Проблемы и противоречия в деятельности органов местного самоуправления Уральского региона

Проблемы и противоречия в деятельности органов местного самоуправления Уральского региона

Формирование местного самоуправления в регионе означало создание нового уровня публичной власти. Этот процесс сопровождался возникновением ряда проблем, многие из которых не решены и сегодня. О ряде из них, касающихся формирования качественной правовой базы, создания эффективного механизма взаимодействия органов местного самоуправления и государственной власти, формирования основ финансовой и материальной самостоятельности муниципальных образований, говорилось в предыдущих разделах работы. Однако вне поля зрения остались другие, также немаловажные проблемы, оказывающие влияние на состояние местного самоуправления в регионе, анализ которых, на наш взгляд, представляет определенный интерес.

На становлении и развитии местного самоуправления негативно сказываются периодически возникающие разногласия между главами крупных муниципальных образований и исполнительной властью областей и республик, часто перерастающие в конфликт. Как правило, это относится к главам местного самоуправления столиц республик и областных центров. Главные причины таких конфликтов лежат в экономической плоскости, в частности связаны с распределением собираемых налоговых поступлений между муниципальными и областным, республиканским бюджетами, но не ограничиваются только этой сферой.

Располагая значительными экономическими и людскими ресурсами, мэры столичных городов демонстрируют высокие политические амбиции. В частности, мэры городов Оренбурга и Екатеринбурга Г. Донковцев и А. Чернецкий выставляли свои кандидатуры на губернаторских выборах 2001 и 2005 годов, а глава г. Перми Ю. Трутнев - на выборах губернатора области в декабре 2006 года одержал убедительную победу, набрав 52% голосов избирателей.

Непростые отношения с органами государственной власти складывались в рассматриваемый период у мэра г. Челябинска В. Тарасова и г. Ижевска А. Салтыкова.

В Челябинской области формирование системы местного самоуправления проходило в условиях острой политической борьбы. В ее основе было продолжительное противостояние между назначенным Б. Ельциным губернатором В. Соловьевым и лидером общественно-политического движения левых сил «За возрождение Урала» (ЗВУ) П. Суминым. По итогам выборов 2000 года это движение получило весомое представительство в Челябинской областной Думе, которая и стала реальной оппозицией В. Соловьеву, действующему тогда главе администрации области. В этой ситуации мэр г. Челябинска В. Тарасов стремился придерживаться нейтральной позиции, что не устраивало обе противоборствующие стороны.

На первых выборах губернатора Челябинской области в декабре 2002 года победу одержал П. Сумин, а представители ЗВУ получили большинство мест в областном Законодательном Собрании. Тем самым длительное противоборство за ключевые посты в областных органах государственной власти внутри местной политической элиты было завершено полной победой одной из сторон. Однако это не относилось к местному самоуправлению. К этому времени, с учетом подобного варианта развития политической ситуации, в значительной части административно-территориальных единиц под патронажем бывшей областной администрации были подготовлены уставы муниципальных образований. Устав г. Челябинска даже успели провести в 2001 году через референдум, что давало главе администрации города надежный аргумент для того, чтобы парировать любые попытки органов государственной власти добиться пересмотра положений этого документа.

По Уставу г. Челябинск является единым муниципальным образованием, а в городских районах функционируют отделения администрации города (ст.25). Формально это нарушает нормы федерального законодательства и Закона Челябинской области «О местном самоуправлении в Челябинской области», дающих право населению создавать муниципальные образования и в границах городских районов, ибо мнение населения по этому вопросу не выяснялось.

При В. Соловьеве этот вопрос не поднимался, так как главы городских и районных администраций назначались и смещались им единолично, а создание системы органов местного самоуправления блокировалось.

Новый губернатор П. Сумин и руководители Законодательного Собрания выработали свой вариант реформирования системы местного самоуправления в г. Челябинске. Губернатор области 7 апреля 2003 года подписал Закон «О назначении выборов в органы местного самоуправления в Челябинской области», согласно которому г. Челябинск должен был разделиться на 1 2 автономных муниципальных образований (7 районов города, поселки Новосинеглазово, Смолино, Федоровка, Сосновка, Шершни). В них 29 июня 2003 года должны были состояться выборы депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований.

На достижение этой цели областные власти были настроены решительно. Поэтому на данном этапе попытки представителей администрации города встретиться с губернатором области и авторами закона - депутатами А. Саломаткиным и М. Жмаевым закончились безуспешно. В этой ситуации Администрация и Дума г. Челябинска заявили о своем намерении опротестовать принятый закон. По их мнению, его реализация привела бы к ликвидации г. Челябинска как единого муниципального образования. Бывший в то время секретарем городской Думы В. Крюков так объяснил позицию городских властей: «... каждое из 12 муниципальных образований, получив отдельную строчку в областном бюджете, будет фактически уравнено в правах с малыми городами и районами области».

Он также изложил свою точку зрения на цель, которую преследует законодательная власть области, инициируя реформу местного самоуправления в г. Челябинске: «пролоббировать интересы - прежде всего денежные - «своих» территорий (муниципальных образований, находящихся в границах избирательных округов).

Думается, это лишь один из факторов, повлиявших на принятие данного закона. На наш взгляд, при его реализации областные органы государственной власти решали определенные задачи.

Во-первых, место одного ведущего во всех отношениях муниципального образования заняли бы 1 2 муниципальных образований, менее мощных в экономическом плане и в силу этого более зависимых от областных органов государственной власти.

