Проблемы и перспективы управления муниципальной собственностью

 

Содержание

Введение

Глава 1. Состав муниципальной собственности и разграничение собственности по законодательству Российской Федерации

1.1 Понятие муниципальной собственности: сущность, цели, объекты

1.2 Система управления муниципальной собственностью

1.3 Нормативно-правовая база управления муниципальной собственностью

1.4 Особенности формирования муниципальной собственности

1.5 Эффективное управление муниципальной собственностью

Глава 2. Проблемы эффективности управления муниципальной собственностью и пути их решения

Глава 3. Совершенствование организации управления муниципальной собственностью г. Тюмень

3.1 Характеристика и анализ системы управления муниципальной собственностью в г. Тюмени

3.2 Мероприятия, направленные на повышение эффективности управления собственностью г. Тюмени

Заключение

Список литературы

Введение

Общеизвестно, что реальность и эффективность местного самоуправления определяется прежде всего материально-финансовыми ресурсами, имеющимися в их распоряжении. Отсутствие достаточных финансовых средств в бюджетах городов заставляет власти города совершенствовать бюджетную и налоговую политику. И в первую очередь это установление платежей за пользование природными ресурсами и, в частности, платы за городские земли.

Несмотря на высокий интерес исследователей к теме механизма управления земельной собственностью, и наличие большого количества работ, рассматривающих эту проблему, вопросы, касающиеся содержания, сущности и природы управления земельной собственностью и в настоящее время остаются недостаточно исследованными.

Целью работы является исследование управления земельной собственностью на примере Тюменского городского округа. Достижению поставленной цели способствует решение следующих основных задач:

исследование вопросов управления муниципальной земельной собственностью;

изучение проблемы управления муниципальной земельной собственностью на примере.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере управления земельной собственностью.

Предметом исследования являются нормы конституционного, административного и земельного права, определяющие теоретико-правовые основы управления земельной собственностью.

Методологическую основу составили современные общенаучные и специальные методы познания, в частности, системный, историко-юридический, метод сравнительного правоведения, анализа документов, а также метод анализа и синтеза.

Глава 1. Состав муниципальной собственности и разграничение собственности по законодательству Российской Федерации

1.1 Понятие муниципальной собственности: сущность, цели, объекты

Имущество государственной и муниципальной собственности в значительной своей части закрепляется за государственными и муниципальными предприятиями, а также передается в ведение государственных и муниципальных учреждений. В этих случаях предприятия самостоятельно управляют полученным имуществом на основе вещного права - права хозяйственного ведения. А у учреждений возникает на имущество, закрепленное за ними, право оперативного управления (ст.294, 296 ГК).

Объекты муниципальной собственности можно представить в виде рис.1. [5; c.113]

Рис. 1. Объекты муниципальной собственности

Появление муниципальной собственности в России связано с рыночными преобразованиями, формированием многоукладной экономики и последующими преобразованиями в административной сфере - реформой местного самоуправления. Одновременно проводимая государственная административная реформа связана с решением проблем взаимодействия государственного и местного уровней власти, распределением полномочий и соответственно изменениями в уровне их имущественной обеспеченности. В связи с этим в работе ставится проблема выбора теоретического подхода, наиболее продуктивного с точки зрения исследования проблем муниципальной собственности, оценки происходящего в экономике и в сфере административного управления с точки зрения выбора эффективного способа предоставления местных общественных благ на основе использования муниципальной собственности. Обосновывается необходимость использования нормативного подхода, который в отличие от сложившегося позитивного подхода, описывающего существующие закономерности и процессы, ориентирует на исследование реальных потребностей местного сообщества, что служит в свою очередь основанием для более точной оценки достаточности муниципального имущества в производстве и предоставлении местных общественных благ. [10]

Содержание категории "муниципальная собственность" исследуется с позиций общих характеристик собственности вообще и специфических особенностей муниципальной собственности как одной из форм собственности. Собственность определяется как сложная совокупность общественных отношений, которые возникают между людьми по поводу производства, присвоения и отчуждения жизненных благ. Муниципальная собственность как одна из форм собственности имеет специфические характеристики, которые связаны с существованием общественного сектора в экономике и производством и присвоением благ локального характера, или иначе местных общественных благ. При этом ее содержание не сводится лишь к праву собственности по поводу имущества как объекта собственности. Категория "муниципальная собственность" отражает объективное по своему содержанию социально-экономическое явление в жизни местных сообществ, связанное с реализацией местными сообществами права на осуществление местного самоуправления в интересах удовлетворения их коллективных потребностей.

Процесс создания муниципальной собственности описывается с помощью термина "муниципализация". Это формирование и увеличение муниципальной собственности в рамках существующих норм законодательства в интересах местного сообщества и в целях удовлетворения его потребностей.

Цели муниципализации, как показывает исторический опыт, могут быть следующие: концентрация сил и средств для осуществления муниципалитетом определенной политики территориального развития; облегчение условий кредитования и минимизация коммерческого риска в сферах деятельности, обслуживающих публичные интересы; удешевление услуг, потребляемых населением за счет устанавливаемых твердых (регулируемых) цен.

Пути возникновения муниципальной собственности: [6]

собственность возникает как результат естественноисторического процесса, "снизу", формируя ядро муниципального хозяйства (характерно для стран Западной Европы);

состав муниципальной собственности изменяется в результате изменения состава компетенции местного самоуправления, тенденции муниципализации и демуниципализации экономики сменяют друг друга;

муниципальная собственность формируется не естественным путем, "снизу", а в ходе раздела государственной собственности, ее передачи в муниципальную и частную собственность, а также в ходе приватизации бывших госпредприятий (характерно для России).

Местное самоуправление должно иметь право на достаточную для осуществления своих функций и полномочий экономическую и финансовую базу. Признание и гарантированность государством местного самоуправления предполагает, что государство берет на себя определенные обязательства по созданию необходимых экономических, финансовых условий и предпосылок для развития местного самоуправления. Такие обязательства вытекают из положений Европейской хартии местного самоуправления (принята Европейским Советом 15 октября 1985 г.), согласно которым органам местного самоуправления в обязательном порядке должны выделяться собственные финансово-экономические средства.

Законодательство большинства европейских государств закрепляет принцип материально-финансовой автономии местного самоуправления. Например, Основной закон Германии и конституции ее земель гарантии обеспечения финансово-экономической автономии местного самоуправления связывают с закреплением полномочий органов местного самоуправления по самостоятельному распоряжению собственными доходами и расходами, определению налоговых ставок и статей бюджета, а также полномочий исполнительного характера по взиманию налогов, исполнению бюджета, кассовым операциям и бюджетному контролю.

В полном соответствии с европейскими муниципально-правовыми стандартами Конституция Российской Федерации 1993 г. (ст.130) впервые в истории отечественного конституционализма учредила муниципальную собственность в качестве самостоятельной формы (вида) собственности, которая не является разновидностью государственной собственности, признается и подлежит равной правовой защите наряду с другими основными формами собственности (частной и государственной).

Приведенные конституционные нормы детализируются и конкретизируются в положениях главы 8 "Экономическая основа местного самоуправления" Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Гражданского кодекса Российской Федерации.

муниципальная собственность управление тюменский

1.2 Система управления муниципальной собственностью

Крайне актуален вопрос о допустимых с точки зрения действующего законодательства формах стратегического управления и контроля за деятельностью предприятия со стороны его собственника - муниципального образования. Наиболее перспективной формой такого управления и контроля является создание так называемых наблюдательных советов при органах местного самоуправления.

Создание наблюдательных советов не противоречит действующему законодательству, т.к. указанные советы к числу органов предприятия не относятся (как было отмечено, у предприятия по закону только один орган - его руководитель). Наблюдательный совет не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность предприятия, не вправе определять характер его обязательств по отношению к третьим лицам. Как представляется, круг полномочий наблюдательных советов можно очертить следующим образом: [7; c.213]

а) определение стратегии развития предприятия, включая рассмотрение бизнес-планов и планов перспективного развития, представленных руководителем предприятия;

б) утверждение ежегодных отчетов о деятельности предприятия;

в) установление основных экономических показателей деятельности предприятия на предстоящий год;

г) контроль за использованием предприятием средств, выделенных ему из местного бюджета или кредитов, предоставленных ему под поручительство муниципального образования;

д) выработка предложений о размере на очередной год доли прибыли предприятия, перечисляемой в местный бюджет;

е) выработка предложений об установлении цен и тарифов на продукцию, работы и услуги предприятия, являющегося монополистом на местном рынке;

ж) принятие решений о назначении аудиторской проверки предприятия;

з) выработка предложений о реорганизации, ликвидации или приватизации предприятия;

и) принятие решений об установлении размера премии руководителю предприятия по результатам финансово-хозяйственной деятельности предприятия;

к) рассмотрение вопроса о привлечении руководителя предприятия к ответственности в соответствии с заключенным с ним контрактом;

л) рассмотрение кандидатур на должность руководителя предприятия;

м) согласование локальных нормативных актов предприятия:

Положение о порядке планирования деятельности предприятия;

Положение о контрольно-ревизионной комиссии предприятия;

Положение о порядке премирования;

н) выработка предложений по повышению эффективности работы отраслевых органов по координации, регулированию и контролю за деятельностью подведомственных им предприятий.

