Прокуратура РФ: история становления и современность

 












Тема


Прокуратура РФ: история становления и современность

Оглавление


Введение

Глава 1. Правовое регулирование организации и деятельности прокуратуры в России

.1 Этапы становления и развития прокуратуры в России

.2 Основные направления деятельности прокуратуры

Глава 2. Правовое регулирование организации и деятельности прокуратуры РФ в современном периоде

.1 Система, структура и организация органов прокуратуры

.2 Основные направления деятельности прокуратуры в современный период

Заключение

Список использованной литературы


Введение


Российская Федерация является одним из крупнейших федеративных государств мира, что обязывает иметь большой разветвленный аппарат управления. На современном этапе оценка эффективности государственной системы становится все более актуальной. Большое значение в этой связи имеет организация и деятельность прокуратуры. В настоящей работе мы попытались отразить историю становления и современную роль прокуратуры в системе государственной власти России, сформулировать теоретические основы её главной задачи - охраны и защиты прав и законных интересов граждан РФ.

В настоящее время весьма важным и значимым для науки имеет определение статуса и роли прокуратуры в государственном механизме защиты прав граждан, поскольку права и свободы человека и гражданина на конституционном уровне признаны высшей ценностью. Проведение такого исследования позволит оценить эффективность законодательства Российской Федерации о прокуратуре, существующую правоприменительную практику органов прокуратуры и, в конечном итоге, более четко определить правовой статус прокуратуры как одного из основных инструментов укрепления законности и защиты прав и свобод граждан РФ.

Следовательно, определение роли прокуратуры в государственном механизме обеспечения и защиты прав и свобод граждан имеет свою научно-теоретическую и практическую значимость.

Цель данного исследования состоит в целостном, комплексном и системном исследовании становления и современного состояния института прокуратуры.

В соответствии с целью можно поставить следующие задачи:

1)рассмотреть институт прокуратуры в механизме государства, начиная с момента его возникновения;

2)выявить основные направления деятельности прокуратуры на всем протяжении ее развития.

3)Рассмотреть структуру, систему и организацию деятельности органов прокуратуры;

4)определить функции, цели, задачи прокуратуры на современном этапе применительно к ее правозащитной деятельности.

Объектом исследования стали общественные отношения, связанные с правовыми основами организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации.

Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие организацию и деятельность органов прокуратуры в Российской Федерации.

Нормативной основой исследования стали: Конституция Российской Федерации, международные правовые акты, федеральные законы, решения Конституционного Суда РФ, приказы Генерального прокурора РФ, акты прокурорского реагирования, касающиеся организации, деятельности и задач прокуратуры.

Эмпирическую базу исследования составили исторические источники, нормативно-правовые акты Российской империи, конституции и законы советской эпохи, касающиеся возникновения, организации и деятельности прокуратуры на различных исторических этапах ее развития. Исследование базируется на статистическом, аналитическом и практическом материале, полученном в ходе деятельности органов прокуратуры.

Методологической основой стали современные научные концепции, касающиеся роли и места прокуратуры в современном обществе и государстве, также использовались такие методы научного познания, как исторический (изучение конституционно-правовых основ возникновения и развития органов прокуратуры в различных государствах), формально-юридический (анализ нормативно-правовых источников, на основе принятых способов их толкования).

Научная новизна исследования состоит в том, что в нем выявляется роль и место прокуратуры в системе государственной власти во взаимосвязи с ее основной функцией - защитой прав и свобод человека и гражданина.

На основе анализа нормативно-правовых актов, правоприменительной практики и наиболее актуальных теоретических вопросов, относящихся к деятельности прокуратуры, исследованы различные направления деятельности прокуратуры, влияющие на ее место в системе разделения властей и эффективность действий прокуратуры в области защиты прав и свобод граждан. Показано влияние конституционно- правового статуса прокуратуры на состояние защиты ею конституционных прав человека и гражданина.

В работе предложены обоснованные рекомендации по совершенствованию правовых и организационных основ деятельности органов прокуратуры.

Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы.

В первой главе данного исследования рассмотрены исторические аспекты возникновения института прокуратуры в России.

Вторая глава посвящена изучению современного состояния, функций, целей и задач прокуратуры в РФ.


Глава 1. Правовое регулирование организации и деятельности прокуратуры в России


.1 Этапы становления и развития прокуратуры в России


Большинство исследователей выделяют четыре основных периода развития российской прокуратуры:

-с момента образования в 1722 г. и до судебной реформы 1864 г;

-с момента осуществления судебной реформы до образования РСФСР (1864-1918 гг.);

-с момента образования прокуратуры РСФСР до принятия российского закона о прокуратуре (1922-1992 гг.);

-с момента принятия указанного закона по настоящее время.

Также существует другая временная градация, при которой два последних этапа объединяют в один, но это не меняет сути этого деления, поскольку современный российский закон о прокуратуре является переработанным и дополненным законодательством о прокуратуре РСФСР.

В свою очередь дореволюционный период возникновения и развития Российской прокуратуры можно разделить на семь этапов.этап (1711-1722 гг.). В 1711 году был учрежден институт государственных фискалов, его возникновение было исторически обоснованным и необходимым, поскольку как раз в это время происходило реформирование практически всей структуры государственного управления и законодательства; что, несомненно, привело к нестабильности в государстве.

Возникновение этого института потребовало более детальной законодательной проработки; и 17 марта 1714 был издан новый Указ «О фискалах, о их должности и действии».

Фискалитет просуществовал недолго, до 1722 года и был упразднен поскольку изжил себя; по сути это был не охранительный, а надзирательный орган императора; все его функции взяла на себя прокуратура, учрежденная в 1722 году.этап (1722-1725 гг.). К этому этапу следует отнести возникновение прокуратуры в России. Если говорить о причинах, послуживших толчком к учреждению этого института, то на этот счет у исследователей нет единого мнения. Одни ученые полагают, что прокуратура возникла в связи с реформированием системы фискалитета. Другой исследователь Н.М.Муравьёв корректирует эту точку зрения и пишет по этому поводу: «недостаточность, а вместе с тем и крайняя непопулярность фискального надзора, естественно, приводили к мысли о другой, иначе организованной форме его, которая могла бы действовать совокупно с фискальством». Также существовала точка зрения о том, что прокуратура была создана как надзорный орган за Сенатом.

Иначе объясняет возникновение прокуратуры известный дореволюционный юрист А.Д. Градовский, который связывает этот процесс с борьбой двух начал в государственном строительстве Петра I: коллегиальности и единоначалия. Генерал-прокурор, по мнению А.Д. Градовского, должен был уравновесить и объединить преимущества того или другого типа управления, чтобы «правильность и независимость коллегиального устройства была бы соединена с быстротою и гибкостью единоличного состава, где лица входили бы, однако, лишь как дополнение коллегий, составляющих основной тип всего устройства».

Другой ученый, Г.А. Мурашин, высказывает мнение о том, что институт прокуратуры стал необходимым, так как достаточно развилась система права и система государственного аппарата; возникла необходимость усиления политического влияния центральной (императорской) власти, защиты ее интересов от влияния феодальной раздробленности, обеспечение проведения в жизнь законов центральной власти. Особое значение при принятии решения об учреждении должности генерал- прокурора, по высказыванию другого юриста - А.Ф. Смирнова, имела борьба за власть и одновременно против власти, так как сказывалось желание высшего чиновничества ограничить власть царя.

Все высказанные точки зрения, по поводу этой проблемы, имеют под собой рациональную основу. Каждая из указанных причин возникновения прокуратуры в России, в той или иной степени повлияла на этот процесс. Однако в рамках нашего исследования следует обратить особое внимание на суждения о том, что прокуратура создавалась как орган контрольный за Сенатом, как орган усиления центральной власти, а также как орган, уравновешивающий два типа управления: коллегиальный и централизованный. Основываясь на этом можно явно проследить попытки определения места прокуратуры в системе органов государственной власти. Однако для того, чтобы раскрыть этот вопрос, необходимо взглянуть на функции, цели и структуру прокуратуры того периода ее существования.

Первым законодательным актом учреждающим прокуратуру был именной Высочайший Указ Правительствующему Сенату от 12 января 1722 года «Об обязанности сенатских чинов, о заседании президентов воинских коллегий, иностранной и Берг-коллегии в Сенате, о бытии при Сенате генерал и обер-прокурором, рекетмейстеру, экзекутеру и герольдмейстеру, а в каждой коллегии по прокурору». В тексте документа говорилось: «Надлежит быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, а также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору». 18 января были учреждены прокуроры и в надворных судах; теперь надзор учреждался не только за деятельностью государственного аппарата, но и за судебной системой. Это свидетельствует о том, что прокуратуре был поручен надзор за всеми основными институтами государства.

В это время в жизни общества очень важную роль играла церковь, которая являлась частью государственной системы. Все это вызвало необходимость 11 мая 1722 года назначить Обер-прокурора Синода для надзора за его деятельностью. Назначая 18 января 1722 года первого генерал-прокурора П.И. Ягужинского, Петр I сказал такие слова: «Вот око мое, коим я буду все видеть». Позднее 27 апреля 1722 года была утверждена должностная инструкция генерал-прокурора. В обязанности генерал-прокурора входило: надзор за Сенатом - «сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил и во всех делах, которые сенатскому рассмотрению и решению подлежат, истинно, ревностно и-порядочно, без потеряния времени, по регламентам и указам отправлял». Отсюда следует, что основными функциями прокуратуры были: надзор за точным исполнением закона государственным органом, при котором находился прокурор, также он наблюдал за исполнением государевых указов; в судах же прокуроры наблюдали за производством, охраняя законность, но, не принимая в решении вопроса непосредственного участия.

Опираясь на вышесказанное можно сделать вывод о том, что прокуратура в России изначально создавалась как орган монаршего надзора за государственным аппаратом, судами и церковью. Гласность действия прокуратуры, в отличие от фискалитета, способствовала более эффективному осуществлению её функций; подняла общественный статус прокуратуры, как органа контроля и надзора, на более высокую ступень. Теперь она олицетворяет «око государево» и была призвана к недопущению произвола в государстве и ущемления государственных интересов со стороны чиновников и других органов, на первый взгляд, не имевших отношения к системе управления, таких как суд и церковь.

Освещая эту проблему нельзя не упомянуть слова известного русского историка В.О.Ключевского. Он говорил о том, что прокуратура является «маховым колесом всего управления», отметив, что Петр I видел в прокуратуре «устройство надзора за высшим учреждением, которое само надзирало за всем управлением, было мудреным делом, его надо было согласовать с формами ответственности».

??? этап (1725 -1730 гг.). После смерти Петра I в государственном аппарате значительно усиливается роль Верховного тайного совета, который проводил свою внутреннюю политику в связи со слабостью государевой власти. Для осуществления бесконтрольного влияния на внешнюю и внутреннюю политику страны решением Верховного тайного совета были упразднены должности генерал-прокурора, прокуроров надворных судов, прокуроров в коллегиях. Обер-прокурор в своей деятельности теперь подчинялся Тайному совету и отстранялся от надзора за Сенатом.

?V этап (1730-1741 гг.). В период царствования Анны Иоанновны прокуратура возрождается. В октябре 1733 года на основании царского указа восстанавливаются должности генерал-прокурора, прокуроров коллегий и надворных судов.

сентября 1733 году выходит новый законодательный акт о прокуратуре «Должности губернского прокурора». Этот документ учреждал новую прокурорскую должность - губернских прокуроров; они имели право опротестовывать незаконные действия местной власти и суда, уведомив об этом местного губернатора. При поддержании этого протеста генерал-прокурором исполнение решения по делу приостанавливалось. Система прокурорского надзора в сфере судебной власти была реформирована, теперь прокурор непосредственно смотрел за соблюдением законов судебными органами.

Ряд исследователей высказывают точку зрения о том, что после смерти Петра I роль прокуратуры заметно снижается, однако это связано не с тем, что прокуратура оказалась несостоятельной, она выполняла свои, обязанности даже в период реакции. Снижение ее роли обуславливалось исторической объективностью, связанной с ослаблением центральной царской власти и как следствие снижение роли её контрольного органа - прокуратуры.этап (1741-1802 гг.). Елизавета Петровна в своём указе от 12 декабря 1741 года восстановила прокуратуру в рамках указа Петра I от 12 января 1722 года, но существенных изменений в её структуре и функциях не произошло. Прокуратура оставалась надзорным органом, происходило лишь её усиление и ослабление в рамках государственной системы, уточнялись функции и полномочия прокуратуры.

В 1764 году Елизавета II занялась реформой Сената, что привело к значительным изменениям в правовом регулировании деятельности прокуратуры. Теперь Сенат был разделен на департаменты, и при каждом департаменте состоял обер-прокурор, который теперь мог вносить свой протест на решения, принимаемые департаментами. Эти протесты рассматривались, по представлению генерал-прокурора, на общем собрании Сената. Таким образом, прокурорская власть на законодательном уровне значительно усиливалась. Опираясь на этот факт можно выявить связь между усилением самодержавия и усилением прокуратуры, поскольку прокуратура на том этапе своего развития являлась надзорным органом царской власти.этап (1802-1864 гг.). Принципиально новым этапом в развитии прокуратуры стало издание 8 сентября 1802 года указа «О правах Сената» и Манифеста об учреждении министерств. По этому законодательству должности генерал-прокурора и министра юстиции сливались в одну; при этом круг вопросов, входящих в компетенцию министра юстиции, был существенно уже, нежели круг вопросов, входящих в компетенцию генерал- прокурора времен Екатерины II.

Манифест 1802 года выделил следующие задачи министра юстиции. В сфере руководства судебной системой министру предписывалось управление как системой в целом, так и личным ее составом; создание и упразднение судебных органов; общий надзор за деятельностью судебных органов. В плане охраны прав граждан министр осуществлял охрану земельных прав дворянства путем надзора за судебно-межевыми делами. Из этого вытекает, что прокурорский надзор был ограничен сферами охраны прав дворянства и судебной системой. Прокурор утратил право приостанавливать действие, не соответствующих закону актов, а должен был лишь доводить эти сведения до министра юстиции по «наиболее достойным предметам».

Сужение сферы общего надзора негативно сказывалось на выполнении прокуратурой своих функций, соблюдении законности и правопорядка. Тенденция неуклонного развития и усиления прокуратуры была сломлена. При Александре I прокуратура уже не играла той роли, которую ей отвели Петр I и Екатерина II; она стала всего лишь ширмой, прикрывающей творящиеся беззаконие и злоупотребления, на которые обратил особое внимание выдающейся историк Н.М. Карамзин.

Положение прокуратуры изменил Указ Правительствующего Сената от 28 сентября 1828 года. В нем говорилось о том, что губернский прокурор не может находиться в зависимости от губернатора, поскольку тогда снижается эффективность контрольной функции прокуратуры на местах. В указе говорилось: «губернские прокуроры на основании узаконений везде смотрят и бдение имеют, дабы в губерниях ничего противного закону и общей пользе не происходило». Теперь прокурор нес ответственность только перед центральными органами власти; вместе с тем, прокуратура все еще находилась в ведении исполнительной власти, подчиняясь министру юстиции.

Свод законов 1830-х годов не внес существенных изменений в систему прокуратуры, а лишь детализировал некоторые аспекты ее деятельности. По сравнению с тем местом, которое прокуратура занимала на начальном этапе своего развития, нынешнее положение заметно уменьшило её роль и авторитет в обществе. В тот период времени вся государственная система России находилась в глубочайшем застое; эта тенденция разложения проявилась во всем российском законодательстве и на всех уровнях государственного аппарата. Сложившаяся ситуация требовала кардинальных изменений и реформирования всех сфер жизни общества и государства.этап (1864-1917 гг.). Судебная реформа 1864 года, существенно и кардинально изменила ситуацию застоя и упадка, сложившуюся в институте российской прокуратуры. По судебным уставам 1864 года прокуратуре отводилась исключительная и единственная роль судебного надзора. Общий надзор отдавался на усмотрение министра юстиции, который в свою очередь так и не принял решения относительно этой сферы государственного управления.

Такой статус прокуратура сохраняла вплоть до Октябрьской революции 1917 года. Попытки изменить этот статус предпринимались неоднократно. В период с 1894 по 1899 г. в этом направлении работала Комиссия для пересмотра законоположений по судебной части, действовавшая под руководством, упомянутого выше, министра юстиции Муравьева и ставившая своей основной задачей пересмотр положений Судебных уставов. Однако в процессе работы комиссия сделала выводы о том, что «деятельность прокурорского надзора в настоящее время представляется более или менее удовлетворительной, а прокуратура не нуждается ни в каких организационных изменениях; замеченные же недостатки могут быть устранены увеличением личного состава, возвышением его материального положения и находящимися в распоряжении министра юстиции мерами». Исходя из этого положение прокуратуры как органа уголовного преследования не изменилось, а редакции Судебных уставов так и не были приняты.

После Октябрьской революции прокуратура в России Декретом о суде №1 от 24 ноября 1917 г. была ликвидирована. В нем предписывалось: «Упразднить доныне существующие институты судебных следователей, прокурорского надзора, а равно института присяжной и частной адвокатуры». В роли обвинителя теперь выступали все «неопороченные граждане обоего пола, пользующиеся гражданскими правами».

Теперь общий надзор не был сосредоточен в руках одного контрольного органа, а надзорные полномочия были распылены и находились в руках совершенно разных органов и ведомств, начиная от Президиума ВЦИКа и заканчивая уездными отделами юстиции. Это привело к тому, что функция надзора не выполнялась должным образом.

мая 1922 г. было принято Положение о прокурорском надзоре. Документ состоял из двух разделов и насчитывал 18 статей. На основании этого Положения на прокуратуру возлагались следующие задачи: осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений; непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов дознания в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью органов Государственного Политического Управления; поддержание обвинения на суде; наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей. Однако все эти функции прокуратура выполняла в рамках большевистской системы управления; это наложило специфический отпечаток на ее функционирование. Большевики не видели в индивиде субъекта права, это считалось пережитком буржуазного общества, следовательно, права и законные интересы гражданина не защищались. Понятие индивид в социалистическом обществе было заменено понятием коллектив, который был наделен собственными правами, и прокуратура, как институт государственной власти, занималась охраной именно этих прав. Социалистическая идеология не признавала личные права, в отличие от демократии, при которой защита прав и свобод отдельного гражданина является приоритетной функцией государства.

декабря 1933 г. было принято Положение о Прокуратуре Союза ССР. Этот акт имел колоссальное значение для установления принципов единства и подчиненности внутри прокурорской системы. Он также закреплял военную и транспортную прокуратуры в качестве структурных подразделений Прокуратуры СССР.

В Конституции СССР 1936 г. нашли свое отражение основные принципы построения и функции советской прокуратуры. Статьи 114-116 Конституции СССР закрепляли принципы назначения на должности работников органов прокуратуры следующим образом: «Генеральный Прокурор СССР назначается Верховным Советом СССР сроком на семь лет. Республиканские, краевые, областные прокуроры, а также прокуроры автономных республик и автономных областей назначаются Генеральным Прокурором СССР сроком на пять лет. Окружные, районные и городские прокуроры назначаются прокурорами союзных республик с утверждения Генерального Прокурора СССР сроком на пять лет». Из этого следует, что Генеральный Прокурор осуществляет общее руководство органами прокуратуры и подчиняется Верховному Совету СССР.

мая 1955 года было утверждено новое Положение «О прокурорском надзоре в СССР». Этот документ четко регламентировал деятельность прокуратуры на различных ее уровнях. Были очерчены границы полномочий прокуроров в разных областях их деятельности.

В 1960-1970-е гг. был принят ряд законодательных актов, не носивших принципиального для органов прокуратуры характера, однако конкретизировавших структуру и некоторые аспекты ее деятельности.

Шагом вперед стало включение в Конституцию 1977 г, отдельной главы о прокуратуре. В этой главе прописывались следующие функции прокуратуры: «Высший надзор за точным и единообразным исполнением законов всеми министерствами, государственными комитетами и ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями, исполнительными и распорядительными органами местных Советов народных депутатов, колхозами, кооперативными и иными общественными организациями, должностными лицами, а также гражданами возлагается на Генерального Прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров». В структуре прокуратуры существенных изменений не произошло, была еще раз подчеркнута независимость прокуратуры. Также по Конституции 1977 г. Генеральный Прокурор нес ответственность и был подотчетен перед Съездом народных депутатов СССР и Верховным Советом СССР. Теперь прокуратура находилась в ведении как законодательной, так и исполнительной власти. Она не являлась частью ни одной из ветвей власти, что подчеркивает ее особую роль и положение как надзорного и контрольного органа. Тем более что в СССР не признавали принцип разделения властей, а утверждалось единство законодательной и исполнительной власти.

Закон «О прокуратуре СССР» от 30 ноября 1979 г., который был принят в соответствии с Конституцией СССР, более четко регулировал функции прокуратуры в области соблюдения конституционной законности, хотя эти функции все еще продолжали относиться к сфере общего надзора. Виды прокурорского надзора оставались прежними: общий надзор; надзор за соблюдением законов органами дознания и предварительного следствия; надзор за соблюдением законов в местах содержания задержанных, в местах предварительного заключения, при исполнении наказаний и иных мер принудительного характера, назначенных судом.

После распада СССР и образования СНГ, прокуратура СССР перестает существовать как самостоятельный орган. Каждое государство, бывшее в составе СССР, образовывает свою независимую прокуратуру, во главе с Генеральными Прокурорами.

Становление новой прокуратуры в Российской Федерации, породило волну споров среди исследователей. Некоторые исследователи восприняли ослабление прокуратуры как негативный момент в её развитии. В период становления рыночной экономики, по их мнению, требовалось значительно усилить институт прокуратуры, наделив ее правом приостанавливать действие опротестованных законодательных актов, предоставить дополнительные надзорные полномочия в других случаях.

Другие ученые считают ослабление прокуратуры необходимым условием демократизации общества, создающим предпосылки для того, чтобы сгладить различия между правовыми системами России и развитых государств. Сторонники этой идеи приводят следующие аргументы. Ежегодно прокуроры фиксируют 450 тыс. нарушений законов, однако из года в год эта цифра не меняется, как и структура этих нарушений. Следовательно, прокуратура, как орган надзора за соблюдением законности и правопорядка, действует неэффективно.

Перед нами две крайние точки зрения на проблему определения путей развития прокуратуры в Российской Федерации. Чтобы дать им оценку необходимо проанализировать историю развития прокуратуры в РФ в динамике и попытаться охарактеризовать последствия изменений законодательства о прокуратуре.

Первый Закон Российской Федерации «О прокуратуре» был принят 17 января 1992 г. В этом документе отсутствовал ряд полномочий прокуратуры: предписание и предостережение. Закон также устанавливал, что проверки исполнения законов теперь должны проводиться только в случаях поступления в органы прокуратуры сигналов о фактах нарушения законов, другими словами, предупредительная и профилактическая функция прокуратуры в области нарушения законодательства исчерпала себя. Надзор за исполнением законов в процессе уголовного судопроизводства был заменен на участие прокурора в процессе, однако, только в качестве поддержки государственного обвинения. Основываясь на выше сказанном можно сделать вывод о том, что теперь органы прокуратуры превратились из органа надзора за соблюдением конституционной законности, в орган защиты прав и свобод граждан.

Такое положение дел существенно повлияло на ситуацию в законодательной системе РФ. Ослабление прокуратуры в области надзора за соблюдением конституционной законности привело к тому, что субъекты Российской Федерации стали необоснованно поднимать свой конституционно-правовой статус и расширять свои полномочия. Последствия этой ситуации былии преодолены только через пятнадцать лет.

Следует отметить, что прокуратура в качестве органа надзора за соблюдением прав и свобод граждан, в тот период становления нового российского общества действовала достаточно эффективно. На основании сигналов полученных прокуратурой были проведены проверки более 100 тыс. различных организаций и государственных органов, были восстановлены права почти 70 тыс. человек.

Все эти изменения также нашли свое отражение в Конституции РФ 1993 г. Неопределенность положения прокуратуры в системе органов государственной власти отразилась в том, что статья 129, посвященная прокуратуре находиться в главе «Судебная власть», хотя как формально, так и реально прокуратура не относится к судебной системе. Также об этом свидетельствует то, что статья 71 отнесла прокуратуру к предметам ведения Российской Федерации, однако статья 72 кадры правоохранительных органов, куда относятся и прокурорские работники, закрепила в совместных предметах ведения Федерации и субъектов РФ. Что касается ограничения сферы общего надзора, то в статье 104 Генеральный прокурор не упоминается как субъект права законодательной инициативы, а статья 125 не наделяет его правом обращения в Конституционный Суд на предмет соответствия законодательных актов Конституции РФ. Однако Конституция РФ оставила поле деятельности для изменения статуса прокуратуры. В ч. 5 статьи 129 Конституции РФ, полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры отдается в ведении Федерального законом «О прокуратуре Российской Федерации», что позволило реабилитировать прокуратуру как сильный и независимый надзорный орган.

С принятием Федерального Закона от 17 ноября 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» начинается путь восстановления статуса прокуратуры. Федеральный закон закрепил за прокуратурой право надзора за исполнением действующих на территории страны законов от имени Российской Федерации. Эта позиция имеет принципиальное значение. Она указывает на общий характер прокурорского надзора и проводит разделительную черту между прокурорским надзором и контрольными функциями других органов, тем самым, подчеркивая её особую позицию в структуре государственных органов, в полномочия которых входит надзор и контроль.

Что касается независимости прокуратуры, то в соответствии с новой редакцией Федерального закона органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от федеральных государственных органов власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующим законом (п. 2 ст. 4). Эта норма распространила принцип разделения властей на прокуратуру, поставив ее наравне с законодательной, исполнительной и судебной властью, со своей сферой действия и исключительными полномочиями, обеспечив ее независимость в этой системе. Это свидетельствует об особой контрольной и надзорной роли прокуратуры в Российской Федерации.

Что касается такой функции прокуратуры, как надзор за соблюдением прав и свобод граждан, то здесь ее позиции, в связи с принятием Федерального закона 1995 г. значительно упрочились. В связи с этим в законодательстве закреплена функция по координации деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью. Следует отметить, что в области контроля за соблюдением гражданских прав и свобод, прокуратура, осуществляя свой контроль, «не вмешивается в оперативно-хозяйственную деятельность предприятий» (ст. 26). Это еще раз подчеркивает отделение контрольных функций прокуратуры, от функций других органов государственной власти в этой сфере.

В части, касающейся правозащитной функции прокуратуры, мы также можем наблюдать тенденцию по усилению этой функции. Пункт 4 статьи 27 гласит, что в случае, когда пострадавший не может лично защищать свои права в гражданском или арбитражном процессе по состоянию здоровья, в силу возраста или других причин, а также в случае когда нарушены права большого количества граждан или это нарушение имело большой общественный резонанс, прокурор предъявляет и поддерживает иск в интересах пострадавших в суде или арбитражном суде. Прокурор может принимать меры не только по пресечению, но и по предупреждению нарушений прав и свобод человека и гражданина (п.1 ст. 27).

Тенденция усиления правозащитного потенциала прокуратуры нашла свое отражение и в последующих изменениях законодательства (1999 - 2009 гг.). По мнению ряда исследователей, законодатель привел Закон о прокуратуре в соответствие с реалиями нынешнего периода, что позволило прокуратуре более эффективно осуществлять функции по защите прав и свобод граждан, а также осуществлять надзор за соблюдением законности на территории Российской Федерации.

Что касается надзора за соблюдением конституционной законности, то Закон преобразовал эту сферу регулирования, коренным образом. Прокуратуре были возвращены функции по надзору за соблюдением Конституции РФ (п. 1 ст. 1). Эта норма позволила установить контроль над соблюдением конституционной законности, прав и свобод человека и гражданина со стороны прокуратуры и пресекать массовые нарушения прав и свобод со стороны всех государственных и не государственных органов и организаций, которые могут действовать вопреки Конституции и нарушать права и свободы, задекларированные этим высшим законодательным актом.

Принципиально важным дополнением к Закону о прокуратуре является восстановление такой превентивной функции прокуратуры, как предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 25). Следует отметить, что большое значение для прокуратуры имеет тенденция усиления ее независимости. Федеральный закон 1999 г., принципиально повлиял на это положение. Пункт 1 статьи 40 определяет прокурорскую службу, как один из видов государственной службы, а прокурорские работники стали государственными служащими. Теперь прокурорский работник, выбранный в представительный орган власти, на время осуществления свой деятельности приостанавливает службу в прокуратуре (ст. 43).

Также важное значение имеет отказ от сроков занятия должности всеми прокурорами (ст. 13), кроме Генерального Прокурора РФ (п. 5 ст. 12). Принятие такого решения было. обусловлено тем, что прокурор должен следить за единообразным соблюдением законов в субъектах Федерации, несмотря на местную специфику и различия. Наличие у прокуроров сроков полномочий, переназначение по которым необходимо было согласовывать с местными органами власти, негативно сказывалось на выполнении прокуратурой своих функции. Прокуроры добросовестно исполнявшие возложенные на них обязанности, часто действовали в разрез с местными органами, что приводило к тому, что они не получали согласия на переназначение.

Забегая вперед, следует отметить, что изменения в Гражданский процессуальный кодекс РФ от 5 апреля 2009 года усилили правозащитную функцию прокурора в гражданском процессе. Теперь прокурор может подавать заявление в суд в защиту законных прав и интересов гражданина не только в случаях, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может обратиться с заявлением сам, но и если основанием для заявления служит обращение граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду.

В рамках исследуемой темы эти на первый взгляд незначительные изменения существенно меняют ситуацию. Явно прослеживается тенденция усиления правозащитной функции прокуратуры, увеличивается перечень методов реагирования и защиты нарушенных прав и свобод граждан. Эти обстоятельства выделяют особое место прокуратуры в сфере защиты прав и свобод граждан, указывая на непосредственность применения ею инструментов по осуществлению этой деятельности, которая декларативно закреплена за всем институтом государственной власти, однако законодатель дает прокуратуре инструменты по непосредственному осуществлению защиты прав и свобод граждан.

Изменения в законодательстве, усиливающие независимость прокуратуры, положительно сказались на исполнении ею своих функций. Они закрепили тенденцию развития независимого статуса прокуратуры в системе органов государственной власти.

В связи с принятием Федерального Закона от 5 июня 2007 г. N 87- ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" в аппарате российского государства, а точнее - в правоохранительной его части, появилась новая ячейка - Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации.

Напомним, что вопрос об обособлении прокурорского следствия в России обсуждался еще с начала 1990-х годов в связи с разработкой концепции правовой реформы, вообще, и судебной реформы, в частности. Среди прочих предложений по совершенствованию правоохранительной системы были и такие, в рамках которых предполагалось изъять функцию предварительного расследования у прокуратуры, равно как и у других органов (МВД, ФСБ и др.), и объединить следователей под крышей некоего универсального следственного органа. Этот орган, предполагаемый либо как Следственный комитет при Минюсте России, либо как самостоятельный федеральный орган исполнительной власти (например, Федеральная служба расследований), являлся бы единственным, который был бы вправе осуществлять расследование по уголовным делам.

Обратимся к анализу тех изменений, которые в итоге были внесены в законодательство. Прежде всего, следует отметить, что законодатель все-таки пошел на обособление следственного аппарата прокуратуры, но в то же время формально оставил его в рамках прокурорской системы. Так, согласно п. 1 ст. 20.1 Закона о прокуратуре Следственный комитет является органом прокуратуры России, обеспечивающим в пределах своих полномочий исполнение федерального законодательства об уголовном судопроизводстве.

Система прокурорского ведомства определена в ст. 11 Закона о прокуратуре. Согласно п. 1 названной статьи систему прокуратуры составляют Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры.

Как видим, Следственный комитет в систему прокуратуры в названной норме не включен. Однако в п. 4 ст. 11 Закона установлено, что в систему прокуратуры Российской Федерации входит Следственный комитет. Иными словами, место Следственного комитета в системе прокуратуры очерчено законодателем не совсем четко, и сам этот комитет как бы обособлен от всех других звеньев этой системы. Тем не менее, будем следовать букве закона и исходить из того, что Следственный комитет является частью прокурорского ведомства.

Правовое понятие "ведомство" разработано в науке административного права, которая изучает построение государственного аппарата, главным образом в той его части, которая относится к исполнительной ветви власти. Так, определяя понятие ведомства в административном праве, Д. Бахрах понимает под ним систему государственных организаций, линейно подчиненных центральному органу исполнительной власти. Это определение обладает общеправовой ценностью и может использоваться применительно не только к области исполнительной власти, но и к иным, т.е. неадминистративным ведомствам. Главное в этом понятии то, что ведомство представляет собой централизованную систему государственных органов.

До вступления в силу ФЗ от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ все эти критерии можно было четко отследить в отношении прокуратуры России, статус которой имел и собственную правовую основу (включая нормы Конституции), имелась сложная централизованная и замкнутая структура; прокуратура выступала в качестве единого федерального государственного органа, обладающего организационной и материальной самостоятельностью по отношению к другим органам - как федерального, так и регионального уровня. Такое обособленное и уникальное место прокуратуры в структуре государственного аппарата позволило выдвинуть тезис о прокурорско-надзорной власти как о самостоятельной ветви государственной власти.

Что касается Следственного комитета, прежде всего, следует отметить организационную независимость Следственного комитета. Этот орган возглавляет должностное лицо (Председатель), в назначении которого глава прокурорского ведомства - Генеральный прокурор РФ - не принимает участия. Председатель Следственного комитета, будучи первым заместителем Генерального прокурора, назначается на должность и освобождается от нее Советом Федерации по представлению Президента РФ. (Напомним, что все остальные заместители Генерального прокурора назначаются Советом Федерации по представлению самого Генерального прокурора). В назначении заместителей Председателя Следственного комитета Генеральный прокурор РФ также не принимает участия, поскольку они назначаются Президентом РФ по представлению Председателя Следственного комитета. Обратим внимание на то, что в структуре МВД России также существует Следственный комитет, но заместители начальника этого комитета назначаются министром внутренних дел по представлению начальника.

Об особом статусе Следственного комитета в составе прокуратуры свидетельствует не только порядок формирования кадрового состава этой структуры, но и порядок регулирования деятельности Следственного комитета. Так в п. 3 Положения о Следственном комитете закреплено, что он в своей деятельности руководствуется не только Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, международными договорами РФ, но и актами Президента РФ и Правительства РФ. В то же время в Положении не упоминается о возможности регулирования деятельности Следственного комитета актами Генерального прокурора. Однако этот вопрос непременно возникнет на практике. По крайней мере, на наш взгляд, было бы логичным распространение на Следственный комитет действия тех актов Генерального прокурора, которыми, в частности, устанавливаются знаки отличия и знаки различия, порядок и сроки аттестации сотрудников, порядок награждения, привлечения к дисциплинарной ответственности, тем более что работники Следственного комитета остаются включенными в систему прокуратуры, ибо являются прокурорскими работниками.

Однако в Положении о Следственном комитете заложен иной подход. Так, в соответствии с п. 13 Положения именно Председатель Следственного комитета, а не Генеральный прокурор учреждает знаки отличия и различия, другие официальные символы в системе Следственного комитета; устанавливает порядок и сроки проведения аттестации прокурорских работников Следственного комитета; утверждает положения о нагрудных знаках и почетных грамотах Следственного комитета, а также их описания, образец служебного удостоверения прокурорского работника Следственного комитета. Вообще ни в ФЗ от 5 июня 2007 г., ни в Положении о Следственном комитете нет ни одного упоминания о том, что какие-либо вопросы, связанные с деятельностью Следственного комитета, регулируются нормативными правовыми актами Генерального прокурора.

Вопрос о структурировании органов Следственного комитета при прокуратуре РФ также решается без участия руководства прокуратуры России, поскольку в соответствии с подп. 12 п. 13 Положения о Следственном комитете Председатель Следственного комитета создает, реорганизует и упраздняет следственные органы Следственного комитета. Иными словами, вопросы о том, каким быть Следственному комитету, какие он будет иметь звенья и подразделения, Следственный комитет решает самостоятельно.

Материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности следственных органов Следственного комитета, обеспечение собственной безопасности также осуществляется самим Следственным комитетом. Более того, в п. 7 Указа Президента РФ от 1 августа 2007 г. N 1004 Правительству РФ поручено до 1 января 2008 г. принять решение о наделении Следственного комитета полномочиями главного распорядителя средств федерального бюджета. Иными словами, и в финансовом отношении Следственный комитет наделяется полной независимостью, утрачивая какие-либо материально-организационные связи с системой прокуратуры. В отличие от этого финансирование Следственного комитета при МВД России осуществляется за счет средств федерального бюджета, выделяемых МВД России (п. 13 Положения о Следственном комитете при МВД России).

Кроме того, Следственный комитет является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба России и со своим наименованием, иные печати, штампы, бланки установленного образца и счета, в том числе валютные, открываемые в соответствии с законодательством. Особо следует отметить, что согласно подп. 5 п. 10 Положения Следственный комитет наделен правом взаимодействовать с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности. Причем какой-либо координации или согласования международных связей Следственного комитета с Генеральной прокуратурой РФ вообще не предусмотрено. Пожалуй, вряд ли найдется еще один федеральный орган, в котором одно из подразделений обладало бы такой же возможностью международной активности, как и само ведомство в целом. Трудно представить, чтобы такая свобода действий была предоставлена какому- то иному органу, входящему в систему российской прокуратуры.

Законодатель специально оставил Следственный комитет в составе прокуратуры, наделив его рядом полномочий, присущих отдельному государственному органу. Это было сделано для того, чтобы подчеркнуть неделимость этих, де-факто, независимых друг от друга органов. В настоящее время следственный комитет РФ не входит в состав прокуратуры.

Таким образом, правовой статус прокуратуры после 1992 года, изменялся то в сторону ослабления её полномочий, то в сторону их усиления. Анализируя эту ситуацию можно сделать вывод о том, что после распада СССР в обществе царили идеи либерализации и ослабления государственного контроля, что привело и к ослаблению полномочий прокуратуры, однако сложившаяся криминогенная обстановка и недостаточная эффективность, осуществляемого прокуратурой контроля, вызвали необходимость вернуть прокуратуре утраченный статус и в некоторой степени усилить её позиции, особенно в части правозащитной функции и конституционного надзора. Новое формирующееся законодательство Российской Федерации нуждалось в специальном органе по осуществлению контроля за его соблюдением и органе, корректирующем вновь изданные законы, на предмет соответствия Конституции РФ.

На основании проведенного в данном разделе исследования можно сделать следующие выводы:

Существуют четыре основных периода развития российской прокуратуры:

-с момента образования в 1722 г. и до судебной реформы 1864 г;

-с момента осуществления судебной реформы до образования РСФСР (1864-1918 гг.);

-с момента образования прокуратуры РСФСР до принятия российского закона о прокуратуре (1922-1992 гг.);

-с момента принятия указанного закона по настоящее время.

В свою очередь дореволюционный период возникновения и развития Российской прокуратуры можно разделить на семь этапов. Начиная с 1711 года, когда был учрежден институт государственных фискалов и до судебной реформы 1964 г.

Также, можно сделать вывод о том, что прокуратура косвенно осуществляет законотворческую деятельность, путем требования приведения издаваемых актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации.

Исторический обзор организации и деятельности прокуратуры позволяет выявить еще одну весьма важную закономерность. История развития прокуратуры является по существу историей ее выделения из классической системы разделения властей в самостоятельную и независимую ветвь прокурорской власти как власти государственной.


1.2 Основные направления деятельности прокуратуры


Рассмотрим, как изменялись основные направления деятельности прокуратуры на различных этапах ее становления и развития в России.

В 1711 году был учрежден институт государственных фискалов, основной целью которого была борьба с поборами, коррупцией и казнокрадством; которые в это время процветали повсеместно и достигли огромных размеров, стали представлять реальную угрозу для государства, при этом фискалы действовали тайно, следили и выявляли такого рода преступления.

Петр I в своем Указе от 5 марта 1711 г. прямо возлагал на фискалов обязанность «над всем тайно подсматривать и проведывать про неправедный суд, також - в сборе казны и прочего».

На фискалитет возлагали следующие задачи: «проведывать и доносить обо всех нарушениях закона», «о взяточничестве, казнокрадстве и прочем», «что вред государственному интересу быть может», «о других делах народных, по которым нет челобитника».

В 1722 году институт фискалитета был упразднен, именно к этому году относят появление прокуратуры в России.

Основной целью учреждения этой централизованной системы явилось стремление Петра I непосредственно контролировать ход своих реформ и надзирать за осуществлением полномочий вновь созданных и реформированных государственных органов. На начальном этапе своего возникновения прокуратура сразу получила функции по контролю за соблюдением законности и правопорядка в обществе, при этом получив покровительство государя.

Проводимые в 1775 г. реформы расширили круг обязанностей прокуратуры. Теперь к задачам, которые возлагались на прокуратуру, добавилась еще одна: охрана прав подданных, это было абсолютным нововведением в российском законодательстве. За прокурорами закреплялась обязанность бороться «с запрещенными собраниями народа» и «истреблять повсюду зловредные взятки». Появление такого понятия в российском праве, как «права подданных», явилось само по себе прогрессивным явлением; и то, что на прокуратуру возлагалась обязанность по их защите, свидетельствует о важной роли прокуратуры в становлении института прав и свобод граждан, который в настоящее время является высшей ценностью государства и народ России, как носитель этих прав и свобод, также является носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации. Заглянув вперед, стоит сказать, что поскольку прокуратура является органом государственной власти, то источником ее власти косвенно является народ, а защита его прав и свобод из многих функций прокуратуры в настоящее время стала приоритетной.

До реформы 1775 года прокуратура в России существовала лишь как надзорный орган. «Учреждения для управления губерний» впервые создало судебную прокуратуру в виде стряпчих губернских органов. К функциям прокуратуры в области надзора за судебной системой стали относиться наказание преступников, защита невиновных, содействие осуществлению правосудия. Если разделить области общего и судебного надзора, то общий надзор был прерогативой губернского прокурора, а судебный надзор относился к ведению губернских стряпчих.

Рассмотрим подробнее область общего надзора. При обнаружении злоупотреблений и нарушений в этой сфере прокурор должен был внести представление об устранении нарушения и уведомить генерал- прокурора, а в случаях предусмотренных новым законодательством, прокурор также был обязан уведомить губернскую администрацию и наместническое правление. Эти изменения, по сути, поставили под сомнение независимость прокуратуры; она была поставлена в двойное подчинение, причем от органов, за которыми должна была надзирать. Все это негативно сказалось на осуществлении вверенных ей функций. Вместе с тем включение в структуру прокуратуры стряпчих, которые осуществляли функции надзора за судебной системой, было важным шагом на пути усиления прокурорской власти в России.

С 1864 г. в качестве органа судебного надзора, прокуратура ведала вопросами обвинения в судах и осуществляла уголовное преследование. Судебные уставы наделили её функциями надзора за дознанием и следствием; надзором за исполнением законов при рассмотрении дел в судах; надзором за исполнением приговоров и решений суда. При этом она все еще оставалась в ведении исполнительной власти и министерства юстиции как органа исполнительной власти.

Изменения коснулись также и принципов построения системы прокуратуры. Главенствующими стали принципы единоначалия и подчиненности нижестоящих прокуроров вышестоящим. Однако прокуроры в процессе судебных разбирательств не были связаны мнением вышестоящих прокуроров и местных властей, а должны были принимать независимые решения, основываясь на своих личных убеждениях и законах. На практике же, этот принцип так и не был реализован. По свидетельству современника тех событий, известного русского историка А.А. Корнилова, министерство юстиции воспитывало прокуроров в чиновничьем духе: прокурорам следовало улавливать шедшие сверху мнения и действовать в соответствии с ними. Это возвращало к старой системе коррумпированных отношений между прокурорами на местах и губернаторами. Министерство юстиции наставляло прокуроров на то, что они не должны конфликтовать с местной властью, а, наоборот, действовать сообща с ней.

Таким образом, одна из основных функций прокуратуры, вытекающая из функции надзора за судебной системой, по охране прав граждан выполнялась не должным образом. Фактически прокуратура стала зависимой от административной власти, которая была сторонником решительных действий и превратила этот охранительный институт в карательный орган. Видный российский юрист А.Ф. Кони охарактеризовал сложившуюся ситуацию следующим образом: «находившийся в прямых сношениях с министром юстиции, губернский прокурор, по существу своих прав и обязанностей, был представителем центральной правительственной власти, вдвинутым в сферу местного управления». Кони считал, что исключение функции общего надзора из полномочий прокуроров, является большой ошибкой; и по сути ограничение обязанностей прокурора судебной сферой, привело к созданию «прокурора-обвинителя».

мая 1922 г. было принято Положение о прокурорском надзоре, которое наделяло прокуратуру следующими полномочиями, которые можно разделить на несколько групп.

Первая группа полномочий - это непосредственно надзорные полномочия в области соблюдения законности, которые распространялись как на исполнительную власть в целом, так и на отдельные ее институты на местном уровне, надзор также осуществлялся за гражданами.

Вторая группа полномочий - это поддержка обвинения в суде и надзор за осуществлением следствия и дознания.

Третья группа полномочий - защита прав и свобод, не только в рамках системы исполнения наказаний, но и косвенно вытекающая из надзора за органами власти, оказывающих непосредственное воздействие на граждан.

В области надзора за органами власти и организациями прокурору предоставлялось право наблюдать за законностью действий, вносить предложения об отмене или изменении незаконных распоряжений или постановлений. Прокуроры также имели право присутствовать на всех заседаниях местных Исполнительных комитетов с совещательным голосом. В области судебного преследования прокурор имел следующие полномочия: возбуждение судебного преследования против должностных и частных лиц; надзор за производством дознания и предварительного следствия; решение вопроса о предании суду и прекращении дел, поступивших к нему от органов дознания; утверждение обвинительных заключений; участие в распорядительных заседаниях суда по вопросам предания суду и прекращения дел во всех случаях, когда прокуратура признает свое личное участие в этом заседании необходимым; поддержание обвинения в суде; опротестование приговоров и определений, выносимых судом.

В 1933 г. более четко были очерчены функции прокуратуры, теперь на нее возлагалось:

надзор за соответствием постановлений и распоряжений отдельных ведомств Союза ССР и союзных республик и местных органов власти Конституции Союза ССР, постановлениям и распоряжением Правительства Союза ССР. Следует отметить, что теперь отправной точкой функции надзора за законностью тех или иных законодательных актов и действий в связи с ними, становится Конституции СССР. Следовательно, можно сделать вывод о том, что теперь надзорная функция прокуратуры в области законотворчества расширяется понятием соблюдения конституционной законности. Это явилось несомненным прогрессом в развитие не только Прокуратуры, но законодательства СССР в целом;

надзор за правильным и единообразным применением законов судебными учреждения. Здесь можно выявить тенденцию развития системы судопроизводства, при которой основным источником права является закон, а не'прецедент как в англо-саксонской системе права;

возбуждение уголовного преследования и поддержание обвинения во всех судебных инстанциях на территории Союза ССР;

надзор на основе особого положения за законностью и правильностью действий ОГПУ, милиции и исправительно-трудовых учреждений. В этом пункте подчеркивается особое, надзорное положение, которое занимает прокуратура в системе органов государственной власти;

общее руководство деятельностью прокуратуры союзных республик. Эта функция лишний раз подчеркивает наличие единой централизованной системы со строгой иерархией в структуре прокуратуры.

Опираясь на эти функции прокуратуры, можно выявить преемственность в развитии этого института, поскольку во многом данные положения основываются на уже имевшихся нормативных актах, которые были детализированы и дополнены.

Функции прокуратуры также нашли свое отражение в Конституции 1936 г. «Высший надзор за точным исполнением законов всеми Министерствами и подведомственными им учреждениями, равно как отдельными должностными лицами, а также гражданами СССР возлагается на Генерального Прокурора СССР» (ст. 113). «Никто не может быть подвергнут аресту иначе как по постановлению суда или с санкции прокурора» (ст. 117). Также Конституция в статье 117 закрепляла особое место органов прокуратуры в государственной системе: «Органы прокуратуры осуществляют свои функции, независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь только Генеральному Прокурору СССР». Тем самым была подчеркнута независимость прокуратуры.

Однако во время сталинского режима прокуратура превратилась из надзорного и охранительного органа в орган репрессий, как и вся правоохранительная система. Она не могла эффективно выполнять функции, возложенные на нее законом. Прокуратура являлась одним из инструментов преследования, неугодных режиму.

Первый Закон Российской Федерации «О прокуратуре» был принят 17 января 1992 г. Согласно этому закону из функций прокурора был изъят надзор за исполнением законов гражданами.

Как уже отмечалось выше, после распада СССР, прокуратура была ослаблена, из её функций было изъято предостережение, поскольку оно не вписывалось в новую концепцию прокуратуры, которая уже не должна была осуществлять тотальный контроль. Однако введение в законодательство о прокуратуре положения о предупреждающем воздействии прокуратуры потребовало законодательного оформления этого полномочия, что и было сделано. Также для полного обеспечения этой функции необходимо вернуть в законодательство о прокуратуре возможность осуществлять прокурорские проверки по инициативе самой прокуратуры, а не только после получения сигнала о возможности нарушения законодательства.

Таким образом, можно сделать вывод, что различные этапы развития прокуратуры свидетельствуют о постоянных изменениях в её правовом статусе. Это означает, что не существует идеальной прокуратуры, поскольку законодательство и общество, в любом государстве, развивается динамично и приведение законов о прокуратуре в соответствие с жизненными реалиями, является закономерностью. Российское общество находится в процессе постоянного развития, и законодатель пытается привести систему прокуратуры в состояние, отвечающее требованиям укрепления российской государственности.

Глава 2. Правовое регулирование организации и деятельности прокуратуры РФ в современном периоде


.1 Система, структура и организация органов прокуратуры


Организация и деятельность прокуратуры - государственного органа, призванного, прежде всего, осуществлять надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на ее территории законов - регламентируются совокупностью конституционных норм, законодательных и иных нормативных правовых актов.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации прокуратура и законодательство о прокуратуре относятся к исключительному ведению Российской Федерации (п.«о» ст.71). Поэтому все иные способы и средства нормативной регламентации каких-либо аспектов организации и деятельности прокуратуры РФ в случае их противоречия, несоответствия закону не действительны, не подлежат применению, приостанавливаются или отменяются в установленном порядке.

Согласно ст.129 Конституции РФ прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. Структура прокуратуры РФ представлена на рисунке 1.


Рисунок 1 - Структура органов прокуратуры РФ


Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации. Законодательством субъекта Федерации должно быть определено, с какими органами власти субъектов Федерации и в каком порядке производится такое согласование.

Конституциями, уставами (основными законами) различных субъектов Федерации этот вопрос регламентируется не единообразно. (Так, согласно Уставу Ставропольского края прокурор края назначается на должность Генеральным прокурором РФ по согласованию с Государственной Думой и губернатором края.)

В соответствии с п.5 ст.129 Конституции Российской Федерации, полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации».

Закон содержит основные положения статуса прокурорской системы в целом и составляющих ее звеньев. В нем определяется понятие прокуратуры как единой федеральной централизованной системы органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Закон определяет принципы организации и деятельности прокуратуры (ст.4), функции прокуратуры (ст.1, 8, 9, 31). В нем содержится совокупность норм, характеризующих прокуратуру Российской Федерации как систему, определяются составляющие ее звенья.

Полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются процессуальным (уголовно-процессуальным, гражданским процессуальным, арбитражным процессуальным) законодательством.

Процессуальное положение прокурора, его полномочия, правовые средства их реализации в различных судебных инстанциях при рассмотрении уголовных, гражданских, арбитражных дел, дел об административных правонарушениях регламентируются соответственно Уголовно-процессуальным кодексом РФ, Гражданским процессуальным кодексом РСФСР, Арбитражным процессуальным кодексом РФ, Кодексом РФ об административных правонарушениях.

Наиболее систематизированная и детализированная совокупность норм об организации, о полномочиях и порядке деятельности прокуроров и следователей прокуратуры содержится в Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации.

Особенности прокурорского надзора в сфере таможенных отношений регламентируются Таможенным кодексом РФ (ст.248, 227, 228 - надзор при использовании метода контролируемой поставки при ввозе, вывозе или транзите наркотических средств или психотропных веществ).

Отдельные нормы, определяющие задачи и надзорную функцию прокуроров, содержатся в Трудовом кодексе РФ, иных кодифицированных законодательных актах.

Нормы о прокурорском надзоре за исполнением законов предусматриваются в различных федеральных законах, регулирующих различные сферы правовых отношений. Тем самым законодатель подчеркивает повышенную значимость прокурорского надзора в связи с соответствующим видом деятельности государственных и иных органов. Об этом имеется прямое указание: в Федеральном законе «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 августа 1995 г. (в редакции от 20 марта 2001 г.) (ст.21); Федеральном законе «О внешней разведке» от 10 января 1996 г. (в редакции от 7 ноября 2000 г.) (ст.25); Законе РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» от 21 июля 1993 г. (в редакции от 9 марта 2001 г.) (ст.38); Законе РФ «О федеральных органах правительственной связи и информации» от 19 февраля 1993 г. (в редакции от 7 ноября 2000 г.) (ст.22).

Специальными федеральными законами регламентируются задачи, полномочия и порядок деятельности прокуроров в отдельных сферах правовых отношений, ввиду специфики которых прокурор является по существу единственным «внешним» гарантом законности. К их числу относится, например, Федеральный закон «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» от 15 июля 1995 г. (в редакции от 9 марта 2001 г.)

В некоторых законах определяются, конкретизируются элементы исключительной компетенции прокуроров, органов прокуратуры различных уровней (иерархическая компетенция).

Так, Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. (в редакции от 8 февраля 2001 г.) устанавливается, что непосредственный надзор по делам о правонарушениях депутатов, за которые предусматривается уголовная или административная ответственность, следственные действия и порядок производства по административным правонарушениям осуществляются под непосредственным надзором прокурора субъекта Российской Федерации (ст.13, 14).

В частности, установлено, что представление в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации для получения его согласия на привлечение депутата к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, на его задержание, арест, обыск или допрос, кроме случаев задержания на месте преступления, а также согласия на личный досмотр (за исключением случаев, когда это предусмотрено Федеральным законом для обеспечения безопасности других людей) вносит прокурор субъекта Федерации. Получение такого согласия предусматривается в отношении действий депутата, связанных с осуществлением им своих полномочий.

В случае производства по делу о правонарушении, за которое предусматривается уголовная или административная ответственность, налагаемая в судебном порядке, в отношении действий депутата, не связанных с осуществлением им своих полномочий, получение согласия законодательного (представительного) органа государственной власти на проведение указанных действий не требуется (п.4 ст.13). Однако при этом требуется представление прокурора соответствующего субъекта Федерации для получения согласия законодательного (представительного) органа государственной власти данного субъекта на передачу дела в суд (п.3 ст.14).

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 августа 1995 г. (в редакции от 4 августа 2000 г.) установлено, что депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления на территории муниципального образования не могут быть задержаны (за исключением случаев задержания на месте преступления), подвергнуты обыску по месту жительства или работы, арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия прокурора субъекта Российской Федерации.

Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г. (ст.29) к исключительной компетенции Генерального прокурора РФ отнесено возбуждение уголовного дела в отношении Председателя, заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты.

Федеральным законом «О ратификации Европейской конвенции о выдаче, Дополнительного протокола и Второго дополнительного протокола к ней» от 25 октября 1999 г. определено, что назначенным органом Российской Федерации для рассмотрения вопросов о выдаче является Генеральная прокуратура Российской Федерации (ст.4).

В переходный период становления законодательства в соответствии с определенным порядком регламентации до принятия соответствующих законов прокуроры руководствуются в своей деятельности указами Президента РФ, соответствующими Конституции РФ, а также указами, создающими правовой механизм действия конкретных норм законов. Так, полномочия прокуроров, основные направления и формы координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью регламентируются Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденным Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. О подобном порядке принятия названного Положения содержится прямое указание в ст.8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

На прокуратуру не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами (ст.3 Закона). Из предмета ведения прокуратуры иными законами или иными нормативными правовыми актами не могут быть изъяты возложенные на нее Законом функции, не могут быть сужены сферы правовых отношений, в которых в соответствии с законами осуществляется прокурорский надзор.

Вместе с тем указами Президента РФ, при наличии к тому оснований и до принятия изменений или дополнений в федеральных законах, может формироваться, конкретизироваться реальный механизм исполнения законов, реализации мер, вытекающих из международно-правовых актов, заключенных (ратифицированных) Российской Федерацией, и в соответствии с действующими федеральными законами. Так, в Положении об Уполномоченном Российской Федерации при Европейском суде по правам человека, утвержденном Указом Президента РФ от 29 марта 1998 г. № 310 (в редакции от 22 декабря 1999 г.), определено, что Уполномоченный выступает в качестве представителя Российской Федерации при разбирательстве дел в суде и (или) привлекает в этих целях представителей Генеральной прокуратуры РФ, соответствующих федеральных органов исполнительной власти, а также российских и зарубежных адвокатов (п.5).

В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральный прокурор РФ издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации и порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников (п.1 ст.17).

Регулируемые данными актами вопросы охватывают все важнейшие аспекты организационной деятельности системы прокуратуры. Генеральному прокурору РФ предоставлено также право определять порядок реализации мер материального и социального обеспечения прокурорских работников, предусмотренных Федеральным законом.

Приказы Генерального прокурора РФ относятся к категории ведомственных нормативных актов и издаются по ключевым, основополагающим вопросам организации деятельности системы прокуратуры и порядка реализации мер материального и социального обеспечения ее работников.

Указания, как правило, регулируют более узкие направления деятельности органов прокуратуры, например: исполнение законов о приватизации, о внешнеэкономической деятельности. Указания могут издаваться на основании обобщения материалов прокурорской и следственной практики, результатов конкретных проверок.

Распоряжения связаны в основном с реализацией управленческих мер разового или краткосрочного характера.

С помощью положений регламентируется статус структурных подразделений Генеральной прокуратуры РФ, включая управления по федеральным округам, наиболее крупных специализированных прокуратур, порядок реализации мер материального и социального обеспечения прокурорских работников.

Инструкции определяют порядок, процедуры, своего рода технологию осуществления отдельных видов деятельности: организации делопроизводства, статистического учета, порядка хранения документов, оружия, вещественных доказательств и др.

Некоторые нормативные указания Генерального прокурора РФ, данные в установленном законом порядке, по своей обязательности выходят за пределы прокурорской системы. Его указания по вопросам предварительного следствия и дознания, не требующим законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения всеми органами предварительного следствия и дознания независимо от их ведомственной принадлежности (п.2 ст.30).

Таким образом, согласно ст. 129 Конституции РФ прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.


2.2 Основные направления деятельности прокуратуры в современный период


Общие цели деятельности современной прокуратуры Российской Федерации закреплены в п. 2 ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре

Российской Федерации", где определено, что органы прокуратуры осуществляют свою деятельность в целях обеспечения:

1)верховенства закона;

2)единства и укрепления законности;

3)защиты прав и свобод человека и гражданина;

4)охраняемых законом интересов общества и государства.

На достижение этих целей направлена вся деятельность органов и учреждений российской прокуратуры.

В Законе о прокуратуре приоритеты деятельности прокуратуры направлены прежде всего на защиту прав и свобод человека и гражданина. Это не означает противопоставления прав гражданина охраняемым законом интересам общества и государства, которое призвано служить человеку и обществу. Эти интересы выражены прежде всего в законах. И наоборот, без обеспечения государственных и общественных интересов невозможно обеспечить права и свободы.

Иными словами, в качестве целей участия прокуратуры в правозащитной деятельности следует понимать результат, на достижение которого она направлена. Однако, учитывая то обстоятельство, что цели участия прокуратуры в этой деятельности вытекают из целей деятельности всей системы органов российской прокуратуры и не могут им противоречить, можно сделать вывод, что они должны соответствовать последним. Но они не могут полностью совпадать, так как деятельность органов и учреждений современной российской прокуратуры по защите конституционных прав и свобод человека и гражданина является самостоятельным направлением деятельности прокуратуры, при осуществлении которой решаются только ей присущие задачи.

Таким образом, исходя из изложенного, следует, с нашей точки зрения, четко уяснить, что цели и задачи деятельности прокуратуры исчерпывающим образом определены в Конституции Российской Федерации, Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации", иных законах, ряде международных договоров Российской Федерации, приказах и указаниях Генерального прокурора РФ. При этом цели и задачи отмеченной деятельности определяются статусом прокуратуры, ее местом и ролью в государственном механизме.

Анализ норм и положений Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" позволяет заключить, что основным средством достижения определенных законом целей является прокурорский надзор, и прежде всего надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, так как именно в прокурорском надзоре заключается основная функция прокуратуры. В то же время производный характер других функций, вытекающих из функции надзора за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, ни в коей мере не дает оснований для утверждения об их меньшей важности и значимости для государства, общества, и что особенно важно - отдельного человека, а только свидетельствует о том, что иные функции прокуратуры регулируют относительно более узкую сферу общественных отношений и означает меньший объем фактической деятельности по сравнению с надзором. Для прокурора нет других интересов, кроме обеспечения верховенства закона, формирования обстановки, необходимой для единообразного и точного применения законов, активного противодействия любым попыткам исказить смысл закона, дать ему истолкование, выгодное тому или иному субъекту правоприменения.

В "Курсе лекций по прокурорскому надзору" В.Ф. Крюков предлагает различать цели деятельности прокуратуры ближайшие и конечные. По его мнению, принятие прокурором мер по установлению конкретного нарушения прав и свобод гражданина и восстановление их - это ближайшая цель. Конечная цель прокурорского надзора состоит в создании условий, исключающих нарушение закона.

Указанные цели могут быть достигнуты путем осуществления от имени Российской Федерации надзора за исполнением действующих на ее территории законов, охраны социально-экономических и иных прав и свобод граждан, суверенных прав Российской Федерации и республик в составе Федерации, прав других национально-государственных и административно-территориальных образований, представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти, субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления. Полагаем, что при осуществлении прокурорской деятельности по защите конституционных прав и свобод человека и гражданина также можно выделить ближайшие цели и конечные цели.

С учетом вышеизложенного полагаем, что цель правозащитной деятельности прокуратуры можно определить как соответствие деятельности субъектов права юридическим предписаниям (ее правомерность), а также принятие мер для восстановления нарушенной законности и правопорядка, применение убеждения и принуждения, создание условий, предупреждающих правонарушения.

Как известно, поставленная цель конкретного вида деятельности достигается путем решений ряда задач, общих для всех ее участников. Задачи деятельности прокуратуры по защите прав и свобод человека и гражданина по сравнению с целями более конкретны и дифференцированы. И хотя эти понятия близки между собой, но в полном объеме они совпадают далеко не всегда. С.И. Ожегов дает следующее определение понятия "задача": "То, что требует исполнения, разрешения".

Задачи любого направления и вида деятельности прокуратуры - это категория по сравнению с целями более частная, более конкретная и ограниченная. Как правило, задачи более многочисленны по сравнению с целями. Чаще всего они существенно различаются между собой по содержанию, по средствам их решения, по кругу субъектов - органов прокуратуры, ставящих и решающих эти задачи. Тем не менее, несмотря на многочисленность стоящих перед прокуратурой задач, как орган, осуществляющий защиту прав и свобод человека и гражданина, прокуратура призвана обеспечить: а) своевременное выявление нарушений закона; б) своевременное и радикальное устранение нарушений закона; в) предупреждение нарушений закона.

Иначе говоря, можно заключить, что задачи деятельности прокуратуры определяются ее государственно-правовым назначением и местом в правоохранительной системе. И хотя В.Б. Ястребов относит отмеченные задачи прежде всего к "задачам прокурорского надзора"", тем не менее, с нашей точки зрения, с учетом доминирования в том или ином варианте выявления, устранения или предупреждения нарушений закона, эти задачи характерны при осуществлении иных видов и направлений деятельности, предусмотренной современным законодательством.

Названные задачи отражают содержание и сущность правозащитной деятельности прокуратуры Российской Федерации. Pix решение имеет прямое отношение к достижению всех стоящих перед прокуратурой целей. К определению задач можно подходить с различных позиций. Однако какие бы варианты формулировок задач не предлагались, если деятельность прокуратуры по защите конституционных прав и свобод человека и гражданина не будет ориентирована на своевременное выявление, устранение и предупреждение нарушений закона, она не будет эффективной. В то же время понимание этих задач в качестве инициирующих правозащитную деятельность прокуратуры стимулов, в основе которых лежит стремление к получению максимально полной информации о допускаемых государственными органами, негосударственными структурами, должностными и юридическими лицами нарушений закона, принятию мер по пресечению правонарушений, устранению их последствий, восстановлению нарушенных прав и свобод человека и гражданина, а также предупреждению нарушений закона, с оптимальной полнотой определяет содержание и характер действий по выполнению прокуратурой указанной деятельности.

В.В. Коробейников предлагает задачи прокурорского надзора, как он выражается, условно разделить "на три вида или уровня, а именно: общие, специальные и частные", полагая, что названные уровни задач находятся в иерархической зависимости и подчиненности. Решение частных задач подчинено и обусловливает решение специальных задач надзора. Успешное разрешение специальных задач в свою очередь подчинено решению общих задач прокурорского надзора.

В основном, поддерживая эту позицию, отметим, что разделение задач на общие, специальные и частные в равной мере может быть отнесено не только к прокурорскому надзору, но и к иным видам и направлениям деятельности российской прокуратуры, в том числе по защите прав и свобод человека и гражданина.

Общие задачи этой деятельности определяются Конституцией РФ, Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", а также рядом других нормативных правовых актов, например, Уголовным кодексом РФ, Гражданским кодексом РФ, Уголовно-процессуальным, Гражданским процессуальным, Уголовно-исполнительным кодексами Российской Федерации и др. Они заключаются в защите от всяких посягательств на социально-экономические, политические и личные права и свободы человека и гражданина, гарантированные Конституцией РФ, конституциями республик и уставами субъектов Федерации, международными договорами Российской Федерации со стороны федеральных министерств, государственных комитетов, служб и иных федеральных органов исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Федерации, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля, их должностных лиц, а также органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций.

Как уже отмечалось, деятельность прокуратуры по защите конституционных прав и свобод человека и гражданина является самостоятельным направлением деятельности современной российской прокуратуры, которое находит реализацию в различных видах деятельности органов и учреждений прокуратуры. Вследствие этого общие задачи, стоящие перед отмеченным направлением деятельности в целом, являются одновременно в той или иной мере задачами и каждого из этих видов, и, таким образом, общие задачи могут быть решены только в результате деятельности всей системы органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации. При этом каждый отдельный вид прокурорской деятельности вносит свой "вклад" в решение общих задач. Объем и содержание этого вклада определяется специальными задачами, стоящими только перед конкретным видом деятельности прокуратуры, например, надзора за исполнением законов судебными приставами, координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участия прокуратуры в правотворческой деятельности и др.

Их содержание и суть вытекают из общих задач и определяются полномочиями прокурора при осуществлении каждого конкретного вида деятельности прокуратуры.

В качестве примера специальных задач можно назвать такие как обеспечение соответствия Конституции РФ и федеральным законам правовых актов, издаваемых органами государственной власти, местного самоуправления, органами контроля и их должностными лицами; соблюдение при осуществлении оперативно-розыскной деятельности ограничений конституционных и иных прав граждан; соблюдение установленных законодательством Российской Федерации прав задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера; законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы; защита прав и свобод подсудимого наравне с другими лицами, вовлеченными в сферу уголовного судопроизводства; правозащитной деятельности прокуратуры путем применения правовых средств реагирования прокурора на нарушения закона, т.е. путем использования им установленных законодательством полномочий по устранению выявленных нарушений прав и свобод человека и гражданина, их причин и способствующих им условий, привлечению к ответственности виновных и предупреждению нарушений закона. В процессе применения этих средств прокурор ставит конкретные задачи и решает их. Эти задачи как раз и можно определить как частные. Они значительно более разнообразны, многочисленны, чем общие и специальные, и различаются в зависимости от вида деятельности, осуществляемого прокуратурой в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, а также - от вида применяемого правового средства.

В числе частных задач, например, могут быть названы такие как требование от руководителей и других должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов о нарушении прав и свобод; истребование правовых актов для проверки их соответствия Конституции РФ и федеральному законодательству; освобождение прокурором своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов и др. Следует отдавать отчет в том, что перечислить все частные задачи деятельности прокуратуры по защите конституционных прав и свобод человека и гражданина очень сложно, так как они могут возникать в одних конкретных ситуациях, связанных с проводимой работой, и отсутствовать в других, поскольку частные задачи в силу своего назначения не являются постоянными.

Участие прокуратуры в деятельности по защите конституционных прав и свобод человека и гражданина осуществляется при соблюдении определенных принципов. В теории государства и права понятие принципов организации и деятельности государственных органов власти определяется в качестве основополагающих, исходных положений, базирующихся на научном мировоззрении о роли и месте данного государственно-правового института в системе политической организации общества и государства, отвечающих на вопросы, как и в каких организационно-правовых формах выражается сущность данного вида государственной деятельности, каким образом формируется система органов власти и как она функционирует.

Для прокуратуры как самостоятельного государственно-правового института политической системы Российского государства основополагающие, исходные положения базируются на научном мировоззрении сущности правового государства, основными качествами которого являются признание и защита прав и свобод человека и гражданина; верховенство правового закона, организация и функционирование суверенной власти на основе принципа разделения властей.

Характеризуя принципы организации и деятельность прокуратуры Российской Федерации в современных условиях, прежде всего, необходимо обратить внимание на то, что они образуют системообразующее ядро прокурорской системы. Совокупность присущих ей принципов определяет функции прокуратуры, правовые средства, необходимые для их реализации, организационную структуру прокурорской системы, характер взаимоотношений между ее отдельными элементами (звеньями). Принципы консолидируют прокурорскую систему, придают ей целостность и индивидуальность специализированного государственного органа.

Выборочное соблюдение принципов недопустимо. Они действуют только как единое целое.

Система принципов организации и деятельности прокуратуры включает две основные группы. Первую образуют конституционные принципы, т.е. которые установлены Конституцией Российской Федерации или могут быть выведены на основе содержащихся в ней положений. Конституционными принципами организации и деятельности прокуратуры являются принципы: законности, единства, централизации, гласности.

Вторую группу представляют принципы, установленные Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", или выведенные теоретиками прокурорского надзора на основе содержащихся в нем норм. Поскольку данный Федеральный закон воспроизводит в полном объеме конституционные принципы, в последнем случае имеются в виду принципы, которые в Конституции Российской Федерации прямо не называются. К принципам данной группы относятся: принцип независимости прокуроров от внешнего воздействия; принцип внепартийности прокурорских работников.

Закрепленные в Конституции Российской Федерации и Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации" принципы организации и деятельности прокуратуры тесно связаны между собой и взаимообусловлены. Они неотделимы друг от друга. Только в совокупности они могут обеспечить деятельность органов прокуратуры.

Дав оценку содержательной сущности указанных принципов организации и деятельности современной российской прокуратуры, попытаемся выяснить, какие же из этих и, возможно, других принципов характерны для органов и учреждений прокуратуры на нынешнем этапе при осуществлении прокурорской деятельности по защите прав и свобод человека и гражданина.

Принцип единства означает, что все территориальные и специализированные прокуратуры, действующие на территории Российской Федерации, составляют единую систему. Создание и деятельность на ее территории органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры Российской Федерации, не допускается (п. 3 ст. 11 Закона о прокуратуре). Каждый прокурор действует на соответствующей территории или в сфере правовых отношений от имени Российской Федерации в целом. Каждый прокурор наделен в пределах своей компетенции едиными полномочиями и правовыми средствами их реализации. Так, любой прокурор от районного до Генерального прокурора РФ вправе и обязан реагировать на выявленный незаконный правовой акт, нарушающий права и свободы человека и гражданина, принятый органом, на который распространяется его компетенция. Для устранения таких нарушений используются одни и те же правовые средства: внесение протеста, представления и др. Такие акты имеют одинаковую, обязательную юридическую силу и подлежат исполнению соответствующими органами и должностными лицами. Действие принципа единства проявляется также в том, что вышестоящий прокурор может поручить нижестоящему выполнение своих обязанностей, принять на себя исполнение обязанностей нижестоящего прокурора (это относится и к участию в правозащитной деятельности), изменить или отменить любое его решение, кроме случаев, специально предусмотренных в Законе.

Участие в деятельности по защите конституционных прав и свобод человека и гражданина осуществляется на основе принципа централизации. Он проявляется в следующем: все прокуроры, кроме Генерального прокурора Российской Федерации, назначаются на должность Генеральным прокурором РФ; в органах прокуратуры закреплена иерархия, основанная на подчинении нижестоящих прокуроров вышестоящим и всех прокуроров - Генеральному прокурору Российской Федерации; вышестоящие прокуроры правомочны давать подчиненным прокурорам обязательные для них указания и поручения. Вышестоящие прокуроры руководят деятельностью нижестоящих прокуроров и осуществляют контроль за ней. Приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, которые издает Генеральный прокурор РФ по вопросам организации и деятельности системы прокуратуры, обязательны для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры. Это предусмотрено в п. 1 ст. 17 Закона о прокуратуре Российской Федерации.

Принцип независимости организации и деятельности прокуратуры. В соответствии с ч. 2 ст. 4 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, политических партий, иных общественных объединений. Сущность этого принципа заключается в том, что все свои решения и действия (по осуществлению правозащитной деятельности, надзора, участию в правотворчестве, расследованию преступлений и др.) каждый прокурор и следователь осуществляет только на основе закона, изданных во исполнение законов приказов и указаний Генерального прокурора РФ, своего внутреннего убеждения и материалов надзорных проверок и расследований, осуществленных в соответствии с требованиями полноты, всесторонности и объективности их проведения. Указанные положения Закона о прокуратуре ограждают прокурора от вмешательства в его деятельность каких бы то ни было структур, не входящих в систему органов прокуратуры, что создает реальную возможность добиваться восстановления нарушенной законности, от кого бы эти нарушения не исходили.

В то же время свою деятельность по защите конституционных прав и свобод человека и гражданина, организационные мероприятия по укреплению законности и правопорядка прокуратура осуществляет во взаимодействии с этими органами. Независимость прокурора в осуществлении своих полномочий не означает свободы от какого бы то ни было контроля. Кроме того, Законом установлен в ряде случаев судебный контроль действий и решений прокурорских и следственных работников, к помощи которого вправе прибегнуть заинтересованные лица, считающие, что их права и свободы нарушены, что в отношении их интересов принято незаконное решение.

Принцип независимости в деятельности органов прокуратуры имеет важнейшее государственное и политическое значение, так как только при последовательном его соблюдении прокуратура сможет обеспечить верховенство закона, единство и укрепление законности на территории Российской Федерации, защитить права и свободы человека и гражданина, а также охраняемые законом интересы общества и государства. Независимость прокуратуры обеспечивается организационным построением ее органов, порядком их образования, порядком осуществления в них подчиненности и подконтрольности. Гарантией соблюдения этого принципа является ст. 5 "Недопустимость вмешательства в осуществление прокурорского надзора" Закона о прокуратуре. В соответствии с этой статьей воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности по защите прав и свобод человека и гражданина влечет за собой установленную законом ответственность. Прокурор и следователь не обязаны давать каких-либо объяснений по существу находящихся в их производстве дел, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством. Никто не вправе без разрешения прокурора разглашать материалы проверок и предварительного следствия, проводимых органами прокуратуры, до их завершения.

При этом формы запрещенного воздействия могут быть самыми различными. Как показывает практика, это чаще всего устные обращения к прокурору чиновников различного уровня с предложениями о прекращении уголовных дел, об отзыве протестов или представлений, изменении позиции в суде, представлении информации о результатах "общенадзорных" проверок или ходе предварительного следствия и т.д. Иногда такие предложения поступают в письменной форме - в виде запросов (в том числе депутатов палат Федерального Собрания Российской Федерации, депутатов представительных (законодательных) органов субъектов Российской Федерации), ходатайств, рекомендаций и т.д. В последнее время отмечены попытки повлиять на ход расследования по конкретным уголовным делам путем незаконного получения информации о личной жизни прокуроров и следователей и их дискредитации через средства массовой информации, в том числе с использованием компьютерных технологий, вплоть до угроз, шантажа, реальных мер физического воздействия (побоев, похищения членов семьи, анонимных и прямых угроз и др.). В связи с этим государство осуществляет специальные меры по защите прокуроров и следователей. Порядок и условия такой защиты определяются Федеральным законом "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов", а также иными нормативными правовыми актами. Воспрепятствование в какой-либо форме деятельности прокурора или следователя прокуратуры влечет дисциплинарную, административную, уголовную или иную, предусмотренную законом ответственность.

При этом важной гарантией независимости прокурорских работников от указанных в Законе о прокуратуре органов является нормативное закрепление положения о том, что прокуроры и следователи органов прокуратуры не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и местного самоуправления. Это дает возможность прокурорам не входить в различного рода комиссии, создаваемые этими органами, которые в случае участия в них прокуроров могли бы возлагать на них выполнение каких-либо решений. Тем более что нередко эти решения принимаются на основе их целесообразности, но не законности. Недопустимы и иного рода обращения указанных органов к прокурорам в целях повлиять на их решение по конкретному делу или материалу проверки. Одновременно это не означает ограничения конституционного права прокурорских работников быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления. Законодательно определено (ст. 43.1 Закона о прокуратуре), что работник, избранный депутатом либо на выборную должность в органы государственной власти или органы местного самоуправления, на период осуществления соответствующих полномочий приостанавливает службу в органах и учреждениях прокуратуры. После прекращения указанных полномочий работнику по его желанию предоставляется ранее занимаемая должность, а при ее отсутствии - другая равноценная должность по прежнему либо с его согласия иному месту службы. Указанный период засчитывается в общий трудовой стаж и выслугу лет, дающую право на присвоение очередного классного чина, доплату за выслугу лет, дополнительный отпуск и назначение пенсии за выслугу лет.

Другой существенной гарантией сохранения прокурорскими работниками независимости выступает установление Законом запрещения совмещать основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью. Это ограничение установлено для того, чтобы прокуроры не вступали в какие-либо трудовые отношения с органами государственной власти, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, за исполнением законов которыми они обязаны осуществлять надзор. Поступая на работу в органы прокуратуры, граждане России сознательно принимают на себя это ограничение, чтобы обеспечить осуществление независимого и объективного надзора за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов, действующих на ее территории, и в целом эффективной деятельности органов и учреждений российской прокуратуры. В связи с этим положение о недопустимости совмещения прокурорскими работниками, т.е. прокурорами, следователями, а также другими работниками органов и учреждений прокуратуры, имеющими классные чины (воинские звания), своей работы с иной оплачиваемой и даже безвозмездной деятельностью должно неукоснительно соблюдаться. Из данного правила Закон делает исключение лишь для преподавательской, научной и творческой деятельности, что вполне объяснимо, прежде всего это касается участия прокуроров и следователей в научной работе, и особенно в учебной работе по подготовке будущих работников прокуратуры.

С принципом независимости прокурора при осуществлении правозащитной деятельности тесно связан принцип "внепартийности" прокурорских работников. Он сформулирован в п. 4 ст. 4 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" и состоит в том, что прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели и принимать участие в их деятельности. Создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, и их организаций в органах и учреждениях прокуратуры не допускаются.

Принцип законности - необходимое условие деятельности прокуратуры по защите конституционных прав и свобод человека и гражданина. Ее законность - одно из проявлений общего принципа правового демократического государства. Этот принцип закреплен в ряде статей Конституции РФ. Суть же принципа законности четко сформулирована в ст. 15. Согласно ч. 2 этой статьи "органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы". Иными словами, законность правозащитной деятельности означает, что при ее осуществлении органы и учреждения прокуратуры должны руководствоваться нормами законов, так как незаконной она быть не может и не должна.

Принцип законности - это всеобщий принцип, но для прокуратуры он имеет особое значение. Законность составляет предмет прокурорского надзора. На обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности направлена вся деятельность органов прокуратуры. Прокуратура РФ является единственной системой органов страны, для которых надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, всеми правоохранительными и контролирующими органами, органами военного управления, должностными лицами, органами местного самоуправления, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций выступает в качестве основной, главной задачи. Законность действий и актов органов, организаций и лиц, надзор за исполнением законов которыми осуществляет прокуратура, является единственным критерием, применяемым прокуратурой для оценки их деятельности.

При этом принцип законности в совокупности с принципом справедливого и равного права граждан Российской Федерации, лиц без гражданства и иностранных граждан на получение со стороны прокуратуры защиты нарушенных прав и свобод, в сочетании с другими принципами, является в определенной степени инструментом и одновременно гарантом реализации и соблюдения прав и свобод человека и гражданина в той или иной области общественных правоотношений.

Прокуратура осуществляет правозащитную деятельность, основываясь на принципе гуманизма. Этот принцип предусматривает, что прокурорские работники должны защищать общечеловеческие ценности, права и свободы каждого человека и гражданина, нуждающегося в этом.

Очень важную роль играет принцип профессионализма, который предусматривает участие в деятельности органов и учреждений прокуратуры по защите отмеченных прав и свобод квалифицированных прокурорских работников, которые имеют соответствующую подготовку, большой опыт работы и достаточные знания. Отметим, что понятие профессиональной деятельности в российской правовой литературе раскрывается применительно к юристам следующим образом: "Любой вид деятельности... должен осуществляться именно профессионально, а не дилетантски, не случайными, мало что знающими и еще меньше умеющими людьми... Признак профессионализма деятельности означает: осуществление деятельности по принятым методикам; соблюдение требований к ее процессу и результатам; возмездность деятельности; влияние субъекта на осуществляемую им работу". С этим следует согласиться.

Принцип системности и согласованности подразумевает при осуществлении правозащитной деятельности обязательное использование прокурорскими работниками на всех уровнях прокурорской системы - городском (районном), субъекта Федерации, на Федеральном уровне всего комплекса мер, предусмотренных российским законодательством, применяя их в случае необходимости системно и комплексно', на что указано в Приказе Генерального прокурора РФ от 22 мая 1996 г. N 30 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина".

Полагаем, что следует выделить также принцип своевременности осуществления прокуратурой правозащитной деятельности. Этот принцип является непременным условием деятельности прокуратуры по защите конституционных прав и свобод человека и гражданина, а его нарушение влечет за собой неблагоприятные последствия.

При осуществлении исследуемого направления деятельности прокуратура и каждый конкретный прокурорский работник должны стремиться работать гласно, т.е. в ее основе должен лежать принцип гласности, означающий открытость, доступность органов прокуратуры для населения и средств массовой информации.

Посредством реализации этого принципа общество осуществляет контроль за деятельностью органов прокуратуры. Реализация этого принципа способствует информированности общества, органов государственной власти о состоянии законности и правопорядка в стране, повышению уровня правосознания населения и в конечном итоге - укреплению законности. Особо важное значение имеет гласность при осуществлении прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и осуществления прокуратурой правозащитной деятельности в целом, как самостоятельного направления ее работы.

Гласность в деятельности прокуратуры означает также то, что в ходе расследования уголовных дел, проводимых прокурорами проверок выявляются различные нарушения законов, которые в интересах предупреждения преступлений и других правонарушений могут освещаться в печати, на радио, телевидении и других средствах массовой информации. Материалы о практике работы прокуроров и следователей публикуются в журналах "Законность", "Прокурорская и следственная практика", "Следственная практика", бюллетенях прокуратур субъектов Федерации. В целях реального и организованного обеспечения действия принципа гласности в деятельности органов и учреждений прокуратуры создано самостоятельное структурное подразделение Генеральной прокуратуры - Управление информации и общественных связей. К основным его задачам относятся: проведение единой информационной политики органов прокуратуры; информирование через печать, радио, телевидение и другие средства массовой информации граждан, широкой общественности о состоянии законности в стране и отдельных ее регионах, о принимаемых прокуратурой мерах по усилению борьбы с преступностью и иными нарушениями законов; поддержание и совершенствование общественных связей в интересах укрепления законности и правопорядка; методическое руководство и оказание практической помощи подразделениям Генеральной прокуратуры, ее нижестоящим органам в освещении деятельности прокуроров и следователей, в расширении и углублении деловых отношений и рабочих контактов со средствами массовой информации, совершенствовании общественных связей, контроль за этой деятельностью, ее координация. Кроме того, это Управление в соответствии с Приказом Генерального прокурора РФ от 23 марта 2004 г. N 4 "О создании официального представительства Генеральной прокуратуры Российской Федерации в сети "Интернет" осуществляет организационно-методическое руководство деятельностью этого представительства. В прокуратурах субъектов Российской Федерации, прокуратурах городов, районов, приравненных к ним прокуратурах, как правило, эта работа возлагается на помощников прокуроров, отвечающих за связь со средствами массовой информации.

В связи с этим мы разделяем мнение Б.Н. Пантелеева о том, что, учитывая конституционные гарантии свободы слова и уважая независимость СМИ, прокуроры должны уметь устанавливать с журналистами взаимоприемлемые условия взаимодействия. На основе принципа дис- позитивности, а не директивности, и в рамках взаимодействия, как конструктивного диалога с общественными объединениями и СМИ, прокуратура может более эффективно и с меньшими затратами решать следующие задачи: принятие мер по предупреждению, пресечению и устранению нарушений Конституции РФ и законов, прав и свобод человека и гражданина; привлечение к ответственности лиц, нарушивших закон, совершивших преступления; принятие мер к возмещению материального и иного ущерба, причиненного правонарушением; выявление потребностей правового регулирования в различных сферах общественных отношений; информирование широких слоев населения о деятельности органов прокуратуры по обеспечению законности; правовое просвещение, пропаганда действующего законодательства, содействие воспитанию законопослушной гражданской позиции; формирование положительного образа органов прокуратуры и ее сотрудников в общественном сознании1.

В связи с этим, понимая важность и значение взаимодействия органов прокуратуры со средствами массовой информации и журналистами, в прокуратурах субъектов Российской Федерации с начала 1990-х годов были введены специальные должности помощника прокурора по связям с общественностью, образованы особые пресс-группы, центры информации и общественных связей. При этом направления взаимодействия с представителями средств массовой информации определяются содержанием информации, подлежащей поиску, получению, производству и распространению.

В то же время следует отметить, что принцип гласности в деятельности органов и учреждений прокуратуры имеет определенные нормативные ограничения и определяется конституционными требованиями, нормами федерального законодательства и означает невозможность рассекречивания сведений, составляющих служебную, государственную и иную тайну.

Нормативное ограничение принципа гласности в деятельности органов прокуратуры определяется конституционными требованиями, а также нормами федерального законодательства. Согласно ч. 1 ст. 23 Конституции РФ "каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну". Федеральный закон о прокуратуре устанавливает пределы гласности в деятельности органов прокуратуры, когда это противоречит требованиям законодательства Российской Федерации о государственной или иной специально охраняемой законом тайне. Перечень сведений, относимых к государственной тайне; служебной тайне (следственная тайна, совещательной комнаты в суде, нотариальная, врачебная и т.п.); коммерческой тайне (банковская, тайна страхования и др.); военной тайне, определен в нормативных правовых актах федерального уровня. Разглашение охраняемой законом тайны влечет установленную законом ответственность: уголовную, дисциплинарную, материальную (в судебном порядке).

Понимая важность осуществления обществом контроля за деятельностью органов прокуратуры, законодатели внесли в ст. 4 Закона о прокуратуре, поправку, по смыслу которой органы прокуратуры "действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательства российской Федерации о государственной и иной специально охраняемой законом тайне".

Ограничение гласности в деятельности правоохранительных органов и суда характерно и для других государств. Так, в соответствии с п. 1 ст. 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод: "Каждый имеет право при определении его гражданских прав и обязанностей или при рассмотрении любого уголовного обвинения, предъявленного ему, на справедливое публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона. Судебное решение объявляется публично, однако пресса и публика могут не допускаться на все судебное разбирательство или его часть по соображениям морали, общественного порядка или государственной безопасности в демократическом обществе, а также, если это требуется в интересах несовершеннолетних или для защиты частной жизни сторон, или - в той мере, в какой это, по мнению суда, строго необходимо, - при особых обстоятельствах, когда гласность нарушала бы интересы правосудия".

Представляется, что отдельно следует остановиться на п. 2 ст. 5 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации". В нем записано, что "прокурор и следователь не обязаны давать каких-либо объяснений по существу находящихся в их производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством". Именно таким образом Конституционный Суд РФ в Постановлении от 18 февраля 2000 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина Б.А. Кехмана" подошел к оценке п. 2 ст. 5 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации", признав его не противоречащим Конституции РФ, "поскольку, являясь гарантией от недопустимого вмешательства в деятельность органов прокуратуры Российской Федерации, он освобождает прокурора и следователя от обязанности давать какие-либо объяснения по существу находящихся в их производстве дел и материалов, а также представлять их кому бы то ни было для ознакомления, если этим не нарушается вытекающее из ст. 24 (ч. 2) Конституции Российской Федерации право, ограничение которого возможно лишь при их надлежащем установлении федеральным законом".

Вместе с тем Конституционный Суд РФ признал п. 2 ст. 5 Федерального закона не соответствующим Конституции РФ "постольку, поскольку по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, он во всех случаях приводит к отказу органами прокуратуры в предоставлении гражданину для ознакомления материалов, непосредственно затрагивающих его права и свободы, без предусмотренных законом надлежащих оснований, связанных с содержанием указанных материалов, и препятствует тем самым судебной проверке обоснованности такого отказа". Приведенные положения указывают, что Закон ограждает прокурора от какого бы то ни было влияния извне". Однако он обязан не допускать расхождения своей деятельности со смыслом ст. 24 Конституции РФ.

Одной из форм реализации принципа гласности является представление Генеральным прокурором РФ ежегодных докладов о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению палатам Федерального Собрания Российской Федерации и Президенту Российской Федерации. И хотя в п. 7 ст. 12 ФЗ О прокуратуре говорится о деятельности только Генерального прокурора РФ, но на практике все подчиненные ему прокуроры на своем уровне также информируют местные органы власти о результатах своей работы, так как в ч. 2 ст. 4 названного Закона определено, что органы прокуратуры всех уровней должны информировать федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности. Однако было бы правильным, чтобы эти доклады передавались не только во властные структуры нашего государства, но и направлялись в средства массовой информации, где бы публиковались в полном объеме. Это, конечно же, потребует внесения ряда изменений и дополнений как в Федеральный закон о печати, так и в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации".

В связи с этим предлагается п. 2 ч. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре - "Принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации" изложить в следующей редакции:

"Органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод человека и гражданина, а также законодательства Российской Федерации о государственной и иной специально охраняемой законом тайне;

Генеральный прокурор Российской Федерации ежегодно представляет палатам Федерального собрания Российской Федерации и Президенту Российской Федерации доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению. Доклад публикуется в "Российской газете". Прокуроры субъектов Российской Федерации, городов и районов информируют органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности. Информации о состоянии законности подлежат опубликованию в средствах массовой информации субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления".

Кроме отмеченных нами нормативно определенных принципов деятельности российской прокуратуры, в современный период в ее работе по защите прав и свобод человека и гражданина находят также реализацию и другие принципы, не получившие еще нормативно- правового закрепления, которые скорее можно определить как принципы прокурорской этики. К ним можно отнести принцип порядочности. Общеизвестно, что прокурор обязан использовать все законные средства для защиты нарушенных прав и свобод человека и гражданина, но, как известно, требования нравственности шире рамок закона. Эти средства должны быть не только формально законными, но и нравственно безупречными. Чувство ответственности и долга за результаты исполняемой работы по защите прав населения перерастает в принцип ответственности. Принципиальность и настойчивость должны быть присущи каждому прокурорскому работнику, и в особенности при осуществлении правозащитной деятельности. Этичность в речах и в методах работы, уважительный тон обязателен для прокурора не только в ходе проведения приема населения, но и при критике позиций в процессе иной стороны, в первую очередь адвокатов. Добросовестность при осуществлении правозащитной деятельности должна быть свойственна всем прокурорским работникам, так как недобросовестное отношение к защите прав и свобод человека и гражданина может отрицательно сказаться не только на репутации отдельного работника, но и всей прокурорской системы в целом.

Названные принципы порядочности, ответственности, принципиальности и настойчивости, этичности, добросовестности, а также скромности и самокритичности не нашли законодательного закрепления, но указания на них содержатся в различных нормативных правовых актах Генерального прокурора РФ. В связи с этим, с нашей точки зрения, требуется разработать и принять Кодекс чести (профессиональной этики) прокурорского работника, куда включить отмеченные нами (наряду с рядом других) нравственные принципы, которым должен следовать каждый прокурорский работник при реализации своей профессиональной, в том числе и правозащитной деятельности. Отметим, что подобного рода нормативными актами уже осуществляется регламентация деятельности работника прокуратуры в ряде иностранных государств. Так, например, в регулировании поведения американских прокуроров, как на службе, так и в быту, большую роль играют этические правила поведения. Они разрабатываются и принимаются Национальной ассоциацией американских юристов, ассоциациями юристов штатов, Ассоциацией федеральных прокуроров, Национальной ассоциацией окружных прокуроров, ассоциациями прокуроров штатов и другими ассоциациями. Примером могут являться Типовые правила профессиональной этики, принятые ассоциацией американских юристов. Предписания, содержащиеся в этих правилах, носят рекомендательный характер. Но после принятия Верховным судом штата или федеральным судом данного округа они приобретают силу обязательных актов, и прокуроры определяют свое поведение в соответствии с их предписаниями. Наряду с этическими предписаниями в подобных правилах могут содержаться и процессуальные предписания, например касающиеся деятельности прокуроров в судах.

Учитывая вышеизложенное, попытаемся сделать некоторые выводы.

Полагаем, что деятельность прокуратуры Российской Федерации по защите конституционных прав и свобод человека и гражданина основывается на общих, т.е. свойственных всем видам и направлениям деятельности прокуратуры, и специальных принципах - характерных только для этого направления деятельности органов и учреждений прокуратуры, выражающих характер и направленность действий прокуроров, следователей прокуратуры, иных прокурорских работников как участников правозащитной деятельности. К числу общих принципов правозащитной деятельности современной российской прокуратуры следует отнести следующие принципы: законности, единства, централизации, независимости деятельности прокуратуры, внепартийности прокурорских работников, гласности.

К специальным принципам правозащитной деятельности прокуратуры можно отнести: принцип справедливого и равного права граждан Российской Федерации, граждан, имеющих гражданство иностранного государства (двойное гражданство), иностранных граждан и лиц без гражданства на получение со стороны прокуратуры защиты нарушенных прав и свобод, принцип гуманизма, принцип профессионализма, принцип системности и согласованности правозащитной деятельности, принцип своевременности осуществления прокуратурой деятельности по защите конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Полагаем, что принципы деятельности прокуратуры Российской Федерации по защите прав и свобод человека и гражданина представляют собой определенные ее целями и задачами общие, устойчивые, нашедшие в Конституции Российской Федерации, Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации", иных федеральных законах, международных договорах Российской Федерации основополагающие начала, наиболее существенные требования к характеру реализации прокурорами, следователями и иными прокурорскими работниками своих полномочий в ходе осуществления правозащитной деятельности.


Заключение


Материалы исследования позволяют сделать вывод о том, что в современной России прокуратура не может быть только органом судебного преследования. Она должна являться и органом надзора за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Это объясняется тем, что в России исторически была велика роль государства. Прокуратура в этой связи является эффективным инструментом в защите прав и свобод и, как государственный орган, становится востребованной формирующимся гражданским обществом.

Исследование правового статуса прокуратуры с позиции конституционного права показывает, что она является многофункциональным государственным институтом, учрежденным Конституцией РФ. В системе разделения властей прокуратура занимает самостоятельное место. Этот статус прокурорской власти позволяет ей с гораздо большей эффективностью обеспечивать и защищать права и свободы человека и гражданина в сравнении с той защитой, которую бы обеспечивала прокуратура, если бы она входила в какую-либо из традиционных ветвей власти. Именно независимость прокурорской власти является необходимым условием защиты всех прав и свобод граждан.

Вместе с тем неопределенность правового статуса прокуратуры на уровне конституционных установлений не позволила выстроить стройную конституционно-правовую теорию прокуратуры и выявить ее соотношение с другими ветвями власти, а, следовательно, и увеличить степень влияния на обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Не полное закрепление статуса прокуратуры в Конституции РФ и отсутствие в ней понятия прокурорской власти как самостоятельной ветви власти не является стабильным фактором для существования данного государственного института в российском обществе, поскольку это дает возможность изменять правовой статус прокуратуры федеральным законодательством.

Исторический опыт развития прокуратуры на всех его этапах показывает, что статус прокуратуры постоянно менялся. При этом надзор за исполнением законов на протяжении всех лет существования прокуратуры был главной ее функцией. Исторический опыт свидетельствует и о том, что прокуратура, как государственный орган, в большей степени внесла свой вклад в укрепление российской государственности, чем в защиту прав и свобод человека и гражданина. Эта задача российской прокуратуры стала в числе основных только на последнем этапе ее деятельности. Из органа контроля над поведением граждан прокуратура превратилась в орган надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Однако в связи с не закреплением в Конституции РФ самостоятельного статуса российской прокуратуры, остается опасность ликвидации надзорной функции прокуратуры посредством внесения соответствующих изменений в федеральное законодательство. Тем более, что прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод граждан не относится к числу универсальных, т. е. присущих прокуратуре всех стран. Он характерен только для прокуратуры тех государств, в которых она осуществляет надзор за исполнением законов.

Развитие российского законодательства о прокуратуре на протяжении последних лет показывает, что прокуратура прошла путь от урезания ее полномочий, в том числе и в сфере обеспечения прав и свобод граждан, до их расширения и восстановления. В современных условиях произошла не коренная ломка традиционной для России прокуратуры, а ее эволюционное развитие.

Изменения в федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» и Гражданском процессуальном кодексе РФ от 5 апреля 2009 года усилили правозащитную функцию прокуратуры и положительно сказались на исполнении ею своих функций. Они закрепили тенденцию развития независимого статуса прокуратуры в системе органов государственной власти. В них прослеживается тенденция усиления правозащитной функции прокуратуры, увеличивается перечень методов реагирования и защиты нарушенных прав и свобод граждан. Эти обстоятельства выделяют особое место прокуратуры в сфере защиты прав и свобод граждан, указывают на непосредственность применения ею своих инструментов по осуществления этой деятельности.

В систему прокуратуры Российской Федерации включен Следственный комитет. Однако место Следственного комитета в системе прокуратуры очерчено законодателем не совсем четко, и сам этот комитет как бы обособлен от всех других звеньев этой системы и имеет свою организационную независимость.

Обладая общими признаками государственной власти, прокурорская власть имеет ряд специфических черт: независимость от федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений; обусловленность применения власти правонарушением; реализация власти без административного вмешательства в оперативную деятельность соответствующих государственных органов, хозяйствующих субъектов, органов местного самоуправления, военного управления, общественных объединений.

Главным направлением деятельности прокуратуры является "обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности". Однако, как показал анализ, это направление работы прокуратуры следует рассматривать не в качестве целей деятельности прокуратуры, а в качестве задач, которые следует решать для достижения поставленных целей. В качестве целей деятельности прокуратуры следует понимать результат, на достижение которого она направлена - защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Это, с нашей точки зрения, позволит учесть изменения в иерархии социальных ценностей, принятых в правовом демократическом государстве, которые ставятся под охрану и защиту закона: личность, общество, государство.

Деятельность прокуратуры по защите прав и свобод человека и гражданина, как самостоятельное направление, имеет свой предмет. При определении предмета деятельности прокуратуры по защите прав и свобод человека и гражданина необходимо исходить из классификации прав и свобод, содержащихся в международных документах, законодательных актах Российской Федерации, устанавливающих права и свободы человека и гражданина. В связи с этим предмет правозащитной деятельности современной российской прокуратуры можно определить как защиту прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Конституции Российской Федерации, содержащихся в международных договорах, подписанных и ратифицированных в установленном порядке Российской Федерацией, нашедших закрепление в федеральных конституционных, федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации.

На защиту выносятся следующие основные положения, в значительной степени, раскрывающие значимость проведенного исследования:

. Прокуратура в Российской Федерации является одним из основных правоохранительных органов, деятельность которой направлена на обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина. В системе разделения властей прокуратура занимает обособленное место. Это определение правового положения позволяет прокуратуре более эффективно выполнять свою основную задачу - защиту прав и свобод граждан. Именно независимость прокурорской власти, как отдельной ветви государственной власти, является необходимым условием обеспечения защиты конституционных прав.

Характер прокурорской власти оказывает непосредственное влияние на особенности полномочий органов прокуратуры, применяемых ими правовых средств на различных направлениях деятельности, включая защиту прав граждан.

. Исторический обзор организации и деятельности прокуратуры позволяет выявить одну весьма важную закономерность: история развития прокуратуры является по существу историей ее выделения из классической системы разделения властей в самостоятельную и независимую ветвь прокурорской власти как власти государственной.

Анализ истории российской прокуратуры с точки зрения обеспечения ею прав и свобод человека и гражданина показывает, что это направление в деятельности прокуратуры практически до конца 70-х гг. XX в. не являлось главным, несмотря на то, что реализация основных функций, целей и задач прокуратуры оказывала влияние на состояние законности и правопорядка в стране и тем самым оказывала влияние на обеспеченность прав и свобод человека и гражданина.

Проведенный анализ показывает также, что надзор за исполнением законов на протяжении всех лет существования прокуратуры был главной ее функцией. В России прокуратура была создана как властный надзорный и контрольный орган.

. Современный этап развития прокуратуры свидетельствуют о постоянных изменениях в её правовом статусе. Это означает, что не существует идеальной прокуратуры, поскольку законодательство и общество в любом государстве развивается динамично и приведение законов о прокуратуре в соответствие с жизненными реалиями, является закономерностью. Российское общество находится в процессе постоянного развития, и законодатель пытается привести систему прокуратуры в состояние, отвечающее требованиям укрепления российской государственности.

Последние изменения в Законе РФ «О прокуратуре Российской Федерации» и Гражданском процессуальном кодексе РФ усилили правозащитную функцию прокуратуры и положительно сказались на исполнении ею своих функций. Они закрепили тенденцию развития независимого статуса прокуратуры в системе органов государственной власти. В них прослеживается тенденция усиления правозащитной функции прокуратуры, увеличивается перечень методов реагирования и защиты нарушенных прав и свобод граждан. Эти обстоятельства выделяют особое место прокуратуры в сфере защиты прав и свобод граждан, указывают на непосредственность применения ею своих инструментов по осуществления этой деятельности.

. Обладая общими признаками государственной власти, прокурорская власть имеет ряд специфических черт: независимость от федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений; обусловленность применения власти правонарушением; реализация власти без административного вмешательства в оперативную деятельность соответствующих государственных органов, хозяйствующих субъектов, органов местного самоуправления, военного управления, общественных объединений. Специфические черты прокурорской власти свидетельствуют о том, что она имеет свою систему сдержек и противовесов в отношениях с другими ветвями государственной власти.

5.В работе доказывается, что независимость прокурорской власти, наличие системы органов прокуратуры делают ее равновеликой законодательной и исполнительной ветвям государственной власти. Споры между законодательной, исполнительной и прокурорской ветвями власти могут разрешаться в судебном порядке.

Однако неопределенность правового статуса прокуратуры на уровне конституционных установлений не позволяет выстроить стройную конституционно-правовую основу структуры и деятельности прокуратуры, что порождает дискуссии в научных кругах о месте и роли прокуратуры в системе разделения властей.

В этой связи представляется, что в Конституцию РФ желательно включить отдельную главу, посвященную прокурорской власти.

6.Главное направление деятельности прокуратуры является "обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности". Однако, как показал анализ, это направление работы прокуратуры следует рассматривать не в качестве целей деятельности прокуратуры, а в качестве задач, которые следует решать для достижения поставленных целей.

В качестве целей деятельности прокуратуры следует понимать обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Это, с нашей точки зрения, позволит учесть изменения в иерархии социальных ценностей, принятых в правовом демократическом государстве: охрана и защита законом личности, общества, государства.

орган прокуратура правовой

Список использованной литературы


Нормативно-правовые акты

1.Конституция Российской Федерации принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Российская газета. 1993. № 237.

2.Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик от 05.12.1936 г. // Информационно-правовая система «Консультант плюс».

.Конституция (Основной закон) союза советских социалистических республик от 07.10.1977 г. // Информационно-правовая система «Консультант плюс».

4.Федеральный закон от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации» // Ведомости Российской Федерации. 1992. № 8. Ст. 366; Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 47. Ст. 4472; 1999. № 7. Ст. 878; № 47. Ст. 5620; 2000. № 2. Ст. 140; № 9. Ст. 1066; № 16. Ст. 1744; 2001. № 1 (ч.1). Ст. 2; № 53 (ч. 1). Ст. 5018; Ст. 5030; 2002. № 26. Ст. 2523; № 30. Ст. 3029; № 31. Ст. 3160; № 40. Ст. 3853; 2003. № 27 (ч. 1). Ст. 2700; № 30. Ст. 3101; 2004. № 35. Ст. 3607; 2005. № 29. Ст. 2906; № 45. Ст. 4586; 2007. № 10. Ст. 1151; № 24. Ст. 2830; №31. Ст. 4011

5.Закон СССР «О прокуратуре СССР» // Информационно-правовая система «Консультант плюс».

6.Федеральный закон от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в ред. от 29.03.2008) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 31. Ст. 3215; 2006. № 6. Ст. 636; 2007. № ю. Ст. 1151; № 16. Ст. 1828; № 49. Ст. 6070; 2008. №13. Ст. 1186.

.Указ Императора Петра Первого от 2 марта 1711 г. «О порядке заседаний и делопроизводства в Правительствующем Сенате и о должности Обер-фискала» // Полное Собрание Законов Российской Империи с 1649 г. Т. 6. 1720-1722 гг. Ст. 2331.

Учебно-методическая литература

.Бойков А.Д., Скворцова К. Ф., Рябцев В. П.. Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры (в условиях переходного периода), М. 1994, С. 10.

9.Бойченко С.И. Теоретические основы правозащитной деятельности прокуратуры Российской Федерации, "История государства и права", 2009, N 7.

.Братановский С.Н., Стрельников В.В.. Административно-правовое регулирование службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации. Саратов, 2007.

.Государственные учреждения России в XVIII веке. Законодательные материалы / Справочное пособие. М, 1962. С. 19.

.Гошуляк В.В. Прокуратура, адвокатура, нотариат в конституционном праве России. М. 2005. С. 10

13.Григонис Э.П. Государственный механизм России: история и современность. СПб., 1999. С. 79.

14.Дяггерева H.H. Конституционно-правовой статус прокуратуры в Российской Федерации: институциональный и сравнительный анализ: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 15.

.Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983. С. 76.

16.Ефремов Н.Н. Судоустройство в России в XVIII - первой половине XIX в. М., 1993. С. 49.

17.Законодательство Петра I. М., 1997.

.Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Призванные отечеством. Российские прокуроры. 1722-1917 гг. М., 1997. С. 5.

.Казанцев С.М. История царской прокуратуры. СПб., 1993. С. 30.

20.Кобзарев Ф.М. Правовой статус российской прокуратуры и проблемы его развития. М. 2002. С. 14.

21.Мельников Н. В. Конституционные основы организации и деятельности прокуратуры России. М., 2000.

.Мурашин Г.А. Органы прокуратуры в механизме советского государства. Киев, 1972. - 178 с.

.Полное собрание законов Российской империи (далее ПСЗ). T.IV. № 2331.

.Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры (в условиях переходного периода). М. 1998.

.Прокуратура Российской Федерации: Концепция развития на переходный период. М., 1994. - 88 с.

26.Рябцев В. Прокуратура приобретает новые полномочия // Российскаяюстиция. 1999. № 4. С. 39

27.Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации. М., 1999.

.Шалумов М.С. Система функций российской прокуратуры. Кострома, 2003.

.Шашков В.Я. Краткая история государственности и государственной службы России (IX - XX века). Мурманск, 1999.

.Абдуллина Р. Р. Теоретические взгляды на место прокуратуры в государственном механизме постсоветской России //Вестник Башкирского университет. 2001. № 1 (Интернет-версия), http: II www.bashedu.ru/strncol/ vestnic/magaz3/regina2.html

Периодическая литература

.Амирбеков К.И. Теоретико-правовые основы деятельности прокуратуры в России // "Черные дыры" в российском законодательстве. 2003. N 4.

32.Ашурбеков Т. Основы теории приоритетов организации и деятельности прокуратуры // Законность. 2009. N 5.

.Бессарабов В. Новое в законодательстве о прокуратуре // Законодательство. 1999. № 6. С. 80.

.Бессарабов В.Г. Правозащитная деятельность российской прокуратуры (1722 - 2002 гг.) // История, события, люди. М., 2003.

.Бессарабов В. Г. Пореформенная российская прокуратура (1864 -1917 гг.) // Журнал российского права. 2002. № 10. С. 141-152.

.Бойцова И.С. Конституционно-правовые основы деятельности прокуратуры по обеспечению конституционной законности в Российской Федерации: Автореф. дис. ... к. ю. н. М., 2004.

.Бойченко С.И., Теоретические основы правозащитной деятельности прокуратуры Российской Федерации История государства и права, 2009, N 7.

.Бошно С. В. Развитие признаков нормативно-правового акта в современной правотворческой практике // Журнал российского права. 2004. №2. С. 95-106.

.Бурмистров A.C. Структура контрольной власти в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 4.

.Ванькаев А.Н. Прокуратура России: исторический опыт и перспективы // История государства и права. 2007. N 15.

.Вечканова Т. Защита прокуратурой жилищных прав граждан // Законность. 2007. N11

.Велиев И. В. Место прокуратуры в системе органов государственной власти Российской Федерации // Современное право. 2005. № 10. С. 30-34.

.ВинокуровА.Ю. Деятельность прокуратуры в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности // Законодательство и экономика, 2009, N 4.

.В.Ф.Крюков. Полномочия прокурора в досудебном производстве по уголовным делам: современность и перспективы. // Журнал российского права. 2007. № 10.

.Клочков B.B. Развитие науки: совершенствование понятий и терминологии // Конституция. Проблемы управления и прокурорского надзора. М., 1996.

.Кони А.Ф. Приемы и задачи прокуратуры // Дореволюционные юристы о прокуратуре. СПб.: Юрид. Центр Пресс, 2001.

.Кошлевский В.Д. Место и роль прокуратуры в механизме Российского государства: Автореф. дис. ... к. ю. н. Саратов, 2008.

48.Курманов M. М. Актуальные проблемы взаимодействия прокуратуры и законодательного органа субъекта РФ // Адвокат. 2005. № 2. С. 38-43.

49.Гершевский Ю. Причины возникновения института прокуратуры в России // Законность, 2008, N 12.

50.Газетдинов Н.И. Роль прокурора в состязательном процессе // Российский следователь. 2007. N 22.

.Гришин A.B. Прокурор в исполнительном производстве по делам о защите прав и интересов несовершеннолетних // Практика исполнительного производства, 2008, N 4.

52.Муравьев И., Зуев В. Взаимодействие прокуратуры с общественными приемными //Законность. 2009. N 3.

53.Мыцыков Л. Прокуратура. Проблемы развития // Законность. 2000. №1. С.4.

.Опарин Д.А. Прокуратура в системе органов государственной власти в период правления Петра I // История государства и права. 2006. № 11.

55.Орлова С.А. Сенат как высший надзорно-контрольный орган России // Правоведение. 2000. №2.

56.Пантелеев Б.Н. Взаимодействие органов российской прокуратуры с общественностью и средствами массовой информации (правовые и организационные аспекты): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.

.Рохлин В. Проблемы развития прокуратуры: взгляд науки // Законность. 2008. № 6.

Комментарии законодательства

.Комментарий к Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации". М.,1996. С. 2.


Тема Прокуратура РФ: история становления и современность Оглавление Введение Глава 1. Правовое р

Больше работ по теме:

КОНТАКТНЫЙ EMAIL: [email protected]

Скачать реферат © 2017 | Пользовательское соглашение

Скачать      Реферат

ПРОФЕССИОНАЛЬНАЯ ПОМОЩЬ СТУДЕНТАМ