Проблемы участия граждан в местном самоуправлении на примере органов местного самоуправления г. Норильска

 













Тема

Проблемы участия граждан в местном самоуправлении на примере органов местного самоуправления г. Норильска



ВВЕДЕНИЕ


Местное самоуправление - это тот уровень организации публичной власти в государстве, на котором органично переплетаются управленческие и самоуправленческие механизмы по решению вопросов местного значения. В деятельности института местного самоуправления общественный и властный компоненты можно признать равнозначно важными. Причем, являясь по форме властным, по содержанию второй компонент, то есть местные органы власти, должны сохранять общественную природу, представляя интересы местного населения. Поэтому основной характеристикой, которой наделяется в муниципальных исследованиях местное самоуправление, является признак совпадения субъекта и объекта управления. Реальное, а не декларативное местное самоуправление в демократическом государстве невозможно без элементов гражданского общества.

Органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя. Обсуждение проблемы участия населения в осуществлении местного самоуправления представляется особо актуальным в связи с процессами реформирования власти и развитием гражданского общества.

Сегодня в Российской Федерации созданы законодательные основы для развития демократического правового федеративного государства с республиканской формой правления, непременным атрибутом которого должно стать местное самоуправление - форма осуществления народом своей власти, основанная на привлечении населения к решению вопросов местного значения.

Однако на пути практического осуществления демократического муниципального управления возникает целый ряд трудностей психологического, организационно-правового и финансового характера.

Проблема преодоления обозначенных трудностей вызывает безусловный исследовательский интерес.

В связи с этим вопросы участия местного населения в местном самоуправлении являются актуальными в настоящее время.

Местное самоуправление в России закреплено в качестве основы конституционного строя, в 2003 году принят новый федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Объектом исследования выступили проблемы законодательной защиты прав населения на участие в местном самоуправлении.

Предмет исследования - порядок местного самоуправления в городе Норильск.

Целью исследования является изучение проблем участия граждан в местном самоуправлении на примере органов местного самоуправления г. Норильска.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

изучение теоретических основ местного самоуправления в РФ;

анализ участия населения в местном самоуправлении г. Норильска;

рассмотрение проблем и перспектив развития участия населения в местном самоуправлении.

Гипотеза исследования - для решения проблем участия населения в местном самоуправлении необходима достаточная законодательная основа и контроль за ее реализацией.

Практическая значимость дипломной работы состоит в том, что материалы представленные в исследовании могут быть полезны в изучении современных проблем участия граждан в местном самоуправлении.

В дипломной работе были использованы следующие методы исследования:

анализ литературы;

анализ нормативно-правовой документации, регулирующей конкуренцию в РФ;

изучение и обобщение отечественной и зарубежной практики;

сравнение;

интервьюирование;

синтез;

финансовый и стратегический анализ и синтез.

Теоретической базой для исследования явились труды таких авторов, как Бондарь Н.С., Авсеенко В.И., Бочаров С.Н., эти авторы в своей книге «Муниципальное право Российской Федерации» описали историю развития муниципального права в РФ, проблем во всех стадиях развития. Я считаю, что знание вчерашних проблем муниципального управления поможет объяснить сегодняшних трудностей.

Великая Н.М. в своей книге «Основные тенденции политического участия в местном самоуправлении» привела результаты социологического опроса. Эти данные, по моему мнению являются весьма интересными, и позволяют более ярко характеризовать политическое участие населения в местном самоуправлении.

Курманов Э.Р. в своей работе представил формы участия населения в осуществлении местного самоуправления по уставному нормотворчеству, что позволяет наиболее глубоко изучить проблему. научную новизну и практическую значимость работы

Дипломная работа кроме введения состоит из двух глав, заключения и списка использованных источников.

В первой главе проводится исследование теоретических основ выдвинутой проблемы. В частности, рассматриваются формы участия населения в осуществлении местного самоуправлении, нормативно-правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления.

Во-второй главе проводится анализ проблем участия населения в местном самоуправлении г. Норильска.

В частности, проводится организационная характеристика органов местного самоуправления г. Норильска, формы участия местного населения в управлении, проблемы и перспективы.



ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ


1.1 Формы участия населения в осуществлении местного самоуправлении


В соответствии с положениями Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление в Российской Федерации форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Этот же закон устанавливает следующие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления: местный референдум, муниципальные выборы, Сход граждан, а также отзыв выборного должностного лица местного самоуправления, избранного населением, всего муниципального образования и голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования.

К иным формам участия граждан в осуществлении местного самоуправления можно отнести право участвовать в заседаниях представительного органа поселения, ТСЖ, гражданские комитеты, общественные экспертизы муниципальных проектов, программ, решений, земские и жилищные движения, родовые общины в национальных республиках, казачье самоуправление, союзы потребителей, советы предпринимателей. Чем больше разнообразных форм участия граждан в поселении, тем более структурировано местное сообщество, а значит, более полно реализуются в решениях органов местного самоуправления интересы жителей.

Как социальной общности людей населению присуще определенные признаки:

территориальная обособленность в пределах определенной административно-территориальной единицы;

наличие местного правового регламентирования, устанавливающего порядок жизнедеятельности населения на определенной территории его проживания;

общая инфраструктура, обеспечивающая социальные и экономические потребности жизнедеятельности населения;

существование общей природной среды обитания, сохранение и рациональное использование ресурсов которой необходимо в целях обеспечения интересов населения;

периодическое выступление населения как политической общности - электората, при решении вопросов местного значения и при участии в осуществлении государственной власти.

Часто при определении населения выделяют такой признак, как чувство сообщества, то есть обусловленная историческими, культурными и иными традициями психологическая идентификация индивидов с сообществом, общность ценностей, чувства принадлежности, сопричастности, ответственности перед сообществом.

Вторым элементом системы местного самоуправления является представительство публичной власти местного самоуправления. Данный элемент непосредственно не совпадает с населением, но создается по его воле и представляет его на постоянной основе во взаимоотношениях, возникающих в связи с осуществлением местного самоуправления.

Третьим элементом местного самоуправления выступает представительство общественно-территориальной власти населения. Данное представительство проявляется в пределах части определенного муниципального образования при решении отдельных вопросов жизнедеятельности населения.

Для расширения участия населения в осуществлении местного самоуправления существенное значение имеет информирование органами местного самоуправления населения о своей деятельности, принимаемых или готовящихся решениях, отчеты органов, должностных лиц, депутатов перед населением.

Таким образом, действующее законодательство подчеркивает, что институт местного самоуправления предполагает решение вопросов местного значения населением соответствующих муниципальных образований - городских и сельских поселений, муниципальных районов и городских округов. При этом на первое место законодатель ставит такое осуществление населением местного самоуправления, которое связано с непосредственным участием граждан в решении вопросов местного значения.

Примерный перечень соответствующих форм непосредственной демократии на уровне местного самоуправления предусмотрен тем же Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Согласно положениям главы 5 указанного Закона к ним относятся:

местный референдум;

муниципальные выборы;

голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления;

голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;

сход граждан, осуществляющий полномочия представительного органа муниципального образования;

правотворческая инициатива граждан;

территориальное общественное самоуправление;

публичные слушания;

собрание граждан;

конференция граждан (собрание делегатов);

опрос граждан;

обращения граждан в органы местного самоуправления.

Безусловно, наиболее значимой формой непосредственного осуществления населением местного самоуправления с точки зрения своей значимости является местный референдум. Согласно части 7 статьи 22 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления. Оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме, наряду с уставом муниципального образования, являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Однако референдум достаточно трудно организовать и провести. Поэтому более распространенными являются другие способы выражения волеизъявления населения по вопросам местного значения.

Прежде всего, это - муниципальные выборы. Муниципальные выборы носят периодический характер и являются способом избрания основных органов местного самоуправления (как правило, представительного органа и главы муниципального образования). В отличие от референдума в ходе выборов невозможно напрямую принять те или иные решения, определяющие жизнь местного населения, однако именно на выборах определяются те должностные лица, которые будут данные решения на постоянной основе принимать и обеспечивать их исполнение.

Действенным средством контроля населения за уже избранными должностными лицами местного самоуправления является наличие другой формы непосредственного волеизъявления - голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются в основном уставом муниципального образования. В то же время ряд вопросов регламентируется действующим федеральным и областным законодательством. Так, согласно части 2 статьи 24 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.

Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе). Та же статья Федерального закона предусматривает, что в случае, если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется. В данном случае функции контроля за действиями депутата выполняет соответствующее избирательное объединение, оценку эффективности которого жители муниципального образования смогут дать в ходе последующих выборов.

Также в силу требований Закона Рязанской области от 15 февраля 2006 года № 11-ОЗ «Об отзыве депутата и выборного должностного лица органа местного самоуправления в Рязанской области» голосование по отзыву депутата и выборного должностного лица органа местного самоуправления не может быть назначено:

а) в течение первого и последнего года срока их полномочий;

б) ранее, чем через год после проведения предыдущего голосования по отзыву того же депутата и выборного должностного лица органа местного самоуправления.

Среди форм прямой демократии необходимо отдельно выделить сход граждан, осуществляющий полномочия представительного органа муниципального образования. Согласно части 1 статьи 25 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» он проводится для решения вопросов местного значения в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек. Сход граждан правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом, и осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Однако, не все формы прямого волеизъявления связаны с непосредственным принятием местным населением решений по вопросам местного значения. В ряде случаев они обеспечивают участие граждан в обсуждении решений органов местного самоуправления, помогая последним в своей нормотворческой деятельности в максимальной мере учесть мнение различных социальных групп.

К таковым относятся правотворческая инициатива граждан, публичные слушания, собрания граждан, конференции граждан (собрания делегатов).

Правотворческая инициатива - предложение группы граждан по принятию муниципального правового акта. С правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3 процента от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения.

Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания. Публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования. На публичные слушания должны выноситься:

) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами;

) проект местного бюджета и отчет о его исполнении;

) проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, проекты правил благоустройства территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки;

) вопросы о преобразовании муниципального образования.

Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений.

Еще одна форма участия населения в осуществлении местного самоуправления - собрания (конференции) граждан применяется для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования.

Следует отметить, что перечень форм прямого волеизъявления, предусмотренный Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», не является исчерпывающим. Наряду с ними, граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации.