Создание наблюдательных советов в какой-то мере позволит компенсировать недостатки, внутренне присущие такой организационно-правовой форме юридических лиц как унитарные предприятия. Тем не менее, органам местного самоуправления не следует ориентироваться на создание муниципальных унитарных предприятий. Создавать предприятия целесообразно в случаях, когда социально-значимые цели и задачи, ради которых они создаются, не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иных организационно-правовых форм. Решение о создании предприятия может быть принято также тогда, когда на территории муниципального образования отсутствуют необходимые населению коммерческие услуги. После же появления на соответствующем рынке услуг частных коммерческих организаций, предприятие подлежит приватизации в установленном порядке.

Существенное ограничение на участие органов местного самоуправления в хозяйственных обществах содержится в п.4 ст.66 ГК РФ. Их участие в хозяйственных обществах в соответствии с этой нормой запрещено, однако, тут же сделана оговорка, что законом могут быть предусмотрены исключения из этого правила. Указанное исключение можно усмотреть уже в самом Гражданском кодексе - в ст.125. От имени муниципального образования органы местного самоуправления в рамках их компетенции могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности. Это означает, что органы местного самоуправления вправе выступать полноценными участниками хозяйственных обществ, если они выступают не от собственного имени, а от имени муниципального образования (при условии, что они наделены такими полномочиями уставом муниципального образования).

Устанавливая собственные процедуры принятия решений по распоряжению муниципальным имуществом, муниципальные образования должны в максимально возможной мере использовать конкурсные процедуры. Однако, если при приватизации муниципального имущества требования преимущественно конкурсного распоряжения имуществом были изначально заложены в императивных требованиях федерального законодательства, то при предоставлении муниципального недвижимого имущества третьим лицам во временное владение и пользование до 2 августа 1997 года (даты вступления в силу Федерального закона "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" №123-ФЗ) федеральное законодательство практически блокировало конкурсное предоставление имущества. Понятно, что перспектива выкупа объектов нежилого фонда заставляла органы местного самоуправления использовать преимущественно процедуры неконкурсного предоставления их в аренду (так называемое целевое предоставление).

Взаимоотношения между муниципальным образованием и инвестором строятся по следующей схеме. Муниципальное образование передает инвестору объект недвижимости для реализации инвестиционного проекта в соответствии с условиями инвестиционного договора. При этом производится рыночная оценка стоимости передаваемого объекта. После завершения инвестиционного проекта возникает долевая собственность инвестора и муниципального образования на реконструированный (завершенный строительством, капитально отремонтированный) объект. Доли сторон в этом объекте будут определяться исходя из величины рыночной стоимости объекта, определенной на этапе его передачи инвестору и рыночной стоимости неотделимых улучшений в объекте, произведенных инвестором. Отношения сторон инвестиционного договора, касающиеся объекта, находящегося в долевой собственности, будут строиться на основе уже других соглашений между ними.

Построение целостной системы управления муниципальной собственностью предполагает проявление активных нормотворческих усилий со стороны самих муниципальных образований. В своей нормотворческой деятельности муниципальные образования сегодня идут по пути принятия отдельных нормативных актов по отдельным направлениям деятельности по управлению и распоряжению муниципальным имуществом. Уже накоплен определенный опыт применения на практике таких нормативно-правовых актов. Представляется, что этот опыт может быть использован для разработки комплексного нормативно-правового акта, в котором будут урегулированы практически все аспекты деятельности по управлению и распоряжению муниципальной собственностью.

1.3 Нормативно-правовая база управления муниципальной собственностью

В соответствии со ст.8 Конституции РФ муниципальная собственность признается и защищается наравне с частной, государственной и иными формами собственности. При этом надо иметь в виду, что в гражданском законодательстве имеются специальные нормы, относящиеся к государственной и муниципальной собственности. Иными словами, законодатель устанавливает определенные особенности правового режима для государственной и муниципальной собственности. Следовательно, формы собственности равны лишь в плане их обеспеченности правовой защитой. В целом же ряде других аспектов правового режима о равенстве форм собственности говорить не приходится.

Так, в зависимости от формы собственности, законом могут устанавливаться особенности приобретения и прекращения права собственности (п.3 ст.212 ГК РФ). Например, особый порядок в рамках специального законодательства устанавливается для приватизации государственного и муниципального имущества (ст.217 ГК РФ); только на базе государственного или муниципального имущества могут создаваться юридические лица, имеющие организационно-правовую форму унитарных предприятий (ст.113-115 ГК РФ); только в отношении государственной и муниципальной собственности существует такое вещное право как право хозяйственного ведения (гл. 19 ГК РФ); объекты, изъятые из оборота, а также ограниченно оборотоспособные объекты (ст.129 ГК РФ), как правило, в соответствии с законом находятся в государственной собственности; только для государственной собственности известны такие способы приобретения в собственность как реквизиция и конфискация (ст.242 и 243 ГК РФ); специальные правила приобретения в муниципальную собственность установлены для бесхозяйных вещей (ст.225 ГК РФ). Эти примеры можно продолжить. [8; c.76]

Особенности правового режима объектов муниципальной собственности, установленные гражданским законодательством и законодательством о местном самоуправлении, должны в полной мере учитываться органами местного самоуправления при определении порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом.

При разработке нормативных актов, касающихся порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью, необходимо учитывать положения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 25.08.95г. №154-ФЗ.

При создании правовой и организационной основы управления и распоряжения муниципальной собственностью следует обратить особое внимание на нормы, содержащиеся в гл. 19 Гражданского кодекса РФ "Право хозяйственного ведения, право оперативного управления" (ст.294-300), в параграфе 4 гл.4 ГК РФ, имеющей название "Государственные и муниципальные унитарные предприятия" (ст.113-115) и в ст.120 ГК РФ "Учреждения". Ввиду того, что в настоящее время практически все муниципальное имущество находится либо в хозяйственном ведении муниципальных унитарных предприятий, либо в оперативном управлении муниципальных учреждений (механизм передачи имущества в муниципальную казну еще не создан и не определен порядок содержания этого имущества), нормы ГК РФ, определяющие правовой режим хозяйственного ведения и оперативного управления служат нормативно-правовой основой всей системы управления муниципальной собственностью.

Права собственника муниципального имущества (от имени муниципального образования эти права осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции - ст.215 и 125 ГК РФ) в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении, исчерпывающим образом перечислены в ст.295 ГК РФ. В статье указаны две категории прав.

Одна группа прав касается прав, которые собственник осуществляет в отношении своего имущества сам непосредственно: а) право на принятие решений о создании, реорганизации, ликвидации предприятия; б) право определять предмет и цели деятельности создаваемого или реорганизуемого предприятия; в) право на назначение руководителя предприятия; г) право на осуществление контроля за использованием по назначению и сохранностью имущества, принадлежащего предприятию; д) право на получение части прибыли от использования находящегося в хозяйственном ведении имущества.

В другую группу прав входят права, позволяющие собственнику оказывать влияние на решения по распоряжению недвижимым имуществом, которые вправе принимать уже само предприятие. Речь идет о праве собственника запрещать или давать согласие на совершение предприятием соответствующих сделок: купли-продажи, аренды, залога и т.д. При этом собственник вправе свое согласие обусловить определенными требованиями, например, передачи ему части арендной платы, части покупной цены. Действует при этом общее ограничение - собственник не должен злоупотреблять своими правами (п.1 ст.10 ГК РФ).

Следует признать, что законодатель довольно жестко ограничил полномочия собственника по распоряжению имуществом, находящимся в хозяйственном ведении предприятия. Фактически таких прав у собственника не имеется. Решения по распоряжению имуществом принимает исключительно само предприятие. Чтобы распорядиться этим имуществом собственнику необходимо сначала изъять его от предприятия. Однако критерии правомерного изъятия имущества закон не устанавливает, хотя и упоминает о такой возможности в п.3 ст.299 ГК РФ. Пробел в законодательстве суд со ссылкой на ст.305 ГК РФ ("Защита прав владельца, не являющегося собственником") будет применять в пользу законного владельца, каковым является предприятие. Единственным реальным способом изъять имущество является ликвидация предприятия. Это положение, конечно, не нормально и должно быть исправлено законодателем.

