Правовые формы борьбы с должностными преступлениями

 

Введение

должностной преступление коррупция процессуальный

Президент и премьер министр Российской Федерации неоднократно указывали на существенные недостатки в работе государственного аппарата, в том числе и по вопросам государственной службы, и ставил задачу ее кардинального реформирования. Государство предпринимает определенные шаги для решения этой проблемы. В этом направлении.

Так, Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)», утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 года №. 261, своей целью определяет создание целостной системы государственной службы Российской Федерации посредством завершения реформирования ее видов и создание системы управления государственной службой. Вместе с тем, сама постановка цели Федеральной программы констатирует недостаточную до настоящего времени взаимосвязь видов государственной службы, низкий уровень правовой регламентации военной и правоохранительной службы, а также отсутствие системы управления государственной службой.

Актуальность данной темы обусловлена тем, что настоящее время для людей всё более приоритетным становится материальное благо, нежели моральное нормы, есть люди, которые считают, что для них закон не писан, поэтому используют свои должности как возможность «улучшить своё материальное положение».

Именно поэтому должностные преступления представляются особенно опасными. В сложившейся обстановке рост данных видов преступления, разрушает экономическую основу страны, подрывает ее международный авторитет, порождает атмосферу беззакония и бесправия в стране. Совершение этих преступлений наносит не только урон государственным органам, интересам государственной службы и службы в органах самоуправления, но и подрывает авторитет государственной власти как внутри государства, так и на международном уровне. Только по последним исследованиям взяточничество в нашей стране в последнее время достигло угрожающих размеров, проникнув во все сферы человеческой жизни

Злоупотребление должностными полномочиями является общим составом преступления для всех преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Превышение же должностных полномочий представляет собой один из самых распространенных и опасных его видов.

Влияние коррупции столь велико, что она снижает эффективность рыночной экономики, разрушает существующие демократические институты, подрывает доверие людей к правительству, усугубляет политическое и экономическое неравенство, порождает организованную преступность, ставит под угрозу национальную безопасность страны.

Масштабы коррупции в России так велики, что власти грозит полная утрата контроля над жизнедеятельностью государства.

Коррупция существует постольку, поскольку должностное лицо может распоряжаться не принадлежащими ему ресурсами. Должностное лицо обязано принимать решения, исходя из целей, установленных правом (конституцией, законами и другими нормативными актами) и общественно одобряемых культурными и моральными нормами. Коррупция начинается тогда, когда эти цели подменяются корыстными интересами должностного лица, воплощенными в конкретных действиях.

Указанные обстоятельства не только свидетельствуют о необходимости самых активных действий со стороны правоохранительных органов при расследовании преступлений, связанных с коррупцией, но и о трудностях такого расследования. Трудности эти определяются самой природой коррупции (длительное сотрудничество должностных лиц с коррумпировавшими их структурами), умелым сокрытием (маскировкой) устойчивых связей, активным противодействием расследованию, покровительством лиц, занимающих достаточно высокое и ответственное положение в обществе. И, тем не менее, знание криминалистической характеристики преступлений, сопутствующих коррупции, владение криминалистической методикой позволяет успешно их расследовать.

Международная организация Transparency International выяснила, что объем ежегодного коррупционного рынка в России достигает 300 миллиардов долларов. Индекс «Восприятия коррупции» оценивает 180 стран мира по шкале от 0 до 10 баллов. Ноль обозначает самую высокую отметку уровня восприятия коррупции, то есть тотальную коррупцию, десять - наименьшую, и это означает, что жители государства вообще не знают об этом негативном явлении.

Россия по индексу восприятия коррупции в прошлом году была на 147-й строчке, её же занимали Сирия, Кения и Бангладеш. Проанализировав ситуацию, связанную с коррупцией в России, Transparency International заявляет, что она неоднозначна и воспринимать её можно двояко. Либо сейчас «закладываются основы для того, чтобы в дальнейшем приступить к постепенному очищению страны от коррупционной заразы», либо российское государство просто, по выражению специалистов организации, топчется на месте в то время, когда надо бы совершать решительные поступки и переходить к действиям.

Коррупцию, однако, можно уменьшить путем принятия комплексных мер по борьбе с ней, таких как: разработка, внедрение и соблюдение административного регламента работы государственных и муниципальных органов, государственных и муниципальных учреждений и организаций с физическими и юридическими лицами, регулярное проведение мониторинга коррупционных правонарушений и т.д.

Нормативной основой работы явились Конституция РФ, Уголовный Кодекс РФ (далее УК РФ), ФЗ «О Прокуратуре РФ» и многие другие нормативные и правовые акты действующего законодательства.

Теоретической основой исследования послужили работы таких учёных как Богатиков А., Грачев В., Пушкарёв А., Здравомыслов Б.В., Нестеров А.В. Уманская В.П. и др.

Цель данной работы состоит в изучении особенностей расследования должностных преступлений, а также в поиске путей преодоления коррупции.

Объектом исследования являются общественные отношения складывающиеся:

а) в ходе совершения и расследования должностных преступлений;

б) в ходе разработки нормативных правовых актов предназначенных для регулирования деятельности государственных служащих, а так же мер взыскания (наказания за должностные проступки и преступления (их взаимосвязь очевидна).

Предмет исследования:

а) соответствующая нормативно-правовая база (уголовная, уголовно-процессуальная, законодательство, законодательства о государственной службе и т.д.);

б) общая практика расследования должностных преступлений;

в) труды учёных по вышеуказанным вопросам.

Методологической основой явились: общенаучный диалектический метод, частно-научные методы: исторический, формально-логический, статистический, сравнительно-правовой и другие

Мы считаем, что правовые формы борьбы с должностными преступлениями должны включать в себя:

а) прежде всего вопросы о предупреждении должностных преступлений, в том числе с использованием международного опыта;

б) более узкий аспект - регулирование ответственности должностных лиц за совершения ими преступлений;

в) непосредственную практику расследований таких преступлений. При этом внимание следует уделить коррупционному характеру, так как обычные должностные преступления хорошо изучены.

Таким образом мы стремились к комплексному характеру выполнения работы.

Работа состоит из ведения, двух глав, заключения и библиографического списка.

Положения выносимые на защиту:

Внесение изменений в ст.52 УПК РФ, по количеству категорий лиц.

Внесение изменений в ст.63 УК РФ, коррупционный характер должен быть внесён в перечень обстоятельств отягчающих вину.

Придание прокуратуре полномочий соответствующих её обязанностям в сфере антикоррупционной экспертизы.

Создание специализированного суда для рассмотрения коррупционных дел.

1. Совершенствование законодательства о государственной службе

.1 Анализ и перспективы законодательства о государственной службе

Правовая регламентация деятельности государственных служащих (в уголовно-правовом плане - должностных лиц) на прямую связана с возможностью использования своих служебных полномочий в криминальных целях, именно по этому столь важен анализ на предмет коррупциогенности соответствующего законодательства.

Так, например, Федеральным законом от 28.12.2010 №. 419-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» и Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» был ликвидирован единый учет государственных гражданских служащих. Из законодательных актов, регулирующих государственную службу, исключены нормы, устанавливавшие обязанность ведения реестра федеральных государственных служащих, реестров государственных гражданских служащих субъектов РФ и сводного реестра государственных служащих Российской Федерации.

Признаны утратившими силу также нормы, устанавливавшие обязанность ведения сводного реестра должностей государственной службы Российской Федерации (единого реестра должностей федеральной государственной службы и должностей государственной гражданской службы субъектов РФ), а также обязанность определения (федеральным законом или указом президента РФ) соотношения должностей федеральной государственной гражданской службы и типовых должностей государственной гражданской службы субъектов РФ.

Однако говорить о стройной правовой системе регулирования государственной службы в России явно преждевременно. «Не всегда соблюдается логика последовательности принятия нормативных правовых актов, концепция и содержание ряда из них вступает с противоречие с современными реалиями. Примером вышеизложенного может быть основополагающий Федеральный закон от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», который констатировал, что государственная служба Российской Федерации является деятельностью». Вместе с тем сложно утверждать, что вышеуказанный закон заложил фундаментальные правовые основы такой деятельности. Прежде всего это касается определения «государственная служба», приведенного в ст. 1 указанного федерального закона. Данное определение однозначно декларирует, что государственная служба это «профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий...»2.

Исходя из определения следует, что государственная служба - это не основной вид деятельности, направленный на реализацию задач и функций государства, а обеспечивающий вид деятельности в интересах, в том числе и лиц, замещающих государственные должности, исчерпывающий перечень которых приведен в Приложении к Указу Президента Российской Федерации от 11 января 1995 г. № 32 (в ред. Указа Президента РФ от 01.12.2008 №. 1658). Таким образом, Федеральный закон от 27 мая 2003 года №. 58-ФЗ изначально констатирует, что государственная служба может быть предназначена для реализации обеспечивающих функций, а не для реализации задач и функций государства. Кроме того, указанный Федеральный закон не регулирует деятельность лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Таким образом, эти лица «выведены» за пределы правового поля государственной службы, однако они обязаны реализовывать функции государства, т.е. служить ему и соответственно являться государственными служащими. Законодатель тем самым создает предпосылки для неоднозначного толкования и применения норм права.

Наряду с деятельным подходом к определению понятия «государственная служба», когда она трактуется как «профессиональная деятельность», нередко используется институциональный подход к государственной службе, рассматривающий ее в качестве правового института или системы правовых институтов.

Необходимо подчеркнуть, что в качестве правового института государственная служба опосредует отношения между гражданским обществом и государством, представляет собой орган взаимодействия государственного аппарата и общественных структур, государственного служащего и гражданина. Институт государственной службы, во-первых, призван обслуживать государство, обеспечивать исполнение полномочий его органов, проводить в жизнь законы, принятые парламентом, и политику, провозглашенную исполнительной властью, а во-вторых - обслуживать общество, вносить порядок и рациональную организацию в социальное пространство, обеспечивать права и свободы человека, повышать качество жизни населения.

Р.М. Абызов полагает, что «…государственная служба как институт состоит из «двух системно организованных частей: а) норм, правил, стандартов, процедур, структур и других элементов, диктующих порядок осуществления государственной власти, а также требований, предъявляемых к тем, кто непосредственно участвует во властных отношениях, государственном управлении общественными процессами (правовая составляющая); б) граждан, профессионально подготовленных и постоянно участвующих в исполнении компетенции различных государственных органов (социальная составляющая)».

В качестве системы социальных институтов государственная служба взаимодействует с важнейшими институтами общества и во многом воспринимает их влияние через уточнение целей и задач, а также условий своей деятельности. Государственная служба тесно связана со следующими институтами:

институтом права, поскольку сама существует в правовом качестве и подвергается довольно жесткой правовой регламентации, что придает государственной службе черты социально-правового института;

экономическими институтами, так как она призвана обеспечивать проведение государственной политики в экономической области, осуществлять поддержку реального сектора экономики, гарантировать соблюдение экономических прав и свобод, регулировать рыночные отношения и т.п., что наделяет государственную службу статусом социально-экономического института;

институтами гражданского общества, ибо она является опосредующим звеном в системе взаимодействия государства и гражданского общества, выступая в этом случае, как было отмечено выше, в качестве социального института и, с одной стороны, реализуя функции государственного регулирования общественных процессов, в том числе и деятельности институтов гражданского общества, а с другой - подвергаясь социальному (общественному) контролю;

институтами, относящимися к социальной сфере общества, так как регулирование широкого круга социальных проблем, касающихся вопросов социальной защиты населения, здравоохранения, образования, социального обеспечения, создания современной социальной инфраструктуры и т.д., находятся в непосредственном ведении государственной службы по их ведомственной принадлежности; в связи с этим государственная служба выступает в качестве института государственных социальных услуг;

институтами культурно-духовной сферы общества, поскольку сама государственная служба воспринимает существующие в обществе системы ценностей и моральных норм, а ее особое место в системе отношений «общество - государство» предполагает культивирование в среде государственных служащих высоких этических качеств, способных служить социальными ориентирами в обществе, что придает государственной службе черты социально-культурного института.

Как организационно-управленческий институт государственная служба имеет следующие признаки: во-первых, это объединение государственных служащих, реализующих функции управления государственными делами и организации социума; во-вторых, это упорядоченное структурное образование, совокупность организационных норм, способов, процедур, правил, стандартов и традиций упорядочивания, регулирования и координации совместной деятельности государственных служащих, придания взаимодействию компонентов государственной службы согласованности для достижения ее целей.

Наконец, государственную службу можно отнести к политическим институтам. Государственная служба теснейшим образом связана с главным политическим институтом - государством, а государственная (и политическая) власть во многом осуществляется именно через государственную службу, которая реализует волю государства, выраженную в решениях соответствующих ветвей власти, оказывает определяющее воздействие на деятельность и поведение людей и социальных групп с помощью организационных, правовых и идеологических механизмов (авторитета, права, насилия и т.п.). Государственные служащие могут преследовать свои корпоративные интересы в отношении государственной политики и располагают огромными возможностями и ресурсами по влиянию на характер политических решений, например, информируя политиков и тем самым формируя их мнения. Вот почему государственная служба не может быть полностью оторвана от политики и в определенной мере является политико-властным институтом.

Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации" был принят Государственной Думой РФ 25 апреля 2003 г. 14 мая он был одобрен Советом Федерации. 27 мая - подписан Президентом РФ. 31 мая закон был опубликован и вступил в законную силу.

Новый федеральный закон, помимо установления видов государственной службы, их системы:

. Ввел новую форму классификации и наименование должностей в государственных органах: государственные должности - должности государственной службы - "должности, не являющиеся должностями государственной службы" - вместо государственных должностей категорий "А", "Б" и "В".

. Предусмотрел необходимость установления соотношения должностей государственной службы по видам государственной службы, а также должностей федеральной государственной службы и типовых должностей государственной службы субъектов РФ.

. Подтвердил необходимость конкурсного порядка поступления на государственную службу и замещения вакантных должностей государственной службы.

. Заменил квалификационные разряды государственных служащих, на классные чины. С этого момента термин "государственный чиновник" вполне может рассматриваться как официальный синоним термина "государственный служащий".

. Изменил статус предполагаемого органа по вопросам государственной службы. Вместо федерального органа по вопросам государственной службы, который должен был бы формироваться из равного числа представителей всех ветвей власти, предполагается создать систему управления государственной службой. Система управления государственной службой, так же как и ранее предполагавшийся Совет по государственной службе, создается с целью координации деятельности государственных органов при решении вопросов государственной службы. Перечень этих вопросов расширен, в том числе за счет контроля за соблюдением в государственных органах нормативных правовых актов о государственной службе.

. Ввел понятие государственной службы по контракту.

До принятия следующего федерального закона об одном из видов государственной службы - государственной гражданской службе - ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" действовал одновременно с прежним ФЗ "Об основах государственной службы РФ" (за исключением отдельных его норм, признанных утратившими силу).

Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" существенно улучшил правовую базу реформирования одного из видов государственной службы (гражданской службы) в соответствии с президентской Концепцией ее реформирования.

Прежде всего, законом установлены:

правовое положение гражданской службы и гражданского служащего и все связанные с этим правовые атрибуты (классификация должностей гражданской службы; порядок принятия реестров должностей гражданской службы и реестров гражданских служащих; классификация классных чинов; квалификационные требования к должностям гражданской службы и порядок их конкретизации);

права и основные обязанности гражданского служащего (уточняющие соответствующие права и обязанности государственного служащего, установленные прежним законодательством);

ограничения и запреты, связанные с гражданской службой, требования к служебному поведению гражданского служащего;

требования по урегулированию конфликта интересов на гражданской службе;

порядок поступления на государственную службу, в том числе порядок поступления на гражданскую службу и замещение должности гражданской службы по конкурсу;

понятие, содержание, порядок заключения, изменения и прекращения действия служебного контракта;

понятие и порядок прохождения аттестации, квалификационных экзаменов;

понятие, содержание и основание установления должностного регламента, включающего показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего на соответствующей должности, перечень оказываемых гражданским служащим государственных услуг;

порядок и условия оплаты труда гражданских служащих, в том числе с учетом эффективности и результативности их профессиональной служебной деятельности;

государственные гарантии на гражданской службе;

поощрения и награждения, служебная дисциплина на гражданской службе;

порядок формирования кадрового состава гражданской службы, кадрового резерва, организации подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки гражданского служащего;

общий подход к финансированию гражданской службы;

порядок рассмотрения индивидуальных служебных споров.

В целом Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" существенно продвинул вперед правовое регулирование одного из видов государственной службы - гражданской службы. В основном этот закон значительно менее рамочный, чем первый закон о государственной службе. Большинство вопросов прохождения гражданской службы, которые ранее регулировались субсидиарно с трудовым законодательством, теперь в отношении гражданской службы полностью урегулированы законом о гражданской службе.

Если кратко суммировать значения правового регулирования деятельности государственных служащих в интересующем нас аспекте, то они могут заключаться в следующем:

а) понятие государственной службы и его соотношения с уголовно-правовым понятием должностного лица;

б) расширение и оптимизация ограничений и запретов, связанных с возможностью коррупционных проявлений;

в) совершенствование отчётности должностных лиц о финансовом положении, как о собственном, так и о финансовом положении родных и близких;

г) совершенствование оснований увольнения государственных служащих, в том числе по данным оперативного характера;

д) оптимизация служебно-должностных обязанностей по всей стране.

1.2 Антикоррупционная экспертиза актов

Нормативные правовые акты являются продуктами деятельности, а не элементами действительности, поэтому для изучения вопросов противодействия коррупции воспользуемся продукционным подходом. Если продукты деятельности не соответствуют обязательным требованиям нормативных правовых актов, то такие продукты не имеют права на общественное использование (появляться на рынке).

В данном случае нас будет интересовать коррупциогенность, то есть возможность использовать в приступных целях.

Одним из основных обязательных требования является безопасность продукта. Безопасность вещественных продуктов (продукции) регламентируется техническими регламентами, которые в свою очередь регулируются ФЗ РФ «О техническом регулировании».

Нормативные правовые акты (продукты всех ветвей и уровней власти) также должны регулироваться и регламентироваться. Однако это особые продукты деятельности, представляющие нормы, на соответствие которым проверяются другие продукты деятельности.

«Если продукт деятельности не соответствует норме, то тогда должен меняться продукт деятельности. Но если элемент (продукт) действительности не соответствует норме, то тогда должна меняться норма. Это связано с тем, что данная норма является продуктом деятельности, и она не адекватно отображает действительность. Конечно, возможны варианты, когда начинают исправлять действительность, подгоняя ее под идеальные нормы, но тогда начинается борьба власти со своим обществом».

С 2011 быстрыми темпами развивается направление - антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов.

Около тысячи аккредитованных в Минюсте независимых экспертов за 2010 год выдали всего 16 заключений. Из них пять было частично учтено при доработке проектов. Этот факт был зафиксирован на первом заседании рабочей группы по взаимодействию со структурами гражданского общества президиума Совета при президенте России по противодействию коррупции в конце прошлого года.

Сложившаяся практика такова, что статус антикоррупционного эксперта в настоящее время используется в подавляющем большинстве случаев исключительно в рекламных целях (размещение соответствующей информации на сайтах, визитках, в рекламных роликах и т.д.). По оценке сотрудников Министерства юстиции РФ, только 10% независимых экспертов после получения статуса антикоррупционного эксперта осуществляют деятельность в этой сфере. Цифра спорна, на наш взгляд она не составляет и нескольких процентов. Но и этим независимым экспертам далеко не всегда удается провести антикоррупционную экспертизу на высоком профессиональном уровне. Попытаемся разобраться, почему так происходит.

Правовые и организационные основы проведения антикоррупционной экспертизы были установлены Федеральным законом от 17.07.2009г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее - Закон «Об антикоррупционной экспертизе»). В соответствии с ним Правительство в 2010 году утвердило Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, а также Методику проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»).

Согласно положениям Закона «Об антикоррупционной экспертизе…» субъектами, наделенными полномочиями на проведение антикоррупционной экспертизы, являются:

Прокуратура РФ;

Министерство юстиции РФ;

органы государственной власти в отношении принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов);

юридические лица и физические лица, аккредитованные Министерством юстиции Российской Федерации в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

При этом только последняя категория имеет полномочия на проведение антикоррупционной экспертизы правовых актов в любой отрасли российского права. Компетенция первых трех субъектов носит специальный характер (система органов прокуратуры осуществляет антикоррупционную экспертизу действующих актов, Министерство юстиции - экспертизу проектов нормативных актов федерального законодательства и действующих актов субъектов РФ и уставов муниципальных образований, остальные субъекты правотворчества проводят антикоррупционную экспертизу своих собственных решений).

В ходе анализа практического применения норм антикоррупционного законодательства были выявлены ряд проблем в функционировании института антикоррупционной экспертизы. И первая из них кроется в несовершенстве методики, предложенной правительством.

Эта методика по сути представляет собой лишь перечень коррупциогенных факторов, перечисленных в Законе «Об антикоррупционной экспертизе».

Согласно ч. 2 ст. 1 Закона «Об антикоррупционной экспертизе» коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

В исследуемом плане наиболее удачно представлен следующий пример: в примечании в ст. 285 УК РФ приводится перечень лиц, которые законодательно относятся к должностным. Однако функциональные обязанности таких лиц по одной и той же номенклатуре (начальник отдела снабжения администрации и руководитель ревизионной службы) в различных регионах на практике отличаются друг от дуга. Как следствие из этого возможно привлечение государственных служащих к ответственности в одних субъектах федерации и невозможность привлечения в других, и это в условиях совершения ими схожих, а иногда, идентичных действий. К сожалению законодатель до сих пор устраняется от разрешения этой проблемы. Существующая методика представляется несовершенной еще и потому, что при выявлении потенциально коррупциогенных норм уравниваются государственные или муниципальные служащие, наделенные одинаковыми полномочиями в одной должности, но в разных условиях. И при этом практически отвергается весь калейдоскоп возможных сопутствующих обстоятельств деятельности этих служащих. К примеру, возьмем такой признак, как дискретные полномочия государственного служащего. В густонаселенных городах с развитой системой социального сосуществования такие полномочия действительно обладают коррупциогенностью, но в малонаселенных районах подобный служащий из-за нехватки кадров может быть вынужден совмещать управленческие функции в нескольких сферах, и в таких случаях дискреционные функции - необходимость.

Ситуация осложняется тем, что исходя из предложенной Правительством методики, большинство специалистов понимают процесс проведения экспертизы исключительно как анализ того нормативно-правового акта, который орган государственной власти представил для экспертизы. Таким образом, предмет антикоррупционной экспертизы ограничивается рамками одного правового акта.

Если же нормативный акт затрагивает многочисленные и разнородные правоотношения, затруднительным становится даже процесс выявления всей их совокупности, не говоря о проблемах с выявлением возможных вплетений коррупционных схем, которые отнюдь не всегда основаны на коррупциогенности правовых норм.

Очевидно, что в сложившихся условиях формального подхода к анализу, а также сужения этого анализа до рамок отдельного правового акта, эффективность экспертизы коррупциогенности правовых норм представляется очень низкой. Сложность выявления всего богатства регулируемых отношений, взаимосвязей и взаимного влияния социально-экономических явлений и участвующих в них лиц призывает совершенствовать существующие и вырабатывать новые методы проведения антикоррупционных экспертиз.

Изначально, когда разрабатывался «пакет антикоррупционных законов», предполагалось, что специалисты будут иметь возможность проводить экспертизу всех правовых документов, которые издаются органами государственной власти.