Во-вторых, создавались реальные условия для ослабления политического веса органов муниципальной власти г. Челябинска и лично мэра, ибо городской бюджет формировался бы раздельно от бюджетов муниципальных образований, находящихся на территории города, а значит, существенно сократились бы ресурсы, которыми располагала городская администрация.

В-третьих, по ряду принятых решений просматривается стремление областных властей вообще ликвидировать местное самоуправление на уровне города и ввести государственное управление. Поэтому шаги органов законодательной и исполнительной власти области по реформированию местного самоуправления в г. Челябинске встретили противодействие городской Думы и администрации, которое оказывалось в пределах правового поля.

Развитие конфликта удалось приостановить путем достижения сторонами согласованного решения. Законодательное Собрание области 17 апреля 2003 года рассмотрело и приняло внесенный губернатором Закон «О поддержке мер администрации области и органов местного самоуправления г. Челябинска». По этому документу администрации области и органам местного самоуправления г. Челябинска в срок до декабря 1 997 года предписывалось разработать областной Закон «О статусе города Челябинска». В нем предполагалось определить не только уровни, на которых создаются органы местного самоуправления, но и органы государственной власти в городе (ст.1). До принятия закона приостанавливались административно-территориальные преобразования городов и населенных пунктов, находящихся в муниципальной связи с Челябинском (ст.2). Поскольку Уставом г. Челябинска допускалось создание муниципальных образований в границах районов города, рабочих поселках и сельсоветах, закон предписывал главе и Думе г. Челябинска до декабря 1 997 года провести специальное изучение мнения их жителей. Гражданам предлагалось определиться: быть этим населенным пунктам в качестве самоуправляющихся муниципальных образований или отказаться от этого статуса (ст.3).

Челябинская городская Дума 1 июля 2003 года приняла решение о проведении опроса населения на предмет его отношения к преобразованию районов в городе и поселков во внутригородские муниципальные образования. Опрос проводился Уральской академией государственной службы с 30 августа по 8 сентября 2003 года. Его итоги носили двойственный характер. Было опрошено 4807 жителей всех районов и поселков Челябинска. Большинство из них - 84% высказались за сохранение Челябинска как единого города (муниципального образования), идею разделения Челябинска на 12 самостоятельных независимых муниципальных образований поддержали 6%. Среди сторонников сохранения Челябинска как единого муниципального образования 55% отметили, что это нужно для того, чтобы не плодить новых чиновников, 31% отстаивали право мэра реально влиять на ход дел во всем городе.

По вопросу о главах администраций районов города 44% опрошенных высказались за то, чтобы они избирались непосредственно населением, 26% респондентов поддержали механизм их назначения мэром и только 11% предпочли, чтобы глава города делал это единолично.

Таким образом, с одной стороны, органы местного самоуправления города получили поддержку населения в вопросах сохранения г. Челябинска как единого муниципального образования, с другой - жители высказались за выборность глав районных администраций, что соответствовало одному из требований органов государственной власти области. Кроме того, обращает на себя внимание тот факт, что только 9,4% опрошенных горожан согласились с сохранением существующей схемы управления городом.

Противоречивость полученных результатов позволяет говорить о том, что значительная часть населения имеет только приблизительное представление о системе муниципальной власти и возможных вариантах ее организации. Вместе с тем, несмотря на это, опрос сыграл положительную роль, стабилизировав отношения между областными и муниципальными органами власти, привел к консервации конфликта между ними.

В Удмуртии в 2002 году также предпринималась попытка создать органы местного самоуправления в 5 районах г. Ижевска (около 1 5 муниципальных образований), а на уровне города сформировать органы государственной власти. Во многом это было обусловлено, по словам председателя постоянной комиссии Госсовета Удмуртии по законности, общественной безопасности, правам граждан А.С. Борзенкова, тем, что государственной властью была потеряна управляемость столицей, где сосредоточено более 70% промышленности и проживает почти половина населения республики.

Мэр г. Ижевска А. Салтыков и ряд жителей города из числа его союзников обратились в Конституционный Суд РФ с просьбой отменить действие законов Удмуртии, регламентирующих реформу самоуправления в республике, принятых в 2002 году. При этом акцент делался на том, что нарушается право граждан на самоуправление, хотя мнение самого населения г. Ижевска обстоятельно не изучалось.

По выборочным опросам оно разделилось примерно поровну, и даже с минимальным перевесом в пользу органов государственной власти республики. Так, телефонный опрос, проведенный философско-социологическим факультетом УдГУ, показал: из 300 опрошенных 37% поддержали Госсовет УР, отметив, что он наводит порядок в республике, в то время как местные власти бездействуют, а 36% поддержали мэрию г. Ижевска и главу городского самоуправления.

В целом в 2002-2003 годах в политике субъектов Федерации прослеживается тенденция установить действенный контроль над муниципальными образованиями крупных городов, и на это были объективные причины. Ранее, когда губернаторы областей назначались Президентом РФ, в этом необходимости не было, так как они единолично утверждали и смещали глав администраций городов и районов. Теперь ситуация качественно изменилась. Главы местного самоуправления всех уровней, выведенные из системы государственной власти, получили практически полную свободу и доступ к значительным экономическим ресурсам. Ущемления ни того, ни другого они стремились не допускать.