Довольно ограничены полномочия собственника и в отношении управления муниципальным унитарным предприятием. Дело в том, что любое юридическое лицо приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы (ст.53 ГК РФ). В отличии от иных коммерческих организаций предприятие в соответствии со ст.113 ГК РФ имеет единственный (и к тому же единоличный) орган, каковым является руководитель предприятия. Иных органов, осуществляющих контроль за деятельностью единоличного исполнительного органа, а также определяющий стратегию развития юридического лица, предприятие по закону не имеет. Поэтому крайне актуален вопрос о допустимых с точки зрения действующего законодательства формах стратегического управления и контроля за деятельностью предприятия со стороны его собственника - муниципального образования. Наиболее перспективной формой такого управления и контроля является создание так называемых наблюдательных советов при органах местного самоуправления.

Права собственника муниципального имущества в отношении имущества, находящегося в оперативном управлении муниципальных учреждений, определены в ст.296 и 298 ГК РФ. Принципиально важным представляется то обстоятельство, что Гражданский кодекс прямо установил случаи правомерного принудительного изъятия имущества, закрепленного за учреждением (как было уже отмечено, подобное не было сделано в отношении имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения) - собственник "вправе изъять излишнее, неиспользуемое, либо используемое не по назначению имущество" (п.2 ст.296 ГК РФ).

В отличие от предприятия, возможности учреждения по распоряжению закрепленным имуществом крайне ограничены. В соответствии с общей нормой, содержащейся в ст.298 ГК РФ, учреждение вообще не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться этим имуществом. Распоряжается имуществом исключительно собственник в лице своих уполномоченных органов. Законодатель, однако, в этом отношении не последователен. Так, в соответствии со ст.608 ГК РФ арендодателями имущества (в том числе находящегося в оперативном управлении учреждений) могут быть не только собственники, но и иные лица, "управомоченные законом или собственником сдавать имущество в аренду". В соответствии с действующим законодательством, полномочиями на сдачу в аренду, закрепленного за ними на праве оперативного управления имуществом, обладают, например, образовательные учреждения (п.11 ст.39 Федерального закона "Об образовании"), учреждения культуры (ст.47 "Основ законодательства Российской Федерации о культуре"). [8; c.216]

Важно отметить, что в соответствии со ст.296 ГК РФ муниципальное образование "вправе", но не обязано изъять излишнее, неиспользуемое, либо используемое не по назначению имущество. Целесообразность изъятия определяется для каждого конкретного случая отдельно. Отсутствует такая целесообразность, например, в случаях, когда имущество по причинам временного характера учреждением не используется. В этом случае имущество более целесообразно передать в аренду заинтересованным третьим лицам. На практике целесообразность изъятия имущества возникает лишь в случаях, когда оно либо является излишним, либо используется не по назначению. В этих случаях его обычно передают не в аренду, а закрепляют в хозяйственное ведение или оперативное управление других муниципальных организаций (передают с баланса на баланс).

Следует также принять во внимание то обстоятельство, что сегодня не создан правовой и организационный механизм обособления имущества в муниципальной казне. Не определен балансодержатель этого имущества, который будет обязан, в частности, принимать меры по его содержанию. До создания этого механизма ни о каком изъятии имущества в казну речи идти не может. Сегодняшние реалии таковы, что изъятое имущество необходимо как можно быстрее закрепить за другой организацией, а на практике это не всегда удается. Указанное обстоятельство также является сдерживающим фактором на принятие муниципальным образованием решения об изъятии имущества.

Правовые основы участия муниципальных образований в хозяйственных обществах определяются Гражданским кодексом, федеральными законами "Об акционерных обществах", "Об обществах с ограниченной ответственностью". Следует сразу оговорить, что муниципальное образование не вправе выступать учредителем полного товарищества и выступать в качестве полного товарища в товариществе на вере. Этот запрет обусловлен нормой, содержащейся в п.2 ст.7 Закона РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". В соответствии с этой нормой органам местного самоуправления запрещено совмещать свои функции с функциями хозяйствующих субъектов. В соответствии же со ст.69 ГК РФ полными товарищами могут быть только лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью.

Особые правовые предпосылки существуют в отношении условий и порядка предоставления объектов недвижимости, находящихся в муниципальной собственности, третьим лицам (инвестору) для целей инвестиционной деятельности, например, для завершения строительства, реконструкции или капитального ремонта.

1.4 Особенности формирования муниципальной собственности

Рассмотрим более подробно каждый объект муниципальной казны.

Под местным бюджетом понимается система экономических отношений между субъектами муниципальной собственности по поводу образования (аккумуляции, мобилизации), распределения и использования централизованного денежного фонда МО, предназначенного для финансирования общих задач МСУ и являющегося основным финансовым планом, утверждаемым соответствующим представительным органом МО.

Местные бюджеты (МБ) играют активную роль в обеспечении комплексного развития МО, оптимальных воспроизводственных пропорций, повышения жизненного уровня населения. Это обусловлено перераспределительным характером бюджетных отношений. Через систему местных бюджетов перераспределяются средства между производственной и непроизводственной сферами, различными предприятии, слоями населения, административно-территориальными единицами, что определяет масштабы и действенность влияния на социально-экономические процессы в регионе.

Влияние местных бюджетов на социально-экономические процессы может быть как количественным, так и качественным. Количественное влияние характеризуется пропорциями мобилизуемых, распределяемых и используемых финансовых ресурсов (определение объемов средств, концентрируемых в бюджетном фонде). Изменяя размеры финансовых ресурсов, оставляемых в распоряжении субъектов хозяйствования, административно-территориальных единиц, устанавливая направления эффективного вложения средств, добиваясь распределения финансовых ресурсов в соответствии с намеченными целями, местные органы власти могут воздействовать на территориальное развитие в желаемом направлении. Под качественным влиянием будем понимать приоритетность в финансировании объектов МХ, программ социально-экономического развития территории.

Исходя из вышеуказанных функций МБ, расширим его понятие. Так, под местным бюджетом понимается совокупность правовых и экономических инструментов по организации и практическому осуществлению накопления (аккумуляции, мобилизации) налоговых, трансфертных и других материальных поступлений в бюджет МО, а также их распределение и использование для удовлетворения общественных потребностей в продуктах и услугах производственного и непроизводственного (просвещение, культура, охрана и т.д.) назначения, оплачиваемых местными органами власти. Однако на практике МБ не обеспечивают регулирование социально-экономических процессов МО, ибо они зачастую дефицитны, что ограничивает возможности их влияния на территориальные процессы. Конкретные формы бюджетных отношений слабо увязаны с материальными интересами участников воспроизводственного процесса, поэтому сегодня так остро стоит вопрос о рациональном и эффективном механизме формирования МБ.

Муниципальные внебюджетные фонды. Внебюджетные фонды, в отличие от бюджетов, имеют целевой характер, то есть предназначены для финансирования специфических нужд и обособлены от общего бюджета посредством закрепления за ними особых источников финансирования.

Выделяют такие характерные черты, присущие внебюджетным фондам, как: а) деятельность органов власти по реализации своих полномочий, но не включенная в бюджет; б) смета доходов и расходов данного фонда руководителем исполнительного органа власти; в) исполняется учреждением, нежели тем, что исполняет бюджет; г) исполняется по иным правилам, по иной классификации, по иной отчетности, нежели бюджет; д) информацией о нем вышестоящий орган власти, население и депутатский корпус не владеют. [9]

Имущество органов местного самоуправления, находящееся непосредственно на их балансе (на балансе местных администраций или представительных органов МСУ, если они являются юридическими лицами), включает, как правило, имущество, необходимое для обеспечения функционирования органов МСУ (здания, организационно-технические средства, транспорт). Принципиально вопрос о формировании МС решен, за исключением собственности на землю и другие природные ресурсы. Однако остро стоит вопрос об уточнении права собственности органов МСУ на землю, участия их в установлении и осуществлении арендных и залоговых отношений в земельной сфере и т.д. Особенности управления МС неразрывно связаны со спецификой самого МО, с характеристикой хозяйствующей системы муниципального хозяйства.

Особенности формирования систем результативного управления собственностью. Наиболее распространенным определением собственности является взгляд на нее как на исторически определенную форму присвоения материальных благ. При этом выделяют четыре аспекта: объект, субъект, форму и отношения между людьми по поводу присвоения благ.

Исходя из этого, определим содержание управления собственностью. Под управлением собственностью понимается система правовых, организационно-экономических, социально-экономических отношений между субъектами собственности (человеком, группой, сообществом людей) и объектом (любой субстанцией материального мира) по поводу организации воспроизводства, распределения и использования объектов собственности посредством организационно-экономических функций, форм и методов с целью удовлетворения потребностей собственников.

При рассмотрении системы управления собственностью необходимо разделять как систему управления, так и способы управления в ней на две взаимозависимые, но относительно самостоятельные части [3]:

процесс преобразования форм и отношений собственности, перехода одной формы в другую, постоянной (приватизация) или временной (аренда, залог, доверительное управление), полной или частичной передачи прав владения, распоряжения, пользования государственной или муниципальной собственностью акционерному или частному капиталу, а также обратного перехода (реприватизации или национализации). В условиях формирования рыночного хозяйства это определяющая часть системы управления государственной, муниципальной собственностью, функции обеспечения которой возлагаются на органы управления имуществом;

управление государственной или муниципальной собственностью, которая обрела и не изменяет эту форму, остается государственной или муниципальной постоянно либо в течение длительного времени. Сохранение, поддержание, наращивание, обновление, эффективное использование государственного или муниципального имущества, не передаваемого в другие руки, является основным содержанием, задачей этой части системы управления собственностью. В дальнейшем данный вид управления именуется как управление использованием собственности.

Выработка научнообоснованной модели управления объектами как государственной, так и муниципальной собственности на уровне региона является одной из настоятельных задач современной российской экономической науки. При этом следует исходить из нацеленности системы управления не только на экономическую поддержку объектов собственности, но в не меньшей мере - на обеспечение сохранности, рационального и эффективного использования объектов, получения от них высокой отдачи, осуществления необходимой диверсификации, структурных изменений. Такой подход предполагает проводить оценку деятельности органов управления собственностью по критериям общественно значимой социально-экономической эффективности или результативности.

Учитывая региональную структуризацию собственности и выделение федеральной, субфедеральной и муниципальной ее формы, управление ею построено на основе совместного ведения государственных органов различного уровня. Разграничение собственности по указанным уровням способствует децентрализации управления, учету региональных особенностей территорий, однако процессы государственного регулирования, в частности процедуры принятия решений, усложняются.

Речь идет об "управлении собственностью" социально-экономических систем, характеристики которых в последнее время претерпевают ряд изменений. Суть изменений состоит в отходе от управленческого рационализма, характеризующегося однозначно рациональной организацией, повышением эффективности использования ресурсов, производительности труда и т.д. [2]. Идет переориентация внимания с внутренней на внешнюю среду, с эффективности использования ресурсов на удовлетворение потребностей субъектов внешней среды. В качестве критериев оценки управления собственностью выступает не столько эффективность, сколько результативность данного процесса, то есть объектом рассмотрения является социально ориентированная система управления собственностью.

Поэтому под результативным управлением собственностью предлагаем понимать количество и качество полезных свойств (социально-значимых результатов), получаемых в процессе управления собственностью и оцениваемых через призму интересов (потребностей) субъектов собственности, а также субъектов, получивших доступ к использованию указанных свойств. Сегодня оценка производственной деятельности коммерческой организации должна осуществляться не только через оценку эффективности данных процессов. Результаты эти оцениваются непосредственными покупателями, сотрудниками организации (условия и оплата труда), поставщиками, конкурентами (этическое поведение на рынке), муниципальными и государственными органами власти (наполнение бюджета, участие в территориальных программах развития, благотворительность), населением (им производится оценка внешней деятельности, а также благоустройство и озеленение прилегающей территории, поддержание прилегающих дорог, охрана окружающей среды и т.д.)

1.5 Эффективное управление муниципальной собственностью

Муниципальная собственность наряду с местными финансами составляет экономическую основу местного самоуправления. Сейчас, не смотря на тотальную приватизацию всего и вся, государство и муниципалитеты остаются крупными собственниками имущества. Вопросы формирования, эффективного управления и распоряжения муниципальной собственностью, поэтому являются весьма актуальными в нынешних экономических условиях.

Экономический механизм управления собственностью города представляет собой комплекс законодательных, нормативных, административных актов и экономических действий органов власти, объединенных единой политикой и нацеленных на сбалансированное развитие жизнедеятельности городского сообщества.

Система управления муниципальной недвижимостью имеет свою специфику, определяемую в основном спецификой использования муниципальной недвижимости.

Критерием эффективности использования муниципального имущества может выступать рациональность размещения разнообразных объектов с учетом специфики положения и уровня развития различных районов города, а также сочетания общегородских и местных интересов природопользования, экологической безопасности и т.д.

Выделяют три аспекта, с позиций которых оценивается эффективность использования муниципальной недвижимости: земельный; градостроительный; природоохранный.

С позиций первого аспекта эффективность выражается максимальной суммой собираемых земельных платежей, с позиций второго - созданием пространственных условий развития материальной базы многоотраслевого комплекса города; с позиций третьего - максимальным сохранением ценных природных ландшафтов и обеспечением экологического равновесия, положительно сказывающегося, в конечном итоге, на здоровье населения.

На основании оценки эффективности использования объектов муниципальной недвижимости можно проводить планирование вариантов использования объектов недвижимости (продажа, сдача в аренду, передача в управление, передача в залог, внесение в качестве вклада в уставный капитал создаваемого общества).

Общим основанием для планирования проведения любого из перечисленных мероприятий является определение реальной рыночной стоимости объекта недвижимости. Основным критерием отбора варианта является максимальный доход от реализации того или иного варианта использования объекта недвижимости.

Бюджетная эффективность организаций, использующих городское имущество, а также организаций, в уставном капитале которых есть доля муниципалитета, рассчитывается как отношение суммы всех поступлений в бюджет и внебюджетные фонды города за анализируемый период (за вычетом льгот) к стоимости имущества, принадлежащего муниципалитету.

Касаясь вопроса бюджета муниципального образования, необходимо отметить, что неналоговые доходы приобретают все большее значение для местных бюджетов.

В результате проведенного анализа можно выделить следующие задачи экономического механизма эффективного управления муниципальной собственностью: [7; c.62]

·создание благоприятного экономического климата для функционирования хозяйствующих субъектов;

·формирование благоприятных условий для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики для производственного, технологического и социального развития предприятий, создания конкурентоспособной продукции и услуг;

·стимулирование прозрачности капиталов и привлечение инвестиций;

·координация деятельности предприятий, связанных технологическими цепочками;

·согласование мер государственного протекционизма и поддержки отечественного производителя с требованиями рынка и финансовыми возможностями города;

·управление долгами и правами требования города как частью нематериальных активов;

·оптимизация структуры собственности города.

С целью совершенствования экономического механизма управления и распоряжения муниципальной собственностью и повышения эффективности управления была разработана и предложена к реализации Концепция управления муниципальной собственностью, в которой рассмотрены конкретные способы и методы управления различными видами муниципальной собственности.

Итак, контроль над достижением эффективности управления может осуществляться по следующим направлениям: увеличение доходов местного бюджета от использования муниципального имущества; своевременная разработка и принятие соответствующей нормативно-правовой базы; сближение ставок за аренду муниципального имущества и рыночных ставок арендной платы; обеспечение полноты реестра объектов муниципального недвижимого имущества.

Глава 2. Проблемы эффективности управления муниципальной собственностью и пути их решения

Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Оно призвано решать и регулировать различные экономические, социальные, политические, экологические и др. вопросы, возникающие на местном уровне. Реальность и эффективность местного самоуправления определяется, прежде всего, материально-финансовыми ресурсами, имеющимися в распоряжении муниципальных образований и составляющими в своей совокупности финансово-экономические основы местного самоуправления.

Экономическую основу местного самоуправления муниципального образования составляют находящиеся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований (ст.49 ФЗ №131).

Но, несмотря на такой перечень ресурсов, большинство муниципальных образований являются дотационными. В структуре финансовой помощи местным бюджетом все большее значение приобретают не дотации, направления, расходования которых определяются самими муниципалитетами, а субсидии, т.е. долевое участие вышестоящего уровня бюджетной системы в расходах, которые субъект Федерации считает необходимыми.

В таких условиях, безусловно, муниципальные образования теряют свою экономическую свободу и состоятельность, что в свою очередь, понижает эффективность местного самоуправления. Муниципалитеты вынуждены предпринимать все необходимые меры по изменению сложившейся ситуации. Так, муниципальная собственность служит основой деятельности муниципального образования и инструментом управления платежеспособности и финансовой устойчивости региона.

В последние годы все более заметен интерес ученых и практиков к проблеме эффективности использования муниципальной собственности. Повышение актуальности данной проблемы обусловлено неэффективным использованием муниципальных земель, которые часто сдаются или, что еще хуже, продаются по минимальным ценам. Муниципальное имущество находится в изношенном состоянии, часто непригодном для использования и нуждающимся в капитальном ремонте.