Федеральный Закон «Об общественных объединениях» предоставил право общественным объединениям участвовать в выработке решений органов местного самоуправления при решении вопросов, затрагивающих интересы этих объединений, но не вопросов муниципальной политики в целом. В течение последних лет осуществлялся постоянный поиск приемлемых и удобных для всех сторон форм общественного участия в управлении местными и государственными делами. Совместная работа некоммерческого сектора России привела к тому, что в настоящее время в федеральном законодательстве закреплено требование об обязательном участии общественности в разработке муниципальной политики по некоторым принципиальным направлениям. Так, Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» закрепляет такие формы участия граждан в осуществлении местного самоуправления, как местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву депутата (выборного лица) и по изменению границ муниципального образования, правотворческая инициатива граждан, ТОС, публичные слушания, собрание (конференция), опрос, обращения граждан.

Однако закон определяет лишь направления участия граждан в реализации МСУ и закрепляет некоторые права, но механизмы реализации большинства этих прав в законе не разработаны. Следовательно, поиск и разработка таких механизмов осуществляются самим местным сообществом.

Опыт показывает, что при традиционном способе организации местного самоуправления (с главенствующей ролью ОРГАНОВ местного самоуправления) местная администрация разрабатывает и принимает такие «правила игры» (т.е. нормативные акты, содержащие механизмы реализации ФЗ-131), которые чрезмерно усложнены, практически невыполнимы и в максимальной степени ограждают местную власть от каких бы то ни было влияний со стороны сообщества.

Таким образом, реформа местного самоуправления дискредитируется, приобретает фиктивный характер. Однако у местного сообщества имеется возможность влияния на данный процесс через скоординированную активную работу некоммерческих организаций, позволяющую уменьшить либо вообще нейтрализовать административный волюнтаризм, позволяя местному сообществу добиваться учета собственных интересов при принятии решений органами местного самоуправления.

Поэтому очень важно систематизировать опыт деятельности общественных объединений по организации общественного сопровождения реализации положений Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления» в части обеспечения участия граждан в реализации местного самоуправления.

Таким образом, законодатель открыл широкий простор для проявления инициативы населения муниципальных образований, для прямого участия рядовых граждан в решении проблем, стоящих перед местными сообществами.


1.2 Нормативно-правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления


Правовое регулирование отношений местного самоуправления осуществляется в Российской Федерации правовыми актами различного уровня. При этом разграничение полномочий между уровнями правового регулирования зависит:

во-первых, от характера самих муниципальных отношений;

во-вторых, от принципов разграничения компетенции между Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями.

Муниципальное правоотношение, как и всякое другое правоотношение, это урегулированное правом общественное отношение, представляющее собой правовую связь между субъектами, порождающую их взаимные права и обязанности. Основания возникновения, изменения или прекращения муниципальных правоотношений устанавливаются нормами, содержащимися не только в актах органов государственной власти, но и в актах органов местного самоуправления.

Рассматриваемые правоотношения довольно разнообразны по своему содержанию, по субъектному составу и иным основаниям.

Так, авторы классического учебника муниципального права О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев выделяют три группы отношений, охватываемых предметом муниципального права.

Во-первых, это отношения, возникающие в процессе решения вопросов местного значения путем непосредственного выражения гражданами своей воли (отношения, возникающие в связи с проведением местного референдума, схода, выборов и иных форм непосредственного волеизъявления граждан).

Во-вторых, отношения, связанные с деятельностью выборных и других органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, объектами муниципального хозяйства, формированием и исполнением местного бюджета, а также иной их деятельностью в различных сферах местной жизни, направленной на обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования, решение других вопросов местного значения, включая и вопросы организации работы муниципальной службы.

В-третьих, отношения, возникающие в процессе реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с законодательством, а также в процессе организации и исполнения органами местного самоуправления законодательных и правовых актов федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации.

Эти же авторы подразделяют муниципально-правовые отношения с учетом их содержания на:

а) отношения, связанные с организацией местного самоуправления;

б) отношения, характеризующие муниципальную деятельность по непосредственному жизнеобеспечению населения муниципальных образований;

в) отношения, в которых находит свое воплощение деятельность органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий.

И наконец, дается классификация отношений в зависимости от их субъектного состава:

а) отношения, в которых одной из сторон выступает муниципальное образование;

б) отношения, в которых одним из субъектов выступает население муниципального образования;

в) отношения, в которых одной из сторон является орган или должностное лицо местного самоуправления.

Приводятся в литературе и иные основания классификации муниципальных правоотношений. Так, Е.С. Шугрина называет шесть групп отношений, возникающих в процессе реализации населением права на местное самоуправление.

Иногда классификация муниципальных правоотношений дается исходя из материального содержания правоотношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления.

Думается, что такое нагромождение классификаций не способствует детальному изучению самих муниципальных правоотношений. Деление муниципальных правоотношений на виды должно соответствовать предмету регулирующей их отрасли права. Исходя из того, что предметом муниципального права являются отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, очевидно, что все отношения местного самоуправления распадаются на две большие группы: отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления (организационно-правовые отношения), а также отношения, возникающие в процессе осуществления полномочий органами и должностными лицами местного самоуправления.

Последняя группа отношений включает отношения, существующие в процессе решения вопросов местного значения, и отношения, существующие в процессе реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. В свою очередь отношения, возникающие в процессе решения вопросов местного значения, можно разделить по субъектному составу на две группы:

а) отношения, возникающие при решении вопросов местного значения непосредственно населением;

б) отношения, в рамках которых решение местных вопросов осуществляется органами местного самоуправления.

Регулирование всего многообразия муниципальных отношений нормативными правовыми актами различных уровней порождает ряд проблем. Проблемы эти связаны, прежде всего, с разграничением полномочий между федеральными органами власти, органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. При условии отнесения правового регулирования местного самоуправления к различным сферам следует обеспечить единое муниципально-правовое пространство России, под которым, как представляется, следует понимать соотношение между местным, региональным (субъектов Федерации) и федеральным законодательством, выражающее согласованность муниципально-правовых норм, закрепленных в данных нормативных правовых актах.

По мнению многих авторов, до сих пор отсутствует должное разграничение полномочий Российской Федерации и субъектов РФ в сфере правового регулирования организации и деятельности местного самоуправления. В настоящее время все чаше в литературе обсуждаются существующие в мире модели и принципы разграничения полномочий. Среди них:

централизация,

децентрализация,

деконцентрация,

субсидиарности.

По мнению известного французского административиста Ж. Веделя, децентрализация - это передача прав на принятие решений не просто представителям центральной власти, а органам, которые находятся в иерархическом подчинении центральным органам власти и зачастую избираются заинтересованными гражданами. Под деконцентрацией названный автор понимает организационную технику, которая состоит в передаче прав по принятию решений представителям центральной власти, осуществляющим свою деятельность на региональном и местном уровнях. И наконец, централизация - метод, подчеркивающий преимущества единого управления, свободного от узковедомственных интересов и располагающего значительными ресурсными возможностями.

При этом Ж. Ведель сравнивает централизацию и децентрализацию следующим образом: «Централизация обеспечивает преимущества единого управления, свободного от местных политических споров и предотвращающего злоупотребление властью... Она позволяет добиться максимальной эффективности управления с наименьшими затратами, так как центральная администрация располагает техническими средствами, необходимыми при любой операции сколько-нибудь крупного масштаба... децентрализация имеет достоинства демократического характера, причем демократизм гораздо более реален в местных масштабах, нежели в общенациональном... децентрализованное управление, если только для этого обеспечены необходимые средства и условия, является гораздо менее тяжеловесным и гораздо более практичным, чем централизованное управление» .

Одним из основных принципов разграничения уровней принятия решений считается принцип субсидиарности, суть которого заключается в том, что «нельзя передавать более значительной (по рангу) организации то, что может быть сделано меньшими и более слабыми обществами» . Этот принцип был закреплен в ряде международных отношений, в том числе и в Европейской хартии о местном самоуправлении, ратифицированной в 1998 г. в России.

Рассматривая местное самоуправление в системе вертикального разделения власти, А. Бланкенагель полагает, что «с точки зрения выполняемой функции местное самоуправление является принципом, связанным с разделением властей и демократизацией. Местное самоуправление само по себе должно рассматриваться в сочетании с принципом федерализма: государство имеет трехуровневую организацию, каждый из уровней выполняет свои собственные функции независимо и автономно (и все они, будем надеяться, имеют для этого достаточные и автономные финансовые средства). Результатом этого является система вертикального разделения властей на три уровня, которая для достижения желаемой децентрализации и демократизации должна регулироваться в соответствии с принципом субсидиарности (предполагающим, что соответствующие функции могут быть реализованы более эффективно в рамках полномочий более мелкой единицы).Данный принцип закреплен, например, в пар. 2 ст. 3 Договора о ЕС. Проще говоря, это означает, что единицы, наделенные правом местного самоуправления, должны обладать определенной властью и полномочиями» .

Нужно отметить, что модели и принципы разграничения полномочий между различными уровнями властных органов достаточно подвижны. Одним из принципов федеративного устройства Российской Федерации, закрепленных в ст. 5 Конституции РФ, является принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. Развивается этот принцип в ст. 71-73 Конституции РФ. Однако существует множество проблем по реализации данных конституционных положений. Дело в том, что в ст. 71-73 определены правила разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, но не полномочий.

Позиции федерального законодателя в вопросах разграничения полномочий между федеральной властью и властью субъектов РФ не всегда последовательны. Так, в ст. 12 ФЗ «Об общих принципах и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ» от 24 июня 1999 г. было закреплено, что издаваемые по предметам совместного ведения федеральные законы определяют основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также обеспечивают реализацию полномочий федеральных органов государственной власти. Исходя из этого на федеральном уровне должны были закрепляться лишь основы местного самоуправления, по которым субъекты РФ осуществляли детальное регулирование.

Положение изменилось в связи с принятием Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ, внесшего изменение в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и закрепившего положение, в соответствии с которым полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией РФ, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями.

Таким образом, федеральный законодатель оставил за собой право определять полномочия органов государственной власти субъекта РФ. Названный Закон содержит отдельную главу (IV), которая посвящена принципам разграничения полномочий между Российской Федерацией и се субъектами. Однако, как справедливо отмечается в литературе, «содержание выражает не стремление федерального законодателя к самоограничению и обеспечению прав субъектов Федерации, а идеологию экспансии бюджетного права в сферу конституционного регулирования» .