В свою очередь, губернаторы, получив статус высших должностных лиц, избираемых населением, наделенных широкими полномочиями, оказались юридически недосягаемыми для прямых санкций со стороны федеральных органов государственной власти, включая Президента РФ. Однако в целях закрепления полного влияния на территориях своих областей им было необходимо сохранить контроль за крупными экономическими и культурными центрами в новых условиях. Кроме того, к этому их подталкивало то, что они полностью отвечали за социально-экономическую обстановку в своих регионах как перед федеральными органами, так и перед населением, от волеизъявления которого во многом зависело их политическое будущее.

На развитие конфликтов между государственными и муниципальными органами власти на региональном уровне во многом оказывала влияние позиция, занимаемая Президентом России и его Администрацией.

После перехода от системы назначения к выборам глав исполнительной власти субъектов РФ прежние административные рычаги воздействия на них Президентом России были утрачены. В его арсенале остались только финансово-экономические (бюджет, региональные и федеральные программы) и юридические (иски в Верховный и Конституционный суды РФ) средства, которые не сопоставимы с прежним административным ресурсом. Поэтому Президент РФ стал проводить политику активной поддержки глав муниципальных образований, используя ее как инструмент влияния на региональные власти. Создавался «эффект наковальни», когда сверху на них могли оказывать воздействие федеральные органы, а снизу - мощные муниципальные образования.

Подтверждением этому может служить позиция Президента РФ в конфликтах между органами государственной власти и муниципальными образованиями областей и республик региона.

В частности, Президент России и его администрация активно поддержали мэра г. Ижевска А. Салтыкова в конфликте с Госсоветом Удмуртии. Президент присоединился к запросу мэра в Конституционный Суд РФ о соответствии ряда законов, принятых Госсоветом Удмуртии, вводивших ораны государственного управления в городах и районах республики. 29 мая 2003 года Президент РФ издал Указ «О совете по местному самоуправлению в Российской Федерации». Мэр г. Ижевска А. Салтыков был включен в состав этого органа. Кроме того, 16 апреля 2003 года Б.Н. Ельцин своим указом назначил полномочным представителем Президента РФ по Удмуртской Республике вице-мэра г. Ижевска В.В. Балакина. Примечательно, что в то время, когда Президент РФ и другие органы федеральной исполнительной власти встали на сторону мэра г. Ижевска, позицию Госсовета Удмуртии поддержали руководители 15 областей и республик Уральского региона и России. Администрация Президента РФ практически не допустила проведение выборов в местные органы государственной власти Удмуртии, несмотря на то, что все законы республики, регламентирующие выборы, были приведены в соответствие с федеральным законодательством и Постановлением Конституционного Суда РФ. Однако мнение самого населения во внимание принято не было. Причем в данном случае точка зрения населения действительно изучалась объективно. В частности, об этом свидетельствуют результаты официального опроса жителей сельских районов республики по вопросу образования местных органов государственной власти. Его итоги были подведены Госсоветом Удмуртской Республики 14 января 2004 года. Опрос был проведен путем собраний и сходов граждан в 1 596 населенных пунктах. В нем участвовал 107 971 человек, или 26,8% от общего числа жителей. 87% опрошенных высказались за создание органов государственной власти в сельских районах республики, и 58% - за организацию местного самоуправления на уровне сельских и поселковых Советов.

Заместитель главы Администрации Президента РФ В.А. Митина, прибывшая в республику, рекомендовала руководству Удмуртии отменить выборы в органы государственной власти районов, обеспечить выборы в органы местного самоуправления, разработать долгосрочную программу государственного строительства в Удмуртии. Вследствие этого выборы в местные органы государственной власти, назначенные на 12 апреля 2004 года, были отменены. В республике было прекращено создание местных органов государственной власти и в дальнейшем сохранились городские и районные муниципальные образования.

В Челябинской области в период наибольшего обострения отношений между администрацией г. Челябинска и областными властями канцелярия Президента РФ организовала 9 июня 2003 года телефонный разговор Б.Н. Ельцина с мэром города В.М. Тарасовым. И хотя, по сообщениям средств массовой информации, речь в нем шла о проблемах городского хозяйства, сам факт разговора являлся конкретным знаком администрации области о предпочтениях президента страны. Кроме того, после проведения в 2002 году губернаторских выборов Б. Ельцин назначил своим представителем по Челябинской области Н. Суденкова, ранее входившего в команду бывшего главы областной администрации В. Соловьева - последовательного противника действующего губернатора П. Сумина.

Таким образом, конфликтные ситуации между крупными муниципальными образованиями, в данном случае речь идет о столицах республик и областных центрах, имеют конкретные причины. Федеральное законодательство не подразделяет муниципальные образования исходя из их демографического и экономического потенциала. Сельское поселение с населением в несколько сот человек и миллионный город имеют одинаковый статус и полномочия. В настоящее время областные центры региона являются едиными муниципальными образованиями. По своей численности каждый из них превосходит даже отдельные субъекты Российской Федерации. При этом внутригородские районы этих городов не имеют статуса муниципальных образований, хотя число жителей, проживающих на их территории, в несколько раз превышает население сельских районов, которые таковым располагают. К этому можно добавить малочисленный состав представительных органов, когда на одного депутата приходится несколько десятков тысяч избирателей, и их подконтрольность мэрам городов. Фактически это ведет к концентрации власти в руках одного человека - мэра города. Все это не позволяет назвать власть этих муниципальных образований максимально приближенной к населению, т.е. местным самоуправлением.