Анализируя данную проблему, можно выделить несколько подходов к определению эффективности использования имущества.

Во-первых, с точки зрения размеров получаемого дохода. Таким показателем может служить удельный вес доходов бюджета от хозяйственного использования имущества (с учетом поступлений от налогообложения имущества; без учета поступлений от налогообложения имущества).

Во-вторых, с точки зрения общественной пользы. Только качественные показатели (например, снижение детской преступности в результате строительства сети детских клубов).

В-третьих, с точки зрения экономии бюджетных средств (широко использовался в дореволюционной России). Например, строительство административных зданий позволяет высвободить жилой фонд, который занимают различные учреждения (СЭС, ЖЭУ, паспортные столы и т.п.), и передать его жителям, а также сократить выплаты частному сектору за арендуемые площади.

В отношении объектов муниципальной собственности следует оценивать степень целесообразности, а не степень эффективности использования. Если же говорить об эффективном управлении, то степень эффективности необходимо оценивать уровнем удовлетворенности всех заинтересованных сторон в решении тех или иных проблем. Оценить эффективность управления только количественными показателями не представляется возможным, так как управление муниципальными финансами и собственностью это специфическая сфера деятельности, в которой зачастую важно не количество решенных вопросов, а качество их решения.

При оценке эффективности управления финансами и собственностью следует исходить из целей и задач, стоящих перед органами местного самоуправления. Поскольку основной целью деятельности органов местного самоуправления является удовлетворение коллективных интересов населения, проживающего на территории муниципального образования, и обеспечение его основных жизненных потребностей в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, мы не можем прямо использовать обычные рыночные оценки (доходность, прибыльность и т.п.). В данном случае необходимо, прежде всего, ответить на вопросы, насколько в результате управления возросло качество жизни населения, насколько динамично развивается муниципальное образование. Поэтому необходимы различные подходы к оценке эффективности управления доходной и расходной частями местного бюджета, различными объектами муниципальной собственности. Прирост доходной части местного бюджета, не связанный с решениями органов государственной власти в части передачи дополнительных доходных источников или увеличения процента отчислений, можно оценивать в абсолютных показателях. Эффективность же использования бюджетных средств (управление расходами) может оцениваться по повышению (снижению) показателя качества жизни населения при равных затратах.

При оценке эффективности управления муниципальной собственностью следует разделить объекты собственности, необходимые для решения социальных задач, и объекты собственности, используемые для получения дополнительных доходов местного бюджета.

Можно провести данный анализ и с позиции трех аспектов, с помощью которых оценивается эффективность использования муниципальной собственности: земельный, градостроительный и природоохранный.

С позиций первого аспекта эффективность выражается максимальной суммой собираемых земельных платежей, с позиций второго - созданием пространственных условий развития материальной базы многоотраслевого комплекса города; с позиций третьего - максимальным сохранением ценных природных ландшафтов и обеспечением экологического равновесия, положительно сказывающегося, в конечном итоге, на здоровье населения.

На основании оценки эффективности использования объектов муниципальной собственности можно проводить планирование вариантов использования объектов недвижимости (продажа, сдача в аренду, передача в управление, передача в залог, внесение в качестве вклада в уставный капитал создаваемого общества).

Общим основанием для планирования проведения любого из перечисленных мероприятий является определение реальной рыночной стоимости объекта недвижимости. Основным критерием отбора варианта является максимальный доход от реализации того или иного варианта использования объекта муниципального имущества.

Следовательно, одной из важнейших задач муниципального образования является повышение эффективности управления муниципальной собственностью как непрерывный процесс самоанализа, который должен присутствовать в соответствующих управленческих организациях.

Одним из методов повышения эффективности управления муниципальной собственностью является проведение конкурсов на должности руководителей муниципальных предприятий и учреждений, повышение квалификации руководящего персонала, строгий контроль над их работой, оценка их деятельности по результатам работы руководимых ими комплексов.

Второе - это строгий контроль над штатным расписанием предприятий, которое должно точно соответствовать объему оказываемых ими услуг или выполняемых работ.

Третий метод - сдавать объекты муниципальной собственности в аренду на конкурсной основе, устраивать аукционы, чтобы преимущество было у более выгодных проектов и инвесторов.

Главное требование в отношении продажи или сдачи в аренду строения местным сообществом состоит в том, что эти процедуры должны соответствовать рыночным условиям (аукцион, конкурс, а также требование обеспечения рыночной продажной цены, арендной платы). Праву продажи, аренды строений местного сообщества соответствует его право на приобретение старых промышленных построек (в частное достояние). Целью последней операции является стремление поощрить их новое использование после реконструкции путем предоставления скидки покупателю или арендатору, позволяющую покрыть разницу между обычно более высокой себестоимостью после восстановления строения и его рыночной ценой.

Кроме того, в некоторых зонах муниципального образования, требующих поощрения создания или расширения экономической деятельности по предметам ведения местного самоуправления (например, в сфере благоустройства территории), местные сообщества могут предоставлять скидки с рыночной цены продажи или сдачи в аренду недвижимости, например, в размере до 25% продажной цены или стоимости аренды строений.

Еще одним методом повышения эффективности управления муниципальной собственностью может быть установление порядка принятия управленческих решений при невыполнении программы (плана, бизнес-плана).". В частности, при обосновании невозможности достижения цели, выполнения программ могут приниматься решения о реорганизации, ликвидации предприятия, учреждения, о приватизации муниципального имущества" и т.д.

С данными мерами можно не только согласиться, как с обеспечивающими верный подход к исправлению сложившейся ситуации, но и в дополнение к ним следовало бы принять на местном уровне нормативный правовой акт, в соответствии с которым обязательным пунктом договора (контракта) с руководителем предприятия будет норма, устанавливающая право собственника переданного муниципального имущества освобождать данного руководителя от занимаемой должности в случае, если результативность деятельности организации не отвечает определённым требованиям.

Однако, набор методов повышения эффективности управления собственностью и финансами достаточно ограничен. Основная проблема - в подготовленности и квалификации управленческих кадров, а также в их заинтересованности в результатах своей деятельности.

В результате, в течение определённого времени стала бы возможна постепенная и полная замена работающих сегодня руководителей предприятий "новыми", с которыми были бы заключены новые договоры. С некоторыми (возможно, с большинством) - ввиду накопленного данными работниками опыта - достаточно перезаключить контракты, не меняя при этом руководителей персонально.

С целью повышения эффективности управления муниципальной собственностью можно использовать зарубежный опыт. Интересны подходы к этой проблеме в Федеративной Республике Германии. Система местного управления этой страны строится в соответствии с административно-территориальным делением, сходным в большинстве земель. Общины интегрированы в общую систему государственной власти. Они осуществляют свою власть как часть государства и по его полномочиям. При этом существуют компетенции общин, которые напрямую зависят от указаний вышестоящих государственных органов. В этих случаях общины осуществляют административные функции по поручению. В сфере делегированных полномочий государство может вмешиваться в действия общины. Показательно, что". в Германии собственные обязательные и делегированные дела составляют 80-90 процентов от общего объема дел, выполняемых местными органами".

Общая для большинства стран современного мира тенденция заключается в сокращении собственно коммунальных дел и расширении обязательных и делегированных. Такая ситуация отражает возрастающую интеграцию местных органов в государственный механизм, их приспособление к решению, прежде всего, задач, имеющих общегосударственное значение. Сочетание прямого государственного управления на местах и местного самоуправления, построение определенной иерархической пирамиды является основной чертой континентальной системы местного самоуправления.

В данном случае, необходимо говорить о реформировании отношений государственной и местной власти, а именно о необходимости пересмотра распределения вопросов ведения (соответственно, и объектов собственности) муниципальных образований и государственной власти с учётом мнения каждого муниципального образования, чтобы эффективнее использовать муниципальную собственность.

Таким образом, проблемы, связанные с эффективностью управления муниципальной собственностью обусловлены, прежде всего, несовершенством законодательства, которое призвано создавать условия для нормального функционирования всех участников правовых отношений, в том числе в экономической и социальной сферах. Именно здесь и реализуется система управления муниципальной собственностью в отдельно взятом муниципальном образовании. Особенно важной является социальная направленность муниципальной собственности. Очевидна также проблема громоздкости и ветхости большого числа объектов муниципальной собственности.

Глава 3. Совершенствование организации управления муниципальной собственностью г. Тюмень

3.1 Характеристика и анализ системы управления муниципальной собственностью в г. Тюмени

В общей концепции управления муниципальным имуществом особое место занимают вопросы формирования, учета и контроля за использованием объектов муниципальной собственности.

По данным Единого реестра муниципального имущества г. Тюмени стоимость имущества муниципального образования "Город Тюмень" по состоянию на 01.01.2011 составляет 11019911 тыс. руб., в т. ч. в хозяйственном ведении 55 муниципальных предприятий, без жилого фонда - на сумму 2242296 тыс. руб., в оперативном управлении 196 муниципальных учреждений - более чем на 2920076 тыс. руб., в муниципальной казне на сумму 664084 тыс. руб., жилой фонд г. Тюмени составляет 5193455 руб.

В Едином реестре муниципального имущества учтено 1867 жилых дома, общей площадью 5283097 кв. м, нежилые помещения общей площадью 898978 кв. м, 21 объект незавершенного строительства, 305 земельных участков общей площадью 220 га.

Муниципальное образование "город Тюмень" участвует в управлении 17 акционерных обществ через представителей города в органах управления вышеуказанных организаций.

С целью повышения эффективности осуществления учета и использования имущества будут продолжены работы по адаптации информационной базы данных в рамках программы SAUMI в соответствии с положением "О Едином реестре муниципального имущества г. Тюмени", утвержденным решением городского Совета народных депутатов от 30.11.2006 N 9/157-ГС, постановлением администрации г. Тюмени от 13.02.2008 N 295 "О порядке формирования и ведения Единого реестра муниципального имущества г. Тюмени".

Будут введены дополнительные технические характеристики объектов муниципальной собственности, проведена инвентаризация недвижимого имущества на основе изготовленных технических паспортов, что позволит:

обеспечить гибкую систему контроля за соблюдением порядка использования и содержания этих объектов;

контролировать, в соответствии с действующим законодательством, имущественные отношения, связанные с использованием объектов муниципальной собственности;

выявить факты незаконного использования или отчуждения объектов муниципального имущества, принять необходимые меры, исключающие злоупотребления;

выявить объекты недвижимого имущества, нуждающиеся в реконструкции и капитальном ремонте, определить порядок их дальнейшей использования.

В состав муниципальной собственности города входят: [3]

) земли, расположенные в пределах городской черты, не отнесенные к государственной собственности либо собственности граждан и юридических лиц (муниципальные земли);

) средства бюджета города, деньги и ценные бумаги, а также иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями (городская казна);

) муниципальные имущественные объекты, предприятия, учреждения;

) муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения;

) другое муниципальное движимое и недвижимое имущество. средства бюджета, а также имущественные права городского округа Тюмени.

Особое внимание администрацией города будет уделяться вопросам экономической стратегии, разработке производственно-финансовых планов муниципальных предприятий, их защите и контролю за выполнением намеченных планов на ежеквартальных заседаниях балансовых комиссий.

Основным фактором совершенствования системы управления имуществом муниципальных предприятий является анализ итогов финансово-хозяйственной деятельности в целях получения достоверной информации о финансовом состоянии, о целесообразности их существования в данной организационно-правовой форме, определения размера ежегодных отчислений от прибыли в городской бюджет за использование муниципального имущества, причин их убыточности и выявления резервов повышения эффективности использования муниципальной собственности.

В целях обеспечения эффективного управления муниципальным сектором экономики введен в практику работы и используется отчет руководителей по показателям экономической эффективности муниципальных предприятий и предприятий с муниципальной долей собственности в их уставных капиталах.

В 2013 году будет продолжена работа по оптимизации количества муниципальных унитарных предприятий. При создании новых МУПов будут учитываться анализ ситуации, сложившейся на рынке товаров и услуг муниципального образования и экономическое обоснование целесообразности создания муниципальных предприятий с учетом сложившихся потребностей населения города.

В плановом порядке будет осуществляться проверка финансово-хозяйственной деятельности муниципальных предприятий и учреждений.

От имени города его права собственника в отношении муниципального имущества, в соответствии с действующим законодательством, осуществляет Комитет по управлению имуществом города Тюмени как городской орган по управлению имуществом, входящий в структуру администрации города, другие уполномоченные органы, а в случаях, предусмотренных законом области, население города непосредственно (через референдум).

Расходы бюджета за 2011 год составили 10 млрд.55 млн. рублей, дефицит бюджета - 336 млн. рублей. Почти половину расходов бюджета составили выплаты заработной платы.

На образование было потрачено 3 млрд. 821 млн. руб., на ЖКХ - 2 млрд. 700 млн. руб., на здравоохранение 914 млн. руб.

Безвозмездные поступления имели большую долю в общих поступлениях в 2008 году, далее прослеживается четкая тенденция уменьшения с каждым годом. В итоге получаем, что 2008 г. - 40,1% 5 в общих доходах, 2011 г. - 12,6%. Объем средств, полученных Тюменью из вышестоящих бюджетов в 2011 году, по сравнению с 2009 годом сократился более чем на 2 млрд. рублей.

Резкое сокращение объемов безвозмездных поступлений в городской бюджет получил широкий резонанс в обществе.

За 2009 год администрацией городского округа получены кредиты от кредитных организаций в сумме 1 млрд. 400 млн. рублей и бюджетный кредит от Министерства управления финансами области в сумме 70 млн. рублей". [12]

За этот период погашено кредитов в сумме 1 млрд. 640 млн. рублей.

За 2010 год в бюджет поступило 14 млрд. 168 млн. рублей. В том числе: 11 млрд. 599 млн. рублей (81,9%) - налоговые и неналоговые доходы, 2 млрд. 569 млн. рублей (18,1%) - безвозмездные поступления из вышестоящих бюджетов.

Общее поступление денежных средств по сравнению с 2009 годом увеличилось в 1,2 раза. А по сравнению с аналогичным периодом 2008 года поступления возросли в 1,5 раза.

Доходы бюджета от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности составили 1 млрд. 800 млн. рублей.

В 2011 году доходы от прибыли муниципальных учреждений в городском бюджете возросли и составили 124,1 млн. рублей. Для сравнения в 2009 году поступления в бюджет данных отчислений составили всего 20 млн. рублей. Поступления по данной статье доходов возросли в связи с решением, принятым городской Думой, об увеличении отчислений в городской бюджет от прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных платежей, муниципальных предприятий с 10 до 20%. [8]

Поступление налога на доходы физических лиц увеличилось почти на 31% по сравнению с 2009 годом. Это связано с активизацией работы по легализации "теневой" заработной платы.

Успешная работа городской власти по наращиванию налогового потенциала и повышению собираемости налогов самым благоприятным образом сказалась на пополнении областной казны.

За четыре последних года удельный вес поступлений из Тюмени в федеральную и областную казну постоянно увеличивался.

В 2011 году столица губернии обогатила областной бюджет на 41 млрд. рублей да еще 46,9 млрд. ушло в федеральную казну. Из собранного с городских налогоплательщиков Тюмени на расходы осталось только 8,8 млрд рублей (9,1%).

Расходы бюджета Тюмени за 2011 год составили 13 млрд. 177 млн. рублей. Объем расходов, по сравнению с 2010 годом, увеличился на 21%.

За 2011 год администрацией городского округа Тюмени погашены кредиты в сумме 1 млрд. 382 млн. рублей, в том числе.

"Бюджет в 2011 году не был исполнен на 100%. Счетная палата Городской думы, анализируя данные показатели, сочла исполнение бюджета за прошлый год неудовлетворительным". [11]

Доходы в 2011 году составили 12 млрд. 400 млн. рублей или 95,4% к утвержденному годовому плану.

В структуре доходов бюджета в 2011 году 87,4% составляют налоговые и неналоговые поступления и только 12,6% - безвозмездные поступления. Сумма налоговых и неналоговых поступлений составила 10 млрд. 867 млн. рублей.

Процент исполнения бюджета оказался очень низок. Так, план по доходам от аренды муниципального имущества выполнен всего на 81%, а "выпадающие доходы" по данному направлению оцениваются в сумму около 30 млн. рублей.

Доходы от аренды муниципального имущества в 2011 году составили 1млрд. 230 млн. рублей. Снижение поступлений этого вида доходов по сравнению с прошлым годом составило 569,7 млн. рублей.

По налогу на имущество физических лиц план года перевыполнен более чем на 50%. По сравнению с 2010 годом поступление налога увеличилось почти на 63%. Доходы от земельного налога составили 1,8 млрд. рублей, что на 22% больше, чем в 2008 году. Снижение наблюдается по поступлению НДФЛ.

Расходы сложились в сумме 13 млрд. 400 млн. рублей или 91,3% от годового плана. Объем расходов городского бюджета в прошлом году увеличился по сравнению с 2010 годом на 246 млн. рублей или на 1,9%. В списке направлений, на которые было потрачено больше всего средств - образование, здравоохранение, экономика. На эти строки приходится 80% от всех расходов бюджета.