Говоря о конституционном регулировании местного самоуправления, нужно отметить, что в Конституции РФ недостаточно четко решен вопрос об определении объема полномочий местного самоуправления и его органов. В части I ст. 130 лишь в общем виде определены полномочия местного самоуправления: обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Другими словами, в Конституции РФ понятием «вопросы местного значения» фактически заменено понятие «предметы ведения муниципальных образований».

Помимо объектов правового регулирования органами власти Российской Федерации и органами власти субъектов Федерации, определенных в ст. 5 и 6 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», можно, исходя из норм самой Конституции РФ, выделить полномочия Федерации, а также полномочия, находящиеся в исключительном ведении субъектов Федерации в сфере местного самоуправления.

Так, к ведению Российской Федерации относится установление правового положения муниципальной собственности, порядка приватизации муниципального имущества, участия органов местного самоуправления, самого муниципального образования в гражданском обороте. На федеральном уровне осуществляется правовое регулирование прав и свобод человека и гражданина (п. «в» ст. 71 Конституции РФ); гарантируется право местного самоуправления на судебную защиту, определяется порядок реализации такой защиты. И наконец, ограничения на осуществление местного самоуправления также могут быть установлены только федеральными законами (ст. 132 Конституции РФ).

К вопросам собственного ведения самих субъектов Федерации в сфере местного самоуправления может быть отнесено, например, определение форм взаимодействия органов власти субъекта Федерации и муниципальных органов.

Следует согласиться с тем, что, поскольку местное самоуправление является одной из форм осуществления народовластия и при этом тесно связано с государственной властью, то пересечение интересов государственной и муниципальной властей в отдельных сферах общественной жизни ведет к возникновению предметов совместного ведения органов государственной власти и муниципальных образований.

Исходя из сказанного можно сделать вывод о том, что отношения местного самоуправления одновременно включаются в сферы:

а) исключительного ведения РФ;

б) совместного ведения РФ и ее субъектов;

в) собственного ведения субъектов РФ;

г) совместного ведения субъектов Федерации и муниципальных образований.

Однако объем полномочий соответствующих органов в пределах названных предметов ведения распределяется не равнозначно. Уже говорилось об усилении федерального влияния на процесс развития местного самоуправления, выражающийся в том, что правовое регулирование местного самоуправления сконцентрировано на федеральном уровне.

Многие из тех отношений местного самоуправления, которые регулировались на уровне субъектов Федерации, теперь урегулированы на федеральном уровне. Это относится и к вопросу об установлении на федеральном уровне перечня обязательных органов местного самоуправления, и к порядку заключения контракта с главой муниципального образования, и к распределению вопросов местного значения между уровнями муниципальных образований, и ко многим другим. Произошла некоторая унификация муниципальных отношений на всей территории государства.

Принцип многообразия организационных форм осуществления местного самоуправления, предполагавший ранее, что в субъектах Федерации могут складываться свои модели организации местного самоуправления, теперь реализуется лишь в усеченном варианте и означает только то, что на федеральном уровне закреплены различные формы осуществления местного самоуправления, причем некоторые из них федеральный законодатель назвал опять же в качестве обязательных.

Делая вывод данной главе можно сказать, что система участия населения в местном самоуправлении формируется из совокупности организационных форм осуществления местного самоуправления. Выделяя элемент системы местного самоуправления необходимо помнить, что он является конечным носителем свойств всей системы. Одним из главных элементов системы местного самоуправления является наделенное властными полномочиями местное население. В системе местного самоуправления под населением следует понимать не просто группу людей, проживающих на определенной территории, а местное сообщество, объединенное в целях своего жизнеобеспечения на определенной территории, где осуществляется местное самоуправление.

орган самоуправление население


ГЛАВА 2 АНАЛИЗ ПРОБЛЕМ УЧАСТИЯ НАСЕЛЕНИЯ В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ Г. НОРИЛЬСКА


2.1 Характеристика органов местного самоуправления г. Норильска


Местное самоуправление в городе Норильск - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению, непосредственно или через органы местного самоуправления, вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных традиций.

Местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", другими федеральными законами, Указом Президиума Верховного Совета РСФСР "О преобразовании рабочего поселка Норильск Дудинского района Таймырского национального округа Красноярского края в город краевого подчинения" от 15.07.53 (Дело N 762/9), Указом Президиума Верховного Совета РСФСР "О преобразовании рабочих поселков Кайеркан и Талнах Красноярского края в города районного подчинения" от 30.11.82, Решением Краевого Совета депутатов трудящихся "Об образовании поселка Снежногорск Норильского горсовета Красноярского края" от 16.10.64 N 376, Уставом Красноярского края, Законом Красноярского края "О местном самоуправлении в Красноярском крае", другими законами и правовыми актами Красноярского края, Уставом г. Норильска и другими правовыми актами органов местного самоуправления.

В случае противоречия правовых актов органов местного самоуправления Уставу, правовым актам органов местного самоуправления города Норильск, применяется Устав.

Рассмотрим структуру органов местного самоуправления.

Структуру органов местного самоуправления единого муниципального образования "город Норильск" составляют:

Норильский Городской Совет - выборный орган местного самоуправления единого муниципального образования "город Норильск" (город Норильск с городами Кайеркан, Талнах и поселком Снежногорск), представляющий интересы населения и принимающий решения в коллегиальном порядке;

Глава города Норильск - избираемое населением единого муниципального образования "город Норильск" высшее выборное должностное лицо города Норильск, возглавляющее исполнительный орган местного самоуправления;

Администрация города Норильск - исполнительный орган местного самоуправления единого муниципального образования "город Норильск" (город Норильск с городами Кайеркан, Талнах и поселком Снежногорск) .

Администрации городов Кайеркан, Талнах и поселка Снежногорск - структурные подразделения Администрации города Норильск, созданные для оперативного решения вопросов местного значения соответствующих территорий, действующие на основании положений, утверждаемых Коллегией городского хозяйства.

Рассмотрим основы местного самоуправления.

Территориальной основой местного самоуправления является территория в границах города.

Организационной основой местного самоуправления является система форм непосредственного волеизъявления населения - голосование граждан, а также иные способы выражения ими своего мнения по предметам ведения местного самоуправления.

Правовую основу местного самоуправления составляют регулирующие его осуществление: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, Устав и законы Красноярского края, настоящий Устав и правовые акты, принятые в результате голосования граждан или в результате правотворческой деятельности органов местного самоуправления, а также иные правовые акты, принятые по вопросам местного самоуправления.

Финансово - экономическую основу местного самоуправления составляют:

муниципальная собственность;

городские финансы;

имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления;

а также, в соответствии с законом, иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения города.

Основными целями местного самоуправления являются:

создание благоприятной среды обитания для жителей города;

охрана их здоровья;

обеспечение им широкого доступа к образованию и культуре;

осуществление социальной защиты и обеспечение личной безопасности;

поддержание социального и национального согласия.

Местное самоуправление осуществляется на принципах:

законности;

соблюдения прав и свобод человека и гражданина;

подконтрольности органов местного самоуправления населению, их ответственности перед населением;

гласности деятельности органов местного самоуправления и учета ими общественного мнения;

сочетание интересов города с интересами Российской Федерации и Красноярского края;

административно - правовой и финансово - экономической самостоятельности города при решении вопросов местного значения;

компетенционной обособленности представительного и исполнительного органов местного самоуправления и единства их при решении вопросов, находящихся в ведении города;

скоординированности действий органов местного самоуправления и органов территориального общественного самоуправления.

Рассмотрим, каким образом местное население принимает участие в осуществлении местного самоуправления.

Обладателем всех прав местного самоуправления в городе Норильск является все население в лице постоянных жителей города, имеющих избирательные права, в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и Красноярского края. Население города обладает гарантированным и неотчуждаемым правом на местное самоуправление.

Граждане, составляющие население города, имеют равное право на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств, предусмотренных действующим законодательством. Участвуя в осуществлении местного самоуправления в городе, граждане, составляющие его население, вправе в установленном порядке:

решать вопросы, отнесенные к ведению города, путем голосования на референдумах, собраниях (сходах) или конференциях граждан;

избирать и быть избранными делегатами на конференции граждан, в выборные органы местного самоуправления;

состоять на муниципальной службе;

получать официальную информацию о положении дел в городе и о деятельности органов местного самоуправления;

обращаться в органы местного самоуправления и к их должностным лицам с заявлениями, в том числе содержащими требования об оказании помощи и защиты;

осуществлять народную правотворческую инициативу;

публично выражать свое мнение по вопросам местного самоуправления, в том числе на митингах, демонстрациях, в средствах массовой информации и иных, допускаемых законом, формах;

пользоваться услугами муниципальных предприятий и учреждений, а также муниципальным имуществом, предназначенным для общественных целей;

защищать, в том числе в судебном порядке, права на участие в местном самоуправлении;

осуществлять иные права, связанные с местным самоуправлением, предусмотренные федеральными законами и законами края, правовыми актами органов местного самоуправления.

Рассмотрим формы участия граждан в осуществлении местного самоуправления и учета мнения населения.

Население участвует в осуществлении местного самоуправления в форме:

местного референдума;

выборов в органы местного самоуправления;

голосования избирателей по отзыву депутатов, Главы города и других выборных должностных лиц органов местного самоуправления;

народной правотворческой инициативы;

обращения граждан в органы местного самоуправления;

проведения общего собрания (схода), конференций;

территориального общественного самоуправления.

Органы местного самоуправления при принятии решения по вопросам реформирования местного самоуправления (образования, объединения, преобразования или упразднения внутригородских муниципальных образований), установления или изменения их территорий, учитывают мнение населения, выраженное в результатах:

общественного опроса;

проведения общего собрания (схода), конференций;

сбора подписей под проектами соответствующих решений;

обсуждения вопросов на собраниях в трудовых коллективах, по месту жительства и (или) через средства массовой информации (СМИ);

обобщения предложений, заявлений граждан.

Порядок проведения общественного опроса, общего собрания (схода), конференции, сбора подписей под проектами соответствующих решений, обсуждения вопросов на собраниях в трудовых коллективах, по месту жительства и (или) через средства массовой информации (СМИ), обобщения предложений, заявлений граждан определяется по представлению Главы города решением Городского Совета, подлежащим обязательному опубликованию в газете "Заполярная правда" в течение 10-ти дней со дня принятия такого решения.