Очевидно, что в ходе реформы органов государственной власти и местного самоуправления статус областных центров, столиц республик и других крупных городов федерального значения должен быть оговорен особо. На наш взгляд, здесь целесообразно перейти к государственному управлению на уровне города с созданием муниципальных образований в границах городских районов и примыкающих поселков, а также расширить систему территориального общественного самоуправления в местах проживания граждан. При этом было бы оправданным усиление самостоятельности представительных органов таких муниципальных образований, для чего, в частности, следовало бы исключить право мэров городов возглавлять представительные органы или участвовать в управлении ими.

Такие ограничения для мэров в отдельных случаях уже вводятся под давлением органов государственной власти регионов. Например, Президент Удмуртии А. Волков 30 марта 2007 года выступил с обращением к депутатам представительных органов городов Ижевска и Воткинска. В нем он предложил рассмотреть вопрос о внесении изменений в уставы этих муниципальных образований, в частности исключить положения, касающиеся права главы местного самоуправления, в случае если он руководит местной администрацией, одновременно возглавлять городскую Думу, и депутаты удовлетворили эту просьбу. Идет поиск эффективной модели местного самоуправления. Позиция органов государственной власти республик Уральского региона очевидна. Они выступают за ограничение местного самоуправления уровнем сельских населенных пунктов и введение государственного управления в городах и районах субъектного подчинения.

Позиция представительных и исполнительных органов государственной власти областей Урала не так однозначна. В частности, в Курганской области, где действует двухуровневая система местного самоуправления: район - райцентр, поселковые и сельские Советы - в течение 2003 - 2006 годов шла дискуссия о путях ее совершенствования. Так, в 2003 году заместитель председателя областной Думы С. Гулькевич придерживалась точки зрения, согласно которой для повышения экономического потенциала местного самоуправления требовалось пересмотреть административно-территориальное устройство области в пользу укрупнения районного звена, а также создать из нескольких районов округа, наделенные государственными полномочиями.

В свою очередь, председатель комитета по региональной политике и местному самоуправлению областной Думы Л. Ганеева высказалась за то, чтобы главы местного самоуправления «подумали, какие муниципальные образования сельсоветов не являются самодостаточными, где вместо органов местного самоуправления могут быть собрания (сходы) или ТОСы». По ее мнению, к выборам 2006 года область могла бы «подойти с меньшим, но более эффективно работающим числом муниципальных образований».

Точку зрения исполнительной власти на пути совершенствования местного самоуправления в Курганской области выразил губернатор О. Богомолов. По его мнению, необходимо укрупнить муниципальные образования, сделать их состоятельными в экономическом плане, а также упразднить двухуровневую систему местного самоуправления, «формируя районные и городские территориальные органы государственного управления». Единая позиция представителей органов государственной власти и муниципальных образований была выработана в начале 2008 года, когда в области было объявлено о начале реформы местного самоуправления. Ее целью является формирование муниципальных образований только на уровне районов и городов области.

Таким образом, при определении общей точки зрения налицо единство мнений местной политической элиты о необходимости укрупнения муниципальных образований, а стремление исполнительной власти создать свои органы на уровне городов и районов подтверждают тенденцию, характерную для значительной части субъектов Федерации.

В Оренбургской области, как и в Курганской, до 2006 года было большое число муниципальных образований, преимущественно сельских, и также существовала проблема повышения эффективности местного самоуправления.

По вопросу оптимизации системы местного самоуправления Законодательным Собранием Оренбургской области 9 октября 1 998 года были проведены депутатские слушания, на которых высказан ряд предложений. В частности, заместитель председателя Законодательного Собрания области В. Нефедов отстаивал двухуровневую систему местного самоуправления: районный Совет - сельсовет. Но такая система, по его мнению, может быть эффективной только при подчинении сельсовета райсовету, как это было до 1 993 года. Для этого он предложил добиваться внесения этой нормы в федеральное законодательство, и данная позиция получила значительную поддержку участников слушаний.

Для выработки официальной позиции в 1 999 году комитет областного Законодательного Собрания по местному самоуправлению, законности и правопорядку изучил мнение городских и районных администраций о системе государственного устройства Оренбургской области. Опрос показал, что все они, за исключением администрации Илекского района, не удовлетворены сложившейся системой государственного управления и уровнем, на котором осуществляется местное самоуправление. Респонденты отметили несостоятельность сельских и поселковых Советов в качестве муниципальных образований и назвали причины, препятствующие этому: отсутствие у них собственности, своих финансов, нерешенность вопросов разграничения полномочий между органами государственной и муниципальной власти.

По вопросам совершенствования системы местного самоуправления в области опрошенные высказали конкретные предложения.

Администрации 22 районов и городов (всего в области 35 районов и 1 2 городов субъектного подчинения) высказались за создание муниципальных образований на уровне городов и сельских районов. Значительный разброс мнений выявился в подходе к формированию органов местного самоуправления. За избрание главы районной администрации населением района высказались в г. Гае, Первомайском, Алексеевском и Белебеевском районах, их назначение губернатором области считали целесообразным в Кувандыкском, Тюльганском, Советском районах. В пяти районах (Сакмарском, Ясненском, Тюльганском, Акбулакском и Домбаровском) предложили избирать главу администрации из числа депутатов райсовета по представлению губернатора области.

По вопросу совмещения постов главы администрации и председателя районного Совета было выявлено равное число сторонников и противников - по четыре района.

В двух районах - Саракташском, Матвеевском и г. Новотроиц- ке предложили вернуться к советской системе организации власти.

На основе итогов опроса была сформулирована позиция комитета по данному вопросу. Во-первых, принято решение сформировать двухуровневую систему органов местного самоуправления, где главы администраций районов, сельсоветов и представительные органы избираются непосредственно населением. При этом совмещение постов главы администрации и председателя Совета на уровне района признано нецелесообразным, а в сельских населенных пунктах - допустимым. В случае досрочной отставки главы администрации по инициативе Совета (если в течение двух лет депутаты трижды выражали недоверие главе по итогам его деятельности) предлагалось утвердить новую кандидатуру соответствующим представительным органом из своего состава по предложению или согласованию с главой вышестоящего органа. Во-вторых, комитет признал целесообразным вернутся к практике советского государственного строительства. В последнем случае подход комитета, на наш взгляд, спорный в силу изменений, произошедших в политической системе страны, но в части использования отдельных положений Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г., особенно в вопросах разграничения полномочий, вполне понятен.

На стремление сформировать муниципальные образования на уровне района повлиял, на наш взгляд, определенный опыт, имеющийся в области. Речь идет о едином муниципальном образовании г. Абдулино и Абдулинский район. Оно включает г. Абдулино и 49 сельских поселений района. Представительный орган - Совет депутатов - состоит из 20 депутатов, избранных населением на 4 года (ст.13).

Глава муниципального образования является высшим выборным лицом, избираемым жителям города и района. К нему предъявляется ряд требований: возрастной ценз - не менее 21 года, ценз оседлости - проживание не менее 1 года на территории муниципального образования (ст. 19). Он по должности входит в состав Совета депутатов и является его представителем (ст. 17).

В сельских населенных пунктах главой муниципального образования назначаются руководители местных администраций. Данный вариант концентрации и централизации власти на уровне района обеспечил необходимый уровень управляемости территорией и не привел к каким-либо серьезным противоречиям с органами государственной власти области.

После смены губернатора Оренбургской области (вместо В. Елагина на этот пост в 1 999 г. был избран А. Чернышев) проблема оптимизации системы местного самоуправления из теоретической была переведена в практическую плоскость. В области осуществлен переход к районной модели муниципальных образований в сельской местности.

Таким образом, очевидно, что в целях успешного развития местного самоуправления назрела необходимость законодательно определить место и роль района как административно-территориальной единицы в системе публичной власти, дефференцировать муниципальные образования по их ресурсному потенциалу, оговорить принципы их взаимодействия. Это необходимо не только для повышения эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, но и для создания полноценной бюджетной системы в регионе и стране в целом. В частности, этого требует «Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2015 г.», которая в числе необходимых мер для ее успешной реализации предлагает:

-законодательно закрепить особенности организации местного самоуправления в муниципальных образованиях разных типов: определить суть понятия «муниципальные образования разных типов (уровней)», принцип вхождения одного муниципального образования в состав другого либо распространения юрисдикции двух или более муниципальных образований на одну и ту же населенную территорию; определить особенности образования территориального состава муниципальных образований разных типов и взаимодействия друг с другом;

-установить общие принципы и порядок наделения полномочиями муниципальных образований разных типов (определение минимального набора предметов ведения и полномочий, в т.ч. расходных и доходных, для муниципальных образований различных типов и уровней).

Определенные проблемы и противоречия характерны и для системы органов власти внутри муниципальных образований. В регионе доминирует модель местного самоуправления, где глава муниципального образования одновременно возглавляет представительный орган. Применительно к Челябинской области сложилась ситуация, когда в ряде муниципальных образований уставы принимались на референдуме поспешно, причем не как результат формирования правовой базы местного самоуправления, а как следствие политической борьбы за пост губернатора, о чем уже говорилось выше. Главы местных администраций, чтобы обезопасить свои доминирующие позиции в системе местного самоуправления, сделали ставку на проведение референдумов по принятию уставов до окончания губернаторских выборов. Так, по мнению А.С. Саломаткина, областная Дума, депутатом которой он являлся в тот период, оказалась неспособна противостоять проведению «так называемых местных референдумов в области, на которых с грубейшими нарушениями законодательства принимались уставы муниципальных образований». В результате в области жестко в правовом отношении определилась «структура, порядок формирования и полномочия исполнительного аппарата местного самоуправления, возглавляемого главой муниципального образования».

Это привело к концентрации власти в одних руках, ликвидации системы сдержек и противовесов внутри местной власти, снижению роли представительных органов, ослаблению контроля за деятельностью администрации, а в ряде случаев - к росту напряженности между главой и депутатами муниципального образования.

Проблема совмещения главой муниципального образования своей должности с постом председателя представительного органа стала предметом серьезного анализа на семинаре по местному самоуправлению в Пермской области 12 мая 2004 года. Положение депутатов там, где глава муниципального образования является и председателем представительного органа, лаконично описал депутат Земского собрания Сивинского района Е.Г. Векслер: «...власть сосредоточена в одних руках, руках главы района. мы превращены в придаток администрации и главы». Главный недостаток функционального характера такой системы организации власти назвал депутат Карагайского района Н.Г. Шмырин, который отметил, что при совмещении главой муниципального образования обоих постов вопросы, рассматриваемые Земским собранием, решаются так, как «угодно одной исполнительной власти». В целом на семинаре доминировала идея о разделении этих полномочий, которую не отвергали областные органы государственной власти. В частности, председатель Законодательного Собрания Пермской области Н.А. Девяткин обратил внимание на наличие такой тенденции в системе местного самоуправления, но заявил, что «. каждое муниципальное образование само должно определиться с необходимостью принятия такого решения». О том, что это была именно тенденция, свидетельствуют конкретные факты. Так, если в 2003 году посты освобожденных председателей представительных органов были введены в 7 районах, то на 16 ноября 2005 года - уже в 17, а в 2006 году - более чем в 20 из 42 муниципальных образований Пермской области.