Рассмотрим исполнение плана приватизации муниципального имущества в 2009, 2010, 2011 гг. и прогнозный план приватизации на 2012 г.

Из 1076 муниципальных объектов, заложенных в плане приватизации на 2007 год, мэрия реализовала 190.

Согласно отчету департамента управления имуществом, в результате приватизации городу в 2010 году удалось выручить 525,2 млн. рублей за 190 объектов нежилого фонда муниципального имущества общей площадью 27,7 тысячи кв. м.

По четырем объектам итоги торгов аннулированы, 14 объектов сняты с аукциона в связи с реконструкцией.

объектов передано в уставный капитал ОАО "Тюмень - Городские информационные системы". Таким образом, за прошлый год администрацией города не было реализовано 886 объектов муниципальной собственности. С учетом оспаривания в судах 81 заключенной сделки по аукционам, проведенным в конце декабря прошлого года, количество реализованных объектов может уменьшиться еще в два раза. [10]

"Спорным моментом стала начальная стоимость проданных объектов. Цена любого помещения формируется при учете нескольких факторов: местонахождения объекта, относится ли он к памятникам архитектуры, и других. Соответственно, разброс цен на объекты недвижимости от 10 до 100 тысяч рублей - явление закономерное. По закону право определения стоимости одного квадратного метра помещения, участвующего в торгах, закреплено за независимой организацией ООО "Конфиаудит"". [10]

год. Всего в план было включено 108 объектов нежилого фонда. А выставлена была на аукционы только половина - 55 объект, из которых продали 22. Их общая площадь - 1241,5 кв. м.

В 2010 г. исполнение плана приватизации было практически сорвано - вместо запланированных 100 млн. руб. городской бюджет сумел выручить от продажи имущества 28,7 млн. руб.

Из 19 объектов по 16 оплата в казну муниципалитета со стороны покупателей произведена вовремя. Деньги чиновники увидели на счете мэрии только в январе текущего года.

Официально признан факт неудачи, а именно - аннулирована сделка купли-продажи по адресу: ул. Партизанская, 58. Покупатель так и не заплатил 4 млн. рублей за помещение площадью 67,3 кв. м.

Таким образом, доходы по линии Департамента управления имуществом в 2010 году от приватизации имущества составили всего 28,7 млн. руб.

Изучая отчет об исполнении прогнозного плана приватизации за 2012 год, констатируем: факт приватизации произошел чуть ли не в последний момент. Так, 6 объектов из 16 были приватизированы 25 ноября, еще 9 помещений - 16 декабря, и одно - 23 декабря 2012 года. Разница между запланированной (начальной) стоимостью объектов и суммарной ценой сделок составила небольшую величину - всего 2,39%.

Таким образом, за истекший год Департамент управления имуществом выполнил прогнозный план приватизации примерно на 15% (16 приватизированных к 108 запланированным).

В 2011 году департамент управления имуществом провел четыре аукциона по продаже муниципального имущества, еще три аукциона были признаны несостоявшимися.

Если в 2010 году из 55 выставленных на торги объектов были проданы 22, то в 2011 году удалось продать лишь 12 из 47 объектов.

По итогам приватизации 2011 года городской бюджет не получил 184,3 млн. рублей. Доход бюджета от реализации недвижимости в прошлом году составил 28,7 млн. рублей, то в 2011 году бюджет получил всего 12 млн. рублей.

"При этом, в бюджет поступило лишь 5 млн. рублей, а остальные 7 млн. рублей числятся как долг. Представители мэрии заявляют, что неосвоение бюджетных средств, в первую очередь, связано с последствиями экономического кризиса" [11].

Теперь нераспроданное имущество, согласно закону, будут пытаться реализовать посредством публичного предложения. "Максимальный размер поступлений от продажи муниципального имущества посредством публичного предложения может составить 26,9 млн. рублей, минимальный - 13,4 млн. рублей", - попрогнозами Департамента управления имуществом Тюмени.

В конце декабря прошлого года администрация областного центра планировала компенсировать недополученные доходы из-за неэффективной реализации прогнозного плана приватизации муниципального имущества, получив прибыль за счет продажи пакетов акций в ОАО "Сити" (49%) и ОАО "Тюменский хлебозавод № 4" (100%).

Уставной капитал ОАО "Сити" сформирован из 11 муниципальных нежилых объектов. Эти помещения расположены на первых этажах зданий центральных районов города от ул. Ленинградской до ул. Советской Армии общей площадью в несколько тысяч квадратных метров. Начальная стоимость пакета акций общества составляла 43,3 млн. рублей.

ОАО "Тюменский хлебозавод № 4" является убыточным, расположенном в районе Тюмени.

Игроков рынка предложение городских властей не заинтересовало. Оба аукциона признаны несостоявшимися из-за отсутствия заявок.

Проблема была в том, что на аукцион был выставлен не контрольный пакет акций ОАО "Сити" и не было представлено открытой информации об аукционах, не проводилось никаких рекламных мероприятий.

Отсутствие интереса к приобретению выставленного на торги имущества, в том числе акций в ОАО "Сити", может быть обусловлено низкой рентабельностью предлагаемого бизнеса. В аукционе на приобретение акций ОАО "Сити" не стал участвовать даже собственник 51% общества - ООО "Тюменский центр предпринимательства".

По мнению экспертов по недвижимости, неуспех в реализации муниципального имущества объясним качеством объектов, выставленных на торги, и в целом ситуацией на рынке.

На аукционах же выставлялись помещения в большинстве своем подвального типа, которые изначально пользуются малым спросом.

В прогнозный план приватизации муниципального имущества на 2012 г. включен 51 объект, расположенный в восьми районах областного центра (исключая Куйбышевский).

Власти планируют выставить на аукцион преимущественно те помещения, которые не были реализованы в предыдущие годы. Общая площадь включенной в проект плана приватизации недвижимости составляет 5695,2 кв. м. Общая балансовая стоимость объектов составляет более 24 млн. руб. Муниципальных предприятий в плане приватизации на 2012 г. не значится.

Ожидать улучшения качества имущества, выставляемого на торги, не приходится, поскольку от конкурентоспособной недвижимости муниципалитет избавился еще несколько лет назад. Как и в предыдущие годы, в список включены помещения в подвальных, на первых и цокольных этажах жилых и нежилых домов. Их разбавляют лишь несколько отдельно стоящих зданий, также попавших в список на приватизацию. Тот факт, что основная масса зданий, помещения в которых власти намерены продать, построена в середине прошлого века, а часть из них и вовсе до революции, говорит и о состоянии объектов, а 25% из них отнесены к категории ветхих.

Опыт МО г. Тюмень показывает, что, в соответствии с ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" и согласно Устава города Тюмени, полномочия между органами МСУ распределены по такому принципу: представительный орган (Городская дума) устанавливает порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью, Администрация города управляет и распоряжается этой собственностью. Деятельность Управления имущественных отношений рассматривается как один из существенных источников пополнения городской казны в целом и местного бюджета в частности. Отсюда вытекают три главные задачи, поставленные перед Управлением: увеличение поступлений в городской бюджет от использования муниципального имущества; б) поиск новых источников поступлений от использования муниципального имущества; в) активизация работы по приумножению муниципальной собственности.

Анализ процесса управления муниципальной собственностью на примере мероприятий, проводимых Управлением имущественных отношений Администрации г. Тюмени, показывает, что произошли существенные изменения в управлении имущественным комплексом города, относящимся к муниципальной собственности. В результате реорганизационных мероприятий и проведенной приватизации значимая часть бывших предприятий торговли, бытового обслуживания, системы общественного питания стали частными. Но, вместе с тем, город по-прежнему отстаивает идею сохранения определенной части объектов, подлежащих приватизации, в муниципальной собственности, рассматривая сохранение муниципальной собственности на данном этапе как гарантию реализации социальных программ.

На сегодняшний день функционирует ряд учрежденных Управлением муниципальных предприятий в сферах торговли, бытового обслуживания и общественного питания. Значительна доля созданных с участием Управления предприятий смешанной формы собственности. Управление выступает учредителем ряда предприятий в порядке санации убыточных, но жизненно важных для города предприятий (в системе ЖКХ, бытового обслуживания, общественного питания, по работе с детьми). По всем учрежденным предприятиям (муниципальным и смешанным) проводится анализ финансово-хозяйственной деятельности с целью своевременного предотвращения банкротства и контроля за "движением" имущества.

Одним из направлений деятельности Управления стала работа по внедрению внешнего аудита финансово-экономической деятельности МУП, начиная с 2001 года, и процедур ежегодной аудиторской проверки бухгалтерской (финансовой) отчетности муниципальных предприятий аудиторскими фирмами, аккредитованными при Администрации г. Тюмени.