Местный референдум (в дальнейшем - референдум) - голосование граждан, проживающих на территории города, по вопросам местного значения. Референдум является высшим непосредственным выражением воли населения города. На референдум могут выноситься любые вопросы, относящиеся к предметам ведения города, за исключением вопросов:

О досрочном прекращении, продлении, приостановлении осуществления полномочий органов местного самоуправления, а также о проведении досрочных выборов органов местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

о персональном составе органов местного самоуправления;

Об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;

о принятии или изменении бюджета города, исполнении и изменении финансовых обязательств города;

о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения города.

Референдум проводится на основе всеобщего, равного, прямого и свободного волеизъявления граждан при тайном и личном голосовании. Контроль за волеизъявлением граждан не допускается. В референдуме имеют право участвовать граждане, проживающие на территории города и обладающие правом на участие в референдуме, в соответствии с действующим законодательством.

Решение о проведении референдума принимается Городским Советом по требованию не менее 5% жителей города, обладающих правом на участие в референдуме, в соответствии с действующим законодательством, либо по инициативе Главы города, либо 1/3 депутатов Городского Совета, голосами не менее 2/3 от установленной численности, либо Губернатором края в случаях, установленных действующим законодательством. Инициатива проведения местного референдума принадлежит гражданам Российской Федерации, имеющим право на участие в местном референдуме, общественным объединениям.

Группа граждан, имеющих право на участие в местном референдуме, а равно общественное объединение, зарегистрированное органами юстиции не позднее, чем за шесть месяцев до дня обращения в орган местного самоуправления с инициативой проведения местного референдума, устав которого предусматривает участие в выборах, могут образовывать инициативную группу по проведению местного референдума в количестве не менее 10 человек. Инициативная группа организует сбор подписей в поддержку проведения референдума. Формулировка вопроса, выносимого на референдум, должна быть ясной и обеспечивать возможность однозначного ответа на поставленный вопрос.

На территориях, входящих в состав города Норильск, решением населения для осуществления собственных инициатив формируются органы территориального общественного самоуправления. Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории города (микрорайонов) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через созданные им органы территориального общественного самоуправления.

Система территориального общественного самоуправления в городе Норильск включает в себя:

общие собрания (сходы), конференции граждан по месту жительства, выборы, организуемые по инициативе граждан, иные формы непосредственной демократии;

органы территориального общественного самоуправления по месту жительства граждан в микрорайонах, поселках, кварталах, жилых зданиях, подъездах и т.п. (далее по тексту - ТОС) .

Решение о создании органов ТОС принимается гражданами, имеющими регистрацию по месту жительства на соответствующей территории, на общих собраниях, сходах, конференциях. Сбор подписей организует и осуществляет инициативная группа. Инициативная группа по сбору подписей образуется и регистрируется в порядке, установленном Городским Советом. Границы территории, в пределах которых действуют ТОС, утверждаются представительным органом местного самоуправления. Деятельность органов ТОС, порядок их формирования, срок полномочий, компетенция, структура, источники финансирования регулируются настоящим Уставом и Положением о ТОС, которое утверждается Городским Советом.

Органы местного самоуправления содействуют органам ТОС в осуществлении их полномочий и координируют их деятельность. Органы ТОС, в соответствии с настоящим Уставом и утвержденным Положением, осуществляют свою деятельность за счет собственных, заемных средств и бюджетных ассигнований муниципального образования, выделяемых по решениям Городского Совета, а также за счет доходов от собственной хозяйственной деятельности и добровольных взносов.

Общие собрания, конференции жителей по ограниченным территориям муниципального образования (микрорайоны, поселки, кварталы, жилые здания и т.д.) созываются по инициативе не менее 10% жителей территории, обладающих избирательным правом и постоянно проживающих в городе, или по инициативе действующих органов местного самоуправления либо территориального самоуправления. Общее собрание жителей правомочно при условии присутствия на нем не менее 50% жителей территории (микрорайона, поселка, квартала, жилого здания и т.д.). Нормы представительства жителей на конференциях устанавливаются Положением о ТОС.

Городской народной правотворческой инициативой (в дальнейшем - народной инициативой) является коллективное обращение жителей города, обладающих избирательным правом, в органы местного самоуправления с предложением принять правовой акт по вопросам местного значения. Народная инициатива осуществляется путем внесения проектов правовых актов по вопросам местного значения на рассмотрение органов местного самоуправления. Поступивший в Городской Совет проект правового акта направляется в комиссии Городского Совета для предварительного рассмотрения и экспертизы на соответствие акта действующему законодательству. В случае необходимости проект акта направляется в Администрацию города. Замечания комиссий направляются инициаторам проекта для внесения поправок в проект правового акта.

По результатам повторного рассмотрения проекта правового акта в комиссиях Городским Советом принимается решение о регистрации инициативной группы и утверждении образца подписного листа или отказа в регистрации, если проект правового акта не приведен в соответствии с действующим законодательством.

Зарегистрированная инициативная группа в количестве не менее 5 человек организует сбор подписей. Внесенный проект подлежит рассмотрению органами местного самоуправления, если он поддержан собранными, в установленном порядке, подписями не менее 1% граждан, проживающих на территории города и обладающих избирательным правом. Гражданин, ставя подпись в подписном листе, собственноручно указывает фамилию, имя, отчество (инициалы), дату рождения, место жительства, серию и номер паспорта или иного документа, удостоверяющего личность, и дату подписания. Подписной лист и число подписей удостоверяется лицом, собиравшим подписи, с указанием фамилии, имени, отчества этого лица, места жительства, серии и номера паспорта или иного документа, удостоверяющего его личность. Лицо, собиравшее подписи, должно предоставить гражданину возможность ознакомиться с полным тестом вносимого правового акта.

Сбор подписей осуществляется в срок, не превышающий 3 месяцев со дня регистрации инициативной группы. Проекты правовых актов, внесенные населением в органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием инициаторов народной инициативы, а результаты рассмотрения официальному опубликованию (обнародованию). При рассмотрении в проект правового акта, внесенного в порядке народной инициативы, могут быть внесены изменения, обусловленные требованиями юридической техники, не изменяющие смысл и сущность внесенного правового акта.

По итогам рассмотрения Городской Совет принимает решение либо о принятии правового акта, либо о его отклонении. Отклонение должно быть мотивированным.

Общественный опрос - опрос граждан, обладающих правом на осуществление местного самоуправления в едином муниципальном образовании "город Норильск", по вопросам реформирования местного самоуправления, (образования, объединения, преобразования или упразднения внутригородских муниципальных образований), установления или изменения их территорий. Опрос проводится с целью изучения мнения населения, учитываемого при решении названных вопросов представительными органами местного самоуправления.

Опрос назначается по представлению Главы города решением Городского Совета, принятым 2/3 голосов от установленной численности депутатов. Формулировка вопроса, по которому проводится опрос, а также форма опросных листов утверждаются по представлению Главы города решением Городского Совета, при этом формулировка вопроса должна быть ясной и обеспечивать возможность однозначного ответа на поставленный вопрос.

Опрос может проводиться в течение трех месяцев со дня официального опубликования решения о его назначении. Опрос считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины граждан, проживающих на этой территории и обладающих избирательным правом. По результатам опроса решение Городским Советом может быть принято, если за предложенную формулировку вопроса высказалось более половины опрошенных граждан.

Рассмотрим порядок обращения граждан в органы местного самоуправления.

Граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления. Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны дать мотивированный ответ по существу обращения в установленный законодательством срок. На письменное обращение должен быть дан письменный ответ. Порядок рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления, а также ответственность за нарушение порядка и сроков ответа на обращения регулируются действующим законодательством и решениями Городского Совета. Органы местного самоуправления либо должностные лица органов местного самоуправления несут административную и дисциплинарную ответственность за нарушение сроков рассмотрения и порядка представления ответов обратившимся гражданам в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, Трудовым Кодексом Российской Федерации и нормативными актами органов местного самоуправления.


2.2 Проблемы развития участия населения в местном самоуправлении


Местное самоуправление - это тот уровень организации публичной власти в государстве, на котором органично переплетаются управленческие и самоуправленческие механизмы по решению вопросов местного значения. В деятельности института местного самоуправления общественный и властный компоненты можно признать равнозначно важными. Причем, являясь по форме властным, по содержанию второй компонент, то есть местные органы власти, должны сохранять общественную природу, представляя интересы местного населения. Поэтому основной характеристикой, которой наделяется в муниципальных исследованиях местное самоуправление, является признак совпадения субъекта и объекта управления. Реальное, а не декларативное местное самоуправление в демократическом государстве невозможно без элементов гражданского общества.

В связи с этим вопросы политического участия местного населения в отправлении власти, находящейся ближе всего к людям, - это концептуальная тема для анализа муниципальных процессов. Наша задача состоит в том, чтобы попытаться определить тенденции, позволяющие описать динамику гражданской активности в области муниципальных отношений, в том числе факторы, влияющие на демократию на местах. Также нас будет интересовать новое федеральное законодательство о местном самоуправлении в России с точки зрения стимулирования форм политического участия населения. Это позволит сделать прогноз об эффективности местного самоуправления в России как института публичной демократии.

Категория «местное сообщество», которой оперируют исследователи, акцентирует конституционный принцип выделения местного самоуправления из системы органов государственной власти. Это политологическая, ценностная категория, которой подчеркивается общность интересов людей, проживающих на территории муниципального образования, и способность эти интересы лоббировать через правовые формы прямого и непрямого политического участия граждан. Местное сообщество как актор российской муниципальной политики и коллективный субъект права, то есть более активное участие граждан в местных делах - одна из главных целей реформы в области местного самоуправления.

В федеральном законе от 6 октября 2003г. 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» впервые местное самоуправление определяется как форма народовластия: «местное самоуправление в РФ - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

Политическое участие определяется как различные способы активности граждан, стремящихся влиять на структуры управления, процесс принятия решений. Политическое участие на местном уровне такие авторитетные исследователи как С. Верба и Н. Най выделяли в качестве самостоятельного вида участия. С данной проблематикой тесно связана концепция делегативной/представительной демократии в качестве непрямой формы политического участия (пассивной формы в терминологии некоторых авторов). В связи с рассмотрением гражданского участия на муниципальном уровне обращает на себя внимание современная теория «демократии участия» или «партиципаторная демократия». Главными целями в русле этого концептуального направления являются всесторонняя демократизация и общественная самореализация личности. Партиципаторная демократия предусматривает расширение политического участия граждан и за счет этого повышение стабильности политической системы и эффективности управления. Если в качестве цели муниципальной реформы объявлено стимулирование и расширение гражданского участия в делах местного самоуправления, то напрашиваются параллели именно с концепцией партиципаторной демократии.

Обратимся к анализу реального политического процесса в г. Норильск и проследим, насколько идеалы партиципаторной демократии претворяются в жизнь в российских условиях.

Известно:

93% населения по их собственной оценке не могут влиять на происходящее в своем городе;

87% - в своем микрорайоне;

95% - на происходящее в стране.

Если эти цифры принять за реальную картину, то это тревожный симптом, свидетельствующий о больших проблемах в развитии институтов публичной демократии на местах. То есть муниципальная власть по развитию общественного компонента, о котором речь шла выше, почти ничем не отличается от государственной, хотя природа этих уровней публичной власти совершенно разная. С одной стороны, можно предполагать недостаточное институциональное оформление возможного участия населения в делах муниципалитета.

Если не решен вопрос «каким образом выражать свои интересы», то о влиянии говорить не приходится. Также причиной может являться бутафорность тех или иных форм политического участия, когда в правовом поле они существуют, а в реальном политическом процессе - только их имитация. Еще одним фактором, предположительно влияющим на данную ситуацию, может явиться фактор психологического свойства, когда население теряет доверие к органам власти и всем механизмам представительства и выражения общественных интересов в диалоге с властью, в том числе местной.

Граждане в составе населения как основного субъекта муниципальных отношений и источника власти в связи с осуществлением местного самоуправления наделены «муниципальными правами».

Под муниципальными правами граждан следует понимать систему гарантированных прав и свобод личности, которые реализуются на территории соответствующего муниципального образования, признаются им и закрепляются в законодательных актах РФ, ее субъектов и уставах муниципального образования.

К закрепляемым ФЗ 1995г. формам участия, таким как местный референдум, муниципальные выборы, собрания (сходы) граждан, народная правотворческая инициатива, обращения граждан в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление, 131-ФЗ от 2003г. добавил голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, публичные слушания, конференцию граждан (собрание делегатов), опрос граждан. При этом в новом законе, в отличие от предыдущего, собрания и сходы граждан образуют две самостоятельные формы народовластия.

Помимо обозначенных форм политического участия законодательно закреплена возможность других форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении.

Таким образом, по замечанию правоведов, подчеркивается различие форм определяющего, решающего участия населения в реализации местного самоуправления и форм участия, не влекущего обязательного юридического результата.

Как правило, последние получают отражение в уставах муниципальных образований, а именно: право присутствовать на заседании Думы, право быть выслушанным Думой, главой города, должностными лицами администрации, право на участие в выполнении социально значимых для муниципального образования работ. Можно подытожить, что новый этап реформирования муниципальной сферы вызвал к жизни и новые механизмы представительства общественных интересов. Поэтому сам ФЗ претендует на статус более демократического, более публичного по сравнению с младореформаторством местного самоуправления середины 90-х.

Однако политическая муниципальная практика показывает, что с реальным наполнением этих демократических завоеваний возникают проблемы разного характера: от организационных до системных. Так, удовлетворяя требование федерального законодательства местные власти стали часто инициировать публичные слушания - по проекту устава, проекту местного бюджета, проектам планов и программ развития муниципального образования и др. (ст.28 131-ФЗ).

Однако данный механизм выражения общественного мнения оказывается в большинстве случаев не совсем легитимным ввиду скромного количества горожан, участвующих в слушаниях. Такая проблема муниципального абсентеизма не обошла стороной и городской округ-город Норильск. Были случаи, когда на публичных слушаниях, посвященных финансовым основам деятельности муниципалитета, счет участникам со стороны населения шел на единицы. Доля граждан, принимавших активное участие в процессе создания стратегических документов развития муниципального образования (опрос проводился в 86 городах), уменьшилась с 59% в 2010г. до 50% в 2011г. Еще один фактор, который не позволяет пока говорить об эффективности публичных слушаний как инструмента публичной демократии, остается недоработанная система учета и реализации выраженных на слушаниях предложений общественности. Но необходимо отметить, что норильский муниципальный опыт все-таки рождает прецеденты проявления гражданской активности, когда вопросы, выносимые на слушания, напрямую касаются жизни граждан. Так при решении вопроса о поселке Валек в контексте принятия генерального плана развития города, из числа активистов сформировалось «поселковое лобби», которые участвовали в слушаниях и вели переговоры с местными органами власти, получившие общественный резонанс.

Важным аспектом рассматриваемой темы и всего процесса реформы местного самоуправления являются перспективы важнейшего института делегативной демократии на местах - выборности главы муниципального образования и формирования представительного органа муниципалитета. Согласно статье 36 131-ФЗ глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования. Он избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава; в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию. В случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя. Фактически институт выборности главы муниципалитета в условиях «сужения публичного поля политики» остается одним из последних в российской избирательной системе, когда легитимность должностного лица зависит от воли народа. Выборность главы муниципального образования оказывается «соприродной» легитимности президента страны.

Муниципальные выборы - это реальная возможность влияния местного населения на политический процесс уровня местного самоуправления. Поэтому перспективы развития местного самоуправления в России можно поставить в зависимость от «выживаемости» этой формы политического участия населения. В этой связи даже родился политический анекдот: «Если мэров будут назначать, то следующий шаг - это назначение жителей».

Большое значение для представительства интересов местного населения имеет вопрос принципа формирования представительного органа муниципального образования. Согласно 131-ФЗ законом субъекта РФ устанавливаются виды избирательных систем, а уставом муниципального образования - та система, которая будет применяться на муниципальных выборах. Причем отмечается тенденция, как и на федеральном уровне, в сторону усиления пропорционального/партийного порядка выборов.

Нужно отметить, что природе местного самоуправления, желаемому характеру представительства интересов жителей и ответственности выборных лиц за эффективность этого представительства больше соответствует мажоритарный принцип выборов. Кроме того, с точки зрения автономии местного самоуправления по отношению к государственной власти, норма о регулировании порядка проведения муниципальных выборов законодательным органом субъекта воспринимается неоднозначно. В связи с муниципальными выборами необходимо поднять еще одну проблему - традиционную гражданскую пассивность, абсентеизм.

В рамках реформы избирательного законодательства данную проблему можно решить несколькими способами.

Во-первых, путем совмещения муниципальных выборов с выборами региональными и федеральными, введение единого дня для волеизъявления.

Во-вторых, отмена порога явки избирателей на выборах, в том числе в органы местного самоуправления, что сказывается на легитимности таких выборов.

Так, в одном из сельских советов Красноярского края проходили выборы депутата сельской думы. В списке избирателей по этому округу значилось 30 фамилий. Однако прийти на выборы изъявили желание только два жителя поселка: кандидат в депутаты и один из его близких родственников. Выборы были признаны состоявшимися.

Также из числа возможных форм политического участия населения в осуществлении местного самоуправления остановимся на территориальном общественном самоуправлении. ТОС основано на соседских связях, оно возникает там, где население непосредственно или через создаваемые комитеты своими силами и под свою ответственность проявляет активность по обустройству собственной территории (небольшого поселения, микрорайона, квартала, улицы, двора). ТОС не принимает общеобязательных решений, оно ограничивается конкретными инициативами самих граждан. Уровень развития и характер деятельности ТОСа являются одним из важных индикаторов качества местного самоуправления. На примере г.Норильска можно утверждать, что ТОСы как форма гражданского участия в решении вопросов местного значения развивается.

А проблемы можно объяснить незавершенностью процесса перерегистрации ТОСов в соответствии с новым законодательством. Также можно предположить наличие у ТОСов проблем с финансированием, недостаточную ресурсную обеспеченность их деятельности. Конечно, экономическим субъектом ТОС не является, но для артикулирования мнения жителей по благоустройству своей территории в контакте с местными органами власти - это перспективная форма участия.

Анализируя различные формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, предусмотренные в российском законодательстве, в стремлении выявить факторы, влияющие на гражданскую активность, некоторые авторы обращаются к проблематике экономических/финансовых основ местного самоуправления в России.

Концепция, объясняющая низкий уровень политической культуры, основывается на положении об экономической несамостоятельности местного населения в условиях дотационности муниципальных бюджетов и специфике самой экономической политики местных органов власти. Чем менее экономически самостоятельным будет оставаться местное население, составляя отряд «бюджетников», тем больше оно будет зависеть от местной администрации. Эта финансовая зависимость сковывает гражданскую инициативу и препятствует формированию местного сообщества. То есть на муниципальном уровне реализуется патриархальная, «раздаточная» модель экономики, которая обуславливает особенности протекания политического процесса на уровне муниципалитета.

Другая гипотеза, достойная внимания в рамках исследования практики политического участия, заключается в том, что территориальные основы организации местного самоуправления влияют на характер и формы политического участия. В небольшой территориальной единице, в которой плотность социальных связей выше, население начинает осознавать себя местным сообществом, чувствует заинтересованность в осуществлении своих гражданских прав. Здесь организационно легче обеспечить взаимодействие управленческих и самоуправленческих начал. 131-ФЗ коренным образом перекроил территориальные основы местного самоуправления в России. Если ранее функционировала поливариантная территориальная модель, то последний закон предусматривает унификацию территориальной системы местного самоуправления. По факту создается двухуровневая модель с выделением городских и сельских поселений, входящих в муниципальные районы, а также городских округов и внутригородских территорий городов федерального назначения. Итогом реформы территориальных основ стало радикальное увеличение количества муниципальных образований разных видов. Конечно, принцип унификации является не самым оптимальным для неоднородных территорий, где исторически развиваются разные традиции местного самоуправления, но в целом с точки зрения стимулирования гражданского участия преобразование территориальных основ оценивается положительно. Хотя необходимо отметить, что влияние территориальных основ на другие институты местного самоуправления - это важный, но пока малоизученный вопрос в муниципальных исследованиях, поэтому данная гипотеза требует дальнейшей проработки и анализа.