В Челябинской области по данной проблеме были проведены социологические исследования среди избирателей и депутатов. Они выявили, что 48% избирателей и 46% депутатов городов и районов отрицательно относятся к совмещению должностей, а в городах Еманжелинске, Златоусте, Коркино, Южноуральске, Кунашаке, Верхнем Уфалее этот показатель еще выше. Главы 8 муниципальных образований, включая такие, как г. Аша, Еткульский и Чебаркульский районы, отказались от совмещения постов в целях урегулирования взаимоотношений и снятия такого рода напряженности.

Одну из объективных причин такого рода конфликтных ситуаций назвал председатель Совета г. Аши и Ашинского района Н.Н. Царихин: «администрации района, городов, поселков и сел с созданием Советов увидели ущемление своих прав и полномочий - не будем забывать, что с октября 1993 года по декабрь 1996 года в городах и районах никакой представительной власти не было».

Следует отметить также, что в отдельных случаях конфликты между главами и представительными органами муниципальных образований носили не кратковременный, а затяжной характер. Так, например, в г. Лысьве Пермской области конфликт такого рода длился почти 4 года. Для его разрешения распоряжением губернатора области была создана специальная постоянно действующая группа во главе с заместителем губернатора, после чего ситуацию в системе местного самоуправления города удалось стабилизировать.

В Курганской области была сделана попытка ликвидировать практику совмещения главами муниципальных образований своих постов с должностью председателя представительного органа местного самоуправления путем внесения соответствующих поправок в областное законодательство. В Закон « О местном самоуправлении в Курганской области» Курганской областной Думой 29 марта 2005 года были внесены изменения, согласно которым глава муниципального образования мог входить в состав представительного органа местного самоуправления, но только с правом совещательного голоса. Однако 7 февраля 2007 года местные законодатели вынуждены были отменить свое решение после того, как оно было признано судебными инстанциями противоречащим Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Обращение Курганской областной Думы в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации положения Федерального закона, допускающего совмещение главами муниципальных образований своих постов с должностью председателя представительного органа местного самоуправления, было отклонено. В своем определении от 21 февраля 2008 года №26-0 Конституционный Суд РФ указал на то, что данная норма Федерального закона не требует дополнительного толкования и носит не обязательный, а разрешительный характер, применяется муниципальными образованиями по собственному усмотрению.

Таким образом, в целом можно говорить о том, что представительные органы муниципальных образований региона, и прежде всего городов и районов областного значения, стремятся избавиться от чрезмерной опеки со стороны глав администраций, ликвидировать их монополию на власть, установленную ранее. На наш взгляд, в связи с этим полезно вернуться к опыту деятельности органов местной власти и самоуправления в 1990 -1991 годах. разногласие муниципальный демографический экономический

Тогда, с апреля 1990 года и до принятия Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» 6 июля 1991 года ситуация была обратной - председатели Советов возглавляли исполнительную власть. Это негативно сказалось на управляемости территорий, т.к. осуществлялось постоянное вмешательство представительной власти в вопросы компетенции исполнительных органов. С принятием закона системы исполнительной и представительной власти на местах организационно были разведены. Исключение было сделано для поселковых и сельских Советов, где главам местных администраций разрешалось совмещать свои посты с должностью председателя пос-, сельсовета. Учитывая объем задач, решаемых на этом уровне (он явно меньше, чем в районе и городе), невысокую профессиональную подготовку депутатов и близость органов власти к населению, совмещение постов на данном уровне было оправданно и неплохо себя зарекомендовало.

В современных условиях такая система местного самоуправления будет эффективной при условии четкого разграничения вопросов компетенции органов власти муниципальных образований и, в обязательном порядке, расширения контрольных функций представительных органов самоуправления. Последнее в значительной мере сдерживало бы глав муниципальных образований, и прежде всего тех, кто избран населением, от злоупотребления должностными полномочиями. На семинаре председателей представительных органов самоуправления Челябинской области (г. Катав-Ивановск, 15-16 июня 2006 года) председатель Совета г. Аши и Ашинского района Н.Н. Царихин, касаясь этого вопроса, так обрисовал ситуацию: «Всенародно избранный глава - это очень демократично. Но вопрос подотчетности и подконтрольности в этом случае - это уже декларация».

В качестве примера им были приведены муниципальные образования г. Миньяр и с. Кропачево, где главы допускали грубые нарушения трудовой дисциплины и случаи аморального поведения. В этой ситуации районным властям пришлось принимать экстренные меры и менять этих глав в середине срока их полномочий. В Уставе г. Ми- ньяра было закреплено положение об организационном разделении полномочий главы и председателя городского Совета.

Для обеспечения реального контроля за деятельностью глав местного самоуправления со стороны представительных органов депутатским корпусом предлагался ряд мер. Например, заслуживает внимания точка зрения В.Н. Шибаковой - председателя Кусинского районного собрания депутатов, изложенная на районной практической конференции по проблемам местного самоуправления в Кусинском районе Челябинской области (г. Куса, 27 апреля 2006 г.). Она обозначила пути достижения этой цели через реорганизацию существующей системы власти в муниципальных образованиях. В частности, в качестве перспективных моделей ею было предложено две: первая - глава местного самоуправления и председатель представительного органа избираются из числа депутатов. Они могут назначить или нанять руководителя местной администрации. Здесь, по ее мнению, сохраняется постоянный контроль за должностными лицами местного самоуправления со стороны депутатов, находящихся в постоянном контакте с населением. Вторая модель: население избирает представительный орган и главу муниципального образования, которые организационно независимы друг от друга и взаимодействуют через систему «сдержек» и «противовесов». При этом глава администрации назначается либо муниципальным образованием вышестоящего уровня, например главой района, либо органом государственной власти субъекта Федерации. Таким образом, предлагалось установить контроль за деятельностью главы «сверху» - со стороны органов государственной или муниципальной власти и «снизу» - населением.

Можно согласиться с хорошей перспективой второй модели, базовые элементы которой, кроме выборности глав, были применены в организации местного самоуправления в 1992-1993 годах. Однако первая модель, в редких случаях, когда она применялась, не дала ожидаемых результатов, а, как правило, вела к возникновению разногласий в треугольнике: представительный орган - глава муниципального образования - руководитель местной администрации.

Для работы представительных органов местного самоуправления региона также характерны свои недостатки. К числу наиболее важных из них можно отнести следующие: депутаты, работающие на непостоянной основе, порой слабо владеют предметом обсуждения, плохо ориентируются в законодательной базе, что приводит к конфликтам при подготовке нормативных актов и постановлений в их среде, не обеспечивает необходимый контроль за их выполнением, должную эффективность работы постоянных комиссий. Отмеченные недостатки отрицательно сказываются на качестве нормативно-правовых актов, принимаемых органами местного самоуправления.

Представление о нормотворческой деятельности муниципальных образований Уральского региона дает комплексный анализ нормативно-правовых актов, принятых муниципальными органами власти, который был проведен специалистами Законодательного Собрания Пермской области. Всего за период с 1 января 1 996 по 1 января 2006 года органами местного самоуправления области было принято 6169 нормативных актов. По отдельным их видам картина выглядела следующим образом.

Таблица 1

Число нормативных актов, принятых органами местного самоуправления Пермской области с 01.01.2002 г. по 01.04.2006 г.

Виды нормативных актовПринято органами местного самоуправленияВсегоВ том числе по годамза период20042005Методики1224Правила51158Положения567152132Программы2837369Порядок проведения, взимания и т.д.953317Прочие акты516111911551Всего616914661781

Предварительный анализ указанных нормативных актов, сделанный специалистами, показал, что по своему содержанию в большинстве своем они не создают механизма исполнения областных законов и программ по предметам ведения местных сообществ.

Другой негативной стороной нормотворческой деятельности органов местного самоуправления области является сокращение опубликованных актов на фоне роста их общего числа. Так, с 1 января 1 998 года по 1 января 2006 года муниципальными образованиями области было принято 3105, а опубликовано только 538 нормативных актов, или 17,33%. В этой связи специалисты Законодательного Собрания вынуждены были сделать, на наш взгляд, объективный вывод о том, что «органы местного самоуправления, созданные населением, работают, судя по прессе, сами на себя, а не на тех, кто их создал».

Определенные проблемы в деятельности представительных органов вызвало уменьшение в несколько раз их численного состава после 1 993 года, что привело к пропорциональному увеличению нагрузки на депутатов в избирательных округах. Трудностей, с которыми сталкивается население региона, не уменьшилось, а число депутатов, ранее помогавших их преодолевать, существенно сократилось. К тому же федеральным законодательством не предусмотрена такая норма, как наказы избирателей своим депутатам, обеспечивающие их тесное взаимодействие и контроль за деятельностью депутатского корпуса. Практики обращают внимание на тот факт, что ранее, когда районные Советы насчитывали по 30-40 человек, была возможность формировать 8-9 комиссий, включив в их состав специалистов. В современных условиях при численности представительного органа 15 депутатов, по мнению заместителя председателя Земского собрания Осинского района Пермской области В.Н Замова, трудно сформировать работоспособные комитеты, так как депутаты реально могут образовать только 4 комитета с численностью 3-4 человека. В этой ситуации отсутствие одного из депутатов не позволяет проводить полноценную предварительную проработку вопроса. Как считает Замов, в таком случае выход возможен только в проведении этой процедуры всем составом представительного органа.

Невысокий уровень компетенции и профессионализма депутатского корпуса также отрицательно сказывается на эффективности деятельности представительных органов местного самоуправления. И эта проблема имеет объективную основу. Так, социологическое исследование среди представителей органов самоуправления г. Челябинска и области о наличии у них опыта работы в органах местной власти до декабря 1996 года, проведенное в 1997 году на семинарах с их участием, показало следующие результаты. Среди участников областного семинара 45% ранее избирались в Советы народных депутатов, 39,3% пришли во властные структуры впервые. Вместе с тем лишь 16% из числа опрошенных работали в органах местной власти в период с 1991 по 2002 год. Таким образом, только незначительная часть респондентов на момент опроса имели реальный опыт работы в период реформирования органов местной власти, т.е. в новых условиях. Важной мерой, позволяющей повысить профессиональную подготовку депутатов, может стать, по мнению специалистов, планомерная и регулярная учеба народных избранников.

К негативным аспектам в деятельности органов местного самоуправления относится рост численности и несбалансированность их штатного состава. Обстоятельно и объективно по этой проблеме высказался губернатор Курганской области О. Богомолов на совещании глав муниципальных образований в марте 2006 года. В частности, он назвал ряд красноречивых фактов. Так, в среднем по области на одну тысячу жителей приходится 3 штатных работника аппаратов муниципальных образований, в половине районов этот показатель колеблется от 5 до 6 управленцев, а в Частозерском районе - 9 муниципальных служащих.

При этом в области оказалось необоснованно завышено число заместителей глав районных администраций. Например, в Лебяжьевском и Юргамышском районах оно составило соответственно 6 и 5 штатных единиц, что сопоставимо с администрацией г. Кургана. В Альменевском, Каргапольском, Микушинском, Целинном и других районах этот показатель был равен 4 единицам и совпал со штатным расписанием администрации г. Шадринска. Однако если названные города выступают донорами областного бюджета, что дает им полное право определять численность аппарата своей администрации, то все районы являются дотационными, и, естественно, затраты на содержание штатных сотрудников муниципальных органов власти и их состав должны быть привязаны к финансовым возможностям муниципальных образований.

Рост числа муниципальных служащих был характерен и для муниципальных образований других областей региона. Наглядно это видно на примере ряда муниципальных образований Пермской области (табл. 2).

Таблица 2

Динамика численности аппарата управления в отдельных муниципальных образованиях Пермской области

Муниципальное образованиеЧисло муниципальных служащих1998 г.2009 г.Разница между 1998 и 2009 гг.г. Пермь10751 444+369г. Березняки197379+182г. Соликамск106206+100г. Кунгур85152+67г. Добрянка130275+145Большесосновский район1 06138+32Суксунский район114147+33Горнозаводской район921 05+1 3

Таким образом, из данных таблицы видно, что рост числа муниципальных служащих более высок в городских и менее значителен в районных муниципальных образованиях, что, на наш взгляд, напрямую связано с объемом решаемых ими задач и наличием необходимых ресурсов.

В числе причин, вызывающих рост численности муниципальных органов, специалисты называют: сложность проблем социально-экономического характера, решаемых органами местного самоуправления на современном этапе; отсутствие у органов государственной власти права вмешиваться в деятельность местного самоуправления, в том числе и в вопросы кадровой политики; расширение прав глав муниципальных образований создавать структурные подразделения администраций. К этому числу можно добавить и нормы законов РФ, позволяющие формировать муниципальные образования в селах, поселках и городах, ранее входивших в состав районов. По мнению практиков, приняв устав, новые муниципальные образования создают параллельные (районным) властные структуры и начинают раздел собственности. Влияние этих факторов на проведение кадровой политики органами местного самоуправления Пермской области показали местные ученые. Они выделили две равносильные тенденции, характерные для деятельности муниципальных образований в данной сфере: 1) стремление сократить или хотя бы остановить рост численности аппарата; 2) постоянное увеличение числа муниципальных служащих. В целом рост числа муниципальных служащих является общероссийской тенденцией. За годы реформ управленческий аппарат в Российской Федерации, по сравнению с СССР, увеличился более чем в два раза. Безусловно, это коснулось также органов местного самоуправления, в том числе и Уральского региона.

К проблемам социально-политического характера, сдерживающим развитие местного самоуправления в регионе, практики относят: потерю обществом навыков самоорганизации, иждивенческий подход граждан к местной власти (от нее ожидают решения всех проблем, в противном случае ее считают недееспособной, а следовательно, ненужной); отсутствие в политическом сознании людей сути нового, после 1999 года, конституционного устройства страны; наличие в значительной степени автономных уровней государственной власти - федерального и субъектов РФ, а также системы местного самоуправления).

Иллюстрацией этому могут служить данные социологического опроса жителей крупных городов Челябинской области по вопросу их отношения к деятельности органов местного самоуправления, проведенного в 2003 году. Он показал чрезвычайно низкую информированность граждан о работе этого уровня власти. Так, затруднились вообще дать какую-либо оценку деятельности органов местного самоуправления 31,1% из числа опрошенных жителей области, а по отдельным городам этот показатель был еще выше: в Челябинске - 42,2%, Миассе - 43,3%, Коркино - 51%. Если учесть, что 30,7% опрошенных жителей области нейтрально отнеслись к деятельности органов местного самоуправления, то очевидно, что большая часть населения (свыше 60%) либо не знает об этом ничего, либо же не интересуется работой этих структур власти.

Однако именно этот фактор не учитывается при разработке законодательной базы, выборе конкретных уровней и моделей организации местного самоуправления. Зачастую делается ставка на внедрение зарубежного опыта без учета национальной специфики. Поэтому без формирования политического сознания и политической культуры граждан, способствующих активному участию населения в осуществлении местного самоуправления, решение всех других проблем этого уровня власти будет проблематично

В целом, рассмотренные выше проблемы, с которыми столкнулось местное самоуправление в регионе, можно разделить на те, что вызваны несовершенством федерального законодательства и законов субъектов РФ, и те, что обусловлены неэффективной организацией системы власти в муниципальных образованиях.

Литература

1.Устав г. Челябинска. Принят населением на городском референдуме 17 дек. 2001 г. Челябинск, 2002. С. 14.

2.Житнев С. Челябинск ожидают очередные муниципальные выборы? // Вечер. Челябинск. 2009. 10 апр.

3.Вечерний Челябинск. 2009. 10 апр.

4.Южноуральская панорама. 2009. № 6 (8 - 14 мая). С.9.

5.Вечерний Челябинск. 2009. 10 июля. С.3.

6.Лебедкин Н. Не суверенный хутор, а особая власть // Новый мир. 2009. 18 нояб. С. 3.

Больше работ по теме: