Проблемы взаимодействия органов государственной власти в России : Диплом по Основы права

Рубрикатор

Основы права

Дипломы

Проблемы взаимодействия органов государственной власти в России

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«ОРЛОВСКАЯ РЕГИОНАЛЬНАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ»

ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ

КАФЕДРА ТЕОРИИ И ИСТОРИИ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА

Дипломная работа

Проблемы взаимодействия органов государственной власти в России

Тутыхин Роман Михайлович

Орел 2009

Оглавление

Введение

Глава I. Взаимодействие органов государственной власти на федеральном уровне

.1 Понятие и система федеральных органов государственной власти в России

.2 Особенности и проблемы взаимодействия федеральных органов государственной власти

.3 Особенности и проблемы взаимодействия федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации

Глава II. Взаимодействие органов государственной власти на региональном уровне

.1 Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации

.2 Особенности и проблемы взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации

.3 Особенности и проблемы взаимодействия органов государственной власти между субъектами Российской Федерации

Глава III. Основные направления совершенствования взаимодействие органов государственной власти в России

.1 Совершенствование взаимодействия органов государственной власти на уровне федерации и между федеральным и региональным уровнями власти

.2 Совершенствование взаимодействия органов государственной власти в субъектах федерации

Заключение

Библиографический список

Введение

Актуальность вопросов изучения взаимодействия органов государственной власти в России состоит в том, что за полтора десятилетия Россия прошла сложный путь от фактически унитарного государства к федерации. С начала ХХI в. этот вектор стал постепенно меняться. В современной России наблюдаются тенденции усиление централизации управления и укрепления вертикали власти. Однако, современное демократическое государство при столь гигантских масштабах и колоссальных региональных различиях без федерализма невозможно. И если во времена Монтескье авторитаризм еще мог рассматриваться как альтернатива федерализму и демократии, то сейчас возможности выживания на его базе государства размером в одну седьмую часть суши исчерпаны абсолютно.

Экономические, этнические, социальные, географические, климатические и иные особенности различных частей Российского государства обусловили использование сложной многоуровневой системы государственного устройства страны и очевидное разнообразие регуляторов общественных отношений в различных ее регионах.

К концу 1990-х гг., в новых условиях демократизации общества, на фоне массовой социально-политической активизации народов и регионов, политизированного этнического и регионального сознания был утвержден вариативный путь - наиболее эффективный демократический тип построения многонационального государства на основе принципа федерализма.

В масштабах страны в основном были обеспечены единообразие в применении гражданского, уголовного, финансового законодательства, централизация управления важнейшими с точки зрения жизнеобеспечения страны отраслями экономики. Ведется масштабная работа по разграничению полномочий между уровнями публичной власти, обеспечению сближения регионального законодательства с федеральным, улучшению системы управления государством, укреплению его устойчивости и территориального единства.

Но надо при этом следует отметить, что основополагающие политические, социальные и экономические цели, стоящие перед страной, факторы глобализации, этноконфессиональные, культурные и иные особенности России требуют перехода к более совершенной модели государственного устройства.

Состояние изученности проблемы. Исследованию проблем взаимодействия органов государственной власти в России посвящены работы многих отечественных и зарубежных учёных, среди них: Макуев Р.Х., А Пастухова Н.Б., Ю.С. Васютин, А.Н. Соколов, А.А. Мерцалов, Аяцков Д., Краснов Ю.К., Баглай М.В., Н.А.Баранов, Варламова Н.В., Ивайловский Д.А., М. Глигич-Золотарева, В. Черепанов, К. Кирюхин, А. Павлушкин, Т. Макосейчук, А.В. Усягин <#"justify">Объектом исследования являются общественные отношения в сфере взаимодействия органов государственной власти в России.

Предмет исследования - проблемы взаимодействия органов государственной власти в России.

Цель работы состоит в выявлении проблем взаимодействия органов государственной власти в России.

Достижение поставленной цели потребовало решения следующих основных задач:

1)Рассмотреть понятие и сущность системы органов государственной власти в Российской Федерации.

2)Выявить проблемы взаимодействия федеральных органов государственной власти.

)Проанализировать проблемы взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

)Рассмотреть систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

)Выявить проблемы взаимодействия органов государственной власти в субъекте Российской Федерации.

)Проанализировать проблемы взаимодействия органов государственной власти между субъектами Российской Федерации.

)Определить перспективы и направления совершенствования взаимодействие органов государственной власти на уровне федерации и между федеральным и региональным уровнями власти.

)Определить способы совершенствования взаимодействие органов государственной власти в субъектах федерации.

Теоретическую и методологическую основу работы составили положения, содержащиеся в научных трудах отечественных и зарубежных специалистов, публикации в прессе, нормативные правовые акты, регулирующие сферу государственного устройства и управления.

Исследование базируется на общенаучной методологии, использовании системного, комплексного подходов. При решении конкретных задач применялись методы сравнительного, нормативного анализа и синтеза, статистический, монографический, экспертных оценок и другие методы.

Положения, выносимые на защиту:

Особенности и проблемы взаимодействия органов государственной власти на федеральном уровне, выражены в недостаточной теоретической разработке проблем разделения и перераспределения власти, а проблемы взаимодействия органов государственной власти Федерации и субъектов Российской Федерации, выражены в отсутствии баланса между централизацией и децентрализацией, наличия противоречий между федеральным и региональным законодательствами, отсутствия концепции законодательного регулирования предметов совместного ведения Федерации и субъектов Российской Федерации, наличия необеспеченных федеральных мандатов, носящих факультативный характер;

проблемы и особенности взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации как в рамках одного субъекта, так и между различными субъектами, выражаются в особом двойном статусе главы субъекта, являющегося одновременно руководителем высшего органа исполнительной власти субъекта, и, как следствие этого, в чрезмерном усилении исполнительной власти на уровне субъекта Федерации, которая фактически приобретает статус верховной власти по отношению к законодательной, а также в отсутствии четкого законодательного регулирования отношений между субъектами федерации и, в частности, принципов функционирования сложноустроенных субъектов;

основные направления совершенствования взаимодействия органов государственной власти должны осуществляться на основе принципа не разграничения предметов ведения и полномочий, а взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации при реализации полномочий по предметам совместного ведения, а механизмы взаимодействия органов государственной власти в субъектах федерации должны реализовываться посредством усиления роли главы субъекта Федерации при обязательном четком разграничении его полномочий между двумя элементами его правового статуса и задействованием в данном процессе органов конституционной юстиции.

1 ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ

.1 Понятие и система органов государственной власти в Российской Федерации

Одна из главных функций любой Конституции состоит в устройстве государственной власти, т.е. в создании определенной системы органов государственной власти. Создание такой системы означает, что органы государственной власти действуют не обособленно друг от друга, а интегративно, в чем и проявляется системообразующий фактор их целостности и единства. Это обеспечивает эффективность отправления функций государства, и прежде всего, защиту прав человека и гражданина. Конституционная система власти включает в себя не только те органы государственной власти, которые закреплены в тексте Конституции. В нее входят и многие другие, создание которых обусловлено функциями и полномочиями конституционных органов. Система власти, таким образом, состоит из разветвленных подсистем, из большого числа соподчиненных органов разного уровня. Каждый орган государственной власти отличается от любого другого, но все вместе по сумме своих полномочий они олицетворяют единую государственную власть.

Понятие органа государственной власти складывается из совокупности трех основных признаков:

) Каждый орган государственной власти создается в соответствии с установленным Конституцией, законами или другими правовыми актами порядком. Так, Конституция РФ устанавливает, что в Российской Федерации на федеральном уровне государственную власть осуществляют Президент РФ; Федеральное Собрание, состоящее из Совета Федерации и Государственной Думы; Правительство РФ и суды РФ.

Эти органы государственной власти не могут быть ликвидированы или преобразованы без изменения самой Конституции РФ. Конституция России предусматривает при этом, что порядок образования органа федеральной государственной власти должен быть определен федеральным законом. Аналогичным образом (через Конституции, уставы и законы) устанавливается порядок образования органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Создание органа может быть обусловлено деятельностью не одного, а нескольких органов государственной власти (например, аудиторы счетной палаты назначаются поровну Государственной Думой и Советом Федерации). Органы государственной власти могут создаваться, преобразовываться и ликвидироваться не только законами, но и Указами Президента РФ. Это касается органов исполнительной власти (аналогичное положение в субъектах РФ).

2) Орган государственной власти наделяется властными полномочиями, его решения носят общеобязательный характер и при необходимости подкрепляются принудительной силой государства. Органы власти издают в пределах сферы своей деятельности правовые акты для регулирования общественных отношений. При этом полномочия органа государственной власти образуют его компетенцию (круг предметов ведения), границы которой предельно четко устанавливают рамки властных полномочий. Эти границы орган не смеет переступать с тем, чтобы не превышать своей власти и не вторгаться в сферу деятельности другого органа государственной власти.

3) Деятельность органов государственной власти осуществляется в формах и методах, установленных правовыми актами. Ни при каких условиях орган государственной власти не вправе прибегать к действиям, выходящим за рамки допустимых организационных форм и методов, особенно в отношении применения принудительных мер. Вместе с тем, в повседневных действиях органа власти много делового обыкновения и согласительных методов решений.

В России существует единая системы государственной власти, т.е. федеральная власть распространяется на всю ее территорию. Кроме того, на территорию каждого субъекта Российской Федерации распространяется государственная власть этого субъекта, носящая региональный характер.

Рассмотрим более подробно систему органов, осуществляющих государственную власть в РФ.

Логика построения Конституции РФ соответствует принципу разделения властей. Основная задача обеспечения взаимодействия властей возложена Конституцией на Президента. Именно поэтому главам Конституции РФ, посвященным трем ветвям власти, предшествует глава 4 «Президент Российской Федерации». С нее и начинается изложение системы государственных органов Российской Федерации. Это объясняется особым значением Президента РФ в системе государственных органов Российской Федерации.

Правовой статус, полномочия и порядок избрания Президента определены в главе 4 Конституции РФ. Президент обладает неприкосновенностью. Выборы Президента осуществляются на основе Конституции РФ, Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации». Президент избирается на четыре года гражданами Российской Федерации на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Порядок выборов Президента РФ определяется Федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации».

Основополагающими правовыми установлениями применительно к статусу Президента РФ являются положения ст. 80 Конституции РФ, которая определяет, что Президент РФ является главой государства. В соответствии с этой статьей именно Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяет основные направления внешней и внутренней политики государства. Президент действует только в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации. При этом он не входит напрямую ни в одну из ветвей власти.

Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными силами. В этом качестве он имеет право и обязан вводить военное положение, назначать высшее командование Вооруженных сил, утверждать военную доктрину Российской Федерации.

Законодательные полномочия Президента РФ связаны со сферами законодательства и исполнения законов. Президент имеет право законодательной инициативы и отлагательного вето. Однако это вето неприменимо к федеральным конституционным законам, поскольку те принимаются квалифицированным большинством голосов в обеих палатах Федерального Собрания.

Широкие полномочия имеет Президент РФ и в сфере исполнительной власти. Он не только активно влияет на деятельность Правительства РФ, поскольку определяет, согласно Конституции РФ, основные направления внутренней и внешней политики. Президент имеет и весьма весомые права по формированию Правительства: с согласия Государственной Думы он назначает Председателя Правительства, а по предложению последнего - персональный состав Правительства РФ.

Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ).

Анализ положений Конституции РФ позволяет сделать вывод о том, что Президент занимает самостоятельное, независимое и главенствующее место в системе органов РФ, осуществляющих государственную власть. Конституционно-правовое положение Президента не ограничивает самостоятельность деятельности основных государственных органов РФ. Это обусловлено тем, что полномочия Президента РФ направлены на обеспечение согласованного взаимодействия всех ветвей власти РФ, соблюдение Конституции РФ, защиту основных прав и свобод человека и гражданина, охрану государственного суверенитета.

Законодательную власть в России осуществляет Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации, состоящее из двух палат: верхней - Совета Федерации и нижней - Государственной Думы. Совет Федерации формируется по норме: два представителя от законодательной и исполнительной власти каждого субъекта федерации (166 депутатов). Государственная Дума состоит из 450 депутатов. Государственная Дума избирается на четыре года.

К основным полномочиям Совета Федерации Конституция Российской Федерации относит: утверждение изменений границ между субъектами федерации; утверждение Указа Президента России о введении военного положения; решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами ее территории; назначение выборов Президента Российской Федерации; отрешение Президента РФ от должности; назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ; назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ.

Депутатам Государственной Думы принадлежит право законодательной инициативы. Государственной Думе свойственны три классические функции: принятие законов; утверждение государственного бюджета; определенный контроль за исполнительной властью. Именно через эти функции выполняется доверенная воля народа, а следовательно обеспечивается демократическое правление.

Наряду с законодательством (ст. 105 Конституции РФ) к числу наиболее важных полномочий Государственной Думы относятся: дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства РФ; решение вопросов о доверии Правительству РФ; объявление амнистии; выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности; обращение в Конституционный Суд РФ и решение других вопросов.

Отличительной особенностью верхней палаты парламента - Совета Федерации является то, что он не может быть распущен ни при каких обстоятельствах. Роспуск нижней палаты - Государственной Думы может осуществить Президент Российской Федерации только по основаниям и в порядке, строго определенным в Конституции РФ.

Высшим исполнительно-распорядительным органом государственной власти в стране, непосредственно осуществляющим управление является Правительство Российской Федерации. Оно состоит из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров.

К числу основных полномочий Правительства Российской Федерации Конституция России относит, разработку и представление Государственной Думе проекта федерального бюджета и обеспечение его исполнения; осуществление управления федеральной собственностью; осуществление мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации и решение других вопросов.

Реализуя свои полномочия, Правительство России принимает решения (постановления и распоряжения) на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и Указов Президента России.

В системе органов государственной власти России важное место занимает судебная власть, осуществляющая правосудие посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

Судебная власть в Российской Федерации, ее полномочия и функционирование определяются Конституцией России и федеральными конституционными законами, в том числе Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г. Она включает в себя: Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд и иные федеральные суды, предусмотренные основным законом России и федеральными законами.

Конституционный Суд РФ осуществляет функцию рассмотрения и разрешения дел о соответствии федеральных законов, законов РФ, конституций и иных нормативных актов субъектов федерации Конституции Российской Федерации и осуществляет другие юридические действия в соответствии с федеральным конституционным законом. Он состоит из 19 судей, назначаемых Советом Федерации Федерального Собрания по представлению Президента России.

Верховный Суд РФ является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, которые подсудны федеральным судам низших инстанций. Кроме того, в соответствии с Конституцией РФ он осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики.

Высший Арбитражный Суд РФ является высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами. Важнейшей задачей Высшего Арбитражного Суда является осуществление судебного надзора за деятельностью арбитражных судов и дача разъяснений по вопросам судебной практики.

Судьи Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда назначаются Советом Федерации по представлению Президента России.

В судебную власть России органически включена прокуратура Российской Федерации. Полномочия, организация и деятельность ее определяются Конституцией РФ, Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» и другими законодательными актами Российской Федерации.

Таким образом, Конституция России содержит нормы, необходимые и достаточные для признания ее демократическим правовым государством. Иными словами, правовое государство в России уже существует, хотя и по форме. Вместе с тем, функционирование государства как правового, безусловно, требует исследования не только конституционных основ, но и факторов, которые предопределяют такие его общественно значимые параметры как эффективность государственного аппарата и управления, степень реализации основных прав и свобод человека и гражданина, уровня развития гражданского общества.

1.2 Особенности и проблемы взаимодействия федеральных органов государственной власти

Ст. 10 Конституции РФ провозглашает, что государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Конституция вверяет каждую из этих ветвей власти соответствующему органу действующему самостоятельно.

Идею разделения властей в России следует проводить в трех плоскостях.

Ни один орган власти или политическая организация не могут игнорировать либо приостанавливать деятельность конституционно закрепленных институтов, бесконтрольное отправление властных функций, стремиться к упразднению конституционного строя, его нравственной и социальной опоры.

Функционально разделение властей предполагает соответствующую организацию законодательного исполнительного и судебного механизмов. законодательная власть ограничивается референдумом, прямыми выборами Президент, его правовым вето, Конституционным Судом; внутренним ее ограничением являются две платы Парламента. Исполнительная власть ограничивается ответственностью перед Парламентом и подзаконным характером издаваемых ею нормативных актов, должна сохраняться также внутренняя разделенность, воплощенная в том, что Конституционный Суд выделяется из общей судебной системы, меняется круг полномочий прокуратуры, вводятся системы специальных судов, мировых судей.

Конституционное закрепление принципа разделения властей, впервые осуществленное в Конституции России 1993 г., послужило основой не только правового, но и политического понимания особенностей взаимодействия различных ветвей государственной власти. Разделение властей представляет собой функциональный разрез единой государственной власти и не означает многовластия. В правовом демократическом государстве власть является единой, так как ее единственным источником является народ. Поэтому речь идет только о разграничении полномочий между ветвями единой неделимой государственной власти.

Разделение властей на практике позволяет эффективно выполнить важные государственные полномочия каждой из ветвей, исключить концентрацию власти в руках одного человека или государственного органа, которая ведет к злоупотреблениям, коррупции. Отсюда очевидна исходная основа взаимоотношений между ветвями государственной власти в России - правовое закрепление принципа разделения властей.

Поскольку государственная власть едина, то ее ветви постоянно взаимодействуют, что порождает борьбу, столкновение, соперничество. Чтобы не произошло полного, абсолютного поглощения одной ветви власти другой, была выработана система сдержек и противовесов. Ее сущность состоит в том, чтобы уравновесить власти, не дать возможности каждой из них оставаться бесконтрольной.

Демократия не сможет стать консолидированной, если политическая власть будет неэффективной, так как не оправдавшиеся надежды на быстрое повышение качества жизни могут породить немало двусмысленностей относительно правомерности выбранного пути. Поэтому взаимодействие всех ветвей власти должно отвечать главной цели - решению социальных и экономических проблем общества, созданию условий для реализации материальных и духовных потребностей человека. Это возможно лишь при условии проведения эффективной политики властей, гармонично сочетающих в себе полномочия и ответственность перед обществом и гражданином.

Такой политике способствует система «сдержек и противовесов», устанавливаемая конституцией, законами и представляющая собой совокупность правовых ограничений в отношении конкретной государственной власти - законодательной, исполнительной, судебной.

В России при «жестком» разделении власти полномочия отдельных ее ветвей, их институтов явно не сбалансированы, что влияет на процесс взаимоотношений между ними, ведет к конфронтации. Кроме того, в России нет четкого правового закрепления полномочий каждой из ветвей государственной власти, что размывает принцип разделения властей в вопросах организации структур и механизмов функционирования государства в целом. Очевидно, что в сложных, кризисных условиях ветви власти должны сплотиться для поиска механизмов решения общих проблем. Но в России каждая из них старается стать автономной, независимой, что может привести к неуправляемости страной.

Особенностью российской Конституции является то, что Президент не входит ни в одну из ветвей государственной власти, он как бы стоит над ними, выполняя роль арбитра, гаранта обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.

Полномочия Президента вытекающие из различия конституционных функций главы государства и парламента, в основном и главном не конкурируют с полномочиями представительного органа.

В то же время полномочия Президента в сфере взаимоотношений с парламентом позволяют рассматривать главу государства как непременного участника законодательного процесса. Президенту принадлежит право назначать выборы Государственной Думы, в то время как выборы Президента назначаются Советом Федерации. Таким образом, назначение выборов этих органов государственной власти происходит не на взаимной основе, чтобы избежать взаимозависимости.

Институт президентства для России новый и он не может сложиться быстро. Для его успешного функционирования необходимо четкое разделение власти, сложившаяся исполнительная вертикаль, легитимность, опора на влиятельную организацию и парламентскую фракцию. Ни одно из этих условий в России до последнего времени не выполнялось. Лишь на парламентских выборах 2003 года президентской команде удалось сформировать парламентскую фракцию, обладающую конституционным большинством.

В российском поле взаимодействия ветвей власти речь идет, как правило, о законодательной (представительной) и исполнительной. О судебной власти как одной из ветвей государственной власти, ее месте и роли в системе властей говорят и пишут мало.

Эта российская особенность отражает традиционный взгляд на судебную власть как на силу, полностью подконтрольную партийно-государственной номенклатуре. Судебная власть призвана поддерживать систему правового регулирования в обществе, защищать права и свободы человека. Она обладает такими средствами для реализации данных задач, что способна стать мощным фактором взаимозависимости и взаимодействия различных ветвей власти.

В основе федеративного государственного строя России лежат глубокие исторические, социально-экономические, геополитические и этнические корни. Сущность российского федерализма составляют государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ, равноправие и самоопределение народов.

Суверенитет Российской Федерации, юридически выраженный в верховенстве на ее территории российской Конституции и федеральных законов, в сочетании с принципами федеративного построения России определяет правовые предпосылки разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Верховенство и единство государственной власти обеспечивается в первую очередь верховенством федеральных нормативных правовых актов. Согласно Конституции РФ правило о соответствии нормативных правовых актов субъектов Федерации федеральным законам ставится в зависимость от конституционного и договорного распределения предметов ведения и функций между Российской Федерацией и ее субъектами (ст. 71 - 73 Конституции РФ).

Вопросы организации и деятельности системы органов государственной власти в субъекте Федерации составляют один из важнейших предметов конституционно-уставного регулирования вопросов содержания государственного суверенитета Российской Федерации.

Важнейшее значение в Российской Федерации, как и других федерациях, имеет разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами.

В Российской Федерации и ее субъектах различаются три группы предметов ведения и соответственно полномочий государственных органов. Первую группу составляют предметы ведения Российской Федерации и ее федеральных государственных органов, определяющихся ст. 71 Конституции РФ. Вторая группа - предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, определяющиеся ст. 72 Конституции РФ. Предметы ведения, находящиеся вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, составляют третью группу. По существу это те предметы ведения, по которым субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Российская Федерация по исключительным предметам ведения издает федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории федерации. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы, а также законы и иные нормативные акты субъектов федерации. По вопросам и сферам жизнедеятельности, отнесенным к ведению субъектов федерации, они издают собственные законы и иные нормативные акты.

Для обеспечения взаимных гарантий, предупреждения споров между федерацией и ее субъектами по предметам ведения Конституция РФ предусматривает: если закон субъекта федерации противоречит федеральному закону, принятому по исключительным предметам ведения федерации или предметам совместного ведения, то действует федеральный закон, а в случае же противоречия между федеральным законом и законом субъекта, изданным по предметам исключительного ведения субъекта, то действует закон субъекта Российской Федерации.

Конституции и уставы по-разному определяют наименования, состав, порядок формирования и деятельности, полномочия собственных органов государственной власти, основы их взаимодействия между собой, а также с федеральными органами и органами государственной власти других субъектов РФ.

Анализ законодательства субъектов Федерации свидетельствует о том, что системы их органов государственной власти имеют больше сходства с федеральной системой органов государственной власти, нежели различий. Однако длительное отсутствие федерального закона об общих принципах организации государственной власти в субъектах Федерации побудило их к созданию систем органов власти в соответствии с собственными представлениями. В последнее время эта система претерпевает существенные изменения, обусловленные в том числе и новым федеральным законодательством.

В определенной мере данное положение разрешает Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований», который стал важным звеном федеративной реформы. Его разработка и принятие были обусловлены необходимостью расширения полномочий субъектов Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых ими за счет средств собственных бюджетов. Кроме того, часть полномочий по предметам совместного ведения, отнесенных к полномочиям Российской Федерации, была передана субъектам Федерации с реализацией за счет субвенций из федерального бюджета и с сохранением регулирующих и контрольных функций за федеральными органами.

Однако, как отмечается в представленном впервые Докладе Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации», несмотря на масштабы проделанной работы, федеральной власти пока еще не удалось выйти на сбалансированную схему взаимоотношений центра и регионов. В то же время «причины сегодняшнего противостояния в федеративных отношениях кроются подчас не в глубокой истории, а в поведении сегодняшних политиков, в ошибках и просчетах власти, которая давлением и силовым способом пытается разрешать федеративные проблемы и межнациональные отношения».

Проблема разделения властных полномочий, разграничения предметов ведения между федеральным центром и субъектами Федерации была и остается доминирующей в области федеративных отношений. К началу 2000 года стало очевидно, что характерными тенденциями сложившегося положения в Российской Федерации являлись:

отсутствие системности и неполное соответствие правовых актов субъектов Федерации Конституции РФ;

неопределенность или отсутствие описания полномочий и ответственности, возлагаемых на различные уровни и ветви публичной власти;

возложение отдельных полномочий по предметам ведения Российской Федерации на органы государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления;

наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями без предоставления адекватного финансового обеспечения;

чрезмерное регулирование полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти;

широкое распространение практики установления «необеспеченных мандатов» (возложение федеральными законами на органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления расходных обязательств, не подкрепленных источниками их финансирования);

значительное количество неприменяемых на практике норм, в том числе норм, регулярно приостанавливаемых федеральными законами о федеральном бюджете (40-50 ежегодно), и ряд других.

Для решения этих проблем в середине 2001 года при Президенте РФ была образована Комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Комиссией была разработана концепция реформы федеративных отношений и местного самоуправления.

На первом этапе реализации данной реформы были подготовлены и приняты в 2003 г. «базовые» федеральные законы от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Указанные федеральные законы определили структуру и полномочия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, принципы их финансового обеспечения, новую территориальную организацию местного самоуправления. В частности, был установлен исчерпывающий (закрытый) перечень полномочий по предметам совместного ведения, переданный на исполнение субъекта РФ за счет средств бюджета самого субъекта (41 полномочие).

Эти законы явились ключевыми звеньями правового обеспечения федеративной реформы. Основной новеллой стал перечень так называемых собственных полномочий субъектов РФ, осуществление которых финансируется из бюджетов субъектов и подлежит их нормативно-правовому регулированию. Перечень предназначен для четкого определения зон финансовой ответственности федерального центра и регионов, призван дисциплинировать федерального законодателя, поставить барьер на пути принятия законов, необоснованно возлагающих на субъекты РФ новые полномочия, не обеспеченные соответствующим финансированием.

На следующем этапе Комиссией было проанализировано более 300 федеральных законодательных актов, затрагивающих вопросы регулирования и финансового обеспечения полномочий органов власти различных уровней. Исходя из положений данных законов был принят Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который выявил необходимость расширения полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, осуществляемых ими за счет своих бюджетов.

Непростой процесс становления институтов федерализма и местного самоуправления продолжается. Попытки достроить «вертикаль власти» вплоть до местного уровня, расширить контрольные функции центра реальных успехов принести не смогли. На первый взгляд казалось, что эти меры позволят разрешить имеющиеся кризисные ситуации, обеспечат управляемость, единство правового и экономического пространства. Однако эффект оказался краткосрочным. Централизация увеличила организационно-управленческие риски и снизила гибкость реагирования на сложные экономические и политические процессы. Реальные результаты возможны, когда существует баланс, сформирована система контроля как со стороны центра, так и система ответственности со стороны местных сообществ.

Складывается парадоксальная ситуация: с одной стороны, предоставление субъектам Федерации права добровольно осуществлять указанные полномочия положительным образом скажется на социально-экономической ситуации в стране, но с другой - позволит федеральному законодателю и далее принимать законы, не обеспеченные финансированием из федерального бюджета. Необеспеченный федеральный мандат, таким образом, приобретает факультативный характер. <#"justify">Изменение в системе выборов и политического статуса высших должностных лиц субъектов Российской Федерации стало важным моментом во взаимоотношениях федерального центра и регионов. Данная ситуация, во-первых, привела к повышению ответственности региональных лидеров, а во-вторых, позволила восстановить единую систему исполнительной власти. Эти меры усилили позиции представителей Президента России в федеральных округах.

Рассматривая проблемы взаимодействия федеральных и региональных органов власти, обычно говорят о взаимодействии органов исполнительной власти, которые образуют единую систему в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (ч. 2 ст. 77 федеральной Конституции). Однако взаимодействие законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта РФ и федеральных органов власти также имеет важное значение в укреплении российского федерализма.

Таким образом, одна из главных функций любой Конституции состоит в устройстве государственной власти, т.е. в создании определенной системы органов государственной власти. Создание такой системы означает, что органы государственной власти действуют не обособленно друг от друга, а интегративно, в чем и проявляется системообразующий фактор их целостности и единства. В России существует единая системы государственной власти, т.е. федеральная власть распространяется на всю ее территорию. Кроме того, на территорию каждого субъекта Российской Федерации распространяется государственная власть этого субъекта, носящая региональный характер.

Логика построения Конституции РФ соответствует принципу разделения властей. Конституция РФ устанавливает, что в Российской Федерации на федеральном уровне государственную власть осуществляют Президент РФ; Федеральное Собрание, состоящее из Совета Федерации и Государственной Думы; Правительство РФ и суды РФ.

Конституция России содержит нормы, необходимые и достаточные для признания ее демократическим правовым государством. Иными словами, правовое государство в России уже существует, хотя и по форме.

Сущность российского федерализма составляют государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ, равноправие и самоопределение народов.

Основными проблемами сложившегося положения в Российской Федерации являлись:

отсутствие системности и неполное соответствие правовых актов субъектов Федерации Конституции РФ;

широкое распространение практики установления «необеспеченных мандатов»;

До конца не завершен процесс приведения в соответствие с Конституцией РФ конституций республик и уставов других субъектов Федерации. Серьезной проблемой остаются выстраивание «вертикали власти» и проведение в связи с этим административной реформы.

2. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ

.1 Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации

С принятием в 1993 году на всероссийском референдуме новой Конституции Российской Федерации существенно изменились условия деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации: субъекты Федерации получили более широкие полномочия и приобрели новый конституционно-правовой статус.

Пунктом 1 статьи 77 Конституции РФ предусмотрено, что система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно, в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

В соответствии с данным Федеральным законом: «образование, формирование, деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции Российской Федерации и регулируются федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации».

Органы государственной власти субъектов РФ не существуют разрозненно или обособленно. Они создают единую систему, функционирующую в рамках определенного законодательством правового поля.

Нормы, предусмотренные ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, означают, что каждый из органов публичной власти субъекта РФ образуется самим субъектом Федерации (конституцией, уставом, законом, решением уполномоченного органа субъекта Федерации). При этом, прежде всего следует учитывать, что система органов государственной власти субъектов РФ должна соответствовать основам конституционного строя и Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Так, система органов публичной власти в субъектах РФ должна основываться на принципах, заложенных в главе 1 Конституции РФ, регламентирующей основы конституционного строя. Система государственных органов должна быть направлена на обеспечение реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина.

Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации, согласно требованиям ст. 5 и ст. 77 Конституции РФ, должна основываться на принципах государственной целостности, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов Федерации, равноправии и самоопределении народов России. Обязательным, с точки зрения конституционных предписаний, является также принцип равноправия субъектов РФ.

Важнейшим требованием при организации системы органов государственной власти в субъектах РФ следует признать также соблюдение нормы ст. 10 Конституции РФ о разделении государственной власти в Российской Федерации на законодательную, исполнительную и судебную, а также гарантированности самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти при реализации собственной компетенции.

При рассмотрении системы органов региональной власти прежде всего следует учитывать, что структура органов власти субъектов РФ должна отражаться в конституциях (уставах) субъектов РФ, а схема управления субъектом РФ должна быть утверждена уполномоченным на это органом. Путем данных процедур возникает организационно-правовой статус органов государственной власти и лишь при их полном выполнении они обретают законное право на существование. Отступление от вышеуказанных правил может привести к возникновению ряда проблем, так, в частности, некоторые структурные подразделения исполнительной государственной власти субъектов РФ имеют статус юридического лица, в некоторых федеральных законах говорится об органах государственной власти субъектов РФ в той или иной сфере, но определение системы органов государственной власти субъекта РФ является компетенцией самого субъекта, кроме того, эти органы должны быть предусмотрены конституцией (уставом) субъекта РФ, должны быть определены их полномочия и т.д.

Систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Так, в соответствии с Уставом (Основным законом) Орловской области от 22.02.1996 г. № 7-ОЗ «систему органов государственной власти Орловской области составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти области; высшее должностное лицо области; высший исполнительный орган государственной власти области; органы исполнительной государственной власти специальной компетенции области, а также суды области».

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации:

а) принимает конституцию субъекта Российской Федерации и поправки к ней;

б) осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации;

в) осуществляет иные полномочия, установленные Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.

Высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти области является Орловский областной Совет народных депутатов.

В субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации):

а) представляет субъект Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта Российской Федерации;

б) обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации;

в) формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации и принимает решение о его отставке;

г) вправе требовать созыва внеочередного заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

д) вправе участвовать в работе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации с правом совещательного голоса.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации:

а) осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, противодействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью;

б) разрабатывает проект бюджета субъекта Российской Федерации, а также проекты программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации;

в) обеспечивает исполнение бюджета субъекта Российской Федерации;

г) управляет и распоряжается собственностью субъекта Российской Федерации в соответствии с законами субъекта Российской Федерации, а также управляет федеральной собственностью, переданной в управление субъекту Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Высшим исполнительным органом государственной власти области является Коллегия Орловской области. Органами исполнительной государственной власти специальной компетенции области являются Аппарат Губернатора и Коллегии области; Департаменты области; Службы области; Управления области. Судебная власть области осуществляется Уставным судом Орловской области и мировыми судьями области. Для контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в области назначается Уполномоченный по правам человека Орловской области.

2.2 Особенности и проблемы взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации

К настоящему времени практически во всех субъектах Федерации действуют принятые ими в установленном порядке конституции (в республиках) и уставы (во всех других субъектах), в соответствии с которыми функционируют их законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти. Таким образом, в принципе можно считать завершенным процесс формирования системы государственных органов на уровне субъектов Российской Федерации.

Большинство субъектов Российской Федерации в той или иной мере воспроизводят у себя федеральную модель взаимодействия законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти. В первую очередь это касается взаимодействия представительного органа государственной власти (парламента) субъекта Российской Федерации с высшим должностным лицом (главой) субъекта Российской Федерации.

Ориентация субъектов РФ на федеральную модель разделения властей проявляется, прежде всего, в лидирующей роли главы субъекта РФ (президента, губернатора, главы администрации, председателя правительства, председателя государственного совета, мэра и др.) в системе государственных органов субъекта, что явно прослеживается в сравнении с другими органами государственной власти (парламентом, правительством, судами) субъекта. Модели организации государственной власти на основе принципа разделения властей в субъектах РФ могут быть разнообразными. Различия могут быть в полномочиях законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, в формах их взаимодействия между собой, что обусловлено правовой природой федерализма.

Различие федеральной и региональной схем построения системы органов государственной власти заключается в том, что глава субъекта Федерации (высшее должностное лицо, руководитель высшего исполнительного органа) в отличие от федерального Президента возглавляет высший орган исполнительной власти субъекта РФ.

Фактическое положение главы субъекта Российской Федерации стало одной из причин, по которой высшее должностное лицо было в обязательном порядке введено в систему исполнительной власти субъекта Федерации.

До принятия Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» некоторые исследователи осуществляли толкование ст. 85 Конституции Российской Федерации с учетом правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и действия конституций (уставов) этих субъектов Федерации. Они не признавали главой исполнительной власти субъекта Федерации президента республики или губернатора. По их мнению «президент Российской Федерации может приостанавливать действие указов президентов республик только в случаях, если и президент республики входит в систему органов исполнительной власти республики. Этот вывод следует из смысла ч. 2 ст. 85 Конституции Российской Федерации». Основываясь на таком выводе, можно было констатировать, что президент Российской Федерации не мог приостанавливать указы, например, президента Республики Башкортостан, который согласно ст. 91 Конституции Республики Башкортостан, принятой в 1993 г., являлся высшим должностным лицом и главой республики и при этом не входил в систему исполнительной власти республики. Наличие такого правового статуса у высшего должностного лица Республики Башкортостан и иных субъектов Федерации позволило некоторым исследователям делать вывод о том, что «к уже известной и традиционной триаде - законодательной, исполнительной и судебной - прибавляется четвертая властная ветвь - президентская». Однако такая особенность в правовом статусе высшего должностного лица сыграла решающую роль в организации этого субъекта в качестве руководителя высшего исполнительного органа субъектов Российской Федерации.

Содержание ФЗ № 184-ФЗ отражает двойственный правовой статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, если его должность предусмотрена конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. С одной стороны, высшее должностное лицо представлено в системе государственной власти субъекта Российской Федерации в виде единоначального органа, реализующего полномочия за пределами всех ветвей власти. Перечень таких полномочий содержит ч. 7 ст. 18 ФЗ № 184-ФЗ, которые целесообразно называть собственными непередаваемыми полномочиями высшего должностного лица соответствующего субъекта Российской Федерации. С другой стороны, это лицо в обязательном порядке признается руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. В этом случае высшее должностное лицо автоматически включается в структуру системы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, реализуя исполнительно-распорядительную деятельность, используя полномочия в сфере исполнительной власти.

Из всех государственных полномочий, предусмотренных ч. 7 ст. 18 ФЗ № 184-ФЗ, только полномочия по формированию высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации можно отнести к полномочиям высшего должностного лица, осуществляемых им в рамках исполнительной власти в качестве руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Иные полномочия высшего должностного лица, предусмотренные ч. 7 ст. 18 ФЗ № 184-ФЗ, в виде участия в работе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации с правом совещательного голоса должны рассматриваться полномочиями в сфере государственной власти субъекта Федерации. К полномочиям, реализуемым высшим должностным лицом в сфере исполнительной власти, должны относиться все полномочия, предусмотренные ст. 20 ФЗ № 184-ФЗ. Разграничение полномочий высшего должностного лица позволяет установить границу между двумя элементами его правового статуса как в виде единоначального органа, так и в виде руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации. Такое разграничение полномочий высшего должностного лица практически не осуществляется субъектами Федерации в своих конституциях (уставах).

Правовой формой реализации собственных непередаваемых полномочий, находящихся за пределами всех ветвей власти, согласно ч. 1 ст. 22 ФЗ № 184-ФЗ, должны выступать указы и распоряжения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Наличие этих правовых актов предусматривается наряду с иными актами в виде постановлений и распоряжений. Последним следует отвести роль правовых актов, принимаемых высшим должностным лицом при реализации полномочий в сфере исполнительной власти в качестве руководителя высшего исполнительного органа субъекта Федерации. При этом акты, изданные высшим должностным лицом, выступающим в качестве руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, в виде постановлений и распоряжений должны занимать нижестоящий уровень в иерархической структуре правовых актов органов государственной власти субъекта Федерации по сравнению с указами и распоряжениями, изданными им в связи с реализацией полномочий за пределами всех ветвей государственной власти.

Признание высшего должностного лица субъекта Федерации в качестве руководителя высшего исполнительного органа неадекватно отражает конституционный принцип разделения властей. Становление и формирование «президентской» власти на уровне субъектов Федерации происходит при ее соединении с исполнительной властью. Одно и то же лицо одновременно исполняет функции государственной власти в части, находящейся за пределами законодательной, исполнительной и судебной власти субъекта Федерации и полномочия исполнительной власти субъекта Федерации. В этом случае нарушается система «сдержек и противовесов» между ветвями власти. С другой стороны, идет усиление исполнительной власти на уровне субъекта Федерации, которая в настоящее время фактически приобретает статус верховной власти по отношению к законодательной. В нормативной модели высшего должностного лица субъекта Федерации, закрепленной ФЗ № 184-ФЗ, наблюдается особенность, состоящая в том, что это лицо, возглавляя высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации, становится лицом фактически подчиненным президенту Российской Федерации, хотя такое подчинение нельзя назвать непосредственным по действующей Конституции Российской Федерации.

Основным нормативным правовым актом на федеральном уровне, регулирующим взаимоотношения законодательных и исполнительных органов власти субъектов Федерации является уже упомянутый Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Согласно ст.23 ФЗ № 184-ФЗ в соответствии с конституционным принципом разделения властей законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ и высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ осуществляют свои полномочия самостоятельно и взаимодействуют в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта РФ и в интересах его населения. Во многих конституциях (уставах) вопросы взаимодействия находят свое регулирование в положениях, посвященных статусу и функциям органов государственной власти, а также законодательному процессу.

2.3 Особенности и проблемы взаимодействия органов государственной власти между субъектами Российской Федерации

Российская Федерация включает три типа субъектов:

) национально-государственные образования (республики);

) административно-территориальные образования (края, области, города федерального значения);

) национально-территориальные образования (автономная область, автономные округа).

В составе Российской Федерации в настоящее время находятся 83 субъекта: 21 республика, 9 краев, 46 областей, два города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург), одна автономная область, 4 автономных округа.

Россия, как федеративное государство, построена по смешанному национально-территориальному принципу. Республики, автономная область, автономные округа в основе своей строятся по национальному принципу, края и области - по территориальному.

Все субъекты Российской Федерации обладают определенным правовым положением (статусом), которое характеризуется объемом полномочий, предоставленных Конституцией РФ и другими нормативными актами органам государственной власти и управления субъектов Федерации.

Правовое положение субъектов федерации определяется следующими общими позициями:

во-первых, все субъекты являются членами Российской Федерации, что юридически зафиксировано Конституцией, принятой всеми гражданами России;

во-вторых, субъекты федерации обладают самостоятельной учредительной властью, которая реализуется через право образовывать собственные органы государственной власти и управления, самостоятельно решать определенный круг внутренних вопросов, иметь свое законодательство;

в-третьих, субъекты федерации не вправе в одностороннем порядке в нарушение Конституции РФ изменять свой статус и полномочия, так как для этого необходимо взаимное согласие федерации и субъекта;

в-четвертых, статус субъекта федерации закрепляется Конституцией РФ и собственной конституцией - для республик, уставами - для краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов;

в-пятых, территория субъекта федерации не может быть изменена без его согласия;

в-шестых, отсутствие у субъектов конституционного права на свободный выход из состава Российской Федерации. В противном случае это нарушает территориальную целостность России;

в-седьмых, субъекты федерации равны во взаимоотношениях с федеральными органами власти; имеют равные нормы представительства в Совете Федерации Федерального собрания РФ (по два представителя в Совете Федерации - от представительного и исполнительного органов); обладают правом законодательной инициативы и обращения в Конституционный Суд РФ; могут на договорной основе делегировать часть своих полномочий федерации.

Наряду с общими позициями, правовое положение отдельных субъектов федерации имеет свои особенности. Так, например, республики в составе России являются государствами, образованными по национально-территориальному принципу. Несмотря на различие между республиками по размерам территории, численности населения - все они равны между собой в правовом положении. В отличие от краев, областей и других субъектов, они имеют свою конституцию, вправе устанавливать республиканский государственный язык и т. д.

Края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа - это государственные образования, созданные по территориальному (национально-территориальному) принципу и обладающие функциями государственной власти. В сфере экономики, финансов, социальной и культурной деятельности их статус и полномочия аналогичны республиканским, но несколько уже в государственно-правовом отношении.

Сопоставление Российского федерализма с современными мировыми моделями дает основание полагать, что наша модель имеет в значительной мере переходный характер. О ее неустойчивости свидетельствуют попытки найти компромисс между асимметрией и принципами равноправия субъектов Российской Федерации, между территориальными и национальными принципами структурирования субъектов Федерации. По своему статусу, включающему не только совокупность прав, полномочий, обязанностей и ответственности, но также и принадлежность к определенному виду, субъекты Федерации не тождественны и многовариантны. Существуют и объективные особенности отдельных видов субъектов Федерации - в составе ряда краев и областей находятся автономные округа. Особенность автономных округов по сравнению с другими субъектами Федерации заключается в том, что они могут входить (и почти все, за исключением одного - Чукотского автономного округа) входят в состав края, области. Это не только накладывает определенный отпечаток на их положение, но и усложняет систему федеративных отношений. При этом, говоря об особенностях статуса автономных округов, входящих в состав края, области, нельзя не видеть, что особенности присущи и самим краю, областям, в состав которых входят автономные округа. Вот почему, соглашаясь, что в целом субъекты Федерации можно подразделить на национально-государственные (республики), административно-территориальные (края, области, города Москва и Санкт-Петербург), автономные или национально-территориальные (автономная область, автономные округа), тем не менее считаем необходимым выделить край и область, с входящим в их состав автономным округом, как отдельный вид субъектов Российской Федерации. Это тем более необходимо, что вхождение одних субъектов Федерации в состав других субъектов Федерации является отличительной или своеобразной чертой российского федерализма.

Основное противоречие подобного вхождения большинство ученых видят в несоответствии принципу равноправия субъектов Российской Федерации. Однако Конституционный Суд расширил толкование равноправных субъектов, указав, что при реализации равноправия должны учитываться и все другие положения, составляющие основы конституционного строя: народовластие, уважение прав и свобод человека и гражданина, верховенство Конституции и федеральных законов, единство и территориальная целостность Российской Федерации, федерализм, осуществление государственной власти на основе принципа разделения властей и др.

Край, область, с входящим в их состав автономным округом, отличают от других субъектов Федерации следующие особенности: наличие наряду с муниципальными и административно - территориальными образованиями равноправного с ним (краем, областью - авт.) субъекта Федерации - автономного округа; наличие особой государственно-правовой связи между этими субъектами Федерации, которая отличает их отношения с другими субъектами Российской Федерации, поскольку вхождение предопределяет обязанность органов государственной власти обоих равноправных субъектов Российской Федерации обеспечивать сохранение территориальной целостности и единства в интересах населения края, области и конституционно закрепленные формы регулирования отношений между этими субъектами Федерации - федеральный закон и договор между органами государственной власти субъектов Федерации.

Недостаточная четкость формулировки взаимоотношений автономного округа и области (края) породила борьбу между ними, наиболее ярким примером чего стали противоречия между Тюменской областью и ее округами: Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким. Противоречия еще более обострялись тем, что нефте- газодобывающим округам экономически невыгодно пребывание в составе области. Это отражает ситуацию, когда старые промышленные районы деградируют и появляются новые. В этих условиях Тюмень как столица области, находящаяся, тем не менее, на самой ее окраине, не нужна Ханты-Мансийскому и Ямало-Ненецкому округам. Дело доходило в середине 1990-х гг. до отказа окружных властей участвовать в выборах губернатора и областной думы Тюменской области.

Вхождение автономного округа в состав края, области означает наличие у края, области единых территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа, а также органов государственной власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов в случаях и в пределах, предусмотренных Федеральным законом, Уставами соответствующих субъектов Федерации и договором между их органами государственной власти.

Если в досоветский и советский периоды процедура изменения административно-территориального деления отличалась излишней упрощенностью, при которой решения центральных органов управления не требовали согласования с регионами, а местные интересы, следовательно, могли и вовсе не учитываться, то нынешний принцип согласования интересов как региональных, так и местных представительных органов при изменении границ субъектов закупоривает процесс оптимизации территориального устройства страны, приводит к его стагнации. Этот законодательный тупик нуждается в разрешении.

Формирование современного федеративного государства, базирующегося на принципах, закрепленных в действующей Конституции РФ, предполагает всемерный учет интересов всех участвующих в данном процессе субъектов, идет ли речь о федеральном центре или о членах Федерации. В этой связи федеральный законодатель призван скрупулезно и тщательно взвешивать все свои шаги в деле реформирования такой важной сферы общественных отношений, какой является сфера федеративных отношений, основу которых составляют принципы и порядок разграничения полномочий, главным образом, законодательных. Ущемление прав одной группы субъектов Федерации за счет расширения прав другой группы приводит к нарушению баланса и стабильности всей федеративной системы. Для того чтобы эта система работала эффективно, необходимо создавать условия, при которых каждый ее элемент выполнял те задачи и функции, которые он может и должен выполнять успешно на своем уровне. Это есть ни что иное, как принцип субсидиарности, широко применяемый в зарубежных федерациях и к которому, хочется верить, рано или поздно придет и российский федерализм.

Таким образом, система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно, в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Сопоставление Российского федерализма с современными мировыми моделями дает основание полагать, что наша модель имеет в значительной мере переходный характер. Существуют и объективные особенности отдельных видов субъектов Федерации - в составе ряда краев и областей находятся автономные округа. Особенность автономных округов по сравнению с другими субъектами Федерации заключается в том, что они могут входить в состав края, области. Это не только накладывает определенный отпечаток на их положение, но и усложняет систему федеративных отношений. При этом, говоря об особенностях статуса автономных округов, входящих в состав края, области, нельзя не видеть, что особенности присущи и самим краю, областям, в состав которых входят автономные округа.

3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ

.1 Совершенствование взаимодействие органов государственной власти на уровне федерации и между федеральным и региональным уровнями власти

Взаимодействие разных ветвей власти есть одна из важных предпосылок их собственного существования и развития, а также обеспечения единства государственной власти, основанного на принципе разделения властей. Если каждая из ветвей государственной власти пытается достичь поставленных целей только на базе собственной автономии, самостоятельности, исключительности, абсолютной независимости от других ветвей власти, то она попадает в поле отчуждения от единства, целостности государственной власти. Нарушается не столько индивидуальный порядок функционирования конкретной ветви власти, сколько единство, суверенитет, целостность государственной власти. Подобное характерно для взаимодействия ветвей государственной власти России.

В условиях федеративного государства очень важно не нарушать основополагающих принципов взаимодействия всех ветвей власти, не допускать появления органов, которые по статусу были бы выше конституционно закрепленных.

Развитие федеративных отношений в России предполагает многообразие применения различных форм, необходимо лишь определиться с условиями их реализации. Критериями должны по - прежнему являться основные принципы федеративного устройства России, такие, как единство и территориальная целостность Российской Федерации, равноправие субъектов Федерации, соответствующие принципам федерализма и Конституции Российской Федерации.

Во главу угла должен быть поставлен вопрос о создании целостной системы, позволяющей обеспечить реальный баланс между централизацией и децентрализацией, превращающей культурное разнообразие и экономические особенности территорий в источник эффективной власти. Ключ к суверенному единству страны - не столько в централизованном регулировании и контроле, сколько в разумном согласовании общенациональных интересов с интересами региональными и местными. Кроме того, в условиях глобализации жесткая централизация вряд ли будет содействовать обеспечению конкурентоспособности России на мировой арене.

Формирование федерации выступает, в настоящее время, важнейшим средством достижения целей демократического развития российского общества и государства. Объяснение этого фактора - его стратегическое влияние на организацию и функционирование социальных институтов, их эффективность и безопасность, обеспечение курса реформ и демократии. Нельзя не упомянуть и о том, что на рубеже веков существенно возросло значение прав человека и прав народов, их цивилизованного и универсального соблюдения. А один из реальных путей к этой цели - создание новых или модернизация существующих федеративных отношений.

Федерализм - не только форма государственного устройства, принцип взаимоотношений центра и регионов. Федерализм - это, прежде всего, особое мировоззрение, основной чертой которого является умение видеть огромный потенциал саморазвития государства в разнообразии и самостоятельности его регионов. Федералистское мировоззрение проявляется в готовности сторон идти на диалог, на поиск взаимоприемлемых решений, на разделение ответственности, то есть федерализм является основой общественно-политической стабильности.

Задача разграничения предметов ведения и полномочий является весьма сложной в условиях транзитного периода, когда законодательная база, как Федерации, так и субъектов остается несовершенной. Требуются годы терпеливой работы всех уровней публичной власти, чтобы определенный конституцией механизм стал работать безупречно. Необходимо четко установить и понятийный аппарат, без понимания которого невозможно решить стоящие перед властями задачи.

На современном этапе развития российской государственности стала особенно актуальной задача полной реализации тех положений Конституции, которые затрагивают разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Решение публичной властью стоящих перед ней задач должно осуществляться на том уровне власти, который способен сделать это наиболее рационально, прежде всего, с точки зрения доступности гражданам социальных услуг.

Для успешного развития федеративных отношений в интересах укрепления российской государственности предстоит решить следующие задачи:

утвердить и конкретизировать базовые принципы организации и взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в целях укрепления общероссийской государственности и повышения самостоятельности субъектов Федерации;

обратить большее внимание и сформировать эффективный механизм принятия федеральных законов, заключения договоров и соглашений, регламентирующих отношения в сфере реализации региональной политики;

отработать и согласовывать цели государственной политики в региональной сфере с основными приоритетами экономических и политических реформ;

На наш взгляд, необходим совершенно новый подход к законодательному регулированию сферы отношений между Федерацией и ее субъектами. Речь должна идти о закреплении принципиально иной философии взаимоотношений Федерации со своими субъектами. Не о разграничении предметов ведения и полномочий должна идти речь, тем более, что это, как мы попытались выяснить, неверно и с конституционно-правовой точки зрения, а о взаимодействии федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации при реализации полномочий по предметам совместного ведения.

Впрочем, нам могут указать на внутреннюю противоречивость отрицания в данном контексте самого понятия «разграничение», во всяком случае, в отношении полномочий. Ведь если предлагается довольно подробно установить полномочия федеральных органов законодательной и исполнительной власти по предметам совместного ведения, то тем самым вроде бы уже разграничиваются полномочия.

На это можно ответить следующим образом. Если воспринимать регулирование полномочий как их разграничение, то логично признать, что и полномочия отдельных органов власти на федеральном уровне тоже каждый раз разграничиваются, когда, скажем, какой-то федеральный закон наделяет конкретными полномочиями Президента РФ, федеральные суды, органы исполнительной власти либо, наоборот, передает их другим органам. Конечно, при желании можно и словом «разграничение» обозначить этот процесс, который вряд ли когда-нибудь прекратится, ибо потребности развития требуют постоянного перераспределения полномочий, их уточнения, ликвидации или наделения совершенно новыми. Но на самом деле это не является процессом «разграничения». И не потому, что Конституция РФ не включает закон в перечень форм, в которых можно разграничивать компетенцию. Дело в другом: если бы этот процесс протекал в условиях аморфной конституции или тем более при ее отсутствии, тогда его правомерно было бы обозначать как процесс разграничения функций и полномочий. Но мы исходим из существования вполне конкретной Конституции, а в ней плохо или хорошо, но уже разграничены функции и основные полномочия между ветвями власти (точно так же, как и между уровнями власти).

Другими словами, разграничение не только предметов ведения, но даже полномочий не должно восприниматься как некий постоянно текущий процесс. Эта категория не динамическая, а статическая. Правда, нельзя не признать, что сама Конституция РФ несколько затушевывает понимание данной категории, говоря, в частности (ст.11), о том, что предметы ведения и полномочия разграничиваются не только Конституцией, но и договорами.

Нам представляется, что формами взаимодействия следует признать совместное осуществление законодательной деятельности; совместную деятельность в рамках единой системы исполнительной власти; разработку и реализацию совместных программ и проектов на долевых началах их финансирования; проведение совместных экспериментов; использование согласительных процедур.

Что касается условий взаимодействия, то здесь важно несколько конкретизировать конституционный принцип разделения властей «по вертикали», предусмотрев, что: а) за пределами полномочий федеральных органов государственной власти органы государственной власти субъектов Федерации полностью самостоятельны, но при условии соблюдения Конституции Российской Федерации и федерального законодательства; б) не допускается вмешательство федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в полномочия друг друга. Таким образом, понятие «взаимодействие» для органов публичной власти отличается от такого же понятия применительно к его бытовому значению (например для обычной совместной деятельности людей вне рамок гражданско-правового договора).

Собственно говоря, сегодня зачастую именно так и происходит, когда принимаются федеральные законы по предметам совместного ведения, нередко весьма подробно регулирующие правила в той или иной сфере и при этом оставляющие открытым вопрос, органы исполнительной власти какого уровня должны их реализовывать или контролировать. Соответственно федеральные органы исполнительной власти воспринимают положения таких законов как часть своей собственной компетенции. Такое положение вредно еще и потому, что почти не оставляет региональному законодателю возможностей учесть особенности данного региона, вследствие чего утрачивается вообще один из главных смыслов федерализма.

Вот почему важно ограничить федерального законодателя рамками, выход за которые означал бы вторжение в законодательную компетенцию субъектов Федерации и тем самым нарушение одного из принципов федерализма - деятельность каждого субъекта права в рамках собственной компетенции и ненарушимость этой компетенции кем бы то ни было. Принцип «собственной компетенции» вообще является одним из основополагающих принципов правового государства, ибо если ему не следовать.

В то же время нельзя умалчивать и об общих требованиях, предъявляемых к законодательству субъектов Федерации, осуществляемому по предметам совместного ведения. Представляется, что смысл, основная задача регионального законотворчества - конкретизация общефедеральных норм и правил, регулирование организации и деятельности органов исполнительной власти, реализующих полномочия субъектов РФ по предметам совместного ведения, а также установление (если есть такая возможность) региональных социальных стандартов, более высоких чем государственные минимальные социальные стандарты.

Что же касается соотношения федеральных законов и законов субъектов Федерации, регулирующих отношения в рамках предметов совместного ведения, то в идеале не должно быть коллизий между ними, учитывая, что федеральные законы закрепляют общие правила и регулируют организацию и деятельность федеральных органов исполнительной власти. Но поскольку идеалы недостижимы, постольку коллизии в жизни неизбежны. (Разумеется, если частота законодательных конфликтов слишком велика, это должно быть сигналом для анализа их причин и для возможной коррекции федеральных законов или вообще правовых институтов, действующих в данной сфере). В этом случае естественным образом в соответствии с общеправовым принципом более высокой юридической силой обладает закон, принятый федеральным органом власти. Однако это не отменяет права субъекта Федерации либо обжаловать в судебном порядке конституционность самого федерального закона, либо обратиться в суд за разрешением спора о компетенции, поскольку не исключено, что федеральный закон слишком детально урегулировал какое-то отношение и тем самым переступил черту, которую должен будет установить предлагаемый закон (в самой Конституции РФ, к сожалению, такой черты не установлено).

Необходимо обрисовывать пока отсутствующую в нашем законодательстве структурно-функциональную модель связанности между собой органов исполнительной власти разного уровня, т.е. содержательно раскрыть в чем выражается и чем обеспечивается единая система исполнительной власти. Это конституционное понятие «единая система до сих пор вызывает споры, которые давно уже имеют отнюдь не теоретическое значение. Мы предлагаем следующим образом трактовать положение ст.77 Конституции РФ и конкретизировать его в будущем законе «о взаимодействии». На наш взгляд, системный анализ самой Конституции РФ подталкивает к тому, чтобы исходить из двух принципиальных положений.

Во-первых, из федеративного устройства России, а, следовательно, из разделения властей «по вертикали», наличия самостоятельности субъектов Федерации в определенных вопросах, в том числе их самостоятельной ответственности.

Во-вторых, из наличия совместной компетенции, предполагающей, в частности, существование одноименных органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях, и, следовательно, из существования, как минимум, скоординированности их деятельности.

Отсутствие сбалансированности между двумя названными принципами, превалирование одного из них в ущерб другому чрезвычайно опасны для российской государственности. Федеральные органы исполнительной власти должны отвечать за соблюдение общегосударственного интереса, региональные - за адаптацию федеральных норм и правил к интересам и потребностям данного субъекта Федерации.

3.2 Совершенствование взаимодействие органов государственной власти в субъектах федерации

Среди основных направлений взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ можно выделить: послания главы субъекта парламенту, совместную законотворческую деятельность, согласительные процедуры, деятельность представителей главы субъекта РФ в парламенте, а также прочие контакты (например, совместное исполнение представительских функций). Указанные формы взаимодействия урегулированы как правило конституциями (уставами) субъектов РФ, регламентами их представительных органов, а также законами и подзаконными актами субъектов РФ, регулирующими вопросы деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Законотворческий процесс - это наиболее важное и емкое направление взаимодействия парламента и главы субъекта РФ, в результате которого на свет появляются полноценные нормы права, обязательные для исполнения на всей территории субъекта Федерации. Вопросы взаимодействия главы субъекта с парламентом в законотворческом процессе большей частью урегулированы в регламентах парламентов (их палат).

Во всех субъектах РФ их главы являются субъектами права законодательной инициативы. Наделение главы субъекта Федерации правом законодательной инициативы подразумевает также предоставление ему права вносить предложения о поправках к конституции (уставу) субъекта.

Таким образом, глава субъекта РФ в той или иной форме взаимодействует с парламентом в течение всего законодательного процесса. Это взаимодействие не всегда протекает мирно. Поэтому зачастую необходимы специальные согласительные процедуры с участием заинтересованных сторон для урегулирования спорной ситуации.

В соответствии с общепринятыми представлениями о месте и роли главы субъекта Федерации в политическом процессе, одной из его функций является обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия всех ветвей власти. Он может использовать согласительные процедуры, направленные на достижение компромисса в решении спорных вопросов. В этой своей ипостаси глава субъекта РФ должен выступать (и как правило выступает) не столько в качестве одной из сторон спора, сколько в качестве арбитра, стоящего над любой ветвью власти. Согласительные процедуры, в свою очередь, могут быть весьма разнообразными, что обусловлено особенностями устройства государственной власти в субъекте РФ. Это могут быть:

согласительные процедуры в ходе принятия спорных законопроектов;

консультации по поводу внесения главой субъекта в парламент кандидатур на высшие должности субъекта РФ;

консультации по поводу отстранения от должности главы и высших должностных лиц субъекта РФ;

вопросы деятельности самого парламента (роспуск, внеочередное заседание, назначение сроков выборов и пр.);

вопросы утверждения структуры правительства субъекта РФ и многое другое.

Одной из форм участия главы субъекта РФ и представителей парламента в согласительных процедурах является создание согласительных комиссий.

Обширная сфера взаимодействия главы субъекта РФ с парламентом лежит в сфере назначений на должности субъекта. Глава субъекта РФ представляет парламенту для утверждения кандидатуры на определенные должности, а в ряде случаев - с последующим окончательным утверждением этих кандидатур федеральными органами государственной власти.

С принятием нового Федерального закона О порядке формирования Совета Федерации появилась новая сфера для взаимодействия парламента и главы субъекта Федерации, а именно - назначение представителя исполнительного органа государственной власти субъекта РФ в Совете Федерации. Указ (постановление) высшего должностного лица субъекта РФ о назначении представителя в Совете Федерации направляется в законодательный орган субъекта в трехдневный срок и вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного органа субъекта две трети от общего числа депутатов не проголосуют против назначения данного представителя. Участие парламента субъекта Федерации в процессе рекрутирования представителей в Совет Федерации осуществляется в соответствии с регламентом этого органа.

Существует и такая форма взаимодействия рассматриваемых органов, как направление правовых актов высшего должностного лица субъекта, нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъекта РФ в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в сроки, установленные конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ (п.п.3,4 ФЗ № 184-ФЗ). Парламент субъекта Федерации вправе обжаловать указанные акты в судебном порядке. Аналогичным правом в отношении актов парламента согласно Закона обладает и глава субъекта РФ.

Взаимодействие парламента и главы субъекта Федерации в ходе согласительных процедур носит перманентный характер независимо от того, участвует ли глава субъекта в согласительных процедурах лично или через своих представителей.

Нормативные правовые акты, принимаемые представительными органами власти без выяснения с главой субъекта РФ, исполнительными органами действительных возможностей по их реализации - это неэффективное нормотворчество, мало способствующее полной реализации парламентом своего законодательного потенциала.

Взаимодействие законодательных (представительных) органов и главы субъекта Федерации не ограничивается рассматриваемыми формами. К ним можно отнести неформальные формы взаимодействия. Сюда относятся различные встречи, круглые столы и др. Близко к указанным формам взаимодействия примыкает сотрудничество главы субъекта РФ и парламента (его отдельных представителей) в ходе исполнения ими представительских функций. Возможно участие главы субъекта РФ и членов парламента в согласительных комиссиях, организуемых федеральным центром. Взаимодействие имеет место также в процессе награждения. Так, например, в Орловской области глава области совместно с председателем областного Совета вручает награды и премии Орловской области.

Процесс формирования механизмов взаимодействия органов власти субъектов Федерации еще не завершен. Многие направления взаимодействия еще не отлажены, другие, напротив, характеризуются обилием нормативного правового регулирования, не делающего, однако, процесс взаимодействия более упорядоченным. Ситуацию осложняет значительное число субъектов РФ, каждый из которых стремится урегулировать вопросы взаимодействия по особенному, а также отсутствие в них, как и на федеральном уровне, единого акта, регламентирующего вопросы взаимодействия указанных органов.

Основные полномочия органов исполнительной власти субъекта РФ в сфере его взаимодействия с парламентом непосредственно связаны с полномочиями высшего должностного лица, возглавляющего исполнительный орган, и концентрируются по ходу бюджетного процесса.

Полномочия правительства субъекта Федерации в сфере согласования интересов законодательной и исполнительной ветвей власти также носят подчиненный, производный от полномочий главы субъекта характер - ведь само согласование структуры правительства (вплоть до уровня его структурных подразделений) и кандидатур на замещение правительственных должностей субъекта РФ законодательством большинства субъектов Федерации отнесено к совместному ведению главы субъекта и парламента.

Споры между законодательным (представительным) органом государственной власти и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ по вопросам осуществления их полномочий разрешаются в порядке, предусмотренном Конституцией РФ, конституцией (уставом) и законом субъекта РФ, либо в судебном порядке (ст.25 ФЗ № 184-ФЗ), поэтому представители правительства субъекта РФ нередко принимают участие в согласительных комиссиях, образуемых главой субъекта и парламентом на паритетных началах.

Основы взаимодействия представительных и судебных органов субъектов РФ регулируются Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. О судебной системе в Российской Федерации. Согласно этому Закону судебная власть на всей территории России самостоятельна и действует независимо от законодательной и исполнительной властей. Однако на уровне субъектов Федерации существуют некоторые особенности нормативного правового регулирования взаимодействия представительной и судебной ветвей власти. Согласно ч.4 ст.4 Федерального конституционного закона к судам субъектов РФ относятся:

конституционные (уставные) суды субъектов РФ;

мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции.

Таким образом, на уровне субъектов РФ можно вести речь о взаимодействии представительных органов власти с конституционными (уставными) судами и мировыми судьями. Однако практика еще более сужает данный перечень. Наличие органов конституционного правосудия в том или ином виде предусмотрено законодательством более 40 субъектов РФ, но реально созданы и действуют конституционные суды только в 15 субъектах Федерации, из которых подавляющее большинство приходится на республики.

Конституционный (уставный) суд субъекта Федерации - судебный орган конституционного контроля, осуществляющий судебную власть в форме конституционного судопроизводства в целях защиты конституционного строя субъекта РФ, основных прав и свобод человека и гражданина. Подобным статусом обладают практически все органы конституционной юстиции субъектов Федерации. Порядок их деятельности регламентируется конституциями (уставами) и законами о конституционных судах субъектов РФ, регламентами конституционных судов. Нормы, регулирующие отдельные формы взаимодействия рассматриваемых органов, содержатся в законодательстве субъектов РФ о представительных (законодательных) органах государственной власти субъектов, в регламентах представительных органов.

Практически все конституционные (уставные) суды наделены правом законодательной инициативы. При этом их право ограничено специализацией - конституционные суды вносят в парламенты субъектов законопроекты и законодательные предложения только по вопросам своего ведения. Это нормальная практика для Федерации в целом, ибо на федеральном уровне правоспособность судебных органов в сфере законодательной инициативы ограничена аналогичным образом. Нельзя сказать, чтобы конституционные суды субъектов РФ активно пользовались предоставленным им правом законодательной инициативы: в конкретном деле суд констатирует, например, пробельность законодательства, однако, этот акт суда не может рассматриваться в качестве законодательной инициативы без наличия официально внесенного в парламент субъекта законопроекта. Более детально процедура осуществления конституционными судами субъектов РФ их права законодательной инициативы урегулирована, как правило, регламентами этих судов.

Функция судебного контроля, являясь элементом системы сдержек и противовесов, прямо следует из провозглашенного на федеральном и региональном уровнях принципа разделения властей. О наличии этой функции можно судить хотя бы по таким полномочиям конституционных судов, как проверка соответствия конституции (уставу) субъекта РФ нормативных правовых актов субъекта, толкование конституций (уставов) субъектов РФ, рассмотрение жалоб граждан по решениям и действиям органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц. В подобных полномочиях конституционного правосудия субъектов Федерации находит отражение функция контроля за правотворческой и правоприменительной деятельностью органов государственной власти конкретного субъекта Федерации.

Основной формой взаимодействия рассматриваемых органов является личное участие их членов (депутатов и судей) в работе этих органов. Важное значение для законодательного процесса имеют послания конституционных судов законодательным органам субъектов Федерации.

Взаимодействие законодательных (представительных) органов и органов конституционного правосудия субъектов Федерации носит перманентный характер, предопределенный местом и ролью конституционной юстиции в системе разделения властей. Решения конституционных (уставных) судов субъектов РФ имеют важное значение для деятельности представительных органов государственной власти субъектов. Остается сожалеть о том, что инструментарий конституционной юстиции в большинстве субъектов федерации, в том числе и в Орловской области, пока еще не нашел должного применения.

Таким образом, конституционное законодательство и практика его применения должны обеспечить такое разделение властей, которое не будет создавать "вакуум" во взаимоотношениях между различными органами государственной власти и противостояние между ними. Принцип разделения властей надо рассматривать как правовую основу для взаимодействия государственных органов, обеспечивающую стабильность осуществления государственной власти в Российской Федерации.

На наш взгляд, необходим совершенно новый подход к законодательному регулированию сферы отношений между Федерацией и ее субъектами.

Речь должна идти о закреплении принципиально иной философии взаимоотношений Федерации со своими субъектами. Не о разграничении предметов ведения и полномочий должна идти речь, тем более, что это, как мы попытались выяснить, неверно и с конституционно-правовой точки зрения, а о взаимодействии федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации при реализации полномочий по предметам совместного ведения.

Взаимодействие законодательных (представительных) органов и органов конституционного правосудия субъектов Федерации носит перманентный характер, предопределенный местом и ролью конституционной юстиции в системе разделения властей. Решения конституционных (уставных) судов субъектов РФ имеют важное значение для деятельности органов государственной власти субъектов. Для более эффективной организации правового взаимодействия органов власти субъектов необходимо дельнейшее развитие данного института.

Заключение

В практической плоскости для обеспечения реформ государственного управления, повышения его эффективности необходимо развитие конституционного права, превращение его в активный регулятор властных отношений в России.

Российское общество и государство находятся в состоянии серьезного реформирования федеративных и межнациональных отношений. Вектор, характеризующий динамику отношений между центром и регионами, уже прошел «золотую середину». Он не остановился там, а пошел дальше в сторону очень жесткой централизации и демонтажа элементов федерализма. Важно заметить, что региональные лидеры, как ни относись к каждому из них персонально, играли очень важную институциональную роль квази-сдержек и противовесов «по вертикали» в ситуации, когда разделение властей «по горизонтали» реально отсутствует. И резкое их ослабление делает негибкой и неустойчивой всю политическую систему, особенно в кризисных ситуациях.

Несмотря на масштабы проделанной работы, законодателю не удалось пока создать сбалансированную схему взаимоотношений центра, регионов и муниципалитетов. В действующей схеме разграничения компетенции сохраняются значительные диспропорции

Но самый негативный итог законотворчества последних лет - это т.н. «эрозия законодательных стандартов», под которой понимается экспансия федеральной законодательной власти во всех сферах общественных отношений, сопровождающаяся падением качества самого законодательства и фактической передачей нормотворчества исполнительной власти.

В настоящее время происходит значительная централизация в вопросах организации государственной власти в субъектах Федерации. Полагаем, что и в ближайшем будущем это приведет к дальнейшей унификации решения большинства вопросов в этой сфере. Нет никаких сомнений, что конституционное законодательство в сфере организации государственной власти в субъектах Федерации должно быть в целом согласовано с федеральным законодательством в этой сфере. Однако конституционное законодательство субъектов Федерации не должно быть простым механическим воспроизведением норм федерального законодательства. Субъекты Федерации должны иметь реальное право самостоятельно определять систему органов государственной власти, что позволит российским регионам максимально учитывать и развивать свои особенности.

Государственное устройство нашей страны, основанное одновременно на территориальном и национально-территориальном принципах, не идеально в контексте мирового опыта. Более того - достаточно противоречиво. Теория и практика федерализма гораздо богаче и многовариантней. Но Россия, хотя и использовала зарубежный опыт в государственном строительстве, тем не менее, является уникальным федеративным образованием.

Выделение концептуальных положений в сфере федеративных и межнациональных отношений особенно необходимо для установления системной связи законов. В настоящее время она явно недостаточно просматривается в актах, непосредственно направленных на регулирование межнациональных отношений. Установление системных связей между Российской Федерацией и ее субъектами должно стать важнейшей задачей всего российского законодательства. Необходимо настоятельно установить процедуру принятия нормативных актов по вопросам, отнесенным к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, с тем чтобы в этих актах органически соединялись их интересы. Нужно также принять нормативные акты, определяющие процедуры разрешения споров, возникающих между субъектами Российской Федерации, а также процедуры ликвидации конфликтов на национальной почве.

Подводя итог анализу отдельных вопросов взаимодействия органов государственной власти в России, можно сделать вывод, что это взаимодействие является важным фактором в развитии российскоq государственности. Дальнейшее совершенствование взаимодействия федеральных органов государственной власти на всех уровнях позволит более полно и эффективно сочетать интересы Российской Федерации и ее субъектов в действующем законодательстве, а также способствовать обеспечению единства правового пространства в Российской Федерации.

государственная власть субъект федерация

Библиографический список

. Нормативные акты и материалы судебной практики

1.1Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с изм. от 21.07.2007) [Электронный ресурс] // "Российская газета", N 237, 25.12.1993. / Правовая система «Консультант плюс».

1.2Федеральный конституционный закон Российской Федерации «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г. №1-ФКЗ. // "Российская газета", N 3, 06.01.1997.

.3Федеральный конституционный закон Российской Федерации «О Конституционном суде РФ» от 21 июля 1994 г. [Электронный ресурс] // "Собрание законодательства РФ", 25.07.1994, N 13, ст. 1447. / Правовая система «Консультант плюс».

.4Федеральный закон Российской Федерации «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ. [Электронный ресурс] // "Собрание законодательства РФ", 17.06.2002, N 24, ст. 2253. / Правовая система «Консультант плюс».

.5Федеральный закон Российской Федерации «О выборах Президента РФ» от 5 января 2000 г. [Электронный ресурс] // "Собрание законодательства РФ", 13.01.2003, N 2, ст. 171 / Правовая система «Консультант плюс».

.6Федеральный закон Российской Федерации «О порядке формирования Совета Федерации» от 19 июля 2000 г. [Электронный ресурс] // "Собрание законодательства РФ", 07.08.2000, N 32, ст. 3336 / Правовая система «Консультант плюс».

.7Федеральный закон Российской Федерации «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 21 июня 1995 г. [Электронный ресурс] // "Собрание законодательства РФ", 23.05.2005, N 21, ст. 1919 / Правовая система «Консультант плюс».

.8Федеральный закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. № 2202-1. [Электронный ресурс] // "Собрание законодательства РФ", 20.11.1995, N 47, ст. 4472 / Правовая система «Консультант плюс».

.9Федеральный закон Российской Федерации «О политических партиях» от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ [Электронный ресурс] // "Собрание законодательства РФ", 16.07.2001, N 29, ст. 2950 / Правовая система «Консультант плюс».

.10Федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ [Электронный ресурс] // "Собрание законодательства РФ", 06.10.2003, N 40, ст. 3822 / Правовая система «Консультант плюс».

.11Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [Электронный ресурс] // "Собрание законодательства РФ", 18.10.1999, N 42, ст. 5005 / Правовая система «Консультант плюс».

.12Федеральный закон Российской Федерации № 95-ФЗ от 4 июля 2003г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [Электронный ресурс] // "Собрание законодательства РФ", 07.07.2003, N 27 (ч. 2), ст. 2709 / Правовая система «Консультант плюс».

.13Закон Российской Федерации «О статусе судей» от 26 июня 1992 г. № 3132-1 [Электронный ресурс] // "Собрание законодательства РФ", 17.12.2001, N 51, ст. 4834 / Правовая система «Консультант плюс».

.14Указ Президента Российской Федерации «О государственном совете РФ» от 1 сентября 2000 г. № 1602 [Электронный ресурс] // "Собрание законодательства РФ", 04.09.2000, N 36, ст. 3633 / Правовая система «Консультант плюс».

.15Указ Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314 [Электронный ресурс] // "Собрание законодательства РФ", N 11, 15.03.2004, ст. 945 / Правовая система «Консультант плюс».

2. Специальная литература

2.1Ключевский В.О. О государственности в России. - М.: Мысль, 2003. - 606 с.

2.2Кравец И.А. Конституционализм и российская государственность в начале ХХ века. Учебное пособие. - М.: ИВЦ «Маркетинг»; Новосибирск: ООО «Издательство ЮКЭА», 2000. - 368 с.

.3Краснов Ю.К. Российская государственность: Эволюция институтов власти и проблемы их модернизации. - М.: Издание Государственной Думы, 2001. - 208 с.

.4Макуев Р.Х. Личность и российский федерализм: противоречия, причины и следствия. - М.: СОЮЗ, 2003. - 231 с.

.5Малиновская В.М. Конституционное право России в вопросах и ответах: Учебное пособие. - М.: ТК Велби, Издательство Проспект, 2004. - 265 с.

.6Морозова Л.А. Проблемы современной российской государственности: Учебное пособие. - М.: Юридическая литература, 2000. - 256 с.

.7Пастухова Н.Б. Проблемы государственного суверенитета. - М.: Норма, 2006. - 288 с.

.8Политические отношения и политический процесс в современной России: План и содержание курса / Авт.-сост. Н.А.Баранов. СПб: Изд-во БГТУ. 2003.

.9Политический опыт и современная практика реформирования российской государственности. Материалы межрегиональной конференции молодых ученых «Формирование российской модели государственного и муниципального управления в условиях административной реформы: противоречия и перспективы» (17 мая 2005 г.) / Под общ. ред. д.и.н., проф. Ю.С. Васютина, д.п.н., проф., В.В. Огневой - Орел: Издательство ОРАГС, 2005. - 368 с.

.10Россия на рубеже веков: укрепление государственности / Под ред. проф. А.Н. Соколова. - Калининград: Янтарный сказ, 2001. - 761 с.

.11Современная российская государственность: политико-правовые проблемы демократической трансформации. Материалы международной конференции молодых ученых «Российская государственность: Истоки, становление, развитие проблемы» (10 апреля 2003 г.) / Под общ. ред. д.э.н. А.А. Мерцалова. - Орел: Издательство ОРАГС, 2003. - 340 с.

.12Становление социально-правовой государственности в России: новые теоретические подходы и современные политический практики. Сборник научных трудов / Под общ. ред. д.и.н., проф. Ю.С. Васютина, к.п.н., проф. О.И. Федорищевой. - Орел: Издательство ОРАГС, 2002. - 468 с.

.13Федерализм: Энциклопедия / Отв. ред. К.С. Гаджиев и др. - М: Издательство Московского университета, 2000. - 640 с.

.14Федеральное законодательство: Энциклопедия Российского права. - М.: АРБТ, 2001.

.15Черепанов В.А. Теория российского федерализма: Учебное пособие. - М.: МЗ-Пресс, 2005. - 319 с.

.16Федеральное законодательство: Энциклопедия Российского права. - М.: АРБТ, 2001.

.17Черепанов В.А. Теория российского федерализма: Учебное пособие. - М.: МЗ-Пресс, 2005. - 319 с.

3. Публикации периодической печати

3.1Алехнович С.О. О двух тенденциях российской государственности: федерализм и регионализм // Закон и право. - 2003. - № 1. - С. 14-17.

3.2Аяцков Д. Российская государственность в начале ХХI века // Власть. - 2002. - № 8. - С. 3-8.

.3Бондарь Н.С. Конституционное праосудие как фактор модернизации российской государственности // Журнал российского права. - 2005. - № 11. - С. 15-30.

.4Варламова Н.В. Российская Федерация и ее субъекты: проблема укрепления государственности // Государство и право. - 2001. - № 7. - С. 88-107.

3.5Глигич-Золотарева Милена Новая схема разграничения полномочий: «сто двадцать второй» и «второй сто девяносто девятый» Журнал «Казанский федералист» <#"justify">. Электронный ресурс

4.1 Выборный порядок формирования вторых палатпарламентов: мировой и отечественный опыт [Электронный ресурс] //Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ, № 23 (340), 2007 / Режим доступа <http://www.budgetrf.ru/Publications/Magazines/VestnikSF/2007/VSF_NEW200801301825/VSF_NEW200801301825_p_003.htm>

.2 Глигич-Золотарева Милена Взаимодействие законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов с другими органами [Электронный ресурс] / Режим доступа milena-gligic.narod.ru/stat/stat_012.htm

.3 Конституционное право Российской Федерации - Баглай М.В., Москва, 1998 <http://pravoznavec.com.ua/books/208/24/>/ Режим доступа http://pravoznavec.com.ua

.4 От сложноустроенных субъектов к новой модели Федерации [Электронный ресурс] / Режим доступа <http://law.admtyumen.ru/noframe/nic?d&nd=466200160&nh=1>

.5 Послание Федеральному Собранию Российской Федерации [Электронный ресурс] / Режим доступа http://www.kremlin.ru/appears/2008/11/05/1349_type63372type63374type63381type82634_208749.shtml

.6 Тенденции развития федерализма в Российской Федерации (Аналитический доклад) региональный общественный фонд «Информатика для демократии» (ФОНД ИНДЕМ) [Электронный ресурс] / Режим доступа http://dbs100.indem.ru/satarov/Federalizm.htm

.7 Усягин <http://www.terrus.ru/about/bio_usyagin.shtml> А.В, Шишков <http://www.terrus.ru/about/bio_mksh.shtml> М.К. Территориальное управление в России: теория, история, современность, проблемы и перспективы (спецкурс или монография в Интернете) [Электронный ресурс] / Режим доступа http://www.terrus.ru/mono/index.shtml

Больше работ по теме:

Понятие налоговых преступлений в современном уголовном праве
Диплом
Проблемы рецидивной преступности на примере субьекта РФ (Кировская область)
Диплом
Публичный договор в финансовом праве
Диплом
Работа пресс-службы в силовых структурах (на примере УВД г. Санкт-Петербурга)
Диплом
Порядок розгляду справ про усиновлення дітей
Диплом

Предмет: Основы права

Тип работы: Диплом

Новости образования

Российский государственный социальный университет реорганизует сеть своих филиалов
22 Июля 2016 16:26
Более 70 представителей крупных вузов АСЕАН подтвердили участие в форуме во Владивостоке
22 Июля 2016 12:51
Абызов: публикация первичных статсведений снизит бюрократическую нагрузку на школы
22 Июля 2016 11:53
В Чечне свыше 200 школьников сдали ЕГЭ с результатом свыше 90 баллов - министр
22 Июля 2016 05:36
Замглавы Минобрнауки РФ: задача сократить число людей с высшим образованием не стоит
21 Июля 2016 20:19

КОНТАКТНЫЙ EMAIL: [email protected]

Скачать Реферат

ПРОФЕССИОНАЛЬНАЯ ПОМОЩЬ СТУДЕНТАМ