Для эффективного функционирования местного самоуправления в России вопрос расширения муниципальной демократии, выраженной в активизации гражданского участия в местных делах, имеет первостепенное значение. Начало самоорганизации населения в осуществлении местного самоуправления должно быть усилено, укреплены связи граждан с органами местного самоуправления, обеспечена открытость и гласность работы всех самоуправленческих структур. Муниципальная реформа, реализуемая в России, учреждает новые демократические формы политического участия граждан в решении вопросов местного значения. В данной статье были рассмотрены такие механизмы как публичные слушания, муниципальные выборы и территориальное общественное самоуправление как наиболее важные инструменты, с точки зрения авторы, возможного влияния граждан на управленческий процесс. Однако реальностью остаются такие явления муниципальной жизни как абсентеизм в широком понимании со стороны местного населения, а также недостаточная проработанность практического применения самих инструментов участия с точки зрения реального, а не декларативного учета мнения жителей. Это позволяет некоторым исследователям делать вывод о том, что «демократический инструментарий, реально применяемый сегодня на уровне местного самоуправления, сам по себе не свидетельствует о качественном отличии муниципальной власти от государственной власти».

Также в работе была предпринята попытка выявления зависимости между территориальными и экономическими основами местного самоуправления с одной стороны и проблематикой эволюции местного сообщества с другой. Эта тема требует отдельного рассмотрения как важный предмет политологического анализа муниципальных процессов

Делая вывод всему вышесказанному, нужно отметить, что тему гражданского участия в осуществлении местного самоуправления, как и другие аспекты реформы местного самоуправления, нужно рассматривать в связи двумя контртенденциями в динамике современного политического процесса в России - централизации и децентрализации, а также идеологии укрепления «властной вертикали».


2.3 Перспективы дальнейшего развития участия населения в местном самоуправлении


Проблема повышения эффективности местного самоуправления в России всегда была актуальной. И сегодня эта проблема остается одной из самых острых, несмотря на многолетний процесс реформирования данного института публичной власти. Преобразования касались в основном взаимоотношений центральной, региональной и местной власти и мало учитывали такой фактор, как участие граждан в осуществлении местного самоуправления. Между тем именно гражданское участие должно стать главным фактором при оценке эффективности местного самоуправления.

В своем Послании Федеральному Собранию в 2011 г. Президент РФ Д.А. Медведев обозначил зависимость качества управления от уровня гражданского участия и политической активности. Постановка данной проблемы не вызывает сомнений. Однако ее решение на практике, т.е. создание условий для участия граждан в процессе принятия социально значимых решений, по-прежнему сохраняет свою актуальность. Более того, последний избирательный цикл показал, что отчуждение общества от власти чревато обострением социальных противоречий и конфликтов. Показательным стало участие в массовых акциях протеста представителей среднего класса и молодежи. Все это говорит о том, что существующая сегодня практика взаимодействия власти и общества сама по себе является причиной раскола в обществе.

Хорошо образованные, информированные и материально обеспеченные люди нередко игнорируют интересы общества в целом и местного сообщества, членами которого они являются. Продолжается углубление конфликта между ценностями демократии и авторитаризма, развития и стабильности, индивидуальной свободы и коллективной ответственности.

В наибольшей степени зависимость качества управления от уровня гражданского участия проявляется на уровне местного самоуправления. Неслучайно эффективность наряду с местной автономией и местной демократией является одним из основных признаков развитого местного самоуправления; к тому же эти признаки настолько взаимосвязаны, что один нередко раскрывается через другой. Легитимация местного самоуправления во многом зависит от того, насколько результаты деятельности муниципальных органов соответствуют интересам местного населения. С другой стороны, перспективы данного института публичной власти сегодня редко воспринимаются только сквозь призму задач развития отдельного местного сообщества.

Глобальная политика и экономика предъявляют высокие требования к организации системы публичного управления, целостности и комплексности принимаемых управленческих решений. В этом смысле эффективное местное самоуправление является необходимым условием социально-политической стабильности.

Совокупность политических процессов (глобальных, региональных, национальных, субнациональных) и стоящие перед обществом проблемы обусловливают постоянный поиск оптимальной модели организации местного самоуправления. Для развитых государств эффективность местной власти достигается через корректирование баланса полномочий и ответственности между уровнями управления, государственного, частного и общественного сектора. Развивающиеся страны стоят перед более сложной задачей - организации по сути нового института местного самоуправления, что в современных условиях сопряжено с радикальными реформами политической и экономической жизни. Поэтому, несмотря на то, что мировое сообщество нацелено на повышение эффективности публичного управления через укрепление местного самоуправления и децентрализацию, в отдельных странах сочетание эффективности, автономии и демократии на местах может иметь специфическое содержание. В новых демократиях приоритетным становится достижение именно эффективности, понимаемой как оптимальное соотношение качества и стоимости публичных услуг, и, пожалуй, только в развитых демократических странах традиции местной демократии и местной автономии в большей мере определяют перспективы местного самоуправления как института публичной политики.

В развитых странах демократия исторически «выросла» вместе с капитализмом и в причинной связи с ним, поэтому там сложился определенный динамический баланс интересов и политик, включая отношения между государством, бизнесом и обществом, между центральной и местной властью.

В «молодых» демократиях реформы публичного управления не всегда идут параллельно с укоренением демократических традиций. Существуют и другие факторы, ограничивающие развитие местного самоуправления в том или ином его значении. Прежде всего речь идет об отношениях между властью и обществом, о различиях, которые существуют в понимании основных демократических ценностей и институтов.

Соотношение местной автономии, местной демократии и эффективности управления является сегодня одной из наиболее сложных теоретических и практических проблем. В идеальном варианте эти значения дополняют друг друга, способствуя развитию и совершенствованию местного самоуправления. На практике дело обстоит иначе. С одной стороны, процессы глобализации и транснационализации требуют более эффективных способов управления, однако, в этих условиях возникает проблема вовлечения широких слоев граждан в процесс принятия решений. Тенденция передачи полномочий по принятию решений «вверх», вплоть до наднационального уровня, ведет к росту непрозрачности - так, что простой человек с трудом понимает смысл политических решений и имеет все меньше шансов влиять на этот процесс.

Данное обстоятельство имеет особое значение для местного самоуправления, сущность которого и заключается в самостоятельном решении населением вопросов местного значения.

С другой стороны, современная система публичного управления невозможна без развитого местного самоуправления, не столько противопоставленного государственной власти, сколько эффективно выполняющего свои функции в активном взаимодействии с государственными и общественными институтами. Местное самоуправление как форма народовластия в известном смысле «освобождает» государственное управление от оперативного решения различных многочисленных, но «мелких» проблем - локальных в своем содержании, менее актуальных для государственного или международного уровня.

Наконец, важным является собственно уровень местных сообществ, члены которых оценивают местное самоуправление с точки зрения удовлетворения своих интересов.

Таким образом, эффективность местного самоуправления представляется комплексной проблемой, которая включает вопросы принятия управленческих решений, политической автономии и гражданского участия.

На протяжении последних 20 лет развитие местного самоуправления в нашей стране представляло собой сочетание различных, порой противоположных, тенденций; непоследовательны были и сами реформы местного самоуправления, противоречивыми оказывались их результаты. Дискуссия о перспективах данного института публичной власти продолжается до сих пор, что отражает не только актуальность проблемы, но и отсутствие достаточно четкой государственной стратегии в данном вопросе. Особую озабоченность вызывают тенденции сворачивания местной демократии и ограничения местной автономии, без которых невозможно ни установление по-настоящему демократического режима, ни развитие федеративных отношений.

На государственным уровне приоритетным становится узкое понимание эффективности местного самоуправления - в ущерб развитию местной автономии и местной демократии. Это проявляется в распространении практики назначения глав местных администраций и усилении административного контроля со стороны органов государственной власти. Однако, эффективность местной власти невозможна без развитой местной демократии и автономии.

В свою очередь, эффективность местной демократии является главным аргументом в пользу развития децентрализованных форм управления, признания местного самоуправления, как вышестоящими уровнями управления, так и населением. Результаты ряда исследований, проведенных Институтом социологии РАН, группой «Циркон», Институтом современного развития (ИНСОР), ГУ-ВШЭ, а также результаты мониторинга деятельности органов местного самоуправления за последние годы свидетельствуют о существенном различии в понимании проблемы эффективности местного самоуправления со стороны общества и власти.

Согласно Конституции РФ и федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) местное самоуправление - это самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Между тем, как показывают исследования, проведенные сразу после принятия закона, население неоднозначно трактует понятие «местное самоуправление». По данным опросов, для 46% респондентов это представительство государства на местах, предназначенное для исполнении распоряжений государственной власти, для 41% - форма осуществления народом своей власти, самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения.

К органам местного самоуправления респонденты, как правило, относят городскую или районную законодательную и исполнительную ветви власти (48-62%). Хотя немало и тех, кто сюда же причисляет органы власти субъекта РФ - администрацию (36%), главу области, края, республики (22%), законодательный орган (18%).

Подобное смешение представлений объясняется рядом причин. Большое влияние имеет опыт старшего поколения, для которого местная власть была неотъемлемой частью единой советской системы управления. Многочисленные и часто противоречивые преобразования в постсоветский период также не способствовали росту институциональной определенности местного самоуправления. Наконец, низкая эффективность деятельности органов местного самоуправления нередко требует вмешательства вышестоящих органов власти и управления, и не только в виде финансового или организационного участия, но также в виде отстранения ответственных лиц местного самоуправления от должности. Поэтому, при более корректной постановке вопроса, свыше 80% россиян считают, что местное самоуправление подразумевает совмещение интересов государства и местного сообщества.

Чиновники часто сетуют на непонимание населением сущности местного самоуправления. Действительно, местное самоуправление предполагает активное участие граждан в решении вопросов местного значения, и не только в виде участия в муниципальных выборах, но и в повседневной жизни местного сообщества. Между тем участие граждан в местном самоуправлении находится на очень низком уровне. Даже в такой, казалось бы, наиболее доступной и значимой сфере, как территориальное общественное самоуправление, напрямую связанное с повышением благоустройства, обеспечением порядка и безопасности непосредственного места обитания, принимают участие около половины граждан. Однако в основе ограниченного участия в местном самоуправлении лежат не только специфические представления о смысле, задачах и функциях данного института, но и вполне объективные причины.

Для многих россиян является очевидным несоответствие между объемом и сложностью стоящих перед местным населением задач и теми полномочиями и ресурсами, которые имеются в распоряжении местной власти. Граждан в первую очередь беспокоит снижение уровня жизни (низкий уровень зарплат, пенсий, рост цен на услуги ЖКХ, инфляция), безработица, низкое качество публичных услуг, распространение негативных явлений в обществе (коррупция, преступность, алкоголизм, наркомания). В представлении граждан ответственность за решение этих проблем традиционно лежала на государстве, но сегодня она оказалась разделенной между различными уровнями. Те, кто более дифференцировано подходят к определению роли местной власти, чаще всего относят к сфере ее ответственности рост цен на услуги ЖКХ, низкий уровень зарплат и пенсий, безработица, плохое состояние дорог, проблемы благоустройства. Однако даже по этим отраслям ответственность и возможности местной власти видят не более 20-30% респондентов. В наибольшей степени несоответствие между объемом ответственности и ограниченностью ресурсов характерно для сельской местности, а также для дотационных муниципалитетов и регионов, жители которых представляют лишь потенциальную эффективность местного самоуправления.

Разнообразие и сложность проблем, существующих на территории конкретного муниципального образования, специфика их восприятия жителями, безусловно, влияет на уровень общественной активности. Однако появление проблемы (или осознание ее большинством населения) не является достаточным условием для возникновения общественной активности. Уровень активности населения по решению вопросов местного значения обусловлен целым комплексом разнообразных факторов: экономических, политических, культурных, демографических и психологических.

Одним из комплексных показателей гражданской активности является качество публично-властных коммуникаций. Как показывают исследования, россияне обладают достаточными знаниями и компетенцией по основным вопросам жизнедеятельности своего муниципалитета, они знают его жизнь изнутри, а благодаря современному уровню информатизации и компьютеризации стало возможным оперативно получать, анализировать и использовать необходимую информацию. Однако более 40% респондентов не представляют, что значит «внести свои предложения на рассмотрение администрации», около 70% уверены, что никак не влияют на жизнь муниципалитета. Результаты других исследований также говорят о недостаточном развитии в нашей стране коммуникаций для взаимодействия граждан и органов власти. Для сравнения, доля граждан, которые знают, как донести свое мнение до властей, наиболее высока в развитых европейских странах: в Голландии - 67%, Финляндии - 58%, Швеции - 54%, Дании - 52%; среди россиян - 16%.

Другой причиной низкой активности населения в решении местных проблем является неверие большинства граждан в возможность оказывать влияние на принятие решений и связанное с этим недоверие органам власти всех уровней. Ситуацию, при которой люди, не доверяя органам управления, отказываются предоставлять им ресурсы, а без надлежащих ресурсов те неспособны нормально выполнять свои функции, исследователи называют «порочной спиралью» государственного управления.

Парадоксально, но уровень доверия органам местного самоуправления существенно ниже, чем региональным и федеральным органам власти, хотя местная власть является наиболее приближенной населению. К тому же отсутствие доверия провоцирует манипулирование общественным мнением уже на низовом уровне, имитацию гражданского участия, которое в действительности должно быть основой местного политического процесса и местной демократии. В отсутствии развитых социально-политических коммуникаций представление об эффективности местного самоуправления существенно различается в глазах власти и общества.

В 2008 году был издан указ Президента РФ № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления, городских округов и муниципальных районов». Оценка эффективности органов местного самоуправления представляет собой результаты мониторинга деятельности органов местного самоуправления и социологического опроса жителей муниципальных образований. Мониторинг позволяет выявить «слабые места» в развитии муниципальных образований и скорректировать как региональную социально-экономическую политику (в том числе принципы построения межбюджетных отношений), так и социально-экономическую, в первую очередь бюджетную, политику органов местного самоуправления. В свою очередь, итоговое ранжирование является преимущественно инструментом воздействия вышестоящей власти на руководство муниципальных образований. Положительное значение мониторинга заключается в возможности отслеживать динамику и ранжировать муниципалитеты и регионы.

Однако это не решает проблему участия граждан в местном самоуправлении. Повышение эффективности по-прежнему находится в пространстве контроля вышестоящих органов власти и получения государственных дотаций на развитие муниципалитета. Между тем местные жители могли бы использовать информацию мониторинга для сравнения эффективности деятельности своих органов местного самоуправления с другими, анализировать взаимосвязь между финансированием программ и достигнутыми результатами и даже принимать участие в формировании набора индикаторов и определении целевых показателей.

Исключение граждан из этого процесса делает управление оценкой эффективности деятельности органов местного самоуправления трудно реализуемым мероприятием. Примером может быть город Елец Липецкой области, где удовлетворенность населения деятельностью администрации города в 2009 г. фактически составила 28% от числа опрошенных жителей, в 2010 г. - 58%, а в 2011 и 2012 гг. - 70% и 82% соответственно. Безусловно, заявленные целевые индикаторы формируют перспективные ориентиры развития муниципального образования, однако также очевидно, что их достижение потребует больших усилий. При этом активность местного населения могла бы стать частью этой перспективы, поскольку осознание своего, пусть небольшого, вклада приносит большее удовлетворение, чем просто потребление услуг.

Отмечаемая позитивная динамика и рост эффективности деятельности муниципалитетов, силами которых выполняется все больше различных работ (ремонт домов, благоустройство, озеленение и т.д.) характеризует лишь одну сторону решения проблемы. Однако «переподчинение» в большей степени требованиям вышестоящей власти, а не интересам местного населения имеет свои негативные стороны. Увеличивается зависимость от дотаций от регионального центра, следовательно, местная политика уже теряет свою актуальность. Отсутствие местной политики, по сути, означает и деградацию местного самоуправления как специфического вида публичного управления.

Повышение эффективности местного самоуправления также ограничено значительной дифференциацией муниципальных образований по уровню социально-экономического развития. Несмотря на то, что самодостаточность муниципальных образований и регионов, использование внутренних ресурсов жизнеобеспечения и развития территорий являются одними из основных целей государства, дифференциация между муниципалитетами в пределах одного региона по отдельным показателям может различаться в десятки раз.

Так, различие между муниципалитетами Красноярского края в 2011 г. по среднемесячной заработной плате в расчете на 1 работающего составило 11,7 раза, по обороту крупных и средних организаций в расчете на 1 жителя - 22,5 раза, по объему инвестиций в основной капитал - 88 раз. При низкой активности большинства граждан такая ситуация может закрепиться на долгие годы. В крайних случаях это может привести к потере управляемости и контроля, невозможности выработки стратегического плана развития.

Повышение эффективности местного самоуправления, формирование позитивного образа и достижение высокой оценки деятельности органов местного самоуправления являются взаимосвязанными задачами. Решение этих задач невозможно исключительно за счет усиления государственного контроля и регламентации сферы оказания публичных услуг. Безусловно, «наведение порядка» на местах - это важное направление деятельности государства, но оно скорее должно относиться к соблюдению законности и не должно подменять собой права местного сообщества на осуществление местного самоуправления. Поскольку местное самоуправление предполагает совпадение субъекта и объекта управления, т.е. участие местного населения в решении всех касающихся их вопросов, то оценка его эффективности, прежде всего, зависит от степени участия граждан в решении задач местного значения.

Удовлетворенность деятельностью органов местного самоуправления может выражаться в различных оценках. Государство может задать такие критерии, которые формально будут показывать позитивную динамику, но качественные изменения будут заметны только тогда, когда важным критерием оценки эффективности данного института публичной власти станет степень активности участия граждан в решении вопросов местного значения. В данном случае повышение эффективности местной власти в большей степени будет результатом развития местной демократии и местной автономии - базовых характеристик местного самоуправления.

Прозвучавшие и уже получившие свое законодательное оформление последние инициативы руководства страны по модернизации политической системы имеют прямое отношение к перспективам развития местного самоуправления. Переход к выборам руководителей субъектов Российской Федерации прямым голосованием жителей регионов и предложение о необходимости для кандидата на пост главы региона знать проблемы каждого муниципального образования региона, безусловно, активизируют политическую жизнь на местах. Введение упрощенного порядка регистрации партий по схеме 500 человек, представляющих не менее 50% регионов страны, должно обеспечить более широкое участие политических партий и граждан России в процессе демократизации работы органов власти и управления в регионах и на местах, большие возможности для простых граждан объединяться по самым широким интересам.

Вместе с тем, реализация указанных инициатив неизбежно приведет к усилению политической конкуренции, активизирует политическую борьбу. Без опыта конструктивного участия в публичной политике основная масса населения может оказаться перед трудностями, связанными с многообразием интересов, «измельчением» партийных позиций, появлением временных коалиций, что приведет к дезактуализации института политического представительства как такового, прежде всего на муниципальном уровне.

Предложенные нововведения открывают новые перспективы политического развития российского общества, и в этих условиях местному самоуправлению отводится важная роль. Смогут ли граждане связать улучшение условий жизни с возможностями своего политического участия на местном уровне, покажет время. Очевидно, что в новых условиях оценка эффективности местного самоуправления потребует новых критериев, из которых главными становятся гражданское участие и степень гражданской активности.

Активная гражданская позиция жителей, их энтузиазм способствуют улучшению ситуации в муниципальных образованиях. Но существует ряд моментов, которые препятствуют активному участию населения в решении вопросов местного значения. Это недостаток знаний, некомпетентность, неверие в возможность оказывать влияние на принимаемые решения, недоверие к органам местного самоуправления, а порой просто безразличие к общим делам.

Сегодня население не имеет опыта реализации данных ему федеральным законодательством возможностей по самоуправлению, удовлетворения своего в первую очередь личного интереса. Для этого должен быть накоплен положительный опыт по самоуправлению в каждом муниципальном образовании. Без культивирования такого положительного опыта интерес к самоуправлению не возникнет.

Органы местного самоуправления должны проводить постоянную работу, направленную на повышение интереса населения к жизнедеятельности территории, включения его в процессы развития муниципального образования. Для этого необходимо создавать условия для участия общественности в выработке, принятии и реализации решений; организовывать в муниципальных образованиях специальные семинары и тренинги, стимулирующие появление групп муниципальных активистов; работать с молодежью, разрабатывать специальные молодежные программы; развивать детские общественные организации и объединения и т.д.

Делая вывод данной главе можно сказать, что граждане имеют большие права и возможности для осуществления местного самоуправления. Парадокс заключается в том, что большая часть граждан даже и не подозревают о своих возможностях управления городом, своими денежными потоками и возможностью улучшения жилищных условий. Таким образом, необходимо совершенствовать систему публичных слушаний, разработать эффективный механизм участия граждан в тех или иных процессах.



ЗАКЛЮЧЕНИЕ


В дипломной работе были рассмотрены основные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления. Мы выяснили, какие права имеют граждане Российской Федерации на осуществление местного самоуправления. Также мы познакомились с формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления. К ним относится: местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, сход граждан, правотворческая инициатива граждан, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрание граждан, конференция граждан, опрос граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления, другие формы.

Как видно, граждане имеют большие права и возможности для осуществления местного самоуправления. Парадокс заключается в том, что большая часть граждан даже и не подозревают о своих возможностях управления городом, своими денежными потоками и возможностью улучшения жилищных условий.

Анализ проблем участия местного населения в местном самоуправлении г. Норильска позволил сделать следующие выводы.

Местное самоуправление в г. Норильске осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", другими федеральными законами и подзаконными актами.

Согласно Уставу г. Норильска, обладателем всех прав местного самоуправления в городе Норильск является все население в лице постоянных жителей города, имеющих избирательные права, в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и Красноярского края. Население города обладает гарантированным и неотчуждаемым правом на местное самоуправление.

По Уставу, участвуя в осуществлении местного самоуправления в городе, граждане, составляющие его население, вправе в установленном порядке: решать вопросы, отнесенные к ведению города, путем голосования на референдумах, собраниях (сходах) или конференциях граждан; избирать и быть избранными делегатами на конференции граждан, в выборные органы местного самоуправления; состоять на муниципальной службе; получать официальную информацию о положении дел в городе и о деятельности органов местного самоуправления; обращаться в органы местного самоуправления и к их должностным лицам с заявлениями, в том числе содержащими требования об оказании помощи и защиты; осуществлять народную правотворческую инициативу; публично выражать свое мнение по вопросам местного самоуправления, в том числе на митингах, демонстрациях, в средствах массовой информации и иных, допускаемых законом, формах; пользоваться услугами муниципальных предприятий и учреждений, а также муниципальным имуществом, предназначенным для общественных целей; защищать, в том числе в судебном порядке, права на участие в местном самоуправлении; осуществлять иные права, связанные с местным самоуправлением, предусмотренные федеральными законами и законами края, правовыми актами органов местного самоуправления.

Социологический опрос выявил следующее реальное состояние участия населения г. Норильска в местном самоуправлении: 93% населения по их собственной оценке не могут влиять на происходящее в своем городе; 87% - в своем микрорайоне; 95% - на происходящее в стране.

Таким образом, можно сказать, что есть большие проблемы в развитии институтов публичной демократии на местах.

Установлено, что, удовлетворяя требование федерального законодательства местные власти г. Норильска инициируют публичные слушания - по проекту устава, проекту местного бюджета, проектам планов и программ развития муниципального образования и др.

Данный механизм выражения общественного мнения оказывается в большинстве случаев не совсем легитимным ввиду скромного количества горожан, участвующих в слушаниях, т.е. население само не изъявляет желание участвовать в общественной жизни.

Еще одна проблема - это неэффективность публичных слушаний, поскольку система учета и реализации выраженных на слушаниях предложений общественности не доработана. Но необходимо отметить, что норильский муниципальный опыт все-таки рождает прецеденты проявления гражданской активности, когда вопросы, выносимые на слушания, напрямую касаются жизни граждан, что подтверждается реальными ситуациями.

Еще одна существенная проблема - это традиционная гражданская пассивность, абсентеизм.

В рамках реформы избирательного законодательства данную проблему можно решить несколькими способами.

Во-первых, путем совмещения муниципальных выборов с выборами региональными и федеральными, введение единого дня для волеизъявления.

Во-вторых, отмена порога явки избирателей на выборах, в том числе в органы местного самоуправления, что сказывается на легитимности таких выборов.

Повышение эффективности местного самоуправления, формирование позитивного образа и достижение высокой оценки деятельности органов местного самоуправления являются взаимосвязанными задачами. Решение этих задач невозможно исключительно за счет усиления государственного контроля и регламентации сферы оказания публичных услуг. Поскольку местное самоуправление предполагает совпадение субъекта и объекта управления, т.е. участие местного населения в решении всех касающихся их вопросов, то оценка его эффективности, прежде всего, зависит от степени участия граждан в решении задач местного значения.

Таким образом, выдвинутая гипотеза в начале исследования нашла свое подтверждение.



СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ


1.Конституция Российской Федерации. М., 2010.

2.Федеральный закон от 6 октября 2003г. №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

.Федеральный закон от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N35, ст. 3506.

.Указ Президента РФ № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления, городских округов и муниципальных районов»

.УСТАВ муниципального образования город Норильск. #"justify">.Решение Городского Совета ЕМО "город Норильск" от 22.10.2002 N 25-308

.Решение Краевого Совета депутатов трудящихся "Об образовании поселка Снежногорск Норильского горсовета Красноярского края" от 16.10.64 N 376

.Амплеева А.А. Субсидиарность как элемент эффективного общества / Институт научной информации по общественным наукам (ИНИОН РАН). - 329с.

.Бялкина Т.М. О системе законодательного регулирования местного самоуправления // Журнал российского права. 2008. №° 4. С. 42;

.Бланкенагель А. Местное самоуправление против государственного управления в Российской Федерации // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2007. № I (18). С. 127-130

.Бондарь Н.С., Авсеенко В.И., Бочаров С.Н. и др. Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. проф. Н.С. Бондаря. М., 2010. С. 15-17

.Ведель Ж. Административное право Франции. М., 2010. С. 512.

.Великая Н.М. Основные тенденции политического участия в местном самоуправлении // Социологические исследования.-2003.-№8.-С.45-49.

.Выдрин И.В., Кокотов А.И. Муниципальное право России. 2010. С. 288.

.Граждане оценивают местное самоуправление: аналит. докл. по итогам опросов общественного мнения. М.: Ис-след. группа ЦИРКОН, 2009. - 182с.

.Конституционное право: энциклопедический словарь / отв. ред. С. А. Авакьян. М., 2008. С. 371.

.Конституционное право: энциклопедический словарь / отв. Ред. С.А. Лвакьян. 2009. С. 260.

.Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. 2010. С.178

.Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2009. С. 11 - 12

.Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. С. 14

.Костюков А.Н. Обеспечение единства муниципального правового пространства России // Конституция как символ эпохи: В 2-х т. / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. Т. 2. М., 2009. С. 161.

.Курманов Э.Р.Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления по уставному нормотворчеству // Государственная власть и местное самоуправление.-2006.-№10.-С.24-27.

.Медведев Н.П. Политическая регионалистика: Учебное пособие.- М.: Альфа-М, 2005. -447с.

.Медведев Н.П. Субъект РФ в условиях государственно-правовых реформ. -М.: Институт государства и права РАН., 2006. -147с.

.Медведев Н.П. Российская власть: проблемы политико-административных отношений // Политико-административные отношения в условиях федерации / Под ред.проф.Н.П.Медведева.Вып.1. -М.: Изд-во «уче-ба» МИСиС, 2007. -297с.

.Липман М. Колонка главного редактора // Pro et Contra.-2007.-январь-февраль.-С.2-5.

.Мартынов М.Ю. Местное сообщество и социально-экономическая основа местного самоуправления // Со-циологические исследования.-2003.-№8.-С.50-53.

.Малган Дж. Искусство государственной стратегии. Мобилизация власти и знания во имя всеобщего блага / пер. с англ. М.: Ин-т Гайдара, 2011. С. 114-115.

.Мерсиянова И.В., Якобсон Л.И. Общественная активность населения и восприятие гражданами условий развития гражданского общества. М.: ГУ-ВШЭ, 2007. С. 40-41.

.Пузанов А., Рагозина Л. Отчуждение местной власти // Pro et Contra. 2007.-январь-февраль.-С.72-83.

.Петухов В.В. Демократия участия и политическая трансформация России. М.: ИС РАН, 2007. С. 77.

.Петухов В.В. Переосмысление в массовом сознании роли демократических институтов и ценностей // Двадцать лет реформ глазами россиян: опыт многолетних социологических замеров / под ред. М.К. Горшкова, Р. Крумма, В.В. Петухова. М.: Весь мир, 2011. С. 181-198.

.Пресс-выпуск ВЦИОМ № 364 от 22 дек. 2005. С.4-11

.Постовой Н.В. Муниципальное право России. М., 1998. С. 202, 203.

.Регионы России. Социально-экономические показатели. 2011. Стат. сб. М.: Росстат, 2011.С.26

.Роль коммуникационных конфликтов в системе комплексного управления прибрежной зоной (на примере муниципального образования «Приморское городское поселение»): отчет по социол. исследованиям. СПб.: Изд.полигр. ассоц. ун-тов России, 2007.

.Российская газета. 2011. 23 дек.С.8-10

.Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. -М.: ИД «Юриспруденция», 2005. -256с.

.Соловьев А.И. Политология: Политическая теория, политические технологии: Учебник для студентов вузов. -М.: Аспект Пресс, 2000. -559с.

.Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. М., 2010. С. 32.

.Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. М-, 2007. С. 322.

.Усманова Р.М. Население как субъект местного самоуправления Местное самоуправление и муниципальное право.-2006.-№5.-С.30-35.

.Чиркин В.Е. Конституционное право в Российской Федерации. М., 2010. С. 288.

.Чеботарев Г.Н. Разграничение полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления Конституционные основы организации и функционирования институтов публичной власти в Российской Федерации: Материалы Всерос. науч.-практ. конф. (20-21 апр. 2001 г.). Екатеринбург, 2008. С. 199-201

.Шугрина Е.С. Муниципальное право РФ: учеб. - 2-е изд., перераб. И доп. М. : ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. - 672 с.

.Щугрина Е.С. Муниципальное право-. М.Л 2009. С. 26 - 27.


Тема Проблемы участия граждан в местном самоуправлении на примере органов местного самоуправления г. Норильск

Больше работ по теме:

КОНТАКТНЫЙ EMAIL: [email protected]

Скачать реферат © 2017 | Пользовательское соглашение

Скачать      Реферат

ПРОФЕССИОНАЛЬНАЯ ПОМОЩЬ СТУДЕНТАМ