Однако принятый в 2009 году Закон «Об антикоррупционной экспертизе» не предусматривает, в частности, проведения экспертизы документов индивидуального характера, к которым относятся разного рода указы, постановления, распоряжения, приказы, инструкции. Среди самих юристов не существует единого мнения, что из этого списка и в каком случае считать нормативным правовым актом, а что - нет. К примеру, приказ - это локальный организационно-распорядительный правоприменительный акт властного субъекта (начальника, руководителя) подчиненным, зависимым от него лицам, издаваемый на основе принципа единоначалия. И, таким образом, это не нормативный, а лишь правоприменительный акт, при помощи которого руководитель органа осуществляет реализацию возложенных на него обязанностей, организует работу подчиненных ему структурных подразделений и конкретных работников. Но с другой стороны, регистрация того или иного приказа в Минюсте дает повод, чтобы считать его нормативным правовым актом.

При этом, согласно многочисленным исследованиям, именно в документах индивидуального характера в наибольшей степени содержатся коррупциогенные факторы, и именно такие документы дают широкий простор для коррупционных действий должностных лиц различных государственных органов. Однако на практике большая часть правовых документов (ненормативные правовые акты) вообще не проходит через фильтр антикоррупционной экспертизы.

Справедливости ради стоит отметить, что ряд региональных нормативно-правовых актов отчасти устраняет этот пробел. Так, в 2009 году было принято Постановление Правительства Москвы № 513-П «Об антикоррупционной экспертизе проектов правовых актов органов и должностных лиц исполнительной власти города Москвы». Однако даже московским законодательством не предусмотрено проведение антикоррупционной экспертизы вступивших в силу правовых актов индивидуального характера. Таким образом, и в этом случае анализу не подвергается значительный пласт нормативной документации, потенциально находящийся в зоне риска. Ведь такие акты могут составлять часть или саму сущность коррупционных трансакций.

Взять, к примеру, Федеральный закон N 123-ФЗ от 22 июля 2008 г. «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», правоприменительную практику которого проанализировали эксперты из независимых профсоюзов РОСТ. После вступления Закона в силу, с 01.05.2009 г. у всех собственников либо арендаторов объектов защиты, для которых законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности предусмотрено проведение государственной экспертизы проектной документации, а также для зданий класса функциональной пожарной опасности Ф1.1, появилась обязанность ежегодно сдавать в органы МЧС декларации пожарной безопасности на свои объекты. Форма и порядок сдачи декларации при этом были установлены Приказом МЧС РФ от 24 февраля 2009 г. N 91.

В связи с тем, что владельцы объектов защиты, обязанные сдавать декларации пожарной безопасности, в большинстве своем не обладали необходимыми знаниями в области пожарной безопасности, а также в связи с тем, что от органов МЧС поступали недостаточные и зачастую противоречивые комментарии по правильному заполнению документов, у большинства декларантов возникла необходимость в услугах третьих лиц по заполнению деклараций.

За первую половину 2009 года в России в МЧС были аккредитованы около 700 коммерческих структур, получивших право оказывать такие услуги. Но и они не справлялись с огромным объемом работы. Это привело к тому, что большинство инспекторов МЧС, курирующих объекты защиты, стали предлагать владельцам либо арендаторам этих объектов свои «неофициальные» услуги по заполнению деклараций за 50-70% от официальной коммерческой стоимости, зачастую аргументируя это тем, что «ну не стану же я не принимать декларацию, которую сам заполнял».

Вилка официальных расценок аккредитованных структур была огромна: заполнение декларации на один объект защиты для бюджетных предприятий стоило в среднем 10 тыс. руб., для остальных - до 30 млн руб. (известен даже факт о коммерческом предложении о выполнении работ по заполнению декларации пожарной безопасности для предприятия черной металлургии стоимостью в 42 млн руб.).Учитывая, что в каждом регионе страны объекты, подлежащие декларированию, исчисляются тысячами, объем общероссийского рынка коррупционной услуги, вытекающей только из этого закона, представляется огромным.

Этот пример еще раз подтверждает тезис о том, что эффективность может быть достигнута только при проведении комплексной экспертизы законодательного или иного акта. Причем работать должны совместно как юристы, так и экономисты.

Очевидно, что для выполнения качественного анализа эксперт должен обладать максимально полной информацией обо всем богатстве отношений в сфере регулирования анализируемого нормативного акта, что возможно только на основе системного подхода к тем нормам права, которые подлежат оценке эксперта и который предполагает оценку правовых актов, как минимум, в двухуровневой плоскости.

Первым этапом экспертизы должен быть этап сбора и систематизации полученных данных. Эксперту необходимо выявить правовые связи исследуемого правового акта с другими нормативно-правовыми актами, определить место и значение правового акта в системе законодательства.

Вторым этапом может стать функциональный анализ системы отношений и участия государства в регулируемых отношениях. По результатам функционального анализа у эксперта должно сложиться точное представление о функционировании системы взаимодействия государства с участниками правоотношений и о недостатках в ее организации. На этом этапе экспертом выявляются финансово-экономические взаимоотношения участников между собой и с государством, слабые стороны в работе органов государственной власти, избыточные полномочия и чрезмерно расширенные права должностных лиц государственных органов.

При анализе нормативного акта эксперт обязан принимать во внимание и другие нормативно-правовые акты, регулирующие те же отношения, а также системные связи правовых норм, действующих в рамках предмета регулирования принимаемого нормативного акта. В указанных целях экспертом может применяться метод системного анализа.

Таким образом, на втором уровне выявляются возможные последствия применения норм исследуемого правового акта и выявляются искусственно создаваемые коррупционные схемы.

Также следует отметить необходимость проведения последующего анализа практики правоприменения, складывающейся на основе нормативно-правового акта, антикоррупционная экспертиза которого была проведена. Подобные действия гарантируют выявление коррупциогенных факторов не только в первоначально исследуемом нормативно-правовом акте, но и во всех правовых актах, структурно связанных с ним.

В последующем анализе практики применения нормативного акта более важное значение приобретает функциональный анализ, по результатам которого можно делать первые выводы об эффективности антикоррупционных поправок в принимаемый документ и выявить неискорененные недостатки, и недостатки, приобретенные в результате принятия акта. В дальнейшем, при исправлении ошибок анализ может проводиться повторно, и положительным моментом этой работы будет то, что на основании собранных данных и проведенного анализа станет очевидной динамика изменения правоотношений в сторону их оздоровления.

Таким образом, очевидно, что одному юристу-энтузиасту или экономисту такая работа просто не по плечу. Для проведения настоящей комплексной экспертизы того или иного акта на коррупциогенность, необходимо создавать целые команды профессионалов.

Из организационных проблем функционирования института антикоррупционной экспертизы стоит отметить отсутствие четко установленного механизма взаимодействия независимого эксперта и государственного органа-разработчика того или иного нормативно-правового акта.

Во-первых, далеко не все государственные органы размещают на официальных сайтах проекты нормативно-правовых актов с указанием даты начала и окончания приема заключений по результатам экспертизы, не выполняя таким образом требование п. 6 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

Во-вторых, специалисты направляют заключения по электронной почте. И таким образом, возникает вопрос о надлежащей фиксации факта получения антикоррупционной экспертизы. Действующее законодательство не возлагает на государственные органы обязанность направлять экспертам уведомление о получении антикоррупционной экспертизы. Эксперт не способен оценить необходимость своих трудозатрат на подготовку заключения, поскольку у него отсутствует даже информация о том, что с его трудом ознакомились. Этот фактор снижает мотивацию к более продуктивной работе.

В третьих, федеральным законодательством не установлен минимальный срок размещения государственными органами правовых актов на официальных сайтах для проведения антикоррупционной экспертизы. Государственный орган-разработчик правового акта определяет срок для приема заключений по результатам проведения антикоррупционной экспертизы самостоятельно. Как правило, этот срок составляет 5-7 дней, а в отдельных случаях 3-4 дня. Столь жесткие временные рамки в большинстве случаев не позволяют экспертному сообществу даже отреагировать на размещение государственными органами правовых актов, не говоря уже о проведении анализа на наличие коррупциогенных факторов того или иного закона.

Очевидно, что необходимо более детально проработать Правила проведения антикоррупционной экспертизы и дополнить их нормами, устанавливающими минимальный срок для приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы. По нашей оценке, этот срок должен быть не менее 10-15 дней.

Подводя некоторые итоги вышесказанного отметим:

а) систематизация сложностей, организационного характера, функционирования института антикоррупционной экспертизы, это необходимо для лишения криминальных структур, проникших в систему государственной службы, возможности перекладывать свою ответственность на иных должностных лиц;

б) назревшая необходимость унификации служебных обязанностей для лиц занимающих одинаковые должности;

в) целесообразность уже имеющегося положительного опыта анализа нормативно правовой базы (например: филологический анализ, позволивший исключить двоякие термины в должностных инструкциях на однозначные, обязывающие совершать их определённые действия);

г) организационная структура органов власти должна обязательно учитываться в ходе расследования, так как она даёт незаменимую информацию о порядке совершения тех или иных финансово-хозяйственных операций, прохождении документации и т.д. Это указывает следователю на лиц причастных к преступлению (на подозреваемых и ценных свидетелей). Способ прямо указывает на круг подозреваемых лиц.

д) коррупционных характер обязательно надо включить в перечень обстоятельств отягчающих ответственность для всех участников преступления (должностных и иных лиц (ст.63 УК РФ).

Таким образом, практически любое должностное экономическое или другое преступление может, обладать коррупционным характером или не обладать им. Приведём пример ставший «классикой» для следователей и оперативных работников:

а) систематическое вымогательства взяток у предпринимателя по фальсифицированным результатам проверок без условно носит коррупционный характер, а однократное получение вознаграждение врачами и учителями, таким признаком не обладает. Это важно по той причине, что любое должностное лицо может совершить криминальное деяние с использованием имеющегося у него опыта, но не служебного положения. В таких случаях говорить о коррупционном деянии нельзя;

б) обязательное наличие взаимосвязи с другими должностными и иными лицами. Она должна быть стабильной и существовать на протяжении достаточно длительного времени. Взаимосвязь представляет собой основной (обязательный) элемент способа коррупционного преступления.

Эти признаки должны быть указаны в специальной статье особенной части УК РФ.

1.3 Международная правовая практика противодействия коррупции

Борьбе с должностными преступлениями в многом помогают знание и анализ международных норм в этой сфере.

Сам термин "коррупция", будучи во всем мире обозначением совокупности уголовно наказуемых деяний, связанных с подкупом должностных лиц, в уголовном законодательстве стран континентальной Европы встречается гораздо реже, чем в законодательстве стран англосаксонской правовой семьи. Более того, сам этот термин постепенно внедряется в законодательство континентальной Европы (в том числе в уголовное) через международные конвенции, на составление которых в рамках ООН и Евросоюза сильно повлияли эти страны.

Речь идет в первую очередь о Европейской конвенции от 26 мая 1997 г. "О борьбе против коррупции среди чиновников Европейского союза и функционеров стран - участниц Европейского союза", подписанной в рамках межправительственного сотрудничества на базе Маастрихтских соглашений. Она как раз и характеризуется чрезмерным расширением понятия коррупции путем включения в него довольно большого круга деяний, по существу не являющихся коррупционными в уголовно-правовом смысле. Если перейти от спорных положений Конвенции к ее бесспорным достижениям, то нельзя не отметить, что благодаря ей борьба с коррупцией получила новый импульс от усиления сотрудничества стран-участниц в данной области.

Конвенция от 26 мая 1997 г. открыла новые процессуальные возможности для преследования коррупционеров, в частности для привлечения их к уголовной ответственности независимо от принципа территориальности (действия процессуального закона в пространстве) внутри Европейского союза.

Еще большие трудности таит в себе Конвенция ОЭСР от 17 декабря 1997 г. "О борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных деловых операций". Составители Конвенции возложили на себя и на ее адресатов моральное обязательство решительно пресекать проявления коррупции, в частности дачу взятки иностранному должностному лицу, причем независимо от того, подписала конкретная европейская страна эту Конвенцию или нет. Более того, это будет преследоваться вне зависимости от применимости и применения в таких странах уголовных законов, карающих "пассивную коррупцию", то есть получение должностными лицами взяток от иностранцев.

Таким способом государства, подписавшие рассматриваемую Конвенцию, довели до всеобщего сведения, что не намерены мириться ни с коррупцией среди иностранных должностных лиц, ни с терпимостью к ней правительств, которым эти должностные лица подчинены.

Авторы Конвенции ОЭСР предложили метод, изложенный в ее преамбуле и предусматривающий борьбу с коррупционными деяниями только посредством принятия эквивалентных национальных мер правового характера. Другими словами, страны-подписанты могут осуществлять свои обязательства, вытекающие из Конвенции, применяя различные меры в зависимости от особенностей своих традиционных законодательных структур.

Возвращаясь к строгой хронологии, надо сказать, что "матерью" всех европейских конвенций по вопросу о борьбе с коррупцией была Конвенция от 26 июля 1995 г. "О защите финансовых интересов Европейского союза", которая, в частности, содержит перечень составов преступлений, посягающих на финансовые интересы ЕС, то есть преступлений, совершаемых европейскими чиновниками, которые, в свою очередь, не могут быть привлечены к уголовной ответственности в рамках только национального законодательства, поскольку их деяния направлены против интересов ЕС в целом.

Дополняют Конвенцию от 26 июля 1995 г. два очень важных в плане борьбы с коррупцией Протокола: "О коррупции в Сообществе" и "Об отмывании капиталов". Они помогают уяснить, что понимается под коррупцией в праве Европейского союза. Первый из названных Протоколов, принятый в Дублине 27 сентября 1996 г., описывает случаи проявления коррупции со стороны чиновников или в отношении чиновников - как национальных, так и европейских, "ответственных за поступление, управление и расходование фондов Сообщества, находящихся в их подчинении".

Однако Конвенция 1997 г., будучи сосредоточена на формулировке составов коррупционных преступлений, не коснулась вопроса о проведении экспертизы нормативных актов и законопроектов на коррупциогенность. Впрочем, слегка коснулась, указав в ст. 20: "Каждая Сторона принимает такие меры, которые могут потребоваться для обеспечения специализации соответствующих лиц или органов по борьбе с коррупцией".

Более поздние международные конвенции, а именно - Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г. и Конвенция ООН против коррупции 2003 г. менее радикальны, но достаточно последовательны в своем стремлении повлиять на уголовное законодательство континентальной Европы в плане восприятия им широкого понятия коррупции, подобного тому, что имеется в законодательстве стран англосаксонской правовой семьи, например в плане признания юридических лиц субъектами уголовно-правовых отношений.

Однако именно в этом плане положения ст. 18 Конвенции 1999 г. об уголовной ответственности за коррупцию до сих пор не реализованы на территории большинства стран континентальной Европы. Требование нормы о введении уголовной ответственности юридических лиц отражено лишь в Уголовных кодексах Нидерландов (1976 г.) и Франции (1992 г.), но и это произошло еще до принятия рассматриваемой Конвенции.

Между тем до сих пор нет никаких шансов на признание института уголовной ответственности юридических лиц такими странами, как Германия, Италия, Испания, Россия, а также менее крупными странами континента. В частности, Германия как самая строгая блюстительница принципов континентальной концепции уголовного права, в том числе принципа уголовной ответственности только физических лиц за их индивидуальную вину, не считает для себя возможным отступить от этого принципа.

Нет позитивной реакции и со стороны других стран Европы. И это несмотря на то, что требование (рекомендация) о введении уголовной ответственности юридических лиц было повторено в других конвенциях. Так, согласно ч. 1 ст. 10 Конвенции ООН от 15 ноября 2000 г. "Против транснациональной организованной преступности" каждое государство-участник принимает такие меры, какие с учетом его правовых принципов могут потребоваться для установления ответственности юридических лиц за участие в серьезных преступлениях, "к которым причастна организованная преступная группа", и за преступления, признанные таковыми в соответствии со ст. ст. 5, 6, 8 и 23 указанной Конвенции. В ч. 2 ст. 10 отмечается, что ответственность юридических лиц может быть уголовной, гражданской или административной. Причем возложение на юридическое лицо уголовной ответственности "не наносит ущерба уголовной ответственности физических лиц, совершивших преступления". И наконец, в ч. 4 рассматриваемой статьи от каждого государства-участника требуется обеспечить применение к юридическим лицам, привлекаемым к ответственности, "эффективных, соразмерных и оказывающих сдерживающее воздействие уголовных или не уголовных санкций, включая денежные".

Возвращаясь непосредственно к вопросу об антикоррупционной экспертизе правовых актов и законопроектов, отметим, что первым международным документом, четко указавшим на необходимость оценки правовых актов в аспекте их потенциальной коррупциогенности, стала Конвенция ООН против коррупции 2003 г. (она может быть переведена на русский и как "Конвенция о борьбе с коррупцией"), которая в ст. 1 провозгласила одной из своих целей "содействие принятию и укреплению мер, направленных на более эффективное и действенное предупреждение коррупции и на борьбу с ней". Именно в этой Конвенции нашла свое место норма, подводящая международно-правовую основу под антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов. Это ч. 3 ст. 5 ("Политика и практика предупреждения и противодействия коррупции"): "Каждое государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней".

Конвенция ООН 2003 г. не употребляет термина "антикоррупционная экспертиза" - она говорит лишь об оценке нормативных актов и административных мер. И хотя антикоррупционная экспертиза является, пожалуй, лучшей формой оценки коррупционных рисков законодателя, во многих европейских странах, в частности в Великобритании, Германии, Франции, скандинавских государствах, положение ч. 3 ст. 5 Конвенции об оценке нормативных актов было воспринято скорее как призыв к более глубокому проведению обычной правовой экспертизы.

Возможно, причина этого - в менее напряженной ситуации с коррупцией в названных странах. Что же касается Восточной Европы, в частности Польши, а также Молдовы и других постсоветских государств, не говоря уже о России, то упомянутая выше норма Конвенции 2003 г. была воспринята в качестве руководства к действию.

Во многих из них появились комиссии по борьбе с коррупцией и должностным, преступлениями, одной из задач которых стал анализ законодательства и законопроектов на предмет коррупциогенности.

Поскольку во многих странах такая работа ведётся уже достаточно давно, отечественному законодателю будет полезно знать основные направления такой деятельности.

После принятия Конвенции ООН 2003 г. в национальных законодательствах стран, подписавших ее, было издано немало нормативных актов, направленных на имплементацию ее основных положений. И здесь не обошлось без преодоления или попыток преодоления немалых трудностей, коренящихся в различных правовых традициях стран-подписантов.

Нам не представляется особенно убедительной международная рекомендация придавать в деле борьбы с коррупцией фундаментальное значение учету национальных особенностей законодательства, то есть по возможности меньше менять последнее. Такой патриотизм не всегда оправдан.

В нашей юридической печати появились статьи на эту тему. Так, В.В. Астанин выделяет несколько проблемных аспектов имплементации международных обязательств, вытекающих, в частности, из Конвенции против коррупции 2003 г.

Первым таким аспектом он считает вытекающую из Конвенции необходимость криминализации обещания или предложения взятки, поскольку в Уголовном кодексе РФ подобные действия могут преследоваться только с позиции приготовления к подкупу (взятке). Если же изменить соответствующую норму Общей части Уголовного кодекса РФ, введя наказуемость приготовления к преступлениям средней и небольшой тяжести, то это вызовет непреодолимые накладки в правовом регулировании уголовной ответственности в целом. Думается, что указанные опасения преувеличены.

Другим проблемным аспектом имплементации Конвенции ООН 2003 г. Считается необходимость сужения перечня изъятий из принципа равенства привлечения граждан к уголовной ответственности. У нас иммунитетом от уголовного преследования пользуются Президент РФ, члены федерального парламента, Уполномоченный РФ по правам человека, судьи. Думается, что этот перечень может быть сокращен, например, за счет депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. Возражение, что это нарушит их независимость, вряд ли убедительно, поскольку их зависимость от руководства выдвинувших их партий совершенно очевидна и это обстоятельство вроде бы не мешает им работать в парламенте.

Знание зарубежного законодательства и международной практики в такой важной сфере предупреждения коррупции, как анализ и оценка нормативных актов и их проектов на предмет коррупциогенности, чрезвычайно полезно как в плане сведений о масштабах и эффективности проводимой в зарубежных странах антикоррупционной экспертизы законопроектов и применяемой при этом методики, так и в плане возможной рецепции российским законодателем наиболее удачных правовых норм, регламентирующих проведение такой экспертизы.

Проведение анализа норм о противодействии коррупции в действующем или проектируемом законодательстве фактически имеет место в большинстве зарубежных стран. Экспертиза проектов нормативных актов на предмет выявления в них норм, способствующих созданию условий для коррупции или таящих опасность такового способствования, проводится практически в каждом государстве - члене ООН, даже если они не любят об этом говорить. Во всяком случае, она так или иначе осуществляется хотя бы в ходе юридической экспертизы, проводимой обычно в парламентах перед обсуждением законопроектов на пленарных заседаниях. Однако формы регламентации такого рода анализа и экспертизы в разных странах неодинаковы.

В большинстве европейских стран и в США порядок и правила оценки проектов правовых актов на коррупциогенность специально не регулируются ни в регламентах парламентов, ни в постановлениях правительства. В ряде стран (Испания, Португалия, Польша) в регламентах упоминается лишь возможность юридической экспертизы. Так, в ч. 3 ст. 34 Регламента польского Сейма предусмотрена возможность направления проекта на экспертизу (opiniowanie), если в пояснительной записке нет упоминания о проведении таковой в период подготовки проекта к рассмотрению в Сейме. В рамках этой экспертизы может быть полностью или частично проведена и оценка проекта на коррупциогенность.

Поскольку, однако, необходимость в такой оценке существует ныне везде, надо признать, что там, где она не регламентирована в нормативном акте, ее тем не менее по факту осуществляют комитеты парламентов и юридические отделы аппаратов парламентов, администрации президента или аппарата правительства, а по поручению последнего - министерство юстиции соответствующей страны. Поэтому можно сказать, что отсутствие в странах Западной и Центральной Европы формальных актов на этот счет не мешает в принципе выявлять коррупциогенные моменты в законопроектах даже в рамках экспертизы общеюридической.

Как правило, страны Западной Европы, США, Канада избегают признаваться в наличии коррупции в их странах. Может быть, они имеют в виду крупномасштабную коррупцию, поскольку коррупция (пусть в меньших масштабах, чем в Азии или Африке) в этих странах все-таки есть, о чем чуть ли не каждую неделю оповещают мир европейские и американские СМИ. Больше того, в названных странах имеются весьма квалифицированные эксперты, которые, однако, дают свои заключения на законопроекты против коррупции не у себя дома, а за границей - в тех же странах Азии и Африки, где они помогают проводить антикоррупционные экспертизы.

Справедливости ради отметим, что в странах Западной Европы существуют и другие механизмы выявления коррупции в законодательном и законотворческом процессе. Что же касается антикоррупционной экспертизы, то она все-таки больше присуща странам постсоветского пространства - СНГ, государствам Балтии, ряду бывших социалистических стран Европы, а также странам третьего мира в Азии и Африке.

Показательно в этом плане заявление эксперта Совета Европы Саймона Годдарда (Великобритания) на круглом столе в Государственной Думе в июне 2008 г.: "В Великобритании ничего подобного не существует, нет ничего такого, о чем Вы рассказывали в области оценки рисков при разработке законодательства. Скажу так - даже названия такого нет. Но все же существуют процессы, которые, как мы надеемся, и нам помогают идентифицировать риски коррупции".

Интересно, что перед проведением в Москве круглого стола Совет Европы через группу ГРЕКО (орган Совета Европы, охватывающий своей антикоррупционной деятельностью около 40 европейских стран) обратился ко всем странам - членам этой группы с просьбой поделиться опытом проведения антикоррупционных экспертиз. Было сделано два объявления, но ни одна страна не откликнулась и не сообщила, что в ней проводятся такие экспертизы.

Что касается опыта стран постсоветского пространства, то его обобщение дает нам возможность обратить внимание только на два момента:

а) определение корыстности должностного преступления через описание его признаков (что предлагалось нами в разделе 2.1 (такой опыт, например имеется в Армении, Литве);

б) обращает на себя внимание структура исследования нормативных актов на коррупциогенность, отличная от Российской, которая включает в себя:

авторство проекта;

соответствие категории нормативного акта характеру регулируемого общественного отношения;

запрограммированность (своевременность) проекта;

его цель и обоснования (помимо других и финансово-экономическая).

Вторая часть заключения - это замечания по существу содержания проекта и оценка последнего. Здесь рассматриваются следующие аспекты:

соответствие национальным и международным антикоррупционным стандартам;

констатация продвижения чьих-либо интересов и выгод;

ущерб, который может быть нанесен применением данного акта;

соответствие проекта положениям национального законодательства;

лингвистические формулировки и общее соответствие правилам законодательной техники;

адекватное регулирование объема вмешательства органов публичной власти в сферу, охватываемую данным актом;

детальный анализ текста проекта (он осуществляется в формате таблицы, где указаны каждая статья и конкретные замечания по ней, идентифицируется элемент коррупциогенности и дается рекомендация по его устранению).

Что касается иного зарубежного опыта представляется опыта, представляются заслуживающими внимания следующие его стороны:

а) возможное введение уголовной ответственности только за обещание и предложение взятки;

б) необходимость сужения изъятий из принципа равенства, привлечения граждан к уголовной ответственности. В наших условиях это обозначало бы сокращение категории граждан пользующихся различными видами иммунитетов. Прежде всего это относится к должностным лицам занимающим высшие, ответственные должности в органах государственной власти.

Заслуживает внимание опыт некоторых стран, например Испании, по созданию специальных судов, занимающихся рассмотрением преступлений совершенных должностными лицами.

2. Квалификация и расследование должностных преступлений

.1 Уголовно-правовое регулирование ответственности должностных лиц

Система правовых актов Российской Федерации, ее качество, стабильность и эффективность являются важнейшими стимулирующими факторами общественного развития. От качества правового регулирования напрямую зависит обеспечение устойчивого социально-экономического потенциала страны. По данным Института проблем управления РАН, более 60% прироста национального дохода зависит от фактора эффективности государственного управления, которое, в свою очередь, обеспечивается правовыми актами. Таким образом, важнейшим индикатором развития наряду с показателями экономического роста, благосостояния граждан, национальной безопасности является качество и действенность правовых актов управления.

Коррупция, под которой в отечественной юридической литературе понимают «подкуп, продажность государственных, иных служащих и на этой основе корыстное использование в личных либо узкогрупповых, корпоративных интересах официальных служебных полномочий подкупаемых лиц, связанных с ними авторитета и возможностей, а равно получение каких-либо ненадлежащих преимуществ субъектами подкупа», безусловно, является социальным злом, угрожающим верховенству закона, стабильности демократических институтов, нравственным устоям общества.

По заключению экспертов, объем коррупционного рынка составляет 240-316 млрд. долларов, а средний размер взятки чиновникам вырос с 10 до 130 тыс. долларов. По данным Генерального прокурора России, из всего класса российских чиновников около 90 % коррумпировано. Подобный размах и глубина проникновения коррупции в различные эшелоны власти диктуют настоятельную необходимость совершенствования имеющихся и поиска новых, более эффективных средств сдерживания, нейтрализации и предупреждения общественно опасных злоупотреблений властью в личных целях.

Криминологическими и уголовно-правовыми вопросами разработки законодательства о противодействии коррупции в современной России ведущие отечественные ученые занимаются уже более 20 лет. Различными рабочими группами за это время было подготовлено более десятка проектов законов о борьбе с коррупцией, однако, как в 2007 году справедливо отметил В.В. Лунеев: «у нас многое есть для более эффективной борьбы с коррупцией, но у нас нет главного - политической воли. А без нее все наши интеллектуальные потуги бесполезны. Коррупция стала нашей конституцией, а безответственность за нее - повседневной практикой».

Жизнь, к счастью, не стоит на месте. Ответственные заявления и призывы высшей государственной исполнительной власти убедительно свидетельствуют о появлении той самой «политической воли», однако прежде чем объявлять очередную «охоту на ведьм», следует определиться с объектом уголовно-правового воздействия и теми уголовно-правовыми средствами, которые для этого необходимы.

В действующем уголовном законодательстве отсутствует не только уголовно-правовое понятие коррупции, но и сам этот термин. Это отнюдь не означает, что уголовное право стоит в стороне и не участвует в борьбе с коррупцией. Действующий Уголовный кодекс Российской Федерации включает различные виды преступлений, совершаемых должностными лицами и носящих коррупционный характер по разделам и главам в зависимости от важности и значимости основного непосредственного объекта данных посягательств.

Мы не считаем целесообразны перечислять все виды преступлений в характере которых может прослеживаться коррупционное начало.

Гораздо более важным представляется указание в уголовном законодательстве признаков коррупционных должностных преступлений. Изучив соответствующую литературу и опросив ряд сотрудников правоохранительных органов, мы пришли к выводу что основными и достаточно бесспорным признаком должно явиться обязательное использование своего служебного (должностного) положения.

Таким образом, должностное преступление коррупционной направленности могут присутствовать в преступлениях, предусмотренных в первую очередь: в гл. 30 УК РФ «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления», гл. 19 УК РФ «Преступления против конституционных прав и свобод человека и гражданина», гл. 22 УК РФ «Преступления в сфере экономической деятельности», гл. 26 УК РФ «Экологические преступления», гл. 27 УК РФ «Преступления против безопасности движения и эксплуатации транспорта», гл. 29 УК РФ «Преступления против основ конституционного строя и безопасности государства», гл. 31 УК РФ «Преступления против правосудия.

В связи с вышеизложенным, вряд ли следует констатировать отсутствие уголовно-правовых средств борьбы с коррупцией в России. Не смотря на их малую эффективность (например, по данным Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации в 2010 году из общего количества приговоренных к лишению свободы за кражу, условным оно было для 58% лиц, а при осуждении за получение взятки - для 78 %), такие средства имеются.

Сомнительными представляются и предложения ввести уголовную ответственность «за: коррупционный лоббизм; коррупционный фаворитизм; коррупционный протекционизм; непотизм (кумовство, покровительство родственникам); тайные взносы на политические цели; взносы на выборы с последующей расплатой государственными должностями или лоббированием интересов взносодателя; келейное проведение приватизации, акционирования и залоговых аукционов; предоставление налоговых и таможенных льгот; переход государственных должностных лиц (сразу после отставки) на должности президентов подкормленных банков и корпораций; коррупцию за рубежом при заключении внешнеэкономических контрактов; совмещение государственной службы с коммерческой деятельностью и т.д.».

Весьма опасным представляется стремление некоторых политиков решить социальные проблемы современного общества уголовно-правовыми средствами. Данный подход, во-первых, влечет за собой необоснованное и зачастую чрезмерное расширение сферы уголовно-правового регулирования, во-вторых - снижает эффективность применения и, что самое важное, эффективность превентивного воздействия уголовно-правовых запретов. Принимаемые нормы, защищающие новые сферы жизнедеятельности современного общества (в области компьютерной техники, экономической деятельности, общественной безопасности и т.д.), нередко не только не соответствуют социальной оценке обществом описанных в них негативных социальных явлений, но и не учитывают возможности других видов ответственности (дисциплинарной, административной, гражданско-правовой) в борьбе с ними. Более того, подобное необоснованное расширение сферы уголовно-правового воздействия способно со временем превратить современное общество в криминальное (когда более 50% граждан привлекались или должны быть привлечены к уголовной ответственности), что, в свою очередь, окончательно подорвет авторитет государственной власти и приведет к очередному социальному взрыву.

Одним из существенных факторов, способствующих коррупции в современном российской обществе, по мнению ряда ученых, является «наличие в действующем законодательстве определенных дефектов (расплывчатых формулировок, ошибок, коллизий, пробелов и проч.)». Устранение этих недостатков, повышение эффективности уже имеющихся уголовно-правовых запретов путем детализации механизма их реализации представляется более перспективным и полезным направлением приложения усилий представителей уголовно-правовой теории и судебно-следственной практики.

Важная специфическая особенность коррупции - своеобразие субъектов коррупционных деяний, которыми являются, с одной стороны, должностные лица и иные государственные и негосударственные служащие, а с другой - любые физические и юридические лица.

Практическая реализация борьбы с коррупцией зависит от реализации конституционного принципа: все равны перед законом и судом (п.1 ст. 19 Конституции РФ) путем включения в ст. ст. 91, 98 и 122 Конституции РФ оговорки, согласно которой статус неприкосновенности неприменим в случаях совершения лицами, указанными в этих статьях, общественно опасных деяний, предусмотренных УК РФ. Последнее направление может быть реализовано путем референдума. В демократических странах вообще выборные должностные лица, включая членов парламента (конгресса), не обладают никаким иммунитетом в случае совершения ими любого уголовного преступления.

В связи с изложенным нам представляется важным принятие следующей меры, распространение статуса должностного лица на лиц не имеющих его по закону, но осуществляющих финансовые операции по распоряжению бюджетными средствами. Мы имеем в виду прежде всего руководителей коммерческих банков и общественных структур которые занимаются доведением до потребителя и распоряжением бюджетными средствами, прежде всего в рамках государственных целевых программ. Объяснение этому простое - важно целевое назначение финансовых средств, а не статус лиц распорядителей.

Необходимо ужесточить уголовное законодательство в отношении коррупционеров путем исключения из санкций статей об ответственности за должностные преступления всех основных видов наказания, кроме лишения свободы, причем на срок не ниже двух лет, а за преступление, предусмотренное ст. 289 УК РФ (Незаконное участие в предпринимательской деятельности), - не ниже пяти лет. Установление за совершение этих преступлений абсолютно определенных санкций с запрещением применять ст. ст. 64 (Назначения более мягкого наказания, чем предусмотрено за данное преступление) и 65 (Назначения наказания при вердикте присяжных заседателей о снисхождении) УК РФ и включением в санкции таких дополнительных наказаний, как лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, лишение специального, воинского или почетного звания, классного чина и государственных наград и конфискация имущества.

В литературе предлагается исключить из УК РФ ст. 304 (провокация взятки либо коммерческого подкупа). Казуистичность определения провокации взятки в диспозиции ст.304 состоит в наличии в нем признаков, выраженных в таких словосочетаниях, как «без его согласия» и «в целях искусственного создания доказательств совершения преступления», которые сильно осложняют, если порой вообще не исключают, применение ст. 290 УК РФ.

Это обусловлено тем, что доказать согласие должностного лица на получение взятки, в частности, опровергнуть его показания об отсутствии такого согласия, на практике крайне сложно и в большинстве случаев невозможно. А «искусственность» создания доказательств совершения преступления является оценочным признаком и признание таких доказательств как искусственно созданных или фактически существующих зависит подчас в большей степени не от содержания материалов уголовного дела, а от уровня должностного положения лица и его связей, в том числе с работниками правоохранительных органов.

Такое положение вызывает у тех, кто ведет борьбу со взяточничеством, обоснованные опасения: не окажутся ли они при изобличении взяткополучателя вместо него сами признаны виновными в провокации взятки под давлением не поддающихся выявлению и доказыванию закулисных действий вышестоящих и других коррумпированных должностных лиц. Отсюда неуверенность относительно возможности осуществления эффективной борьбы со взяточничеством. Поэтому норма, содержащаяся в ст. 304 УК, является серьезным противовесом норме, закрепленной в ст. 290 УК, и соответственно существенным препятствием применению последней на практике.

Также предлагается исключить из ГК РФ п. 3 ст. 575. На основании этой статьи (запрещение дарения) «не допускается дарение, за исключением обычных подарков, стоимость которых не превышает пяти установленных законом минимальных размеров оплаты труда государственным служащим и служащим органов муниципальных образований в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей...». По сути, этой нормой допускается дарение подарков стоимостью, не превышающей пяти установленных законом минимальных размеров оплаты труда. Соответственно, дача - получение такой мелкой взятки не признается даже гражданским правонарушением и тем более преступлением.

По мнению начальника кафедры Московского института МВД России Л. Гаухмана: эта норма - «лазейка», если не огромная «дыра», для ухода должностных лиц от уголовной ответственности за получение взятки, ибо они могут дать практически не опровержимые показания, что их сознанием охватывалось получение подарка лишь на сумму, не превышающую пяти установленных законом минимальных размеров оплаты труда.

В правоохранительных органах необходима крупномасштабная операция по борьбе с коррупцией, как в Италии в начале 90-х «Чистые руки», в результате которой под суд пошли около двух тысяч человек, включая президента, сенаторов и министров, главный координатор операции Джерародо Амбозио, подводя итог, сказал, что теперь итальянцы относятся к коррупции как к преступлению, а не как к норме жизни. Также грандиозным скандалом закончилась операция американских спецслужб, называлась она «Шейх и пчела». В конце 60-х - начале 70-х агенты ФБР предлагали крупным госчиновниками конгрессменам взятки от имени богатых арабских дельцов за разного рода сомнительные услуги.

Координация деятельности всех органов государственной власти в борьбе с коррупцией - одна из основных функций российской прокуратуры, что закреплено в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 8) и вытекает из вышеназванного Указа Президента РФ контролирующие органы обязаны о всех выявленных в сфере экономики правонарушениях информировать органы прокуратуры.

Развитие правовой базы по борьбе с организованной преступностью, организованной преступной деятельностью и коррупцией должно исходить прежде всего из защиты прав и свобод человека и гражданина, принятых и провозглашенных 10 января 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН во Всеобщей декларации прав человека, закрепленных в Конституции Российской Федерации как неотчуждаемые и принадлежащие от рождения каждому человеку. То есть это естественные права, определяющие социальную сущность человека как частицы материального мира.

Правоохранительные органы, сращиваясь с преступными формированиями, создают среду, которая является существенным препятствием для борьбы с коррупцией. Создаются «комплексные бригады», зарабатывающие деньги на развале уголовных дел, за взятки организуется давление правоохранительных органов на конкурентов в коммерческой сфере, эти же средства используются для вымогательства; немало фактов поступления работников правоохранительных органов на службу (« по совместительству») в коммерческие структуры и создания таковых под патронажем органов правопорядка. Коррупция проникает в суды. В этих условиях адвокаты делают взятки эффективным инструментом защиты своих клиентов.

Действующее законодательство и система борьбы с коррупцией в Российской Федерации не позволяют вести действенную борьбу с этим социальным явлением, которое угрожает не только осуществлению конституционных, демократических принципов построения правового государства, но и экономической и национальной безопасности страны.

Необходимо создание постоянно действующего общефедерального специализированного органа по предупреждению и борьбе с коррупцией. В целях осуществления постоянной антикоррупционной политики государства, для эффективности и добросовестности работы которого надо создать всего два условия: тщательный, скрупулезный подбор кадров (наличие высшего образования, чистейшая репутация, уважение общества) и высочайшая зарплата работников этих служб.

Важнейшими задачами которого, было бы следить за исполнением закона о коррупции, проверка декларации о доходах, особенно если у служащего зарплата совершенно не соответствует наличию у него атрибутов роскошной жизни. А, следовательно, внесение поправок в ст. ст. 23, 35 Конституции РФ, согласно которым правоохранительные органы будут иметь право проводить любые проверки подозреваемых в коррупции лиц до возбуждения уголовного дела и без специальных разрешений. Несколько «быстрых побед» будут означать больше, чем просто изменение к лучшему. Финансовый контроль за доходами и имуществом должностных лиц и их семей существует во всех цивилизованных странах мира, например в США. Такое положение есть и в Международном кодексе поведения государственных должностных лиц (ст. 8).

В целях борьбы с коррупцией необходимо повышение уровня технического обеспечения правоохранительных органов, внедрение в их работу современных информационных технологий, гарантия их безопасности, а также существенное повышение заработной платы государственных работников.

Подводя итоги данного раздела работы, выделим основные положения:

а) необходимость описания признаков должностного коррупционного преступления в общей части УК РФ;

б) внесение такого характера преступления в перечень обстоятельств отягчающих наказания;

в) распространения статуса должностных лиц на сотрудников негосударственных структур занимающихся перечислением и освоением средств государственного бюджета;

г) необходимость разработки проблематики взяточничества замаскированного под различные виды подарков, издания по этому вопросу руководства с разъяснениями Верховного суда РФ.

2.2 Основы процессуального регулирования расследования должностных преступлений

Теоретически, признавая общественно опасное деяние преступным с последующим включением соответствующей нормы в главу Особенной части, законодатель исключает для преступника возможность оставаться безнаказанным за причинение вреда тем или иным отношениям, ранее не защищенным уголовным законом. Но это, к сожалению, только теоретически. Об обратном свидетельствует анализ положений многих составов должностных и иных преступлений и прежде всего ст. ст. 285, 286 и 285.1, 285.2 УКРФ.

При расследовании преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, как и других, следователю необходимо знать предмет доказывания и обстоятельства, имеющие значение для дела. В результате их исследования как говорилось выше, устанавливаются событие, время, место, способ совершения преступления, виновность должностного лица в содеянном и мотивы преступления, данные, характеризующие преступника, смягчающие и отягчающие его ответственность, характер и размер вреда, причиненного преступлением, обстоятельства, способствующие совершению должностного преступления, и др.

Несмотря на разнообразие должностных преступлений, в числе обстоятельств, имеющих значение для дела, можно выделить такие, которые присущи всем видам преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления.

В целях всесторонности, полноты и объективности расследования рассматриваемых преступлений предстоит установить следующие обстоятельства.

Прежде всего доказать событие преступления, выяснить характер действия (бездействия) должностного лица, в чем оно конкретно выражалось по способу и форме совершения. При этом выясняется, не оставлены ли обвиняемым материальные следы преступления, и в случае наличия они приобщаются к делу.

Для признания события преступления доказанным следователю необходимо установить время и место его совершения. Определив время совершения преступления, следователь может решить многие вопросы, связанные с событием преступления, причастностью других должностных лиц к его совершению. Причем по некоторым делам важно установить время события преступления с точностью до минут, по другим - ограничиться более длительным сроком.

Кроме того, при расследовании должностного преступления необходимо выяснить: с какого времени руководству органа государственной власти или органа местного самоуправления, где было совершено преступление, стало известно о нем; сразу ли со стороны руководителя последовало сообщение в органы внутренних дел или в прокуратуру; какой период времени мог пройти от совершения преступления до его обнаружения; когда и кем выполнялись функции, полномочия, подобные тем, которые были нарушены и стали предметом расследования. Выяснение этих и других вопросов поможет разобраться, кто, когда и при каких обстоятельствах совершил должностное преступление.

Не менее значимо установление места совершения преступления. В основном по делам данной категории оно совпадает с местом работы должностного лица. Но нередко должностное лицо совершает несколько злоупотреблений, служебных подлогов в разных местах, неоднократно проявляет халатность. Место совершения преступления в таких случаях должно устанавливаться по каждому факту правонарушения.

В практике может случиться, что должностное лицо, меняя место работы в органах государственной власти или органах местного самоуправления, на каждом из них совершает преступление по службе. В этом случае каждое из них является самостоятельным составом и также требует установления места совершения преступления.

Немаловажным обстоятельством, которое подлежит установить следователю, является способ совершения преступления. Для этого важно выявить, какие условия сделали возможным и облегчили совершение преступления и как они были использованы преступником.

Если преступление носило групповой характер, к числу важнейших обстоятельств, подлежащих установлению, относятся выявление связей между всеми его участниками и доказывание вины каждого соучастника.

О преступных связях соучастников могут свидетельствовать особые взаимоотношения должностных лиц, связанных совместной работой или длительным знакомством. Связь эта устанавливается в ходе допроса свидетелей, которым такие отношения известны. Она может быть подтверждена фотоснимками, обнаруженными при обыске записями фамилий, номеров телефонов и т.п.

Поведение должностных лиц, свидетельствующее об их заинтересованности в ходе расследования дела, стремление оказать давление на следователя также могут указывать на связи участников преступления. Эта заинтересованность проявляется самым различным образом. По форме вины все должностные преступления умышленные, и лишь халатность - исключение из общих правил, так как она является деянием неосторожным. Для установления формы вины необходимо проанализировать, в силу каких причин должностное лицо совершило преступление, какие доводы приводит относительно мотивов деяния: незнание дела, неумение работать с людьми, материальные затруднения и т.д.

Однако одних его доводов недостаточно, они должны быть проверены. В ходе проверки следует выяснить, не были ли под видом, например, служебной необходимости, на которую обычно ссылаются в свое оправдание обвиняемые, скрыты корыстные мотивы, нарушения по службе и т.д.

В числе обстоятельств, имеющих значение для выяснения виновности, необходимо проверить, были ли урегулированы полномочия должностного лица соответствующими юридическими актами: приказом, договором и т.п.; как это отразилось на отношении обвиняемого к их нарушению; в чью пользу были обращены результаты совершенного должностного преступления.

Не менее важное обстоятельство по делам рассматриваемой категории - мотив преступления.

Значение установления мотива должностного преступления обусловлено тем, что мотив может по-разному характеризовать общественную опасность содеянного и лица, виновного в нем. Он учитывается судом при определении меры наказания виновному.

Мотивом должностного преступления нередко бывают ложно понятые интересы учреждения или организации. Оценивая ложно понятые интересы учреждения или организации в качестве мотива должностного преступления, необходимо заметить, что само лицо не проявляет при этом личной заинтересованности. Степень общественной опасности такого должностного лица и совершенного им деяния меньше, чем при совершении преступления по мотивам корыстной или иной личной заинтересованности.

Мотив должностного преступления тесно связан с целью его совершения. Действующее законодательство, формулируя составы должностных преступлений, не указывает на цель как обязательный признак состава преступлений. Но для назначения справедливого наказания немаловажно выяснить, с какой целью совершено преступление.

Следователь должен установить также обстоятельства, влияющие на степень и характер ответственности обвиняемого. К данной группе обстоятельств относятся, прежде всего, перечисленные в законе смягчающие и отягчающие ответственность обстоятельства. Причем и те, и другие в основном характеризуют личность совершившего преступление, и лишь некоторые из них указывают на характер его действий, их последствий и обстановку совершения преступления.

При расследовании должностного преступления необходимо иметь в виду, что в числе обстоятельств, смягчающих ответственность, должны быть выяснены такие, как: предотвращение последствий преступления, устранение причиненного вреда, совершение преступления под влиянием принуждения либо в силу служебной зависимости, совершение преступления впервые вследствие случайного стечения обстоятельств, чистосердечное раскаяние или явка с повинной, активное способствование раскрытию преступления и др. Перечень смягчающих обстоятельств, как известно, не ограничен рамками закона. В качестве таковых могут быть признаны, например, добросовестное отношение к служебным обязанностям, преклонный возраст, состояние здоровья и т.п.

Напротив, перечень обстоятельств, отягчающих ответственность, исчерпывающий. Из их числа по делам о должностных преступлениях подлежат выяснению следующие: неоднократное совершение должностным лицом преступления, причинение тяжких телесных повреждений, совершение преступления в отношении лица, находящегося в служебной или иной зависимости от виновного.

В ходе расследования необходимо также выяснить иные обстоятельства, характеризующие личность обвиняемого, - как положительные, так и отрицательные.

Однако, в русле настоящего исследования мы предлагаем дополнить их перечень содержащийся в ст. 73 УПК РФ. Необходимо установление коррупционного характера должностных и иных преступлений. Это логично и в полной мере соответствует нашим предложениям, по дополнению УК РФ высказанным в предыдущем разделе работы.

Ознакомление с мнением практических работников дает нам возможность сделать ещё одно предложение процессуального характера. Поскольку коррупционную направленность преступления мы ранее предложили отнести к отягчающим вину обстоятельствам, то в содержании мотивирующей части приговора суд должен обосновать наличие или отсутствие таких обстоятельств (ст. 307, ст. 308 УПК РФ).

Уголовные дела о коррупционных преступлениях возбуждаются сразу после ознакомления с первичными данными, содержащими достаточно убедительные сведения о факте взятки или систематическом подкупе должностного лица. Если же первичной информации недостаточно, то возбуждению этих дел предшествует проверка поступивших материалов, осуществляемая лишь с целью установления законных оснований для возбуждения такого уголовного дела (во избежание незаслуженного компрометирования должностных лиц). Проверка должна проводиться с особой осторожностью и часто скрытно от его участников, ибо виновные, узнав о проверке, могут спрятать, или уничтожить предмет взятки, уничтожить компрометирующие документы, договориться с заинтересованными лицами о даче ложных показаний и т.д.

В ходе проверки собираются недостающие материалы (запрашиваются данные из криминалистических учетов, изучаются конкретные документы, объясняющие факты, содержащиеся в первичных сведениях, получаются объяснения от должностных лиц и отдельных граждан, осуществляется знакомство со служебной деятельностью должностных лиц или отдельных подразделений). Если дополнительно полученные данные подтверждают первичную информацию, то следователь возбуждает уголовное дело и начинает расследование.

Все виды преступлений, совершаемые должностными лицами опасны и наносят существенный вред политике государства и общества в целом, но, по данным статистики, наиболее часто совершаемым видом преступления является взяточничество, именно поэтому в работе сделан основной упор на этот вид должностного преступления.

Комплекс и последовательность первоначальных следственных действий определяется складывающимися в начальный период расследования взяточничества следственными ситуациями.

В первой следственной ситуации обычно проводятся следующие первоначальные следственные действия: допрос свидетелей (главным образом из числа заявителей или лиц, чья информация содержится в первичных материалах); изъятие и осмотр документов, относящихся к деятельности должностного лица, получившего взятку; обыски по месту работы и жительства участников взяточничества; осмотр предмета взятки; допрос подозреваемых; предъявление предмета взятки для опознания. Очередность этих следственных действий чаще всего осуществляется в таком порядке, в каком они перечислены. Однако в зависимости от конкретных обстоятельств он может быть изменен.

Во второй следственной ситуации применяются следующие первоначальные следственные действия: допрос заявителя; задержание должностного лица с поличным; обыск по месту работы и жительства должностного лица ; личный обыск задержанного и, при необходимости, его освидетельствование; осмотр предмета взятки и места происшествия; допрос подозреваемого; допрос иных свидетелей.

В третьей следственной ситуации комплекс первоначальных следственных действий обычно выбирается в зависимости от степени достоверности выявленных данных о взяточничестве и коррупции. Поэтому в одних случаях этот комплекс может быть такой, как в первой ситуации, в других - как во второй.

Тактика первоначальных следственных действий определяется с учетом возможности использования эффекта внезапности, отсутствия очевидцев и других обстоятельств, возникшей ситуации, свойственных данному виду преступлений. Допрос заявителей и иных свидетелей. Заявителями о взяточничестве обычно являются лица, которые уже дали взятку и раскаялись в этом, либо у которых вымогается взятка, лица, которым предлагается взятка и иные граждане, что-либо знающие о взяточничестве.

В процессе их допроса прежде всего уточняются и конкретизируются изложенные в их заявлении обстоятельства. Значительная часть свидетелей по этим делам обычно становится известной из материалов, послуживших основанием для возбуждения уголовного дела. Другая в результате оперативно-розыскной деятельности криминальной полиции. Третья устанавливается первоначальными следственными действиями. Они выявляются главным образом из числа лиц, принимавших участие в служебных операциях, в связи с которыми получена взятка, лиц, осведомленных о служебной деятельности взяткополучателя (сослуживцы, знакомые, родные, клиенты или посетители данного учреждения), а также из круга лиц, тем или иным образом связанных со взяткодателем и посредником.

Допрос свидетелей обычно позволяет получить сведения о тех или иных контактах участников расследуемого взяточничества, о характере поведения должностного лица, направленного на удовлетворение интересов предполагаемого взяткодателя, о факте вымогательства взятки или предполагаемой взятке и т.п.

При допросе лиц, у которых вымогается взятка, необходимо выяснить, кто является вымогателем, за что должна быть передана взятка, имеются ли посредники, где, когда и при какой обстановке будет передана взятка, каковы признаки предмета взятки (сумма денег, количество купюр, их достоинство, номер серии, особенности вещи, предмета и т.д.).

На основе полученной информации от свидетелей и иных участников, правоохранительными органами выдвигаются следственные версии, а также составляется план расследования.

Важное значение имеют обыски, проводимые как по месту работы, так и по месту жительства подозреваемых во взяточничестве (коррупции). В зависимости от ситуации возможно проведение группового обыска одновременно у всех участников с тем, чтобы они не имели возможности уничтожить доказательства.

В ходе обыска ищут предмет взятки, его упаковку; ценности, нажитые преступным путем; чеки, товарные ярлыки, позволяющие установить факт приобретения определенных вещей в определенный период, договоры дарения, акции, предприятий, документы, записи, содержащие сведения о круге участников взяточничества (круге коррумпированных лиц) и роли каждого из них; черновики документов и документы, отражающие действия, совершаемые за взятку.

Наряду с обыском по месту работы может быть произведена выемка документов. Предварительно документы осматривают, изымая из них те, которые свидетельствуют о незаконности действий (бездействия) должностного лица; документы, отражающие хотя и законно совершенные действия, но с некоторыми отступлениями от существующего порядка ("особый" порядок прохождения документов через секретариат, канцелярию, другие отделы). Это могут быть фальсифицированные, подложные документы (расписки, справки, чеки, квитанции и т. п.); документы, позволяющие судить о систематичности совершаемых за взятку действий, длительной связи коррумпированных лиц (трудовые соглашения, заключаемые с одной и той же коммерческой структурой, акты приемки работ и т. п.).

С целью обеспечить сохранность имущества, нажитого преступным путем, возместить государству причиненный ущерб, следователь налагает арест на имущество подозреваемых (обвиняемых). Если есть сведения о передаче имущества или его части родственникам, членам семьи, иным лицам, то арест налагается и на него.

Обыск является важнейшим первоначальным следственным действием по таким делам. Задачи обыска по месту службы и проживания и личного обыска при этом не ограничиваются обнаружением предмета взятки или его упаковки и отысканием данных, свидетельствующих о том, что предмет взятки и упаковочные средства, обнаруженные у взяткополучателя или посредника, ранее принадлежали взяткодателю. Они значительно шире. В частности, при обыске необходимо обращать внимание на различные записи, переписку с другими лицами, номера телефонов, адреса, свидетельствующие о факте знакомства участников взяточничества, об их договоренности о передаче взятки и о суммах переданных взяток. Надо помнить, что по делам о взяточничестве при наличии квалифицирующих обстоятельств виновным угрожает конфискация имущества. Следовательно, при обыске необходимо выявить такое имущество и наложить арест на него. В целях точной фиксации обстановки, в которой происходила передача взятки, целесообразен осмотр места происшествия.

В ходе осмотра могут быть также выявлены, зафиксированы и изъяты следы получения и передачи взятки и особенно документальные данные, которые должны быть подвергнуты отдельному осмотру.

При осмотре документов по делам о взяточничестве можно обнаружить факты, подтверждающие неправильный или необычный порядок действий в интересах взяткодателя и порядок прохождения документов через соответствующие отделы, а также данные, указывающие на размеры взятки. Например, отсутствие на документе необходимых регистрационных номеров и штампов, а также отметок тех должностных лиц, которые обязаны были принять этот документ или разрешить содержащийся в нем вопрос, письменные указания руководителей вышестоящей организации о положительном решении просьб без соответствующей проверки и согласования в случаях, когда такой порядок строго оговорен в соответствующих нормативных актах. Указанные данные свидетельствуют о необычном порядке оформления документа и разрешении этого или иного вопроса.

В свою очередь осмотр различного рода счетов за якобы выполненные взяткополучателем работы позволяет установить размер полученной взятки. В тех случаях, когда в первичных материалах не содержится конкретных указаний о лице, получившем взятку, осмотр документов помогает выявить взяткополучателя. С этой целью в учреждении, куда обращался предполагаемый взяткодатель, производится изъятие и осмотр документов для установления круга должностных лиц, которые должны были рассмотреть и разрешить интересующий взяткодателя вопрос. На основе изучения таких документов обычно удается определить круг лиц, среди которых следует искать взяткополучателя.

Определённые выводы по материалам настоящего параграфа можно представить в таком виде:

а) необходимо включить в ст. 73 УПК РФ «обстоятельства подлежащие доказыванию», коррупционных характер должностных и иных преступлений;

б) при вынесении приговора обязать суды обосновывать наличие или отсутствие коррупционного характера преступления;

в) методика расследования должностных преступлений определяется характером начальной следственной ситуации и способом совершения преступления.

Заключение

Таким образом, в борьбе с должностной и коррупционной преступностью важное значение имеет предупреждение, т.е. позитивное воздействие на ее причины и условия, профилактика и пресечение преступной деятельности отдельных лиц.

Мерами такого предупреждения являются:

совершенствование правовой базы борьбы с должностной и коррупционной преступностью (принятие Закона «О противодействии коррупции»; внесение изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», определяющих ежегодное представление каждым государственным служащим исчерпывающих сведений о его доходах и собственности; принятие правового акта, регулирующего порядок взаимодействия кадровых служб, контролирующих и правоохранительных органов при проверке достоверности сведений, представляемых лицами, назначенными на государственные должности);

совершенствование работы госаппарата и процедур решения им вопросов; четкая правовая регламентация служебной деятельности чиновников; предоставление им зарплаты и услуг, обеспечивающих достойный уровень жизни;

совершенствование подбора и расстановки кадров в государственном аппарате, увольнение с государственной службы лиц, нарушивших этические нормы поведения, связанные с осуществлением должностных полномочий;

разработка и реализация на федеральном и региональном уровнях долгосрочных целевых программ борьбы с должностной и коррупционной преступностью;

осуществление повышенного контроля за доходами и расходами государственных, муниципальных и иных категорий служащих, за видами их деятельности, наиболее связанными с возможностью совершения должностных и коррупционных преступлений;

обеспечение безопасности лиц, осуществляющих борьбу с должностными и коррупционными преступлениями, а также членов их семей;

повышение уровня правоохранительной деятельности по предупреждению и пресечению фактов совершения должностных и коррупционных преступлений;

совершенствование взаимодействия всех правоохранительных органов в работе по предупреждению и пресечению этих преступлений;

установление и осуществление административного надзора за лицами, имеющими судимости за совершение тяжких должностных и коррупционных преступлений;

использование средств массовой информации и системы образования, всех институтов гражданского общества для активного содействия осознанию гражданами страны опасности коррупции и тем самым снижения уровня общественной терпимости и ее проявлениям.

Наряду с указанными специально-криминологическими мерами важнейшее значение для предупреждения должностных и коррупционных преступлений имеют устранение негативных последствий реформирования экономики, усиление ее цивилизованных начал, повышение уровня жизни населения, а также эффективная повседневная защита хотя и охраняемых законом, но зачастую нарушаемых государством прав и интересов физических и юридических лиц. Превалирование в деятельности государственных служащих решения задач защиты интересов личности, населения над интересами государства, несомненно, будет способствовать снижению должностной и коррупционной преступности.

Было бы неверно утверждать, что в борьбе с коррупцией нет результатов. В качестве отдельных примеров можно сказать следующее:

в УК РФ в качестве меры за получение взятки введен штраф, кратно превосходящий сумму оной

внедрены многочисленные ведомственные инструкции по поведению государственных служащих, в результатом которых явились многочисленные заявления указанных лиц , о склонении их к совместной преступно-коррупционной деятельности

ряд удачных лингвистических экспертиз в рамках антикоррупционных экспертиз, которые позволили исключить во множестве проектов нормативных правовых актов термины двоякого толкования, формулировку «вправе» вместо обязан и иные «приемы» позволявшие использовать нормативную базу в корыстных (коррупционных) интересах.

Однако очевидно, что этого не достаточно, среди мер «ближайшего» времени отметим следующие:

в УК РФ нет специального понятия коррупционного преступления или преступления коррупционной направленности, ну и как следствие характер таких преступлений не является отягчающим. Это очень важно, так как большинство преступлений, как уголовных, так и должностных могут быть коррупционными, а могут и не являться таковыми

буквально в начале этого года третий президент Российской Федерации Д.А. Медведев предложил увольнять государственных служащих по материалам оперативной разработки (информация есть, но реализация в суде не возможна). Правда, это полезное предложение не было реализовано

в 2009 проведение антикоррупционных экспертиз возложили на прокуратуру, ст. 9.1 Ф.З. «О прокуратуре», но соответствующих полномочий придано не было. Возможность принести протест без возможности санкций. Высокопрофессиональные работники говорят как минимум о приостановлении действия акта, к которому есть претензии

в сфере государственной службы крайне необходима типизация должностных обязанностей конкретных должностных номенклатур. Две основные цели:

а) отсутствие дублирования должностных обязанностей; б) унификация по всей по всей России.

Что до опыта зарубежного, немного радикальным, но интересным и подходящим считаю:

введение презумпции виновности в случаях, когда государственный служащий не может пояснить источник происхождения имущества (с конфискацией);

отказ от льгот не связанных с непосредственным исполнением должностных обязанностей (отказ от льготы по прослушке телефонных разговоров, для судей);

пожизненная дисквалификация от государственной службы.

Библиография

1.Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ. М.: Виктория плюс. 2010

.Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ в ред. от 07.12.2011 с изм. и доп., вступающими в силу с 06.01.2012 // СПС «Консультант Плюс». 2012.

.Закон Российской Федерации «О прокуратуре» 17.01.1992 № 22.01, с изменениями и дополнениями 07.02.2011(в ред. ФЗ № 4-ФЗ от 07.02.2011) // Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru. 2011.

.ФЗ от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Российская Газета. № 133. 22.07.2009.

.ФЗ от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции« // Российская Газета. № 143. 28.12.2008.

.ФЗ от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» в ред. от 28.12.2010 № 419-ФЗ с изм. от 06.12.2011.// СПС «Консультант Плюс». 2012.

.Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 2010 года № 925 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции« // Российская Газета. №41. 23.07.2010.

.Указ Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 года №. 261 «О федеральной программе «реформирования и развития системы государственной службы Российской федерации (2009 - 2013 годы)» // Российская Газета. №64. 11.03.2009.

.Постановление Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 №96 «Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Российская Газета. №46. 05.03.2010.

.Постановление Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 №96 «Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Российская Газета. №46. 05.03.2010.

. Приказ Министерства Юстиции Российской Федерации от 31.03.2009 №92 «Положение об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность» // Российская Газета. №73. 24.04.2009.

.«Национальный план противодействия коррупции на 2010-2011 годы» (утверждён Президентом Российской Федерации 31.07.2008г. № Пр-1568) // Российская газета № 164 5.08.2008

. Абызов Р.М. Пашаев Х.П. Криминологический анализ организованной преступности: Монография. Барнаул: Блок. 2004. -140с.

. Алауханов Е.О. Криминологические проблемы корыстно-насильственных преступлений: Монография. СПб.: Юридический центр, 2005. -136с.

.Ансель М. Методологические проблемы сравнительного права. Очерки сравнительного права. М.: Прогресс, 2007. -368с.

.Антикоррупция. Президент Медведев предложил программу против коррупции// Российская газета. № 45. 2008

.Анциферов К. Взяточничество в истории русского законодательства (до периодов свода) // Журнал гражданского и уголовного права. Кн. 2. СПб. 1994. -120с.

.Ариас Санчес, О. Предисловие «Основы борьбы с коррупцией (системы общегосударственной этики поведения)» Под ред. С. В. Максимова М.: Юридический мир ПРЕСС. 2011. -172с.

.Астанин В.В. Нормы антикоррупционных конвенций и устои национальных правовых систем в характеристиках соотношения и взаимоучета // Юридический мир. 2009. № 3. -84с.

. Барсукова Р.Т. Уголовно-правовая борьба со служебным подлогом: Автореф. дис. к.ю.н. Караганда: 2002. -210с.

.Белая книга о борьбе с коррупцией. М.: Издание ТПП РФ. 2007. -100с.

.Богатиков А., Грачев В., Пушкарёв А. Почему в России не работает институт независимой антикоррупционной экспертизы // Экономическая преступность сегодня 23 июня 2011

.Волженкин Б.В. К вопросу о понятии должностного лица как субъекта должностных преступлений // Советское государство и право. 1991. № 11. -100с.

.Волженкин Б.В. Служебные преступления. М.: Юристъ. 2010. -245с.

.Власов И.С., Кошаева Т.О., Найденко В.Н., Колесник А.А. Правовые акты: антикоррупционный анализ. М.: Волтерс Клувер Контракт. 2010. -176с.

.Гаухман Л. Коррупция и коррупционное преступление // Законность. 2000. № 6. -60с.

.Гришковец А.А. Правовое регулирование гос. Службы // Государство и право 2011. №11. -70с.

.Демин А.А. Государственная служба: Учеб. М.: Волтерс Клувер Контракт. 2008. -471с.

.Дмитриев М. Реформа гос. управления в России // Государственная служба. 2009. №3. -70с.

.Жбанков В.А. Некоторые вопросы борьбы с коррупцией в таможенных органах. Коррупция и борьба с ней. М.: Юрист 2000. -101с.

.Здравомыслов Б.В. Должностные преступления. М.: Спарк. 1975. -48с.

.Мельникова В.Е. Должностные преступления. М.: МарТ 1995. -97с.

.Иванова В.В. Насилие и коррупция - методы противодействия организованных преступных формирований. Коррупция и борьба с ней. М.: Просвещение. 2000. -35с.

.Кабанов П.А. Коррупция и взяточничество в России: исторические, криминологические и уголовно-правовые аспекты. Нижнекамск: Гузель. 2007.

.Каиржанов Е.И. Преступность - явление социальное // Предупреждение преступности. 2008. №1. -72с.

.Кирпичников А.И. Российская коррупция. 3-е изд., испр. и доп. СПб.: Юридический центр Пресс. 2011. -437с.

.Ковалева Н.М. Должностное лицо и должностное преступление в законодательстве, теории и судебной практике России: Монография. М.: Омега-Л. 2006. -112с.

.Козлов А.П. Понятие преступления. СПб.: Юридический центр Пресс, 2008. -819с.

.Концепция реформирования системы гос. службы. Гришковец А.А. М.: Дело и сервис. 2006. -72с.

.Криминалистика. под редакцией профессора Н.П. Яблокова. М.: Олма-пресс. 2005. -720с.

.Курс российского уголовного права. Особенная часть. Под ред. В.Н. Кудрявцева, А.В. Наумова. М.: Спарк. 2011. -454с.

.Лапшин В.Ф. Уголовно-правовая норма: парадокс законодательной техники, политическая мода или скрытая защита коррупционера. // Российская юстиция. 2009. № 2. -80с.

.Лунеев В. Настоящей борьбы с коррупцией в России нет // Уголовное право. 2007. № 5. -104с.

.Лунеев, В. В. Преступность ХХ века мировые, региональные и российские тенденции. М.: Волтерс Клувер. 2005. -870с.

.Михайлов В.И. Противодействие легализации доходов от преступной деятельности: правовое регулирование, уголовная ответственность, оперативно-розыскные мероприятия и международное сотрудничество. СПб.: Юридический центр Пресс. 2002. -427с.

.Мишин Г.К. Коррупция: понятие, сущность, меры ограничения. М.: Астрель. 2011. -130с.

.Нестеров А. В. Правовые основания антикоррупционной экспертизы // Безопасность бизнеса. 2009. № 2. -194с.

.Николайчик В. Правила этики - попытка предупреждения коррупции // Чистые руки. 2009. № 1. -75с.

.Овсянко Д.М. Государственная служба РФ. Учеб. М.: Юристъ. 2007. -301с.

.Познышев С.В. Особенная часть русского уголовного права. Сравнительный очерк важнейших отделов Особенной части старого и нового Уложений. 3-е изд. испр. и дополн. М.: ИНФРА М-Норма. 2008. -322с.

.Проблемы борьбы с коррупционными преступлениями: Учебное пособие. С.Б. Коваленко, М.Т. Кожамкулов, Ж.В. Онгарбекова, А.С. Рахметова. Алматы: ООНИ и РИР Академии МВД РК. 2004. -330с.

.Радачинский С.Н. Уголовная ответственность за провокацию взятки либо коммерческого подкупа: Учебное пособие. Юридическая практика. М.: МарТ. 2008. -130с.

.Российская криминологическая энциклопедия. М.: Проспект. 2000. -808с.

.Сатаров Г.А. Россия и коррупция: кто кого? // Российская газета. 2009. №56

.Скобликов П.А. Коррупционные ниши в Федеральном законе «Об исполнительном производстве» // Российская юстиция 2007. №7. -53с.

. Соколов А.Н. Юридическая практика как критерий управления обществом: Монография. Под ред. А.Н. Соколова и В.М. Бочарова. Калининград: Армада. 2012. -100с.

.Трайнин А.Н. Общее учение о составе преступления: Учебное пособие. М.: Госюриздат. 1997. -288с.

.Уголовное право России. Общая часть. Учебник. Отв. ред. д.ю.н. Б.В. Здравомыслов. М.: Юристъ. 2011. -560с.

.Уголовное право. Общая часть: Учебник для вузов. Отв. ред. д.ю.н., профессор И.Я. Козаченко и д.ю.н., профессор З.А. Незнамова. М.: ИНФРА М-Норма. 2010. -522с.

.Уманская В.П. Антикоррупционная экспертиза правовых актов: проблемы правового регулирования и правоприменительной практики // Закон. № 4. 2010. -120с.

.Шабалин В.А. Политика и преступность // Государство и право. 2008. № 4. -60с.

.Ширяев В.Н. Взяточничество и лиходательство в связи с общим учением о должностных преступлениях. Уголовно-юридическое исследование. Ярославль: АВС-пресс. 2008. -570с.

.Южаков В.Н. Развитие законодательства о государственной службе//Чиновникъ. 2012 №1

Приложение А

Рис.

Уровень коррупции в Российской Федерации по данным из газеты «Сейчас»

Рис.

Доля взяткодателей, опрос «Отношение россиян к коррупции», июль 2010 года.

Приложение Б

Рис.

Индекс восприятия коррупции 2010, выборка стран. Результат России - 2,2 балла по шкале от 0 (самый высокий уровень восприятия коррупции) до 10 (самый низкий). Страна оказалась на 146 месте из 180 возможных.

Введение должностной преступление коррупция процессуальный Президент и премьер министр Российской Федерации неоднократно указывали на существенные недоста

Больше работ по теме: