок.

. Основная оценочная категория прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха - это эффективность. Повышения эффективности рассматриваемого поднаправления прокурорского надзора в первую очередь следует добиваться путем устранения недостатков и упущений, допускаемых прокурорами на всех стадиях надзорного процесса, иными словами, путем совершенствования качественных характеристик надзорной деятельности, обеспечения комплексного подхода к проблеме обеспечения законности в экологической сфере; совершенствования управления (руководства) надзорной деятельностью со стороны вышестоящих прокуроров, овладения прокурорами основами тактики и методики прокурорского надзора, совершенствования методического и правового обеспечения прокурорского надзора.

. Совершенствованию и активизации прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха могла бы способствовать реализация следующих вносимых нами предложений:

во-первых, издание Генеральным прокурором РФ приказа "Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха", проект которого нами разработан и прилагается;

во-вторых, подготовка и издание базового методического пособия в виде "Настольной книги природоохранного прокурора", включающего самостоятельный раздел, посвященный прокурорскому надзору за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха;

в-третьих, восстановление ранее ликвидированного Управления методического обеспечения Генеральной прокуратуры РФ как головного разработчика методических пособий и рекомендаций;

в-четвертых, внесение изменений и дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", а именно:

а) о наделении всех оперативных прокурорских работников, включая и помощников прокуроров, правом внесения актов прокурорского реагирования: протестов, представлений, постановлений, предостережений, а также исковых заявлений в суды, что существенным образом повысило бы их статус;

б) о наделении прокуроров правом вынесения постановления о возбуждении дисциплинарного производства и о восстановлении права прокуроров выносить постановление о возбуждении уголовного дела;

в) распространить право прокурора выносить постановление о возбуждении административного производства и объявлять предостережение о недопустимости нарушения закона на всех физических лиц, включая граждан;

г) о снятии имеющихся ограничений на право прокурора обращаться с исками и заявлениями в суды общей юрисдикции и арбитражные суды в защиту прав и законных интересов физических и юридических лиц;

д) о закреплении обязанности прокуроров и следователей участвовать в предупредительно-профилактической работе;

е) об установлении конкретных сроков исполнения требований прокуроров (проведения проверок, ревизий, аудиторских проверок и иных требований);

в-пятых, о кодификации экологического законодательства путем подготовки и издания "Кодекса Российской Федерации об экологической безопасности", что значительно сократило бы количество действующих законов и подзаконных актов в рассматриваемой сфере и в определенной мере облегчило бы работу прокуроров.

Список использованных нормативных правовых актов и литературных источников


1. Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 12.12.1993. М., 2010.

Международно-правовые акты

2. Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния: Принята Европейской экономической комиссией ООН 13.11.1979 // Ведомости Верховного Совета СССР. 1982. №23. Ст.341.

. Венская конвенция об охране озонового слоя: Подписана в г. Вена 22.03.1985 // Действующее международное законодательство. Т.3. М.: Изд-во МГИМО, 1997, с.672-700.

. Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой: Подписан в г. Монреале 16.09.1987 // СПС "Консультант Плюс" (текст официально не публиковался).

. Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением: Подписана в г. Базеле 22.03.1989. Ратифицирована Российской Федерацией 25.11.1994 // СЗ РФ. 1996. №18. Ст. 2066.

Законы Российской Федерации

6. О милиции: Закон РФ от 18.04.1991 №1026-1 // ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. №16. Ст.503 (с последующими изменениями).

. О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17.01.1992 №2202-1 (в ред. Федерального закона от 17.11.1995 №168-ФЗ) // СЗ РФ. 1995. №47. Ст.4472 (с последующими изменениями).

. О защите прав потребителей: Закон РФ от 07.02.1992 №2300-I (в ред. Федерального закона от 09.01.1996 №2-ФЗ) // СЗ РФ. 1996. №3. Ст.140 (с последующими изменениями).

. О безопасности: Закон РФ от 05.03.1992 №2446-I // ВСНД. 1992. №15. Ст.769 (с последующими изменениями).

. О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: Федеральный закон от 21.12.1994 №68-ФЗ // СЗ РФ. 1994. №35. Ст.3648 (с последующими изменениями).

. О пожарной безопасности: Федеральный закон от 21.12.1994 №69-ФЗ // СЗ РФ. 1994. №35. Ст.3649 (с последующими изменениями).

. О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов: Федеральный закон от 20.04.1995 №45-ФЗ // СЗ РФ. 1995. №17. Ст.1455 (с последующими изменениями).

. Об использовании атомной энергии: Федеральный закон от 21.11.1995 №170-ФЗ. // СЗ РФ. 1995. №48. Ст.4552 (с последующими изменениями).

. Об экологической экспертизе: Федеральный закон от 23.11.1995 №174-ФЗ // СЗ РФ. 1995. №48. Ст.4556 (с последующими изменениями).

. О радиационной безопасности населения: Федеральный закон от 09.01.1996 №3-ФЗ // СЗ РФ. 1996. №3. Ст.141 (с последующими изменениями).

. О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами: Федеральный закон от 19.07.1997 №109-ФЗ // СЗ РФ. 1997. №29. Ст.3510 (с последующими изменениями).

. О промышленной безопасности опасных производственных объектов: Федеральный закон от 21.07.1997 №116-ФЗ // СЗ РФ. 1997. №30. Ст.3588 (с последующими изменениями).

. Об отходах производства и потребления: Федеральный закон от 24.06.1998 №89-ФЗ // СЗ РФ. 1998. №26. Ст.3009 (с последующими изменениями).

. О гидрометеорологической службе: Федеральный закон от 19.07.1998 №113-ФЗ // СЗ РФ. 1998. №30. Ст.3609 (с последующими изменениями)

. О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения: Федеральный закон от 30.03.1999 №52-ФЗ // СЗ РФ. 1999. №14. Ст.1650 (с последующими изменениями).

. Об охране атмосферного воздуха: Федеральный закон от 04.05.1999 №96-ФЗ. // СЗ РФ. 1999. №18. Ст.2222 (с последующими изменениями).

. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.1999 №184-ФЗ // СЗ РФ, 1999. №42. Ст. 2005 (с последующими изменениями).

. О лицензировании отдельных видов деятельности: Федеральный закон от 08.08.2001 №128-ФЗ // СЗ РФ. 2001. №33 (ч. I). Ст.3430 (с последующими изменениями).

. Об охране окружающей среды: Федеральный закон от 10.01.2002 №7-ФЗ // СЗ РФ. 2002. №2. Ст.133 (с последующими изменениями).

. О техническом регулировании: Федеральный закон от 27.12.2002 №184-ФЗ // СЗ РФ. 2002. №52 (ч. I). Ст.5140.

. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ // СЗ РФ. 2003. №40. Ст.3822 (с последующими изменениями).

. О ратификации Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработанным топливом и безопасности обращения с радиоактивными отходами: Федеральный закон от 04.11.2005 №139-ФЗ // СЗ РФ. 2005. №45. Ст.4587.

. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон от 26.12.2008 №294-ФЗ // СЗ РФ. 2008. №52 (ч.1). Ст.6249 (с последующими изменениями).

Кодексы Российской Федерации

29. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ. С последующими изменениями // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст.3301 // М., 2010.

. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ. С последующими изменениями // СЗ РФ. 1996. № 5. Ст.410 // М., 2010.

. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ. С последующими изменениями // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст.2954 // М., 2010.

. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 №136-ФЗ. С последующими изменениями // СЗ РФ. 2001. №44. Ст.4147 // М., 2010.

. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ. С последующими изменениями // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч.1). Ст.1 // М., 2010.

. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 №197-ФЗ. С последующими изменениями // СЗ РФ, 2002. №1 (ч.1). Ст.3 // М., 2010.

. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 № 95-ФЗ. С последующими изменениями // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст.3012 // М., 2010.

. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ. С последующими изменениями // СЗ РФ. 2002. № 46. Ст.4532 // М., 2010.

. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 №190-ФЗ. С последующими изменениями // СЗ РФ, 2005. №1 (ч.1). Ст.16 // М., 2010.

. Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 №200-ФЗ. С последующими изменениями // СЗ РФ. 2006. №50. Ст.5278. М., 2010.

Указы и распоряжения Президента Российской Федерации

39. О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития: Указ Президента РФ от 04.02.1994 №236 // СА ПП. 1994. №6. Ст.436.

. О Концепции национальной безопасности Российской Федерации: Указ Президента РФ от 10.01.2000 №24 // СЗ РФ. 2000. №2. Ст.170.

. Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 12.05.2008 №724 // СЗ РФ. 2008. №20. Ст.2290 (с последующими изменениями).

. О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики: Указ Президента РФ от 04.06.2008 №889 // СЗ РФ. 2008. №23. Ст.2672.

. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: Утв. Указом Президента РФ от 12.05.2009 №537 // СЗ РФ. 2009. №20. Ст.2444.

. О Климатической доктрине Российской Федерации: Распоряжение Президента РФ от 127.12.2009 №861-рп // СЗ РФ. 2009. №51. Ст.6305.

Постановления и распоряжения Правительства

Российской Федерации

. Об утверждении Порядка разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов: Постановление Правительства РФ от 03.08.1992 №545 // САПП. 1992. №6. Ст.330 (с последующими изменениями).

. Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия: Постановление Правительства РФ от 28.08.1992 №632 // САПП. 1992. №10. Ст.726 (с последующими изменениями).

. О первоочередных мерах по выполнению Венской конвенции об охране озонового слоя и Монреальского протокола по веществам, разрушающим озоновый слой: Постановление Правительства РФ от 24.05.1995 №526 // СЗ РФ. 1995. №23. Ст.2230.

. О регулировании ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции: Постановление Правительства РФ от 08.05.1996 №563 // СЗ РФ. 1996. №20. Ст.2353 (с последующими изменениями).

. Об утверждении Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы: Постановление Правительства РФ от 11.06.1996 №698 // СЗ РФ. 1996. №40. Ст.4648.

. Об усилении мер государственного регулирования производства и потребления озоноразрушающих веществ в Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 05.05.1999 №490 // СЗ РФ. 1999. №20. Ст.2433 (с последующими изменениями).

. О специально уполномоченном федеральном органе исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха: Постановление Правительства РФ от 24.11.1999 №1292 // СЗ РФ. 1999. №48. Ст.5866 (с последующими изменениями).

. Об усилении мер государственного регулирования ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции: Постановление правительства РФ от 09.12.1999 №1368 // СЗ РФ. 1999. №50. Ст.6238.

. О создании и ведении Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении: Постановление Правительства РФ от 21.12.1999 №1410 // СЗ РФ. 1999. №52. Ст.6406.

. Положение о предоставлении информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении и чрезвычайных ситуациях техногенного характера, которые оказали, оказывают, могут оказать негативное воздействие на окружающую природную среду: Утв. постановлением Правительства РФ от 14.02.2000 №128 // СЗ РФ. 2000. №8. Ст.964.

. О порядке установления и пересмотра экологических и гигиенических нормативов качества атмосферного воздуха, предельно допустимых уровней физических воздействий на атмосферный воздух и государственной регистрации вредных (загрязняющих) веществ и потенциально опасных веществ: Постановление Правительства РФ от 02.03.2000 №182 // СЗ РФ. 2000. №10. Ст.1143 (с последующими изменениями).

. О нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и физических воздействий на него: Постановление Правительства РФ от 02.03.2000 №183 // СЗ РФ. 2000. №11. Ст.1180 (с последующими изменениями).

. Об утверждении Положения о государственном учете вредных воздействий на атмосферный воздух и их источников: Постановление Правительства РФ от 21.04.2000 №373 // СЗ РФ. 2000. №18. Ст. 1987.

. Положение о государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации: Утв. постановлением Правительства РФ от 24.07.2000 №554 // СЗ РФ. 2000. №31. Ст.3295 (с последующими изменениями).

. Об утверждении положения о государственной службе наблюдения за состоянием окружающей природной среды: Постановление Правительства РФ от 23.08.2000 №622 // СЗ РФ. 2000. №35. Ст.3590.

. Об уточнении срока реализации мер государственного регулирования производства озоноразрушающих веществ в Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 19.12.2000 №1000 // СЗ РФ. 2001. №2. Ст.171.

. Положение о государственном контроле за охраной атмосферного воздуха: Утв. постановлением Правительства РФ от 15.01.2001 №31 // СЗ РФ. 2001. №4. Ст.293 (с последующими изменениями).

. О проведении регулярных проверок транспортных и иных передвижных средств на соответствие техническим нормативам выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух: Постановление Правительства РФ от 06.02.2002 №83 // СЗ РФ. 2002. №6. Ст.586 (с последующими изменениями).

. Экологическая доктрина Российской Федерации: Одобрена распоряжением Правительства РФ от 31.08.2002 №1225-р // СЗ РФ. 2002. №36. Ст.3510.

. О порядке ограничения, приостановления или прекращения выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на атмосферный воздух: Постановление Правительства РФ от 28.11.2002 №847 // СЗРФ. 2002. №48. Ст.4807 (с последующими изменениями).

. О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления: Постановление Правительства РФ от 12.06.2003 №344 // СЗ РФ. 2003. №25. Ст.2528 (с последующими изменениями).

. О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций: Постановление Правительства РФ от 30.12.2003 №794 // СЗ РФ. 2004. №2. Ст.121 (с последующими изменениями).

. Положение о федеральной противопожарной службе: Утв. постановлением Правительства РФ от 20.06.2005 №385 // СЗ РФ. 2005. №26. Ст.2649.

. Положение об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации: Утв. постановлением Правительства РФ от 15.09.2005 №569 // СЗ РФ. 2005. №39. Ст.3953.

. Об утверждении специального технического регламента "О требованиях к выбросам автомобильной техникой, выпускаемой в обращение на территории Российской Федерации, вредных (загрязняющих) веществ": Постановление Правительства РФ от 12.10.2005 №609 // СЗ РФ. 2005. №43. Ст.4345 (с последующими изменениями).

. О лицензировании деятельности в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, а также выполнения работ по активному воздействию на гидрометеорологические и геофизические процессы и явления: Постановление Правительства РФ от 13.08.2006 №497 // СЗ РФ. 2006. №34. Ст.3685.

. О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: Постановление Правительства РФ от 21.05.2007 №304 // СЗ РФ. 2007. №22. Ст.2640.

. Технический регламент "О требованиях к автомобильному и авиационному бензину, дизельному и судовому топливу, топливу для реактивных двигателей и топочному мазуту": Утв. постановлением Правительства РФ от 27.02.2008 №118 // СЗ РФ. 2008. №9. Ст.854 (с последующими изменениями).

. О должностных лицах Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов, осуществляющих федеральный государственный экологический контроль (федеральных государственных инспекторах в области охраны окружающей среды)": Постановление Правительства РФ от 25.09.2008 №716 // СЗ РФ. 2008. №39. Ст.4453.

. Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля): Постановление Правительства РФ от 27.01.2009 №53 // СЗ РФ. 2009. №5. Ст.625 (с последующими изменениями).

. О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю: Постановление Правительства РФ от 31.03.2009 №285 // СЗ РФ. 2009. №14. Ст.1668.

. О мерах по реализации статьи 6 Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата: Постановление Правительства РФ от 28.10.2009 №843 // СЗ РФ. 2009. №44. Ст.5240.

Положения о специально уполномоченных органах

77. Положение о государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации: Утв. Указом Президента РФ от 15.06.1998 №711 // СЗ РФ. 1998. №25. Ст.2897 (с последующими изменениями).

. Положение о Федеральной службе безопасности: Утв. Указом Президента РФ от 11.08.2003 №960 // СЗ РФ. 2003. №33. Ст.3254 (с последующими изменениями).

. Положение о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий: Утв. Указом Президента РФ от 11.07.2004 №868 // СЗ РФ. 2004. №28. Ст.2882.

. Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации: Утв. Указом Президента РФ от 19.07.2004 №927 // СЗ РФ. 2004. №30. Ст.3149 (с последующими изменениями).

. Положение о Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии: Утв. постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 №294 // СЗ РФ. 2004. №25. Ст.2575 (с последующими изменениями).

. Положение о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации: Утв. постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 №321 // СЗ РФ. 2004. №28. Ст.2898 (с последующими изменениями).

. Положение о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека: Утв. постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 №322 // СЗ РФ. 2004. №28. Ст.2899 (с последующими изменениями).

. Положение о Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды: Утв. постановлением Правительства РФ от 23.07.2004 №372 // СЗ РФ. 2004. №31. Ст.3262 (с последующими изменениями).

. Положение о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования: Утв. постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 №400 // СЗ РФ. 2004. №32. Ст.3347 (с последующими изменениями).

. Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору: Утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 №401 // СЗ РФ. 2004. №32. Ст.3348 (с последующими изменениями).

. Положение о Федеральной таможенной службе: Утв. постановлением Правительства РФ от 21.08.2004 №429 // СЗ РФ. 2004. №35. Ст.3637 (с последующими изменениями).

. Положение о Федеральном медико-биологическом агентстве: Утв. постановлением Правительства РФ от 11.04.2005 №206 // СЗ РФ. 2005. №16. Ст.1456 (с последующими изменениями)

. Положение о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации: Утв. постановлением Правительства РФ от 24.03.2006 №164. // СЗ РФ. 2006. №14. Ст.1543 (с последующими изменениями).

. Положение о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации: Утв. постановлением Правительства РФ от 29.05.2008 №404 // СЗ РФ. 2008. №22. Ст.2581 (с последующими изменениями).

. Положение о Федеральной службе государственной статистики: Утв. постановлением Правительства РФ от 02.06.2008 №420 // СЗ РФ. 2008. №23. Ст.2710.

Ведомственные нормативные правовые акты

92. Временные рекомендации по расчету выбросов вредных веществ в атмосферу в результате сгорания на полигонах твердых бытовых отходов и размера предъявляемого иска за загрязнение атмосферного воздуха: Утв. Минприроды России 02.11.1992 // БНА. 1993. №2 (Зарегистрировано в Минюсте России 16.11.1992 за №87).

. Инструкция о порядке регистрации потенциально опасных химических и биологических веществ: Утв. приказом Минприроды России от 25.05.1993 №37-2-7/435 и Госкомсанэпиднадзора России от 25.05.1993 №01-19/22-22 // РГ, 1993, 1 июля (Зарегистрировано в Минюсте России 18.06.1993 за №279).

. Об организации системы сертификации по экологическим требованиям для предупреждения вреда окружающей природной среде (системы экологической сертификации): Приказ Минприроды России от 23.01.1995 №18 // документ официально не публиковался.

. Инструкция по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности: Утв. приказом Минприроды России от 29.12.1995 №539 // документ официально не публиковался.

. Система обязательной сертификации по экологическим требованиям. Основные положения (НД 1-96): Утв. Госкомэкологии России от 24.09.1996 // документ официально не публиковался.

. О системе обязательной экологической сертификации по экологическим требованиям: Приказ Госкомэкологии России от 01.11.1996 №459 // документ официально не публиковался.

. О порядке рассмотрения материалов на ввоз в Российскую Федерацию ядовитых веществ: Приказ Госкомэкологии России от 16.01.1997 №11 // БНА. 1997. №9 (Зарегистрировано в Минюсте России 14.04.1997 №1290).

. О порядке приема, рассмотрения и проведения экспертизы материалов обоснования возможности ввоза в Российскую Федерацию озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции: Приказ Госкомэкологии России от 27.11.1997 №529 // БНА. 1998. №10 (Зарегистрировано в Минюсте России 10.04.1998 за №1508).

. Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации: Утв. приказом Госкомэкологии России от 16.05.2000 №372 // БНА. 2000. №31 (Зарегистрировано в Минюсте России 04.07.2007 за №2302).

. Экологический паспорт природопользователя. Основные положения. Типовые формы. ГОСТ Р 17.0.0.06-2000: Принят постановлением Госстандарта России от 11.09.2000 №218-ст // М., 2001.

. Гигиенические требования к хранению, применению и транспортировке пестицидов и агрохимикатов. Санитарные правила и нормы СанПиН 1.2.1077-01: Утв. постановлением Главгоссанврача РФ от 08.11.2001 №34 // РГ от 21.01.2002 (Зарегистрировано в Минюсте России 10.01.2002 за №3150).

. Об утверждении Положения об организации выдачи Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору решений на трансграничное перемещение озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции: Приказ Ростехнадзора от 245.09.2004 №101 // БНА. 2004. №49 (Зарегистрировано в Минюсте России 02.12.2004 за №6162).

. Об утверждении расчетной инструкции (методики) по определению состава и количества вредных (загрязняющих) веществ, выбрасываемых в атмосферный воздух при электролитическом производстве алюминия: Приказ Ростехнадзора от 31.03.2005 №182 // БНА. 2005. №21 (Зарегистрировано в Минюсте России 05.05.2005 за №6577).

. Об утверждении формы разрешения на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух: Приказ Ростехнадзора от 07.02.2007 №56 // БНА. 2007. №14 (Зарегистрировано в Минюсте России 14.03.2007 за №9108).

. Об утверждении порядка выдачи разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух: Приказ Ростехнадзора от 19.02.2007 №84 // БНА. 2007. №14 (Зарегистрировано в Минюсте России 14.03.2007 за №9107).

. Об утверждении Инструкции об организации работы Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору по выдаче разрешений на выбросы и сбросы загрязняющих веществ, устанавливающих лимиты на выбросы и сбросы: Приказ Ростехнадзора от 20.02.2007 №87 // БНА. 2007. №14 (Зарегистрировано в Минюсте России 14.03.2007 за №9099).

. Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов. Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03: Утв. постановлением Главгоссанврача РФ от 25.09.2007 №74 // РГ от 09.02.2008 (Зарегистрировано в Минюсте России 25.01.2008 за №10995).

. Санитарная охрана территории Российской Федерации. Санитарно-эпидемиологические правила. СП 3.4.2318-08: Утв. постановлением Главгоссанврача РФ от 22.01.2008 №3 // РГ от 16.04.2008 (Зарегистрировано в Минюсте России 03.04.2008 за №11459).

. Типовое положение о территориальном органе Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору: Утв. приказом Минприроды России от 15.04.2009 №93 // РГ от 05.06.2009 (Зарегистрировано в Минюсте России 29.05.2009 за №14024).

Организационно-распорядительные документы

Генеральной прокуратуры Российской Федерации

111. О применении предостережения о недопустимости нарушения закона: Указание и. о. Генерального прокурора РФ от 06.07.1999 №39/7.

. Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина: Приказ Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 №195.

. О реализации Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля": Приказ Генерального прокурора РФ от 27.03.2009 №93 (с последующими изменениями).

. О результатах анализа практики направления прокурорами в следственные органы Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации материалов общенадзорных проверок: Информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ от 12.05.2009 №36-20-2009.

. Об организации работы по применению части 1 статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации: Указание заместителя Генерального прокурора РФ от 14.05.2009 №160/8.

Судебные акты

116. О некоторых вопросах практики применения Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды": Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 21.10.1993 №22 // Российская юстиция. 1994. №3.

. О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 05.11.1998 №14 // РГ, 1998, 24 ноября.

Литературные источники

Монографии, учебники, пособия, комментарии,

методические работы

118. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.: Омега-Л, 2004.

. Афанасьев Ю.А., Фомин С.А. Мониторинг и методы контроля окружающей среды: Учебное пособие. М.: МНЭПУ, 1998.

. Боголюбов С.А. Экологическое право: Учебник. М.: Юристъ, 2004.

. Бринчук М.М. Правовая охрана атмосферного воздуха. М.: Наука, 1985.

. Бринчук М.М. Правовая охрана окружающей среды от загрязнения токсичными веществами. М.: Наука, 1990.

. Бринчук М.М., Каверин А.М., Колбасов О.С. Законодательство об охране атмосферного воздуха. М.: Юрид. лит., 1981.

. Викторов И.С. Полномочия прокурора по выявлению нарушений закона и применению правовых средств реагирования на выявленные правонарушения: Методические рекомендации. М.: НИИ прокуратуры, 2004.

. Винокуров А.Ю. Взаимодействие органов прокуратуры Российской Федерации и органов охраны окружающей среды Министерства природных ресурсов Российской Федерации по предупреждению экологических правонарушений: Учебное пособие. М.: МНЭПУ, 2000.

. Винокуров А.Ю. Проблемы прокурорского надзора за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности: Монография. М.: Изд-во МНЭПУ, 2000.

. Винокуров А.Ю. Формы статистического наблюдения, применяемые в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды: Каталог. М.: Изд-во МНЭПУ, 2000.

. Винокуров А.Ю. Природоохранная деятельность Российской прокуратуры и основные пути ее совершенствования: Монография. М.: МНЭПУ, 2001.

. Винокуров А.Ю., Виноградов В.П. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране окружающей природной среды: Учебное пособие. М.: МНЭПУ, 1996.

. Винокуров А.Ю. Актуальные вопросы прокурорского надзора и обеспечения законности в сфере экологии. М.: МосГУ, 2008.

. Винокуров А.Ю., Винокуров Ю.Е. Теоретические основы эффективности прокурорского надзора за исполнением законов: Монография. М.: МосГУ, 2008.

. Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха: Учебное пособие. М.: ИПК прокуратуры, 1993.

. Винокуров Ю.Е., Винокуров А.Ю. Обстоятельства, способствующие совершению экологических правонарушений, и основные пути их устранения: Лекционный спецкурс. М.: МНЭПУ, 2001.

. Габитов Р.Х. Воздухоохранное право. Уфа, 1999.

. Государственные доклады о состоянии окружающей природной среды в Российской Федерации за 2000-2008 гг.

. Государственное и муниципальное управление в сфере охраны окружающей среды: Учебное пособие /коллектив авторов. М.: МНЭПУ, 2001.

. Дубовик О.Л., Жалинский А.Э. Причины экологических преступлений. М.: Наука, 1988.

. Жевлаков Э.Н. Экологические преступления (понятие, виды, квалификация): Учебное пособие. М.: НИИ прокуратуры, 1995.

. Жевлаков Э.Н. Экологические преступления (уголовно-правовой и криминологический аспекты): Монография М.: НИИ прокуратуры, 2002.

. Капука П.М., Мирзаев Т.Р. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране земель, вод и атмосферного воздуха от загрязнения: Учебное пособие. М., 1987.

. Комментарий к Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации". М.: Норма, 1996.

. Комментарий к Федеральному закону "Об охране атмосферного воздуха": М.: Юстицинформ, 2002.

. Кузьмин С.В., Аршаница Н.М. Расследование преступных загрязнений атмосферного воздуха и водных объектов: Учебное пособие. СПб, 1994.

. Малышева Н.Р. Охрана окружающей среды от шумового воздействия. Киев: Наукова думка, 1984.

. Малышко Н.И. Государственный контроль за охраной атмосферного воздуха. Киев: Наукова думка, 1982.

. Настольная книга прокурора /под ред.С.И. Герасимова М.: НИИ прокуратуры, "ЩиТ-М", 2002.

. Основы организации и управления в органах прокуратуры Российской Федерации: Учебник /под общей ред. А.Ф. Смирнова М.: ИПК прокуратуры, 2005.

. Проблемы законности и прокурорского надзора в сфере экологии: Сборник научных трудов. М.: НИИ прокуратуры, 1999.

. Проблемы предупреждения экологических правонарушений: Материалы научной конференции. М.: МосГУ, 2005.

. Проблемы развития правового статуса Российской прокуратуры (в условиях переходного периода). М.: НИИ прокуратур, 1998.

. Проблемы эффективности прокурорского надзора. М.: Юрид. лит, 1977.

. Прокуратура в правовом государстве: Материалы многосторонней встречи, организованной Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой РФ. М., 1997.

. Прокуратура Российской Федерации (концепция развития на переходный период). М.: НИИ прокуратуры, 1994.

. Прокурорский надзор: Учебник / под ред. Ю.Е. Винокурова М.: Юрайт, 2007.

. Прокурорский надзор: Учебник для вузов /под ред.А.Я. Сухарева М.: Норма, 2005.

. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха: Методическое пособие. М.: НИИ прокуратуры, 2003.

. Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства: Пособие для природоохранных прокуроров. М.: МНЭПУ, 1999.

. Расследование преступных загрязнений водных объектов и атмосферного воздуха: Пособие. М.: ИПК прокуратуры, 1981.

. Рохлин В.И., Пинчук В.И., Сердюк В.М. Расследование и прокурорский надзор по фактам нарушения природоохранного законодательства: Учебное пособие.Л., 1991.

. Селиванов Н.А., Скоромников К.С. Расследование преступных загрязнений окружающей среды. М.: МНЭПУ, 1994.

. Система нормативов охраны и рационального использования природных ресурсов. М.: Центр нормативно-технической документации ООО "Кодекс-Люкс", 2007.

. Формирование здорового экологического мировоззрения у российских граждан: Материалы научной конференции. М.: МНЭПУ, 1998.

. Формы статистического наблюдения, применяемые в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды. М.: МНЭПУ, 2000.

. Хоткин И.В. Прокурорский надзор за соблюдением законодательства об окружающей среде. М., 2005

. Экологические преступления в России и прокурорский надзор в сфере охраны окружающей природной среды: Методическое пособие. М.: Анкил, 1996.

. Экологическое право: Учебник для вузов /под ред. Ю.Е. Винокурова М.: Экзамен, 2005.

. Экологическое право: Учебно-методический комплекс / под ред. Ю.Е. Винокурова. М.: Экзамен, 2006.

. Экология: Юридический энциклопедический словарь. М.: Норма, 2000.

. Экономика. Экология: Приложение к "Российской газете" за июль 2007.

. Эффективность природоохранных мероприятий. М.: МГУ, 1990.

Статьи

171. Боголепов В.П. О состоянии и задачах развития общей теории организации. В кн.: Организация и управление. М.: Наука, 1968, с.44-45.

. Божьев В. Сущность изменений в УПК РФ от 2 декабря 2008 г. // Законность, 2009, №5, с.3-6.

. Винокуров А.Ю. Некоторые вопросы совершенствования методического обеспечения прокурорского надзора. В кн. Проблемы совершенствования прокурорского надзора. М.: НИИ прокуратуры, 1997, с.152-156.

. Винокуров К.Ю. Возбуждение уголовного дела прокурором: необходимость и реальность. В кн.: Актуальные вопросы российского права. Выпуск десятый. М.: МосГУ, 2009, с.92-94.

. Гельман М. Технические регламенты против стандартов // Российская бизнес-газета, 2007, 7 августа.

. Емельянов С.А. Пределы общего надзора прокуратуры // Социалистическая законность, 1975, №7, с.33-36.

. Ергашев Е.Р., Мирошниченко М.Н. К вопросу о средствах прокурорского реагирования в сфере экологического законодательства // Экологическое право, 2007, №5, с.23-26.

. Ермаков В.Д. Проблемы совершенствования законодательства о прокурорском надзоре в сфере экологии. В кн.: Экологическое право России. М.: МГУ, 1999, с.43-51.

. Ермаков В.Д. Совершенствование природоохранной деятельности Российской прокуратуры. В кн.: Проблемы совершенствования прокурорского надзора. М.: НИИ прокуратуры, 1997, с.77-83.

. Ермакова М. Много шума - из ничего? // Российская газета, 2007, 15 августа.

. Исаев Д.М. Обстоятельства, способствующие совершению экологических правонарушений. В кн.: Проблемы предупреждения экологических правонарушений (материалы научной конференции). М.: МосГУ, 2005, с.6-13.

. Летняя Т. Безответные отходы // Российская газета, 2007, 2 августа.

. Мой дом - химическая лаборатория (редакционная статья) // Итоги, 2008, 6 октября.

. Наземцев В., Винокуров Ю. Проверки исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха в части соблюдения нормативов предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ автотранспортом // Законность, 1994, №5, с.25-28.

. Орлов П. Незваный гость хуже инспектора // Российская газета, 2009, 9 июля (приложение).

. Рохлин В. Проблемы развития прокуратуры: взгляд науки // Законность, 2000, №6, с. 20-22.

. Шаропов С. За чистоту воздуха // Соц. законность, 1988, №7, с.7-8.

. Шкель Т. Круги на воде // Российская газета, 2008, 4 декабря.

. Юрлов Т. Тула: дорого, тяжело, но улучшать экологию надо // Российская газета, 2007, 10 августа.

Диссертации

190. Агеев А.А. Природоохранная деятельность органов прокуратуры Российской Федерации: Дисс. на соискание учен. степ. канд. юрид. наук. М., 1998.

. Анисимова С.И. Возмещение в арбитражном порядке вреда, причиненного экологическим правонарушением: Автореферат дисс. на соискание учен. степ. канд. юрид. наук. М., 2000.

. Ашихмин И.М. Международно-правовое обеспечение экологической безопасности в военной деятельности: Дисс. на соискание учен. степ. канд. юрид. наук. М., 1997.

. Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства: Дисс. на соискание учен. степ. канд. юрид. наук. М., 2000.

. Винокуров К.Ю. Прокурорский надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции: Дисс. на соискание учен. степ. канд. юрид. наук. М., 2004.

. Винокуров Ю.Е. Проблемы повышения эффективности общего надзора военной прокуратуры: Дисс. на соискание учен. степ. доктора юрид. наук. М., 1990.

. Виноградов В.П. Обеспечение средствами прокурорского надзора экологической безопасности на территории Волжского бассейна: Дисс. на соискание учен. степ. канд. юрид. наук в форме научного доклада, выполн. также функции автореферата. М., 1999.

. Добрецов Д.Г. Прокурорский надзор как средство защиты экологических прав человека и гражданина: Дисс. на соискание учен. степ. канд. юрид. наук. М., 2002.

. Жевлаков Э.Н. Экологические преступления: понятие, виды, проблемы ответственности: Дисс. на соискание учен. степ. доктора юрид. наук. М., 1991.

. Кириченко С.Г. Прокурорский надзор за соблюдением природоохранного законодательства: Дисс. на соискание учен. степ. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2003.

. Конюхина О.Ю. Правовое регулирование экологического контроля в Российской Федерации: Дисс. на соискание учен. степ. канд. юрид. наук. М., 2007.

. Шевцов М.Н. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности: Дисс. на соискание учен. степ. канд. юрид. наук. М., 2006.

. Яковлев С.И. Вред, причиняемый экологическими правонарушениями, и его возмещение (законодательное регулирование и правоприменительная практика): Автореферат дисс. на соискание учен. степ. канд. юрид. наук. М., 1999.

Приложения


Приложение №1


ПРОЕКТ ГЕНЕРАЛЬНАЯ ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПРИКАЗ

ОБ ОРГАНИЗАЦИИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОХРАНЕ АТМОСФЕРНОГО ВОЗДУХА

Анализ состояния законности в сфере охраны атмосферного воздуха показал, что принимаемые органами прокуратуры на протяжении последних лет усилия по улучшению ситуации на рассматриваемом направлении не оказывают должного воздействия на уровень нарушений законов, что создает предпосылки для дальнейшего распространения случаев игнорирования законодательных требований.

Проводимые органами прокуратуры проверки далеко не всегда отличаются надлежащей полнотой охвата нуждающихся в выяснении вопросов. Акты прокурорского реагирования зачастую лишены необходимой остроты и конкретизации, готовятся несвоевременно и некачественно, что снижает в итоге их эффективность.

Крайне слабым является уровень взаимодействия прокуроров со специально уполномоченными органами в области охраны окружающей среды и органами исполнительной власти регионального и муниципального уровней по вопросам обмена информацией в рассматриваемой сфере и привлечения специалистов к проводимым проверкам.

Сказанное, наряду с иными причинами субъективного характера, усугубляет и без того не простую экологическую обстановку в стране и в регионах, что служит основанием для справедливой критики со стороны государственного руководства и населения.

С учетом изложенного и в целях повышения эффективности деятельности органов прокуратуры в сфере охраны атмосферного воздуха, руководствуясь ст.17 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации",

ПРИКАЗЫВАЮ:

. Заместителям Генерального прокурора Российской Федерации, начальникам главных управлений, управлений и отделов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним военным и другим специализированным прокурорам, прокурорам городов, районов, военных и иных специализированных прокуратур работу вверенных им подразделений и прокуратур подчинить приоритетности осуществления надзорных и иных мероприятий в сфере охраны атмосферного воздуха.

. Начальникам главных управлений, управлений и отделов центрального аппарата Генеральной прокуратуры Российской Федерации:

.1 Обеспечить периодическое осуществление анализа состояния законности и эффективности работы нижестоящих прокуратур в рассматриваемой сфере.

Выводы по наиболее серьезным проблемам, требующим незамедлительного вмешательства руководства Генеральной прокуратуры Российской Федерации, докладывать лично Генеральному прокурору Российской Федерации после согласования с курирующим соответствующее подразделение заместителем Генерального прокурора Российской Федерации.

.2 Положительный опыт природоохранной деятельности прокуратур субъектов Российской Федерации, Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры и иных специализированных прокуратур обобщать и распространять на места посредством подготовки, в том числе совместно с другими подразделениями центрального аппарата аналитических обзоров судебной, следственной и надзорной практики, информационных бюллетеней и писем.

.3 При планировании работы учитывать необходимость выполнения надзорных и иных мероприятий в рассматриваемой сфере, исходя из анализа состояния законности и эффективности работы нижестоящих прокуратур.

.4 Обеспечить надлежащее взаимодействие между возглавляемыми ими подразделениями при разрешении поступающих в Генеральную прокуратуру Российской Федерации жалоб и обращений, а также при анализе состояния законности и эффективности работы нижестоящих прокуратур в сфере охраны атмосферного воздуха.

.5 Наладить должное взаимодействие с руководителями федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных в экологической сфере, а также подразделений центральных аппаратов правоохранительных органов, участвующих в природоохранной деятельности, по обмену информацией о нарушениях законодательства об охране атмосферного воздуха, о необходимости совершенствования названного законодательства, о проведении совместных проверок.

. Начальникам главного управления и управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах:

.1 При анализе эффективности деятельности прокуратур соответствующих субъектов Российской Федерации в обязательном порядке учитывать состояние надзорных и иных мероприятий в сфере охраны атмосферного воздуха.

.2 Принимать меры по своевременному оказанию методической и практической помощи прокурорам субъектов Российской Федерации и приравненным к ним прокурорам, испытывающим трудности при осуществлении деятельности на рассматриваемом направлении.

.3 Периодически, в том числе с выездом на места обобщать передовой опыт прокуроров субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуроров в деятельности по укреплению законности в рассматриваемой сфере, распространять этот опыт среди прокуроров соответствующих субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуроров путем подготовки и направления прокурорам информационных бюллетеней и писем.

Наиболее интересные с практической точки зрения случаи доводить до сведения профильных подразделений центрального аппарата Генеральной прокуратуры Российской Федерации для обобщения и возможного использования в информационно-аналитических и методических целях.

.4 Обеспечить надлежащее взаимодействие с руководителями подразделений федеральных органов исполнительной власти в федеральных округах, уполномоченных в экологической сфере, а также подразделений правоохранительных органов в федеральных округах, участвующих в природоохранной деятельности.

. Прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним военным и иным специализированным прокурорам, прокурорам районов, городов, приравненным к ним военным и иным специализированным прокурорам:

.1 В надзорной и иной работе на рассматриваемом направлении деятельности четко руководствоваться требованиями приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07.05.2008 №84 "О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур".

.2 Обеспечить должное взаимодействие, в том числе путем заключения совместных соглашений о сотрудничестве с руководителями:

территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации, районах и городах, уполномоченных в экологической сфере;

созданных субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями во исполнение федерального законодательства соответственно региональных и местных природоохранных органов;

подразделений правоохранительных органов регионального и местного уровня, участвующих в природоохранной деятельности, по обмену информацией о нарушениях законодательства об охране атмосферного воздуха, о необходимости совершенствования названного законодательства, о проведении совместных проверок, о совершении совместных выездов для обобщения положительного опыта и оказания практической помощи.

.3 Периодически осуществлять анализ состояния законности в экологической сфере. При планировании работы обязательно учитывать необходимость осуществления природоохранных мероприятий с учетом выводов, основанных на результатах анализа состояния законности в рассматриваемой сфере.

. Прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним военным и иным специализированным прокурорам:

.1 Осуществлять методическую и практическую помощь нижестоящим прокурорам в организации деятельности на рассматриваемом направлении.

.2 Распространять положительный опыт деятельности районных и приравненных к ним прокуроров среди нижестоящих прокуроров путем подготовки и направления на места аналитических обзоров, информационных бюллетеней и писем.

.3 О положительных результатах своей деятельности, а также проблемах, связанных с дефектностью законодательства об охране атмосферного воздуха безотлагательно сообщать в докладных записках в Генеральную прокуратуру Российской Федерации, а также информировать региональные органы государственной власти и средства массовой информации.

.4 Активнее участвовать в правотворческой деятельности по формированию и корректировке законодательства субъектов Российской Федерации, в том числе используя предоставленное в конституциях и уставах конкретных субъектов Российской Федерации право законодательной инициативы на региональном уровне.

. Прокурорам районов, городов и приравненным к ним прокурорам:

.1 Обеспечить эффективность природоохранных мероприятий на каждом участке прокурорской деятельности.

.2 Установить более тесный контакт между прокуратурами в решении задач природоохранной деятельности.

. Руководителям институтов повышения квалификации прокурорских работников:

.1 При планировании учебных потоков учитывать необходимость включения в учебные планы проведение лекционных и (или) семинарских занятий со слушателями по вопросам деятельности прокуратуры в сфере охраны атмосферного воздуха с приглашением специалистов природоохранных органов, уделяя среди прочих внимание таким вопросам как:

.2 Больше внимания уделять вопросам обмена опытом, в том числе путем проведения "круглых столов".

. Организационно-методическим отделам в составе подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации:

.1 На основе изучения передового опыта и складывающейся в регионах практики периодически направлять нижестоящим прокурорам аналитические обзоры и информационные письма по рассматриваемой проблематике, в том числе подготовленные совместно с другими подразделениями центрального аппарата.

.2 Своевременно отвечать на запросы практики в плане подготовки методических рекомендаций по наиболее актуальным вопросам деятельности прокуратуры в рассматриваемой сфере.

.3 Оказывать помощь нижестоящим прокурорам в решении сложных и коллизионных вопросов в сфере охраны атмосферного воздуха по устным и письменным запросам.

. Научно-исследовательскому институту Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации:

.1 Считать исследования в области природоохранной деятельности прокуратуры, в том числе в области законности в сфере охраны атмосферного воздуха в числе приоритетных.

.2 В планах перспективных научных диссертационных исследований по программе аспирантуры и докторантуры учитывать целесообразность научной разработки проблем деятельности прокуратуры в сфере охраны атмосферного воздуха.

. Контроль за исполнением положений настоящего Приказа возложить на заместителей Генерального прокурора Российской Федерации по закрепленным за ними направлениям деятельности, а также на прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных и иных специализированных прокуроров, директоров научных и учебных учреждений Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Генеральный прокурор Российской Федерации

Приложение №2


АНКЕТА

(для опроса прокурорских работников природоохранных прокуратур)

Уважаемый коллега!

Просим Вас в письменной форме ответить на следующие вопросы анкеты:

.1 Когда Вы окончили высшее юридическое учебное заведение ______.

.2 Считаете ли Вы полученные знания по экологии, экологическому праву и прокурорскому надзору достаточными для успешной работы в природоохранной прокуратуре _______________________________.

.3 Изучались ли в высшем учебном заведении темы, посвященные охране атмосферного воздуха и прокурорскому надзору за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха ____________________.

.4 Сколько лет Вы работаете на прокурорских должностях в природоохранной прокуратуре _________________.

.5 Работали ли Вы ранее в других прокуратурах (территориальной, военной, транспортной и иных) ______________________.

.6. Обладаете ли Вы опытом следственной работы _________________.

.7 Приходилось ли Вам расследовать уголовные дела о загрязнении атмосферного воздуха ___________.

.8 Как Вы пополняете свои знания по экологии, экологическому праву и прокурорскому надзору за исполнением экологического законодательства и, в частности, за исполнением воздухоохранного законодательства __________________________________________________________.

.9 Как Вы оцениваете учебу оперативного состава, организуемую непосредственно в прокуратуре ________________________________.

.10 Обучались ли Вы по экологической специализации:

а) непосредственно по месту работы _____________;

б) в вышестоящей или иной природоохранной прокуратуре __________;

в) в институте повышения квалификации прокурорских кадров _______;

.11 Изучали ли Вы в системе повышения квалификации тему, посвященную прокурорскому надзору за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха ____________.

.12 Какие бы Вы предложили пути совершенствования системы повышения квалификации оперативных работников природоохранных прокуратур ____________________________________________________.

.1 Как часто Вы проводите прокурорские проверки исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха _____________________.

.2 Какие Вы при этом испытываете трудности ____________________.

.3 В достаточном ли количестве прокурорские работники обеспечены руководящей и методической литературой по прокурорскому надзору за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха ________.

.4 В полной ли мере удовлетворяет Вас имеющаяся методическая литература по надзору за исполнением названного законодательства _______.

.5 Какие, по Вашему мнению, недостатки имеют используемые Вами методические рекомендации, разработки, пособия ____________________.

.6 Какие меры необходимо было бы предпринять для улучшения методического обеспечения ________________________________________.

.7 Как сказалось на состоянии методического обеспечения ликвидация управления методического обеспечения Генеральной прокуратуры Российской Федерации ________________________________.

.1 Все ли необходимые для работы законы и подзаконные акты в области охраны атмосферного воздуха имеются в наличии в Вашей прокуратуре ___________________________________________.

.2 Всегда ли своевременно издания, публикующие нормативные акты, поступают в прокуратуру __________________________.

.3 Как поставлена в прокуратуре справочная работа с нормативными актами, удовлетворяет ли она Вас _______________________________.

.4 Считаете ли Вы совершенным действующее экологическое законодательство и, в частности, законодательство об охране атмосферного воздуха ___________________________________________.

.5 По какому пути, по Вашему мнению, должно идти совершенствование этого законодательства ___________________________________.

.6 Как Вы смотрите на то, чтобы в качестве базового закона подготовить и принять Кодекс Российской Федерации об экологической безопасности или Экологический кодекс Российской Федерации ______________.

.1 Какие Вы видите пути повышения качества проверок законодательства об охране атмосферного воздуха _____________________________.

.2 Возникают ли у Вас трудности и какие при подготовке актов прокурорского реагирования _____________________________.

.3 Какие трудности возникают у Вас при привлечении к проведению проверок соответствующих специалистов ___________________________.

.4 Имеется ли у Вас практика проведения совместных проверок исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха с работниками органов контроля ______________________________.

.5 Какие Вы видите пути совершенствования взаимодействия прокуроров с органами контроля и другими органами при осуществлении прокурорского надзора ______________________________.

.6 Какие Вы видите пути совершенствования взаимодействия природоохранных прокуратур с территориальными и другими прокуратурами ____________________________________________________.

.1 Скажите, какими дополнительными полномочиями, направленными на выявление и устранение нарушений законов, можно было бы наделить прокуроров _______________________________________.

.2 Считаете ли Вы необходимым расширение системы природоохранных прокуратур ____________________________________.

.3 Как Вы думаете, следовало бы во всех субъектах Российской Федерации создать подразделения экологической милиции ___________.

.4 Как Вы оцениваете профессиональную подготовку судей, рассматривающих дела экологической категории (уголовные, гражданские, административные) и не следовало бы специализировать отдельных судей на рассмотрении этой категории дел ________________________________.

.5 Удовлетворяет ли Вас работы органов экологического контроля ___________.

.6 Что, по Вашему мнению, надлежало бы предпринять для совершенствования деятельности органов экологического контроля__________________________________________________________.

.7 Какие, по Вашему мнению, другие меры могли бы способствовать совершенствованию прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха _____________________________.

.8 Что Вы считаете причинами совершения нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха:

а) слабое знание этого законодательства __________;

б) несовершенство законодательства _______________;

в) безнаказанность правонарушителей ____________;

г) неадекватные меры наказания _________________;

д) отсутствие надлежащего контроля и надзора за исполнением законодательства _________________;

е) принятие руководителями (собственниками) предприятий решений вопреки государственным интересам ______________;

ж) иные причины ___________________________________________.

Благодарим за ответы!

РЕЗУЛЬТАТЫ

анкетирования прокурорских работников природоохранных прокуратур

Всего опрошено 46 человек

На вопрос 1.1 Окончили высшие учебные заведения 20 лет назад 5 человек, 15 лет - 7, 10 лет - 13 и 5 лет - 21 человек.

На вопрос 1.2 Все опрошенные респонденты полученные знания по экологии считают недостаточными. При этом 36 человек заявили, что такой предмет им вообще не преподавался. 31 человек считают недостаточными полученные знания по экологическому праву и 16 - по прокурорскому надзору.

На вопрос 1.3 По курсу прокурорского надзора тема "Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха" по словам всех опрошенных вообще не изучалась как не изучалась и тема "Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства".26 человек заявили, что по курсу экологического права лишь поверхностно упоминалось об охране атмосферного воздуха.

На вопрос 1.4 На прокурорских должностях в природоохранных прокуратурах работают свыше 15 лет - 3 человека, от 10 до 15 лет - 9, от 5 до 10 лет - 17 и менее 5 лет - 17 человек.

На вопрос 1.5 Ранее работали в территориальных прокуратурах 14 человек, в транспортных - 3 и в иных - 1 человек.

На вопрос 1.6.29 опрошенных обладают опытом следственной работы. 17 человек при поступлении на работу в органы прокуратуры были назначены помощниками прокурора.

На вопрос 1.7 Только 19 респондентов указали, что они обладают опытом расследования уголовных дел о загрязнении атмосферного воздуха, правда 8 человек отметили, что этот опыт недостаточен.

На вопрос 1.8 Все опрошенные указали, что они в основном самостоятельно пополняют свои знания по экологии, экологическому праву и прокурорскому надзору. 26 имеют планы индивидуальной учебы. По мнению 38 респондентов, этому служит и учеба, организуемая в плановом порядке в прокуратуре.

На вопрос 1.9 Удовлетворены состоянием учебы в прокуратуре 22 человека. Отметили такие недостатки в организации учебы как: недостаточная подготовленность к занятиям лиц, их проводящих - 10 человек, отсутствие дифференцированности занятий в зависимости от знаний обучаемых - 7, редкое приглашение для проведения занятий представителей природоохранных органов, ученых - 9, недостаточное обеспечение занятий учебной литературой и наглядными материалами - 29, нерегулярное проведение занятий - 18 человек.

На вопрос 1.10.

а) все опрошенные повышают в той или иной мере квалификацию по месту работы;

б) 17 человек повышали квалификацию в вышестоящей прокуратуре в форме стажировок, причем 11 - в Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуре;

в) 36 респондентов обучались в институтах повышения квалификации прокурорских кадров, 9 - дважды и 2 человека - трижды.

На вопрос 1.11 В системе повышения квалификации, со слов 19 опрошенных, изучалась тема, посвященная прокурорскому надзору за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха.

На вопрос 1.12 Основными направлениями повышения квалификации прокурорских работников могли бы стать: прохождение каждые пять лет обучения в институтах повышения квалификации (41 человек), разработка учебных программ организации учебы по месту работы и их четкая реализация (16 человек), обеспечение прокуратур более совершенной учебной литературой природоохранной направленности (19 человек).6 опрошенных указали на необходимость переработки и издания ранее выпущенного учебного пособия для природоохранных прокуроров1.

На вопрос 2.1 Только 4 человека заявили, что им не приходилось проводить проверки исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха, 29 опрошенных ежегодно участвуют в проведении таких проверок, 18 - не каждый год.

На вопрос 2.2 При проведении проверок прокуроры испытывают следующие трудности: недостаточные практические навыки их проведения - 19 человек, недостаток времени для подготовки к проверке - 9, отсутствие частных методик, в том числе проведения проверок исполнения воздухоохранного законодательства - 36, сложности с привлечением к проверкам специалистов - 24 человека.

На вопрос 2.3.33 прокурорских работника отметили, что руководящей и в особенности методической литературой обеспечиваются они недостаточно, более того с ликвидацией управления методического обеспечения Генеральной прокуратуры РФ и созданием Академии Генеральной прокуратуры РФ обеспечение природоохранных прокуратур методическими разработками ухудшилось (8 человек).

На вопрос 2.4 Все опрошенные указали, что методическая литература их не удовлетворяет в основном в виду того, что она своевременно не обновляется.

На вопрос 2.5 К недостаткам методической литературы прокурорские работники отнесли:

отсутствие многих частных методик - 43 человека;

отсутствие конкретики и полноты даваемых рекомендаций - 18;

отсутствие в методических разработках полного перечня органов и их конкретных названий, где могут проводиться соответствующие проверки - 9;

наличие ссылок на недействующие нормативные акты - 6 человек.

На вопрос 2.6 Для улучшения методического обеспечения опрошенные предлагают: утвердить программу разработки методических пособий (разработок) с указанием сроков и ответственных исполнителей (13 человек), восстановить управление методического обеспечения как основного разработчика методической продукции (11 человек).

На вопрос 2.7.41 респондент считает, что ликвидация управления методического обеспечения отрицательно сказалась на состоянии методического обеспечения прокурорского надзора.

На вопрос 3.1 Все опрошенные ответили, что в прокуратурах имеются в наличии законодательные акты. Но хуже дело обстоит с подзаконными актами (19 человек) и в особенности с ведомственными документами в части охраны атмосферного воздуха (11 человек).

На вопрос 3.2.8 респондентов заявили, что имеют место сбои с поступлением вновь принятых нормативных актов, правовые акты ряда ведомств вообще не поступают в прокуратуру (16 человек).

На вопрос 3.3 Справочная работа в прокуратурах ведется, но она нуждается в совершенствовании (41 человек), считают ее запущенной 5 человек.

На вопрос 3.4 По мнению 42 опрошенных, законодательство об охране атмосферного воздуха как и все экологическое законодательство нуждается в совершенствовании, главный его недостаток - это распыленность правовых норм по многочисленным подзаконным актам (17 человек).

На вопрос 3.5.36 опрошенных считают, что совершенствование законодательства об охране атмосферного воздуха как и всего экологического законодательства должно идти по пути сокращения действующих нормативных актов посредством его кодификации.

На вопрос 3.6 Идея подготовки соответствующего Экологического кодекса поддерживается 39 респондентами.

На вопрос 4.1 Среди путей повышения качества прокурорских проверок называют: улучшение подготовки к ним (22 человека), более узкую специализацию прокурорских работников (11), обязательное привлечение к проверкам специалистов (7), обеспечение прокуроров современными методическими разработками (19), улучшение работы по обмену положительным опытом их проведения (6), проведение показательных проверок (4 человека).

На вопрос 4.2 Только 7 человек отметили, что у них возникают трудности при подготовке актов реагирования на нарушения законов в силу отсутствия в прокуратурах соответствующих образцов актов. Возникают трудности с определением адресатов направления актов реагирования (3 человека).

На вопрос 4.3.33 респондента испытывают трудности при привлечении к проверкам специалистов в основном из-за требования работодателей о компенсации понесенных потерь в связи с отвлечением работников от основной работы.

На вопрос 4.4.28 опрошенных указали, что у них имеется опыт проведения совместных проверок с органами экологического контроля.

На вопрос 4.5 Улучшения взаимодействия с другими органами следует добиваться путем: совершенствования обмена информацией (31 человек), более частого проведения совместных контрольно-надзорных мероприятий (28), совместной подготовки методической литературы (18), совместной учебы (16), прекращения реорганизаций как органов контроля, так и органов прокуратуры (11 человек).

На вопрос 4.6 По мнению опрошенных, совершенствование взаимодействия с территориальными и иными прокуратурами может идти по пути: лучшей координации надзорных и следственных действий (36 человек), более четкого разграничения компетенции между прокуратурами (17), обмена информацией (10 человек).

На вопрос 5.1.27 респондентов считают, что следовало бы снять ограничения, связанные с основаниями обращения прокуроров с исками в порядке гражданского судопроизводства, 18 - расширить круг лиц, в отношении которых может объявляться предостережение о недопустимости нарушения закона, 13 - распространить право внесения актов прокурорского реагирования на помощников прокурора, 10 - установить требования приостановления действия опротестованных прокурором актов. Все опрошенные заявили, что необходимо, во-первых, наделить прокуроров правом возбуждения уголовных дел, как это и было ранее и, во-вторых, восстановить полномасштабный прокурорский надзор за исполнением законов органами следствия.

На вопрос 5.2.44 опрошенных положительно относятся к предложению о расширении системы природоохранных прокуратур, к их образованию во всех субъектах Российской Федерации.

На вопрос 5.3.40 респондентов полагают необходимым создание специализированных экологических подразделений милиции в субъектах Российской Федерации.

На вопрос 5.4.21 опрошенный считают квалификацию судей, рассматривающих дела экологической направленности, недостаточно высокой. 17 поддерживают идею о необходимости специализации судей.

На вопрос 5.5 В связи с неоправданными реорганизациями, по мнению 43 опрошенных, система органов экологического контроля оказалась, будучи подчиненной различным ведомствам, неэффективной.

На вопрос 5.6.36 опрошенных полагают, что необходимо образовать единый федеральный орган государственного экологического контроля. По мнению 17 респондентов, нельзя контроль в сфере природопользования отрывать от экологического контроля, что сейчас имеет место.

На вопрос 5.7 Совершенствованию прокурорского надзора в целом могли бы способствовать: пресечение всякого рода стремлений и разговоров о лишении прокуратуры надзорной функции (26 человек), недопущение коррупции в органах прокуратуры (19), искоренение в подборе и расстановке кадров принципа "личной преданности" в ущерб деловым качествам (11), показа в средствах массовой информации положительных образцов прокурорской и следственной работы (9 человек).

На вопрос 5.8 Причинами совершения нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха прокурорские работники считают:

слабое знание этого законодательства - 26 человек;

несовершенство законодательства - 11;

безнаказанность правонарушителей - 32;

неадекватные меры наказания - 26;

отсутствие надлежащего контроля и надзора за исполнением законодательства - 29;

принятие решений вопреки государственным интересам - 17;

слабую пропаганду экологического законодательства - 10;

отсутствие пропаганды примеров четкого исполнения экологического законодательства (7);

отдельные факты неравенства граждан перед законом и судом (6);

вседозволенность богатых граждан, не считающихся с законами (11 человек).

Приложение №3


АНКЕТА

(для опроса прокурорских работников прокуратур

районного и областного звеньев)

Уважаемый коллега!

Просим Вас в письменной форме ответить на следующие вопросы анкеты:

. Имеются ли на территории, обслуживаемой Вашей прокуратурой, объекты (промышленные, транспортные, сельскохозяйственные и др. предприятия), загрязняющие атмосферный воздух __________________.

. Проводятся и в каком количестве ежегодно прокурорские проверки исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха _________.

. Участвовали ли Вы лично в проведении таких проверок __________.

. Возбуждались ли в Вашей прокуратуре уголовные дела о загрязнении атмосферного воздуха ________________.

. Какое количество актов прокурорского реагирования на нарушения законодательства об охране атмосферного воздуха вносится ежегодно Вашей прокуратурой ________________.

. Из каких источников Вы получаете сведения о нарушениях законодательства об охране атмосферного воздуха:

а) из заявлений и жалоб граждан ____________________;

б) из официальных сообщений природоохранных органов __________;

в) из официальных сообщений правоохранительных органов ________;

г) из сообщений других юридических лиц _____________;

д) из сообщений средств массовой информации ____________;

е) из материалов других прокурорских проверок и уголовных дел ___;

ж) в ходе контактов с представительными, исполнительными и иными органами ____________;

з) из других источников _____________________.

. Что мешает Вам более качественно и систематически осуществлять надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха:

а) недостаток времени вследствие загруженности другой работой ___;

б) отсутствие прочных навыков осуществления прокурорского надзора в данной сфере ________;

в) недостаточное знание законодательства об охране атмосферного воздуха и практики его применения _________;

г) отсутствие в прокуратуре методической литературы или несоответствие ее современным требованиям ___________;

д) несовершенство законодательства _________;

е) отсутствие должного взаимодействия с органами экологического контроля __________;

ж) нечеткость указаний (установок) со стороны вышестоящих и непосредственных прокуроров в части осуществления надзора в рассматриваемой области _________;

з) другие причины _________.

. Как Вы взаимодействуете с органами экологического контроля, представительными, исполнительными и правоохранительными органами по таким направлениям как:

а) обмен информацией (о правонарушениях, принятых мерах по фактам нарушений и т.д.) _____________;

б) согласование планов работы и проведения предусмотренных ими мероприятий __________;

в) проведение совместных (одновременных) проверок исполнения названного законодательства _______________;

г) привлечение специалистов из этих органов для участия в прокурорских проверках __________;

д) согласование мер реагирования по устранению выявленных нарушений законов _____________;

е) совместное (согласованное) проведение предупредительно-профилактической работы ___________;

ж) совместное участие в заседаниях коллегий, координационных и оперативных совещаниях _____________;

з) проведение совместных учебных занятий _________;

и) совместная подготовка методической литературы _________;

к) совместная подготовка проектов нормативных актов __________;

л) совместное обсуждение вопросов предупреждения нарушений воздухоохранного законодательства ______________;

иные направления взаимодействия __________.

. Что, по Вашему мнению, нужно было бы предпринять для повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха:

а) наделить прокуроров дополнительными полномочиями _________;

б) совершенствовать систему повышения квалификации прокурорских кадров __________;

в) обеспечить прокуроров качественной методической литературой ___;

г) проводить более узкую специализацию прокурорских работников __;

д) увеличить штатную численность прокурорских работников ____;

е) совершенствовать взаимодействие с другими органами _____;

ж) иные меры _____.

. Какие Вы видите причины совершения нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха:

а) слабое знание этого законодательства _______;

б) несовершенство законодательства _______;

в) безнаказанность правонарушителей _____;

г) неадекватные меры наказания _____;

д) отсутствие надлежащего контроля и надзора за исполнением законодательства ________;

е) принятие руководителями (собственниками) решений, исходя из личных или местнических интересов ________;

ж) иные причины _________________________________________.

Благодарим за ответы!

РЕЗУЛЬТАТЫ

анкетирования прокурорских работников прокуратур районного и областного звеньев

Всего подверглись опросу 50 прокурорских работников, на которых возложен надзор за исполнением законов - соответственно 20 из прокуратур районного уровня, 20 из прокуратур областного уровня, 10 из военных прокуратур

На вопрос 1.41 прокурорский работник подтвердил наличие на обслуживающей территории объектов, загрязняющих атмосферный воздух.

На вопрос 2. Только 17 опрошенных отметили, что их прокуратура проводила проверки исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха.6 работников прокуратур областного звена подтвердили, что такие проверки проводятся ежегодно.

На вопрос 3.11 респондентов указали, что они участвовали в проверках исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха.

На вопрос 4. Прокурорские работники областного звена назвали 4 случая возбуждения уголовных дел о загрязнении атмосферного воздуха, из которых только 1 было направлено в суд.

На вопрос 5.16 респондентов ответили, что их прокуратурой вносились акты прокурорского реагирования, как правило, представления, а также направлялись в суды исковые заявления.

На вопрос 6. Согласно ответам, сведения о нарушениях законодательства об охране атмосферного воздуха прокуроры получают:

а) из заявлений и жалоб граждан - 3 респондента;

б) из официальных сообщений природоохранных органов - 4;

в) из официальных сообщений правоохранительных органов - 5;

г) из сообщений других юридических лиц - 2;

д) из сообщений средств массовой информации - 8;

е) из материалов других прокурорских проверок и уголовных дел - 3;

ж) из личных визуальных наблюдений - 8.

На вопрос 7. Прокурорам мешает качественно и систематически осуществлять надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха как и за исполнением экологического законодательства в целом:

а) недостаток времени вследствие загруженности другой работой - 39 человек;

б) отсутствие прочных навыков осуществления прокурорского надзора в данной сфере - 32;

в) недостаточное знание законодательства об охране атмосферного воздуха и практики его применения - 7;

г) отсутствие в прокуратуре методической литературы или несоответствие ее современным требованиям - 29;

д) несовершенство законодательства - 17;

е) отсутствие должного взаимодействия с органами экологического контроля - 16;

ж) нечеткость указаний (установок) со стороны вышестоящих прокуроров - 6;

з) из других причин назывались такие как: отсутствие жестких требований по проведению этих проверок (2 респондента), действие остаточного принципа, то есть в первую очередь необходимость выполнения другой более срочной работы, а окружающая среда может и подождать - 7.

На вопрос 8. Взаимодействие с другими органами прокурорами осуществляется по направлениям:

а) обмена информацией - 48 опрошенных;

б) согласование планов работы и проведения предусмотренных ими мероприятий - 41;

б) совместное обсуждение вопросов предупреждения нарушений воздухоохранного законодательства - 10;

в) проведение совместных (одновременных) проверок - 7;

г) привлечение специалистов из этих органов для участия в прокурорских проверках - 27;

д) согласование мер реагирования по устранению выявленных нарушений законов - 5;

е) совместное (согласованное) проведение предупредительно-профилактической работы - 10;

ж) совместное участие в заседаниях коллегий, координационных и оперативных совещаниях - 11;

з) проведение совместных учебных занятий - 2;

и) совместная подготовка методической литературы - 4;

к) совместная подготовка проектов нормативных актов - 2;

л) иные направления взаимодействия - 0.

На вопрос 9. По мнению опрошенных, для повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха необходимо:

а) наделить прокуроров дополнительными полномочиями - 42;

б) совершенствовать систему повышения квалификации прокурорских кадров - 31;

в) обеспечить прокуроров качественной методической литературой - 46;

г) проводить более узкую специализацию прокурорских работников - 27;

д) увеличить штатную численность прокурорских работников - 16;

е) совершенствовать взаимодействие с другими органами - 21;

ж) в качестве других направлений прокурорами названы: улучшение материально-технического обеспечения прокуратур (8 человек); создание повсеместно природоохранных прокуратур (11); образование единого органа экологического контроля (12); кодификация экологического законодательства (17 человек).

Более половины опрошенных оценили практику сокращения полномочий прокуроров как вредную, противоречащую национальным интересам России. Высказались за наделение прокуроров правом обращения в суды с исками без каких-либо ограничений 26 респондентов, возвращения прокурору права возбуждения уголовных дел - 33, восстановления полномасштабного прокурорского надзора за исполнением законов органами следствия - 29 опрошенных.

На вопрос 10. Причинами совершения нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха респонденты считают:

а) слабое знание этого законодательства - 36 человек;

б) несовершенство законодательства - 18;

в) безнаказанность правонарушителей - 39;

г) неадекватные меры наказания - 33;

д) отсутствие надлежащего контроля и надзора за исполнением законодательства - 34;

е) принятие руководителями (собственниками) решений, исходя из личных или местнических интересов - 11;

ж) их других причин названы: неравенство граждан перед законом и судом (6 человек); коррумпированность чиновников (5); вседозволенность состоятельных граждан, не считающихся с законами (16 человек).

Приложение №4


АНКЕТА

(для опроса работников природоохранных (экологических) органов)

Уважаемый коллега!

Просим Вас в письменной форме ответить на следующие вопросы анкеты:

. В каком природоохранном органе Вы работаете __________________

. Что мешает Вам надлежащим образом осуществлять функцию экологического контроля:

а) частые неоправданные реорганизации органов экологического контроля ______________________;

б) фактическое осуществление контроля несколькими органами, подведомственными разным министерствам ________________________;

в) нечеткое разграничение полномочий между органами экологического контроля ___________________;

г) незначительное число штатных сотрудников ___________________;

д) слабое техническое оснащение (транспортом, средствами связи, приборами контроля и т.д.) ______________________;

е) невысокие заработная плата и пенсионное обеспечение ___________;

ж) отсутствие реальной защиты от посягательств правонарушителей ___________;

. В каких случаях Вы официально сообщаете о совершении нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха:

а) в органы прокуратуры _________________;

б) в органы внутренних дел ________________;

в) в органы МЧС России ________________;

. По каким направлениям Вы взаимодействуете с органами прокуратуры по вопросам предупреждения экологических правонарушений, в том числе связанных с загрязнением атмосферного воздуха:

а) обмен информацией:

о совершении правонарушений ________________________;

о принимаемых мерах по выявлению правонарушений, способствующих им обстоятельств и установлению виновных лиц _________________;

о мерах реагирования на нарушения законодательства и о привлечении к ответственности виновных лиц ____________________________;

о проводимых или планируемых предупредительно-профилактических мероприятиях ______________________;

б) совместное обсуждение с органами прокуратуры проблем борьбы с нарушениями законодательства об охране атмосферного воздуха, в том числе на координационных совещаниях ____________________________;

в) согласование планов работы и отдельных контрольно-надзорных мероприятий, в особенности проверок ______________________________;

г) проведение совместных или одновременных проверок по единому плану ________________________;

д) проведение совместных предупредительно-профилактических мероприятий _______________________;

е) обмен методической литературой и направление ведомственных нормативных актов в органы прокуратуры ______________________;

ж) проведение с органами прокуратуры совместных учебных занятий ________________;

з) по иным направлениям ____________________________________.

. Что необходимо предпринять в целях совершенствования взаимодействия органов экологического контроля с органами прокуратуры ________________________________________________________________.

. Способствует ли активно осуществляемый прокурорский надзор совершенствованию и активизации деятельности органов экологического контроля ___________________________________.

. Может ли сказаться положительно на осуществлении экологического контроля освобождение органов прокуратуры от надзорной функции, как это предлагается ее оппонентами ___________________________________.

. Каковы, по Вашему мнению, причины совершения нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха:

а) юридическими лицами ______________________;

б) физическими лицами ______________________

. Что следовало бы предпринять для устранения этих причин ________________________;

. Скажите, какой Вам видится система органов экологического контроля в Российской Федерации ________________________________.

Благодарим за ответы!

РЕЗУЛЬТАТЫ

анкетирования работников природоохранных (экологических) органов

Всего опрошено 30 человек

На вопрос 1.10 человек работают в территориальных органах Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, 6 - в территориальных управлениях Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, и 14 - в органах экологического контроля субъектов Российской Федерации.

На вопрос 2. По мнению опрошенных, надлежащим образом осуществлять функцию экологического контроля им мешают:

а) частые неоправданные реорганизации органов экологического контроля - 23 человека;

б) фактическое осуществление контроля несколькими органами, подведомственными разным министерствам - 19 человек;

в) нечеткое разграничение полномочий между органами экологического контроля - 17 человек;

г) незначительное число штатных работников - 17 человек;

д) слабое техническое оснащение - 14 человек;

е) невысокие заработная плата и пенсионное обеспечение - 29 человек;

ж) отсутствие реальной защиты от посягательств правонарушителей - 21 человек.

На вопрос 3. Опрошенные пояснили, что они направляют официальные сообщения о нарушениях законодательства об охране атмосферного воздуха:

а) в органы прокуратуры, когда:

правонарушения содержат состав преступления - 30 человек;

орган контроля затрудняется дать правовую оценку правонарушению (содержит ли оно состав преступления или является административным проступком) - 9 человек;

правонарушением причинен значительный материальный ущерб или вред здоровью людей - 11 человек;

несмотря на принимаемые органом контроля меры, нарушения воздухоохранного законодательства продолжаются - 7 человек;

во всех других случаях, когда органам контроля необходима правовая помощь прокурора - 6 человек;

б) в органы внутренних дел, когда необходимо:

организовать оцепление территории, охрану объектов - 23 человека;

изменить, ограничить или запретить движение транспорта, передвижение людей - 20 человек;

произвести эвакуацию людей - 16 человек;

произвести задержание людей - 11 человек;

принудительно привлечь транспорт и другие средства для спасения людей и ценностей - 10 человек;

в) в органы МЧС России, когда:

произошла техногенная авария - 29 человек;

необходимо спасать людей, проводить антиаварийные работы, тушить пожары, дезактивировать территорию и объекты и т.д. - 27 человек.

На вопрос 4. Со слов опрошенных, взаимодействие с органами прокуратуры по вопросам предупреждения экологических правонарушений осуществляется путем:

а) обмена информацией:

о совершаемых преступлениях - 27 человек;

о принимаемых мерах по выявлению правонарушений, способствующих им обстоятельств и установлению виновных - 16 человек;

о мерах реагирования на нарушения воздухоохранного законодательства - 13 человек;

о проводимых или планируемых предупредительно-профилактических мероприятиях - 9 человек;

б) совместного обсуждения с органами прокуратуры проблем борьбы с нарушениями законодательства об охране атмосферного воздуха - 8 человек;

в) согласования планов работы и отдельных контрольно-надзорных мероприятий (в особенности - проверок) - 7 человек;

г) проведения совместных или одновременных проверок по единому плану - 4 человека;

д) проведения совместных предупредительно-профилактических мероприятий - 6 человек;

е) обмена методической литературой и направления ведомственных нормативных актов в органы прокуратуры - 6 человек;

ж) проведения с органами прокуратуры совместных учебных занятий - 3 человека.

На вопрос 5. Опрошенные считают, что в целях совершенствования взаимодействия с органами прокуратуры следовало бы:

чаще приглашать друг друга на заседания коллегий, разного рода совещаний - 11 человек, на координационные совещания, проводимые прокуратурой, работников органов контроля - 9 человек;

подготовить методическое пособие, посвященное организации взаимодействия органов экологического контроля и прокуратуры - 16 человек;

освящать в ведомственной печати положительный опыт взаимодействия органов прокуратуры и экологического контроля - 14 человек;

поощрять в дисциплинарном порядке работников, умело организующих взаимодействие, направленное на предупреждение экологических правонарушений - 6 человек.

На вопрос 6. Все опрошенные полагают, что активно осуществляемый прокурорский надзор способствует совершенствованию и активизации деятельности органов экологического контроля.

На вопрос 7.27 человек из числа опрошенных полагают, что освобождение органов прокуратуры от надзорной функции никому не принесет пользы: ни государству, на органам контроля, ни самой прокуратуре.

На вопрос 8. Причинами совершения нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха опрошенные назвали:

а) среди юридических лиц:

нежелание вкладывать средства в модернизацию, строительство воздухоочистительных сооружений и т.д. - 27 человек;

отсутствие должного производственного контроля за соблюдением воздухоохранных мероприятий на предприятиях - 21 человек;

несоблюдение правил по технике безопасности - 11 человек;

низкие меры наказания виновных - 7 человек;

б) среди физических лиц:

низкая экологическая культура - 25 человек;

безразличное отношение к своему здоровью и здоровью окружающих - 17 человек;

уверенность в безнаказанности - 10 человек.

На вопрос 9. Для устранения этих причин, по мнению опрошенных, следовало бы:

повышать общий культурный уровень населения, в том числе руководителей и собственников предприятий - 29 человек;

совершенствовать и активизировать деятельность органов экологического контроля, наделив их дополнительными полномочиями - 24 человека;

ужесточить ответственность за нарушения законодательства об охране атмосферного воздуха - 17 человек.

На вопрос 10. Респондентами предлагается:

создать единый федеральный орган государственного экологического контроля в виде самостоятельного министерства или федеральной службы, руководство деятельностью которого осуществлял бы Президент России - 26 человек. В связи с этим можно было бы изъять рассматриваемую функцию у Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, а Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору освободить от экологического контроля - 17 человек, 6 респондентов высказались за обособление (воссоздание) Росатомнадзора.



Приложение №5


Полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны атмосферного воздуха

№№ п/пЗаконодательный актНорма законаПримечанияНазвание статьиСодержание статьи1Федеральный закон от 04.05.1999 №96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха"Ст.1. Основные понятияОхрана атмосферного воздуха - система мер, осуществляемых органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами в целях улучшения качества атмосферного воздуха и предотвращения его вредного воздействия на здоровье человека и окружающую природную средуЗа прошедшее время норма не претерпела никаких изменений, сохранив первоначальную редакциюСт.7. Полномочия органов местного самоуправления в области охраны атмосферного воздуха Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области охраны атмосферного воздуха в порядке, установленном законодательством РФ. // - Ст. 19. Мероприятия по защите населения при изменении состояния атмосферного воздуха, угрожающем жизни и здоровью людейП.1. В городах и иных поселениях органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления организуют работы по регулированию выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух в периоды неблагоприятных метеорологических условий // - Ст.23. Мониторинг атмосферного воздухаП.1. В целях наблюдения за загрязнением атмосферного воздуха, комплексной оценки его состояния, а также обеспечения органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и населения текущей и экстренной информацией о загрязнении атмосферного воздуха Правительство РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления организуют государственный мониторинг атмосферного воздуха и в пределах своей компетенции обеспечивают его осуществление на соответствующих территориях РФ, субъектов РФ и муниципальных образований // - 2Федеральный закон от 10.01.2002 №7-ФЗ "Об охране окружающей среды" Ст.3. Основные принципы охраны окружающей средыХозяйственная и иная деятельность… органов местного самоуправления…, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе следующих принципов: ответственность… органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды на соответствующих территориях; обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды… органов местного самоуправления… // - Ст.7. Полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды П.2. К вопросам местного значения муниципального района относятся: организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды… П.3. К вопросам местного значения городского округа относятся: организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа… В первоначальной редакции статьи Закона было просто закреплено, что полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, определяются в соответствии с федеральными законами. Ст.13. Система государственных мер по обеспечению прав на благоприятную окружающую средуП.1. …органы местного самоуправления и должностные лица обязаны оказывать содействие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в реализации их прав в области охраны окружающей среды За прошедшее время норма не претерпела никаких изменений, сохранив первоначальную редакциюСт.55. Охрана окружающей среды от негативного физического воздействияП.1. … органы местного самоуправления… при осуществлении хозяйственной и иной деятельности обязаны принимать необходимые меры по предупреждению и устранению негативного воздействия шума, вибрации, электрических, электромагнитных, магнитных полей и иного негативного физического воздействия на окружающую среду в городских и сельских поселениях, зонах отдыха, местах обитания диких зверей и птиц, в том числе их размножения, на естественных экологических системах и природных ландшафтах. // - Ст.64. Задачи контроля в области охраны окружающей среды (экологического контроля) П.1. Контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) проводится в целях обеспечения… органами местного самоуправления исполнения законодательства в области охраны окружающей среды, соблюдения требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, а также обеспечения экологической безопасности // - Ст.68. Общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль) П.3. Результаты общественного экологического контроля, представленные в… органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном законодательствомСпециального порядка законодательством не установлено. Ст.74. Экологическое просвещениеП.2. Экологическое просвещение, в том числе информирование населения о законодательства в области охраны окружающей среды и законодательстве в области экологической безопасности, осуществляется… органами местного самоуправления…Первоначальная редакция не менялась 3Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"Ст.14. Вопросы местного значения поселенияЧ.1. К вопросам местного значения поселения относятся: Полномочий не было в первоначальной редакции и нет в настоящее времяСт.15. Вопросы местного значения муниципального районаЧ.1. К вопросам местного значения муниципального района относятся: организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей средыВ первоначальной редакции статьи было также полномочие по организации и осуществлению экологического контроля Ст.16. Вопросы местного значения городского округа Ч.1. К вопросам местного значения городского округа относятся: организация мероприятий по охране окружающей среды в пределах городского округаВ первоначальной редакции статьи было также полномочие по организации и осуществлению экологического контроля

Приложение №6


Примерная методика проведения прокурорской проверки исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха в территориальном управлении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования

Принято считать, что если работники природоохранных органов (государственные инспектора в области экологического контроля) добросовестно исполняют возложенные на них служебные обязанности, своевременно выявляют и устраняют нарушения экологического законодательства, включающее и законодательство об охране атмосферного воздуха, обстоятельства, способствующие этим нарушениям, то, как правило, отпадают основания для прокурорского вмешательства. В самом деле, не нужно прокурорам выполнять ту надзорно-контрольную работу, которая может быть осуществлена органами контроля, но и органы контроля не следует беспокоить частыми, мало что дающими проверками исполнения ими экологического законодательства, если они надлежащим образом исполняют возложенные на них обязанности. Иначе говоря, проверки в территориальных управлениях Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее - Управление) следует проводить при наличии к тому законных оснований.

О каких же законных основаниях может идти речь? Такими основаниями могут быть, во-первых, разного рода сведения о нарушениях законодательства, допускаемых работниками управлений, во-вторых, информация о ненадлежащем исполнении должностными лицами возложенных на них обязанностей по осуществлению государственного контроля за соблюдением норм и правил в части охраны атмосферного воздуха, иначе говоря, об их бездеятельности, в-третьих, резкое увеличение загрязняющих веществ в атмосферном воздухе города или иного населенного пункта, в-четвертых, массовые заболевания людей, вызванные загрязнением атмосферного воздуха, в-пятых, неисполнение требований прокурора, содержащихся в актах реагирования на нарушения законов и других требований, вытекающих из полномочий прокуроров. Что же касается проверок законности правовых актов, издаваемых в управлении, то они могут проводиться прокурором и при отсутствии сведений о нарушении законов с очередностью, как нам думается, не чаще одного раза в год. В данном случае под правовыми актами понимаются не только приказы, но и инструкции, положения, постановления о привлечении правонарушителей к административной ответственности и другие акты.

При проведении проверок в Управлении в первую очередь подлежат изучению сведения о нарушениях, в нашем случае, законодательства об охране атмосферного воздуха, которые поступили к прокурору, то есть он должен убедиться, соответствуют ли эти сведения действительности или нет. Источниками информации о нарушениях законодательства об охране атмосферного воздуха могут быть: обращения граждан (жалобы, заявления); сообщения органов власти; сообщения средств массовой информации, визуальные наблюдения прокуроров и иные источники.

Проведению проверки в управлении должна предшествовать соответствующая подготовка к ней прокурорского работника. Объем и содержание этой подготовки зависят от опыта работы прокурорского работника, владения им методическими приемами, характера сведений о нарушении законов, подлежащих проверке, в известной мере от времени, которым располагает прокурорский работник. Особенно тщательно надлежит готовиться к проверкам начинающим прокурорским работникам или ранее не проводившим подобные проверки.

Обычно подготовка к проверке исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха в Управлении слагается из следующих элементов:

) ознакомление с материалами ранее проведенных проверок исполнения воздухоохранного законодательства в целях уяснения, какие нарушения этого законодательства допускались ранее, кем именно и какие меры принимались по их недопущению в будущем. Копии ранее внесенных прокурором в этот орган актов реагирования (протестов, представлений, предостережений) и ответы на них необходимо взять с собой, чтобы на месте проверки убедиться в реальности принятых администрацией мер по устранению нарушений законов;

) ознакомление с имеющимися в производстве прокуратуры жалобами и другими обращениями граждан на действия или бездействие данного Управления, иными материалами, отражающими недостатки его деятельности;

) изучение Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 №400, Положения о данном управлении, утвержденного решением руководителя Федеральной службы. Не будет лишним ознакомиться также с другими нормативными актами (приказами, инструкциями и т.д.), регулирующими деятельность Управления. Это удобнее сделать по месту проведения проверки;

) подбор и изучение законов и подзаконных актов, применяемых Управлением в процессе осуществления контроля. От прокурора требуются прочные знания в первую очередь таких законов, как "Об охране атмосферного воздуха", "Об охране окружающей среды", "Об экологической экспертизе", подзаконных актов, закрепляющих процедуры осуществления экологического контроля;

) изучение приказов, указаний Генерального прокурора РФ, а также других вышестоящих прокуроров в части надзора за исполнением экологического законодательства;

) изучение имеющихся в прокуратуре методических пособий, разработок, памяток, информационных писем, обзоров и других материалов в части предмета проверки;

) определение тактики и методики проверки, то есть характера и последовательности проверочных действий; вопросов, подлежащих выяснению; документов, с которыми надлежит ознакомиться; должностных и иных лиц, с которыми необходимо встретиться и возможно истребовать объяснения; отделов и лабораторий, с работой которых следует ознакомиться; определение специалистов, привлекаемых к проверке. Роль специалиста обычно выполняет при проведении таких проверок один из штатных работников Управления, выделяемый руководителем в помощь прокурору;

) составление плана или программы проверки, отражающего основные ее этапы, задачи, средства их достижения, содержание, источники получения информации о нарушениях воздухоохранного законодательства. Следует иметь в виду, что чем детальнее план проверки, тем более организованно и последовательно проходит сама проверка. Таким образом, время, затраченное на составление плана проверки, компенсируется сокращением времени на ее проведение. В ходе проверки ее план нередко корректируется.

О дне проведения проверки, времени прибытия прокурора в Управление заранее уведомляется его руководитель, а в его отсутствие - заместитель. При этом в общем виде можно сообщить о цели проверки. В ряде случаев стоит попросить руководителя подготовить к началу проверки соответствующие материалы, а также быть готовым представить те или иные сведения, данные.

Проверка начинается с представления прокурора руководителю Управления. При этом прокурор информирует его уже более детально о целях проверки, перечисляет материалы, которые ему необходимо представить для изучения, называет должностных лиц, с которыми необходимо встретиться. Следует также потребовать выделения в распоряжение прокурора наиболее подготовленного специалиста для оказания помощи: дачи консультаций, представления документов, вызова к прокурору сотрудников и т.д.

В начале проверки следует ознакомиться с ведущимися в Управлении реестрами дел (нарядов) и определить те дела, которые прокурора интересуют.

Далее прокурор путем ознакомления, во-первых, с приказами, положениями, инструкциями и другими актами (документами), изданными руководителем, текущими и перспективными планами работы; журналами и книгами учета, в том числе и с данными автоматизированного учета; статистическими сведениями; материалами проверок и обследований; протоколами, актами; предписаниями, постановлениями, ответами на них руководителей предприятий и других органов; жалобами и заявлениями, перепиской по ним, а также при необходимости и с другими документами, и, во-вторых, бесед с руководителем и инспекторами по охране атмосферного воздуха, истребования от них устных или письменных объяснений - выясняет, по крайней мере, следующие вопросы.

. Обладает ли Управление полноценной информацией о состоянии воздушной среды в регионе и о нарушениях законодательства об охране атмосферного воздуха?

. Какие предприятия, а также иные органы причиняют наибольший вред воздушной среде, чем это вызвано и какие в связи с этим меры принимаются Управлением? Обычно в управлениях составляются планы работы на экологически неблагополучных предприятиях (пообъектные планы), с которыми необходимо знакомиться в ходе проверок.

. Осуществляется ли учет (регистрация) поступающих в Управление сведений в виде жалоб, заявлений, устных сообщений, сообщений средств массовой информации и т.д. о нарушениях воздухоохранного законодательства и своевременно ли в связи с этим проводятся проверки и другие мероприятия в целях выявления, устранения и предупреждения экологических правонарушений?

. Всегда ли устанавливаются виновные лица и привлекаются ли они к установленной законом ответственности: дисциплинарной или административной? Вопрос о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности обычно ставится в предписаниях или постановлениях, направляемых руководителям предприятий или других органов.

. Во всех ли случаях определяется материальный ущерб, причиненный выбросами газообразных и пылеобразных веществ в атмосферу, возмещается ли он за счет юридических и физических лиц и предъявляются ли, в частности, иски к предприятиям и другим органам, должностным лицам и гражданам о взыскании средств в возмещение ущерба, причиненного выбросами в атмосферу загрязняющих веществ?

. Определяется ли экологический вред, причиненный окружающей среде выбросами загрязняющих веществ в атмосферу?

. Всегда ли устанавливаются обстоятельства, способствующие экологическим правонарушениям, и принимаются ли меры к их устранению и недопущению в будущем?

. Соответствуют ли закону издаваемые Управлением правовые акты и принимаемые решения, в том числе: о привлечении виновных к ответственности, о запрещении или приостановлении строительства, реконструкции, эксплуатации промышленных и иных объектов, а также эксплуатации передвижных источников загрязнения?

. Осуществляется ли контроль за исполнением выносимых Управлением предписаний и постановлений? Если остались невыполненными требования, содержащиеся в этих актах, то необходимо поинтересоваться, почему это произошло.

. Передаются ли в органы прокуратуры материалы, содержащие признаки преступлений, предусмотренных ст.251 Уголовного кодекса РФ и соблюдаются ли установленные сроки (10 дней) передачи этих материалов? В свою очередь установлена обязанность прокуроров своевременно рассматривать эти материалы и принимать соответствующие решения с сообщением об этом Управлению, из которого поступили материалы. В ходе проверки необходимо убедиться, на все ли материалы, направленные Управлением в прокуратуру, поступили сообщения прокуроров. В руководящих документах Генеральной прокуратуры РФ содержится требование о необходимости проведения ежегодных сверок, направляемых в прокуратуры материалов и принятых ими к производству этих материалов, устанавливая при этом, когда поступили материалы в прокуратуру и какие решения по ним приняты. При обнаружении в ходе проверки материалов, содержащих признаки преступлений и не направленных в органы прокуратуры, их необходимо истребовать для решения вопроса о возбуждении уголовного дела.

. Какова результативность принимаемых Управлением мер по устранению и предупреждению нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха?

. Взаимодействует ли Управление при осуществлении государственного контроля за соблюдением воздухоохранного законодательства с органами Ростехнадзора, Росгидромета, Роспотребнадзора, с региональными природоохранными органами, правоохранительными органами, органами представительной и исполнительной власти, органами местного самоуправления?

Если ранее прокурором вносились представления и другие акты реагирования в адрес Управления, то следует поинтересоваться, что реально сделано для устранения нарушений законов и не совершаются ли такие же нарушения, на которые уже реагировал прокурор.

В зависимости от характера проверки могут выясняться прокурором и многие другие вопросы, в частности, об информировании населения о состоянии атмосферного воздуха, превышениях ПДК загрязняющих веществ в воздухе, о проведении экологических экспертиз, аудиторских проверок и другие вопросы.

Проверка заканчивается тщательным разбором ее результатов с руководителем Управления, руководителями его структурных подразделений, специалистами. Главная цель разбора - выработка мер, направленных на недопущение в будущем нарушений законов, выявленных в ходе проведенной проверки.

Приложение №7


Система правовых мер, направленных на охрану атмосферного воздуха

В целях сохранения (достижения) благоприятного качества атмосферного воздуха государством устанавливаются нормативы воздействия на него в виде:

) производственных нормативов: предельно допустимых выбросов (ПДВ) загрязняющих веществ в атмосферный воздух; нормативов шумового, теплового, вибрационного, радиационного, электромагнитного и других видов физических воздействий; временно согласованных выбросов (лимитов) загрязняющих веществ;

) территориальных нормативов - величин критических совокупных нагрузок на атмосферный воздух от различных хозяйственных и иных объектов как стационарных, так и передвижных, с учетом трансграничного и межрегионального переноса загрязняющих веществ в пределах территориально-административного образования. Производственные нормативы устанавливаются для каждого стационарного источника выбросов загрязняющих веществ и для каждой модели транспортных и иных передвижных средств.

Помимо этого устанавливаются предельно допустимые концентрации (ПДК) различных загрязняющих веществ в атмосферном воздухе и нормативы предельно допустимых уровней вредных физических воздействий.

Оздоровлению воздушного бассейна в определенной мере способствует закрепленный в законодательстве институт платы за вредное воздействие на атмосферный воздух. Так, взимается плата за загрязнение атмосферного воздуха стационарными источниками: за выбросы загрязняющих веществ в пределах установленных лимитов и в повышенных размерах - за выбросы этих веществ сверх установленных лимитов. Рациональному использованию воздуха способствует установленная законодательством плата за его пользование в производственных целях. Внесение платы за загрязнение атмосферного воздуха и за его потребление не освобождает природопользователя от выполнения воздухоохранных мероприятий и возмещения ущерба, причиненного нарушением экологических требований.

Состояние атмосферного воздуха во многом зависит от того, как природопользователями соблюдаются установленные государством экологические требования при организации и ведении хозяйственной и иной деятельности. Природопользователь, в частности, обязан:

обеспечить соблюдение установленных нормативов выбросов загрязняющих веществ и других вредных воздействий на атмосферный воздух;

организовать улавливание, утилизацию, обезвреживание вредных веществ и отходов и других вредных воздействий на атмосферный воздух;

оснастить предприятия, учреждения и организации, независимо от времени их ввода в эксплуатацию, оборудованием для очистки выбросов в атмосферу загрязняющих веществ, а также средствами контроля за количеством и составом выбрасываемых веществ;

предусмотреть организацию санитарно-защитных зон вокруг хозяйствующего субъекта;

обеспечить вывоз загрязняющих атмосферный воздух отходов на предприятия, использующие их в качестве сырья, или на специализированные свалки;

разработать и осуществлять комплекс мероприятий по предотвращению и сокращению выбросов в атмосферу загрязняющих веществ от передвижных средств и установок;

представлять органам, осуществляющим государственный контроль за использованием и охраной атмосферного воздуха, своевременную, полную и достоверную информацию по вопросам охраны атмосферного воздуха;

выполнять предписания органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной атмосферного воздуха, по устранению нарушений воздухоохранного законодательства.

Охране атмосферного воздуха призваны способствовать установленные законодательством запреты. Природопользователю запрещается:

осуществление выбросов загрязняющих веществ и иных вредных воздействий на атмосферный воздух без соответствующего разрешения органа Ростехнадзора;

превышение установленных нормативов выбросов загрязняющих веществ и уровней воздействия на состояние здоровья человека и окружающую среду производственного и транспортного шума, вибрации, электромагнитных полей и иных вредных воздействий;

осуществление действий, направленных на искусственное изменение состояния атмосферного воздуха и атмосферных явлений, если они приводят к неблагоприятному воздействию на погоду и климат;

производство и использование химических веществ и отходов производства, вредно воздействующих на озоновый слой атмосферы;

сжигание различных видов мусора и отходов производства и потребления, в том числе и токсичных, открытым способом и без очистки отходящих газов в специальных установках.

Запрещается также ввод в эксплуатацию новых и реконструированных предприятий, сооружений и объектов, не удовлетворяющих требованиям по охране атмосферного воздуха; нарушение правил эксплуатации, а также неиспользование имеющихся сооружений, оборудования, аппаратуры очистки и контроля выбросов загрязняющих веществ в атмосферу. Не допускается, кроме того, эксплуатация транспортных и иных передвижных средств с превышением установленных нормативов выбросов загрязняющих веществ.

Содержится также запрет на производство, постановку на государственный учет и эксплуатацию транспортных и иных передвижных средств, не имеющих сертификатов, содержащих сведения о соответствии содержания загрязняющих веществ в отработанных газах установленным нормативам выбросов, не разрешается размещение в населенных пунктах терриконов, отвалов, складирование промышленных отходов, бытового мусора и других отходов, являющихся источниками загрязнения атмосферного воздуха.

В целях поддержания качества атмосферного воздуха на безопасном для людей уровне органами специализированного контроля осуществляется государственный учет (инвентаризация) неблагоприятных воздействий на него, а также наблюдение (мониторинг) за состоянием атмосферного воздуха и источников его загрязнения.

Предупреждению загрязнения атмосферного воздуха служит право органов представительной и исполнительной власти и органов специализированного контроля о приостановке эксплуатации или даже о закрытии (запрещении эксплуатации) предприятий, цехов, участков, агрегатов, а также передвижных средств, загрязняющих атмосферу и создающих угрозу жизни и здоровью людей.

Законодательством предусматривается также создание зеленых зон вокруг предприятий-загрязнителей, проведение лесопосадок в целях нейтрализации вредных выбросов.

В системе правового обеспечения охраны атмосферного воздуха большое значение придается борьбе с нарушениями воздухоохранного законодательства и особенно их предупреждению. В этих целях используется система мер юридической ответственности. В законодательстве закреплены виды правонарушений, совершение которых влечет за собой дисциплинарную, административную, гражданско-правовую, уголовную и иную ответственность.

Таков далеко не полный перечень предусмотренных законодательством мер, направленных на охрану атмосферного воздуха.


Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха Содержание Введ

Больше работ по теме:

КОНТАКТНЫЙ EMAIL: [email protected]

Скачать реферат © 2017 | Пользовательское соглашение

Скачать      Реферат

ПРОФЕССИОНАЛЬНАЯ ПОМОЩЬ СТУДЕНТАМ