Структура муниципальной казны. Пунктом 3 статьи 215 ГК РФ введено понятие муниципальной казны: "Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования". Только в последнее время появляется практика создания муниципальных казначейств и заключения соглашений с отделениями Федерального казначейства на казначейское обслуживание местных бюджетов, но это касается исполнения местных бюджетов. Практически все муниципальное имущество (за исключением имущества органов МСУ, необходимого для их функционирования) передается в хозяйственное ведение и оперативное управление иным юридическим лицам (муниципальным предприятиям, муниципальным учреждениям, комитетам по управлению имуществом - самостоятельным юридическим лицам). В такой ситуации невозможен эффективный контроль за целевым использованием имущества, за его сохранностью, и существует возможность утраты имущества в результате банкротства муниципальных организаций (например, жилого фонда, инженерных сетей и т.п., переданных в хозяйственное ведение муниципальным предприятиям). Более рациональным представляется перевод основного муниципального имущества в муниципальную казну с последующей сдачей его на обслуживание, в аренду любым организациям под контролем органов МСУ.

Помимо формального соблюдения закона имеются и другие причины формирования местной казны, прежде всего - экономические. Изымая муниципальное имущество из хозяйственного ведения и закрепляя его в составе местной казны, муниципалитет обретает право самостоятельно распоряжаться этим имуществом. В частности, муниципальные предприятия освобождаются от уплаты налога на имущество, а в свою очередь, муниципальный орган, держатель реестра муниципальной казны, не будет уплачивать налоги, поскольку он является бюджетной организацией.

Также муниципалитет получает дополнительные гарантии сохранения муниципальной собственности. Исключив имущество из хозяйственного ведения муниципального предприятия, и закрепив его в составе местной казны, муниципалитет гарантирован от наложения ареста на это имущество кредиторами муниципального предприятия. Говоря о формировании местной казны как средстве защиты муниципального имущества от отчуждения, следует учитывать защиту не только реально существующего имущества, но и имущества, которое может и должно быть муниципальным, но по различным причинам таковым не становится. Имеются в виду доходы муниципальных предприятий от сдачи в аренду принадлежащих им на праве хозяйственного ведения нежилых помещений, когда арендная плата поступает не в муниципальную казну, а на счет предприятия.

3.2 Мероприятия, направленные на повышение эффективности управления собственностью г. Тюмени

Для решения проблем, связанных с нерациональным использованием муниципальной собственности органами местного самоуправления, для повышения эффективности управления ею необходимо проведение ряда мероприятий:

увеличение количества информации о конкурсах и аукционах, на которых проходит приватизация муниципальных объектов, привлечение интереса потенциальных покупателей с помощью рекламы. Произвести рыночную оценку объектов, подлежащих приватизации с целью определения реальной рыночной цены. Усилить контроль при проведении сделок о купле-продаже для предотвращения нелегальности приобретения и использования муниципальных объектов;

при приватизации безнадежно убыточных элементов муниципальной хозяйственной системы, не связанные с выполнением сугубо общественных функций, необходима активная поддержка со стороны органов местного самоуправления, для того чтобы приватизированные предприятия, оказавшись полностью вовлеченными в стихию рынка, не разорились в первые же месяцы своей самостоятельной деятельности. Поддержка должна выражаться не в выделении из местных бюджетов дотаций на покрытие убытков приватизированных предприятий, а, например, в предоставлении им на льготных условиях муниципальных заказов, кредитов, в привлечении внимания к данным предприятиям других потенциальных заказчиков, в оказании им бесплатных консультационных услуг и т.п.;

необходимо, чтобы создание организаций в форме муниципального предприятия осуществлялось исключительно в случаях, когда их цели и задачи не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иных организационно-правовых форм.

Как альтернативный вариант, проблема неэффективного управления имуществом местных органов ради собственного обогащения может быть решена перспективной формой контроля. То есть создание так называемых наблюдательных советов при органах местного самоуправления.

Создание наблюдательных советов не противоречит действующему законодательству, т.к. указанные советы к числу органов предприятия не относятся (у предприятия по закону только один орган - его руководитель). Наблюдательный совет не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность предприятия, не вправе определять характер его обязательств по отношению к третьим лицам. Как представляется, круг полномочий наблюдательных советов можно очертить следующим образом:

а) определение стратегии развития предприятия, включая рассмотрение бизнес-планов и планов перспективного развития, представленных руководителем предприятия;

б) утверждение ежегодных отчетов о деятельности предприятия;

в) установление основных экономических показателей деятельности предприятия на предстоящий год;

г) контроль за использованием предприятием средств, выделенных ему из местного бюджета или кредитов, предоставленных ему под поручительство муниципального образования;

д) выработка предложений о размере на очередной год доли прибыли предприятия, перечисляемой в местный бюджет;

е) выработка предложений об установлении цен и тарифов на продукцию, работы и услуги предприятия, являющегося монополистом на местном рынке;

ж) принятие решений о назначении аудиторской проверки предприятия;

з) выработка предложений о реорганизации, ликвидации или приватизации предприятия;

и) принятие решений об установлении размера премии руководителю предприятия по результатам финансово-хозяйственной деятельности предприятия;

к) рассмотрение вопроса о привлечении руководителя предприятия к ответственности в соответствии с заключенным с ним контрактом;

л) рассмотрение кандидатур на должность руководителя предприятия;

м) согласование локальных нормативных актов предприятия:

Для увеличения неналоговых поступлений в местный бюджет, можно привлечь арендаторов, предложив им следующую систему стимулов:

освобождение от арендной платы в объеме 10 - 30% от сметной стоимости произведенных работ;

увеличение срока действия договора аренды в зависимости от объема произведенных работ;

возможность возмещения произведенных затрат при расторжении договора аренды.

Для частичного решения проблемы с неэффективным использованием земельных участков можно предложить следующее:

провести полную инвентаризацию договоров аренды муниципального имущества, для выявления недобросовестных арендаторов, с последующим расторжением договоров аренды;

создание районной комиссии для проведения работы по взысканию задолженности арендной платы за землю и составлению исков в суд.

В целом для повышения эффективности использования муниципального имущества важна разработка программ социально-экономического развития муниципальных образований, оптимизация их территориальной организации, подготовка кадров, создание благоприятных условий для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики.

Заключение

Муниципальная собственность занимает важное место в составе экономической основы местного самоуправления. Главным субъектом владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью является местное сообщество (население муниципального образования). Управляют муниципальной собственностью органы местного самоуправления.

Посредством муниципальной собственности органы местного самоуправления могут активно влиять на развитие муниципального образования, структуру экономики, деловой и инвестиционный климат, а в конечном счете - на решение многообразных задач, связанных с улучшением качества жизни населения, образующего местное сообщество.

Органы местного самоуправления, определяя порядок управления муниципальной собственностью, должны ставить своей целью достижение наивысшего уровня благоустройства муниципального образования и социального благосостояния населения при минимальных затратах (трудовых, материальных, финансовых).

Основной задачей управления муниципальной собственности является извлечение доходов, получение финансовых средств, участвующих в формировании доходной части бюджета. При этом акцент должен быть сделан на обеспечении социально-экономических интересов горожан.

Список литературы

1. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (закон о МСУ) от 06.10.2003 № 131-ФЗ.

. Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" от 21.12.2001 № 178-ФЗ.

. Устав города Тюмени.

. Постановление от 26.04.2001 г. № 63 "Об утверждении Положения "Об учете и ведении реестра муниципального имущества города Тюмени".

. Постановление от 30.05.2002 г. № 154 "Об утверждении Положения "О порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью города Тюмени".

. Атаманчук Г.В. Государственное управление. Учебное пособие, М., 2009.

. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. - М.: Наука, 2006.

. Воронин А.Г. Муниципальное хозяйствование и управление: проблемы теории и практики. - М.: Финансы и статистика, 2008.

. Воронин А.Г. Основные принципы формирования структуры управления муниципальным образованием. // Городское управление. 2011. № 1.

. Мулагаева З.З. Способы эффективного управления муниципальной собственностью // Имущественные отношения в Российской Федерации 2011г., №9 С.32-33.

. Подберезняк И.Л. Формирование муниципальной собственности через призму реформы местного самоуправления: взгляд со стороны инвестора // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2011г. №10 С.54-55.

. Помещикова С.А. Государственные полномочия органов местного самоуправления в области жилищного законодательства // Юридический консультант. - 2012. - №1. - С.25-27.

. Фасеев И. О структуре органов местного самоуправления // газета "Местное самоуправление № 7 (94), 2012

Содержание Введение Глава 1. Состав муниципальной собственности и разграничение собственности по законодательству Российской Федерации 1.1 Понятие

Больше работ по теме: