Понятие и содержание правового статуса государственных служащих
Содержание
Введение
Глава I. Особенности правового статуса государственных служащих в Российской Федерации
.1 Понятие, признаки государственного служащего и его правового статуса в Российской Федерации
.2 Порядок поступления на государственную службу в Российской Федерации
.3 Пути повышения эффективности профессиональной деятельности государственных служащих в Российской Федерации
Глава II. Зарубежный опыт регулирования правового статуса государственных служащих
.1 Правовое регулирование государственных служащих по законодательству во Франции и Германии
.2 Порядок поступления на государственную службу Франции и Германии
.3 Пути повышения эффективности профессиональной деятельности государственных служащих Франции и Германии
Заключение
Библиографический список
Введение
Принятие Стратегии инновационного развития России изменяет подход к осмыслению правовых основ деятельности государственных служащих, а также административно-правовой базы доктрины инновационного развития деятельности государственных служащих, включая цель, задачи, этапы ее становления. Управленческая практика заинтересована во всестороннем анализе эволюции полномочий государственных служащих в условиях расширения взаимодействия институтов публичной службы на основе политики модернизации.
Правовое положение государственного служащего в системе государственной службы имеет большое значение. В этой связи совершенствование правового статуса государственного служащего является первоочередной задачей модернизации публичного управления и реформы государственной службы вообще и государственной гражданской службы в частности.
Российская государственная служба должна быть открытой, конкурентоспособной и престижной, ориентированной на результативную деятельность государственных служащих по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, активно взаимодействующей с институтами гражданского общества. Достичь этой цели можно лишь при условии эффективного реформирования и развития всей системы государственной службы путем разработки и реализации мероприятий, направленных на совершенствование правового статуса служащего и модернизацию государственной службы, а также практического применения новых технологий государственного управления.
В последнее десятилетие активно идут процессы создания правовой базы новой государственной службы России. Важным этапом реформирования государственной службы стало принятие в 2003 году Федерального закона "О системе государственной службы РФ", в 2004 году Федерального закона "О государственной гражданской службе РФ". В 2007 году принят Федеральный закон "О муниципальной службе в РФ". Активно формируется и антикоррупционное законодательство.
Существенное значение в совершенствовании той или иной деятельности и системы социальных и иных отношений имеет международный опыт. Характерно, что осознание данного подхода находит поддержку текущего руководства государства, решающего задачи глубокого преобразования и совершенствования государства в различных областях, в том числе и в сфере государственной службы, которая является определяющим правовым институтом реализации различных функций государства. В этой связи актуальным и необходимым является исследование сущности и особенностей правового статуса государственных служащих в России в контексте передового международного опыта, в частности, в ведущих зарубежных странах.
Объект выпускной квалификационной работы - общественные отношения, связанные с правовым регулированием правового статуса государственных служащих.
Предмет исследования - правовое регулирование статуса государственных служащих в России и зарубежных странах.
Методологическую основу настоящего исследования составили современные общенаучные и специальные методы познания, в частности, диалектический, исторический, системо-структурный, формально-логический, историко-юридический.
Цель выпускной квалификационной работы - исследовать правовой статус государственных служащих и проблемы его правового регулирования в России и зарубежных странах. Соответственно, сформулированы следующие задачи исследования: - рассмотреть понятие и содержание правового статуса государственных служащих в РФ;
определить особенности порядка поступления на государственную службу в РФ;
раскрыть пути повышения эффективности профессиональной деятельности государственных служащих в России;
определить особенности правового регулирования статуса государственных служащих в Германии и Франции;
изучить порядок поступления на государственную службу в Германии и Франции;
наметить пути повышения эффективности профессиональной деятельности государственных служащих в Германии и Франции.
Нормативную основу выпускной квалификационной работы составили такие нормативно-правовые акты как: Конституция Российской Федерации, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Уголовный кодекс РФ, Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. №273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральный закон от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", Федеральный закон от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., Указ Президента РФ от 10.03.2009 №261 "О федеральной программе "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)", Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 г.
Также нужно указать, что нормативную основу исследования также составили и нормативно-правовые акты, регулирующие государственную службу во Франции и Германии. Среди французских правовых актов нужно отметить Конституцию Франции 1958 г. Закон от 13 июля 1983 г. о правах и обязанностях служащих, Закон от 11 января 1984 г. о государственной службе в центральных органах власти. Среди германских правовых актов следует выделить Конституцию ФРГ, Общий закон о правовом положении государственных служащих от 1 июля 1957 г., Закон о федеральных служащих от 14 июля 1953 г., Положение о прохождении государственной службы в Федерации от 15 ноября 1978 г., Закон об обеспечении государственных служащих от 24 августа 1976 г., Устав федерального дисциплинарного права от 20 июля 1967 г.; Закон об окладах федеральных служащих от 27 июля 1957 г.
Основу выпускной квалификационной работы составили работы таких авторов как Л.Л. Попов, Ю.М. Буравлев, А.И. Василенко, А.А. Гришковец, В.В. Евстигнеев, В.Г. Игнатов, Е.В. Карпова, Э.Г. Липатов, С.Е. Чаннов, Ю.А. Дмитриев, А.В. Куракин, М.А. Лапина, В.Ф. Ломакина, Д.В. Осинцев, Ю.Н. Старилов и др.
В соответствии с объектом, предметом, целью и задачами исследования построена и его структура. Работа состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения и библиографический список.
Глава I. Особенности правового статуса государственных служащих в Российской Федерации
.1 Понятие, признаки государственного служащего и его правового статуса в Российской Федерации
Обратимся к содержанию понятия "государственный служащий". Законодатель не дает общего определения данного понятия, разделяя государственных служащих на федеральных государственных служащих и государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации. В качестве общих характеристик государственного служащего, закрепленных в законе, можно выделить:
) наличие гражданства Российской Федерации;
) осуществление профессиональной служебной деятельности на должностях государственной службы;
) денежное содержание за счет средств соответствующего бюджета.
Однако при привлечении государственных служащих к административной и уголовной ответственности следует учитывать, что специальными субъектами соответствующих статей КоАП и УК РФ могут быть лишь лица, подпадающие под определение должностного лица.
Государственная власть не реализуется сама по себе. Она всегда воплощается в конкретных действиях различного рода, выражающих ее содержание и направленность и совершаемых ее субъектами, т.е. соответствующими государственными органами, задачи и функции которых реализуются их государственными служащими при осуществлении возложенных на них прав и обязанностей. Таким образом, правовой статус представителя органа государственной власти зависит от правового статуса государственного органа, который он представляет, поскольку призван реализовывать его полномочия (функции, задачи, права, а также обязанности).
Под правовым статусом государственного служащего в правовой литературе понимается совокупность закрепленных нормами права обязанностей и прав (существуют ограничения и запреты, связанные с государственной службой, но в правовой литературе имеется точка зрения, что они являются разновидностью обязанностей), которыми он обладает в связи с осуществлением служебной деятельности по занимаемой государственной должности. А права и обязанности соответственно являются основным элементом правового положения государственного служащего.
На наш взгляд, основополагающим элементом правового положения государственного служащего являются обязанности. Осуществляя надлежащим образом свои обязанности, используя соответствующие формы и методы их реализации, государственные служащие обеспечивают соблюдение, исполнение, практическую реализацию, защиту и охрану прав граждан.
Обязанности государственного служащего - "основной элемент каждой государственной должности. Это ее ядро, смысл существования. А права по должности лишь прямо или косвенно создают условия для надлежащего выполнения обязанностей", т.е. носят обеспечительный характер. Государство, являясь работодателем, нанимает граждан на службу с целью возложения на них соответствующих должностных обязанностей, исполнение которых необходимо для решения поставленных перед ним задач, и наделяет правами в той мере, в какой необходимо для надлежащего выполнения обязанностей.
Выполнение обязанностей - главное в деятельности государственных служащих. Ведь именно от того, какие они и как исполняют обязанности, во многом зависит вся их деятельность, а, следовательно, и работа всего государственного аппарата. Кроме того, как уже было отмечено, осуществляя надлежащим образом свои обязанности, государственные служащие обеспечивают соблюдение, исполнение, практическую реализацию, защиту и охрану прав граждан.
Анализируя действующее законодательство РФ, можно прийти к выводу о том, что обязанности государственных служащих сформулированы недостаточным образом, что затрудняет их оценку и реализацию.
Правовой статус органа государственной власти и его представителей определяется законодательством, подзаконными актами, в том числе актами о дисциплине. В таких актах, определяющих обычно компетенцию, основные задачи, функции, полномочия, права, обязанности сформулированы в самом общем виде. При этом очень часто все юридические элементы статуса, несущие различную организационную и правовую нагрузку, не имеют четкого разграничения, что является серьезным недостатком российского законодательства.
Как правило, компетенция органа исполнительной власти не описывается его правами и обязанностями, а выражена через формулировки "управляет", "прогнозирует", "контролирует", "руководит", "обеспечивает" и др. и сводится к выполнению поставленных перед ним функций и задач. О правах и обязанностях прямо не говорится.
В некоторых действующих законах РФ обязанностям отведены специальные статьи, которые носят общий характер и применимы ко всем государственным служащим. Например, Федеральный закон "О государственной гражданской службе РФ", который закрепляет общие обязанности, относящиеся к правовому статусу всех государственных гражданских служащих. Профессиональные же обязанности государственных гражданских служащих вытекают из других законов и административных регламентов.
Элементами правового статуса государственного служащего являются права, свободы, обязанности, ограничения, запреты, ответственность служащего, поощрения, которые закреплены в законодательстве и гарантированы государством.
Общий правовой статус государственного служащего установлен Конституцией России, федеральными законами.
Особенный правовой статус государственного служащего отражает специфику его служебной деятельности в отдельных видах государственной службы (гражданской, военной или правоохранительной).
Специальный правовой статус государственного служащего определяется правовым положением государственного органа, его специализацией. Специальный правовой статус государственного служащего носит профессиональный характер. Специальный правовой статус - это статус, специально предоставленный государственному служащему для выполнения задач и функций, возложенных на государственный орган в соответствии с легитимно утвержденным положением о нем.
Индивидуальный правовой статус государственного служащего определяется должностным регламентом (ранее - должностной инструкцией) по занимаемой должности государственной службы. Данный правовой статус включает в себя нормы общего, особенного и специального правового статуса государственного служащего.
Таким образом, важнейшим документом, на положениях которого основывается деятельность любого государственного служащего, является должностной регламент по занимаемой должности государственной службы. В нем должны содержаться требования, предъявляемые к государственному служащему, замещающему соответствующую государственную должность.
Должностные регламенты государственных служащих являются составной частью административного регламента исполнительного органа государственной власти, включающего также административные регламенты государственных функций, административные регламенты исполнительных органов государственной власти, административные регламенты взаимодействия исполнительных органов государственной власти, разработанные на основе Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. №30.
Основные правовые нормы состава должностного регламента установлены ст. 47 Федерального закона от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации".
Под правами государственного служащего понимаются установленные Конституцией России, федеральными законами, иными нормативными правовыми актами и охраняемые государством возможности профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ.
Под обязанностями государственного служащего понимаются установленные Конституцией России, федеральными законами иными нормативными правовыми актами обязательства систематического осуществления служебных действий, определяющих в своей совокупности содержание профессиональной деятельности государственного служащего по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ.
Как и все граждане России, государственные служащие несут все общегражданские обязанности, определенные Конституцией России (ст. 15, ст. 38, ст. 44, ст. 57, ст. 58, ст. 59). Помимо обязанностей, возлагаемых на государственных служащих Конституцией России, законодательство о государственной службе возлагает на них ряд дополнительных обязанностей, обусловленных статусом государственной службы и статусом государственного служащего.
Под ограничениями для государственного служащего понимаются обусловленные Конституцией России, а также законодательством о государственной службе условия и запреты, ставящие государственного служащего в определенный правовой режим, выходить за пределы которого запрещено законодательством.
Рассмотрим далее особенности содержания правового статуса государственного служащего на примере помощника судьи.
Правовой статус государственного гражданского служащего, каковым является и помощник судьи, закреплен в главе 3 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (ст.ст. 13-20) .
В соответствии с Законом, государственный служащий, в т.ч. помощник судьи, - гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом, получающий денежное содержание из средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ (ст. 13).
Конституция Российской Федерации (ч. 4 ст. 32) закрепила равное право граждан РФ на занятие любой должности гражданской службы в соответствии со своей профессиональной подготовкой и со своими способностями независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Не допускается установления при приеме граждан на государственную службу каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений для граждан.
Ограничения, связанные с государственной службой, указаны в ст. 16 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". При наличии этих обстоятельств гражданин не может быть принят на государственную службу, а государственный служащий не может находиться на государственной службе. Такими обстоятельствами являются следующие.
В соответствии со ст. 29 ГК РФ гражданин может быть признан судом недееспособным в случае психического расстройства, когда он не может понимать значения своих действий или руководить ими. Согласно ст. 30 ГК РФ ограниченно дееспособными могут быть признаны лица, злоупотребляющие спиртными напитками или наркотическими средствами и ставящие семью в трудное материальное положение. Поэтому лица, признанные судом недееспособными или ограниченно дееспособными гражданами, не могут занимать государственные должности (п. 1 ч. 1 ст. 16).
Кроме того, в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 16 указанного Закона осуждение лица к наказанию по приговору суда, вступившему в законную силу, исключающему возможность занимать должности государственной службы, а также наличие неснятой или непогашенной судимости исключают возможность приема гражданина на государственную службу и нахождение на государственной службе.
Отказ гражданина пройти процедуру оформления допуска к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну, также может служить поводом для отказа в приеме на государственную службу, если его служебные обязанности будут связаны с использованием этих сведений (п. 3 ч. 1 ст. 16).
Если у гражданина имеется заболевание, препятствующее исполнению служебных обязанностей, подтвержденное медицинским заключением, то это обстоятельство служит основанием для отказа в приеме на государственную службу (п. 4 ч. 1 ст. 16).
В соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 16 Закона гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому.
Если лицо вышло из гражданства Российской Федерации или приобрело гражданство другого государства при отсутствии договора Российской Федерации с другим государством о праве граждан на двойное гражданство, то это обстоятельство является основанием для отказа в продолжении государственной службы.
Если гражданин при поступлении на государственную службу представил подложные документы или заведомо ложные сведения, то это обстоятельство также служит основанием для отказа в приеме на государственную службу и увольнения с этой службы.
Представление заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера или их непредставление, несоблюдение ограничений, нарушение запретов и неисполнение обязанностей, установленных Федеральным законом "О противодействии коррупции", служат основанием для увольнения лица с государственной службы.
Правовой статус государственных служащих определяется их правами и обязанностями, характером служебных полномочий, спецификой ответственности. Основные права государственного служащего предусмотрены в ст. 14 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Их можно разделить на 2 группы. Первая группа прав относится к служебной деятельности. Это права на ознакомление с документами, определяющими права и обязанности; получение служебной информации; доступ в государственные органы, в органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации в связи с исполнением служебных обязанностей; принятие решений и участие в их подготовке; должностной рост на конкурсной основе для замещения вакантной должности; продвижение по службе; переподготовку и повышение квалификации за счет средств соответствующего бюджета.
Вторую группу составляют права, которые соответствуют статусу государственного служащего. Это право на пенсионное обеспечение с учетом стажа государственной службы; право на ознакомление с материалами личного дела; право требования на получение сведений, порочащих его честь и достоинство; право на объединение в профсоюзы для защиты своих прав; право на обращение в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения конфликтов, связанных с государственной службой, и т.д.
В этой же статье закреплено право государственных служащих на безопасные и здоровые условия труда и нормальную обстановку с учетом специфических особенностей службы государственного служащего.
В законодательном порядке (ст. 15) закреплены 12 общих для всех государственных служащих служебных обязанностей. На самом деле этих обязанностей гораздо больше, в зависимости от занимаемой должности, служебных регламентов, контрактов, положений и т.д. Из этих обязанностей 8 отнесены законодателем к существу служебной деятельности, а 4 обязанности - к статусу государственного служащего.
К существу служебной деятельности отнесены обязанности: соблюдения Конституции Российской Федерации и иных законодательных актов; исполнения своих служебных обязанностей в соответствии с должностным регламентом; соблюдения принципа подчиненности - исполнения приказов, распоряжений, указаний, поручений вышестоящих руководителей, изданных в пределах их должностных полномочий; соблюдения и защиты прав и законных интересов граждан; соблюдения правил внутреннего служебного распорядка; поддержания высокого уровня квалификации для исполнения своих служебных обязанностей; сохранения государственной и иной охраняемой законом тайны, а также неразглашения ставших ему известными в связи с исполнением служебных обязанностей сведений, затрагивающих частную жизнь, честь и достоинство граждан; использования вверенного имущества и финансовых средств разумно, экономно и эффективно.
В соответствии со своим статусом государственный служащий обязан: представлять сведения о себе и членах своей семьи - данные, включаемые в анкету, документы о гражданстве, о прохождении государственной или муниципальной службы, сведения о доходах и имуществе, сведения о выходе из гражданства Российской Федерации или о приобретении иностранного гражданства; соблюдать ограничения, правила служебного поведения, выполнять обязательства, установленные законодательством; сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта; пройти дактилоскопическую регистрацию. В Законе перечислены и другие обязанности.
Необходимо отметить, что перечень общеслужебных обязанностей государственного служащего не является исчерпывающим. Федеральными законами могут быть предусмотрены и иные обязанности в зависимости от должностных обязанностей государственного служащего.
В статье 17 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" установлены запреты, связанные с прохождением государственной службы. Необходимо отметить, что эти запреты не связаны непосредственно с исполнением государственным служащим своих служебных обязанностей, они указывают на недопустимость совмещения государственной службы с некоторыми другими видами деятельности.
За несоблюдение этих запретов закон (п. 14 ч. 1 ст. 33) предусматривает только одно взыскание - прекращение государственно-служебных отношений.
Какие же виды деятельности несовместимы с государственной службой? Государственному служащему запрещается: участвовать на платной основе в деятельности органов управления коммерческой организацией; замещать должность государственной службы при избрании или назначении на государственную должность, выборную должность на постоянной основе в органах местного самоуправления, в профессиональных союзах; заниматься предпринимательской деятельностью; приобретать ценные бумаги, по которым может быть получен доход; быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность государственной службы, либо в государственном органе или организации, непосредственно подчиненных или подконтрольных данному государственному органу; не вправе получать вознаграждения в связи с исполнением должностных обязанностей от физических и юридических лиц; выезжать в служебные зарубежные командировки за счет физических и юридических лиц; использовать в неслужебных целях средства организационно-технического, материального и иного обеспечения служебной деятельности; разглашать или использовать в целях, не связанных с государственной службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законодательством к конфиденциальной информации; публично осуждать конституционный строй РФ; принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, звания или другие знаки отличия иностранного государства; использовать служебные полномочия для предвыборной агитации в свою пользу или в пользу других лиц; не вправе использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в т.ч. религиозных, объединений для пропаганды отношения к ним; создавать или способствовать созданию в государственных органах структур политических партий, общественных объединений и религиозных организаций; прекращать исполнение служебных обязанностей в качестве средства урегулирования служебных споров.
В соответствии с ч. 2 ст. 17 вышеназванного Закона, государственный служащий обязан перевести принадлежащие ему ценные бумаги, доли (паи) участия в уставных капиталах организаций в государственные ценные бумаги. Речь идет о передаче в доверительное управление под гарантию государства доли (акции) в уставном капитале коммерческих организаций.
В случае нарушения запретов проводится служебная проверка по обстоятельствам нарушения государственным служащим правил поведения. Нарушение запретов квалифицируется как неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим служебных обязанностей и может повлечь применение дисциплинарного взыскания - замечания, выговора, предупреждения о неполном должностном соответствии, освобождения от занимаемой должности, увольнения с государственной службы (см. ст. ст. 57, 68).
Ограничения, обязательства и правила, установленные ст. 17 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", подлежат включению:
) в положение о служебном государственном распорядке;
) в должностной регламент;
) в служебный контракт.
Соблюдение ограничений и обязанностей государственным служащим учитывается при проведении конкурса, аттестации, квалификационного экзамена, при назначении на должность государственной службы.
Закон о государственной службе Российской Федерации (ст. 18) обязывает государственного служащего исполнять свои должностные обязанности на высоком профессиональном уровне. Профессионализм государственного служащего означает, что он исполняет свои служебные обязанности с глубоким знанием существа выполняемых функций, обладая соответствующими знаниями, навыками и умениями.
Основное требование к поведению государственного служащего состоит в признании, соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина. Государственный служащий осуществляет свою служебную деятельность в пределах компетенции государственного органа, т.е. обеспечивает исполнение компетенции государственного органа. В своей служебной деятельности государственный служащий обязан учитывать права и обязанности, законные интересы всех участвующих сторон.
Государственный служащий не должен получать незаконные выгоды имущественного и неимущественного характера. Будучи политически нейтральным, он обязан проводить политику правительства. Одним из важных требований к служебному поведению государственного служащего является обязанность не совершать поступки, порочащие его честь и достоинство. Государственный служащий должен быть корректным, доброжелательным, вежливым с гражданами, а также с вышестоящими руководителями, коллегами и подчиненными.
В соответствии с Законом о государственной службе государственный служащий должен проявлять уважение к нравственным традициям и обычаям народов Российской Федерации, а также к различиям в местных правилах вежливости, нормах поведения, специфике форм приветствия, обращения, благодарности, прощания и т.д. По должностному положению государственный служащий должен способствовать межнациональному, межпрофессиональному согласию.
На государственного служащего возложена обязанность исполнять свои служебные обязанности в духе преданности интересам государства. В соответствии с Законом государственные служащие должны соблюдать правила публичных выступлений и предоставления служебной информации. Разглашение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну, служит основанием для прекращения государственно-служебных отношений (ст. 37).
Помощник судьи как государственный служащий подотчетен своему непосредственному руководителю - судье, вышестоящим руководителям - председателю, заместителям председателей судов только при исполнении служебных обязанностей.
Статус помощника судьи как государственного служащего регулируется Законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации".
Этот статус не только определяет содержание служебных отношений, но и содержит совокупность прав, обязанностей, ограничений, запретов и ответственности как государственного служащего.
В ст. 19 Закона предусмотрены механизмы преодоления конфликта интересов, когда у государственного служащего возникает личная или групповая заинтересованность в достижении какой-то цели.
В ч. 3 ст. 19 личная заинтересованность определяется как возможность получения государственным служащим при исполнении своих служебных обязанностей доходов в денежной или натуральной форме либо доходов в виде материальной выгоды непосредственно для государственного служащего, членов его семьи или близких родственников или свойственников.
Из содержания этой нормы вытекает, что в случае возникновения у государственного служащего личной заинтересованности, которая может привести к конфликту интересов, он обязан уведомить об этом представителя нанимателя в письменной форме. При этом на государственного служащего возлагается обязанность, во-первых, принять меры по преодолению конфликта интересов, во-вторых, подчиниться решению по преодолению конфликта интересов.
В соответствии с Законом в государственных органах создаются комиссии по урегулированию конфликтов интересов. В их состав в обязательном порядке входят представитель нанимателя или уполномоченные им государственные служащие. В обязательном порядке входят представитель соответствующего органа по управлению государственной службой, представители научных и образовательных учреждений, других организаций, как независимых экспертов, представители по вопросам кадровых и государственных служб, а также подразделения, в котором государственный служащий является стороной конфликта интересов.
.2 Порядок поступления на государственную службу в Российской Федерации
Законодательством Российской Федерации определены порядок поступления на государственную службу, прохождение испытательного срока, особенности условий государственной службы, порядок проведения аттестации служащих, замещающих государственные должности, присвоение классных чинов и многие другие вопросы.
Поступление на государственную гражданскую службу представляет собой урегулированную нормами права процедуру оценки деловых качеств гражданина, претендующего на должность государственной гражданской службы, а также необходимого перечня документов указанного лица, на основании результатов которой оформляются служебные правоотношения между государственным органом и лицом, претендующим на замещение той или иной должности государственной гражданской службы.
Право поступления на государственную гражданскую службу имеют граждане Российской Федерации не моложе 18 лет, владеющие государственным языком, имеющие профессиональное образование и отвечающие требованиям, установленным для государственных служащих.
При поступлении на государственную службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъектов Федерации, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, созданным в порядке, предусмотренном Конституцией РФ и федеральными законами.
Равный доступ к государственной службе - это демократическое право, которое является необходимым условием для предотвращения бюрократизации государственного аппарата и превращения его в самодовлеющую силу, оторванную от гражданского общества. Это право позволяет обеспечить нормальную сменяемость и обновление кадров чиновников, недопустимость, как справедливо считает А.Ф. Ноздрачев, "его превращения в касту".
Поступление гражданина на гражданскую службу осуществляется по результатам конкурса, если иное не установлено законом. Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности государственной гражданской службы, их соответствия квалификационным требованиям к должности государственной гражданской службы. Указом Президента от 1 февраля 2005 г. №112 утверждено Положение о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации.
Для проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы правовым актом соответствующего государственного органа образуется конкурсная комиссия. В состав конкурсной комиссии входит представитель нанимателя и (или) уполномоченные им государственные гражданские служащие (в том числе из структурных подразделений по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения и подразделения, в котором проводится конкурс на замещение вакантной должности). Состав конкурсной комиссии для проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы формируется таким образом, чтобы была исключена возможность возникновения конфликтов интересов, которые могут повлиять на решение, принимаемое конкурсной комиссии.
На официальном сайте государственного органа в сети Интернет размещается объявление о приеме документов для участия в конкурсе, а также следующая информация о конкурсе: наименование вакантной должности гражданской службы, требования, предъявляемые к претенденту на замещение этой должности, условия прохождения гражданской службы, место и время приема документов, подлежащих представлению, срок, до истечения которого принимаются указанные документы, предполагаемая дата проведения конкурса, место и порядок его проведения, другие информационные материалы. Объявление о приеме документов для участия в конкурсе и информация о конкурсе также могут публиковаться в периодическом печатном издании.
Конкурс не проводится:
при назначении на замещаемые на определенный срок полномочий должности государственной гражданской службы категорий "руководители" и "помощники";
при назначении на должности государственной гражданской службы категории "руководители", назначение на которые и освобождение от которых осуществляется Президентом РФ или Правительством РФ;
при заключении срочного служебного контракта;
при назначении гражданского служащего на иную должность государственной гражданской службы в случаях, предусмотренных ч. 2 ст. 28 и ч. ч. 1-3 ст. 31 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации";
при назначении на должность государственной гражданской службы служащего (гражданина), состоящего в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе.
Претенденту на замещение должности гражданской службы может быть отказано в допуске к участию в конкурсе в связи с несоответствием квалификационным требованиям к вакантной должности гражданской службы, а также в связи с ограничениями, установленными названным Федеральным законом для поступающих на гражданскую службу и ее прохождение.
Претендент на замещение должности гражданской службы, не допущенный к участию в конкурсе, вправе обжаловать это решение в соответствии с законом.
Замещение должности гражданской службы оформляется актом государственного органа о назначении на должность, на основе которого заключается служебный контракт в установленных форме и порядке.
В соответствии с п. 1 ст. 23 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" под служебным контрактом понимается соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, о прохождении гражданской службы, а также соглашение между нанимателем и указанным гражданином или гражданским служащим, являющимися гражданскими сторонами служебного контракта о замещении должности гражданской службы.
Служебным контрактом устанавливаются права и обязанности сторон. Обязанность нанимателя - предоставить гражданину возможность прохождения государственной гражданской службы, а также предоставить ему или служащему возможность замещения определенной должности государственной гражданской службы и обеспечить им прохождение гражданской службы и замещение этой должности в соответствии с нормативными актами о государственной гражданской службе, своевременно и в полном объеме выплачивать государственному гражданскому служащему денежное содержание. Обязанность другой стороны (гражданина, служащего) - исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом и соблюдать установленные в государственном органе правила служебного распорядка.
Содержание служебного контракта составляют существенные и другие условия. К существенным относятся условия, наличие которых является обязательным для признания служебного контракта заключенным. Отсутствие хотя бы одного из них влечет недействительность соглашения.
Существенными условиями являются наименование замещаемой должности государственной гражданской службы с указанием подразделения государственного органа, дата начала исполнения должностных обязанностей, права и обязанности гражданского служащего, должностной регламент, права и обязанности представителя нанимателя и др.
Помимо существенных, в служебном контракте могут быть предусмотрены и другие условия: испытание при поступлении на гражданскую службу; неразглашение сведений, составляющих охраняемую федеральным законом тайну, и пр. Среди других могут быть и целевые, выражающие интересы гражданского служащего.
Анализ практики заключения контрактов показывает, что служебные права и обязанности могут оговариваться в приложениях к ним. Наиболее часто в приложениях содержатся дополнительные условия службы по контракту, например об установлении испытательного срока, оплате жилья, о доплате к заработной плате, возмещении расходов по использованию личного автомобильного транспорта в служебных целях и т.п.
Любые условия контракта о службе не могут ухудшать служебное, социальное положение государственного служащего по сравнению с условиями, предусмотренными законодательством. Контракт заключается в письменной форме, составляется в двух экземплярах и подписывается сторонами. Один экземпляр контракта передается государственному гражданскому служащему, а другой хранится в его личном деле.
Служебный контракт может заключаться на неопределенный срок или быть срочным. Контракт заключается на срок от одного года до пяти лет, если иной срок не установлен законом. В Федеральном законе "О государственной гражданской службе" дан открытый перечень случаев, когда заключаются срочные служебные контракты.
Контракт может быть изменен только с согласия сторон, кроме случаев, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Контракт может быть продлен или перезаключен по соглашению сторон не позднее чем за два месяца до окончания установленного в нем срока.
Служебный контракт прекращается по основаниям, в порядке и с последствиями, которые установлены Федеральным законом о гражданской службе и иными федеральными законами. Основания и порядок прекращения служебного контракта аналогичны тем, которые установлены Трудовым кодексом в отношении трудового договора. Но учитываются также особенные требования к гражданской службе и гражданским служащим, например, служебный контракт может быть расторгнут в связи с выходом гражданского служащего из гражданства Российской Федерации, приобретением гражданства другого государства, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации.
Для лица, впервые поступающего на государственную службу, а также для государственного гражданского служащего при переводе на государственную должность государственной службы или иной группы и иной специальности может быть установлен испытательный срок (испытание) продолжительностью от трех месяцев до одного года в зависимости от уровня подготовки и должности государственной службы, на которую гражданин поступает. В период испытания на гражданского служащего распространяются положения Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", других законов и иных нормативных правовых актов о государственной гражданской службе.
Основная цель испытания состоит в том, чтобы выявить соответствие претендента замещаемой государственной должности.
Несогласие претендента с предложенным сроком испытания является основанием для отказа в заключении контракта и зачислении на государственную должность. Однако, если контрактный срок испытания определен государственной конкурсной комиссией, он не может быть изменен государственным органом или по соглашению сторон.
На государственного гражданского служащего в период испытания полностью распространяется действие актов законодательства о государственной службе. Он обязан соблюдать правила служебного распорядка, установленные для государственных служащих соответствующего государственного органа, на него распространяются соответствующие права, обязанности и правоограничения, он имеет право на должностной оклад и установленные надбавки к должностному окладу.
Решение о соответствии или несоответствии гражданского служащего занимаемой им государственной должности должно быть принято государственным органом (полномочным должностным лицом) в период срока, установленного для испытания. Если срок испытания истек, а гражданский служащий продолжает государственную службу, он считается выдержавшим испытание. При этом издания приказа об окончательном назначении на должность не требуется.
Государственный гражданский служащий считается не выдержавшим испытания, если в течение испытательного срока систематически, постоянно не выполнял свои служебные обязанности либо выполнял их некачественно, неполно, несвоевременно. В период испытательного срока государственный гражданский служащий может быть уволен и по другим предусмотренным законом основаниям.
Увольнение в этом случае производится с соблюдением всех условий, установленных законом для увольнения по этим основаниям. Начало служебной карьеры и последующая деятельность государственных служащих определяются таким важнейшим документом, как должностной регламент.
Регламент утверждается представителем нанимателя и является составной частью административного регламента государственного органа.
Примерные должностные регламенты утверждаются соответствующим органом по управлению государственной службой.
В должностной регламент включаются:
) квалификационные требования к уровню и характеру знаний и навыков, предъявляемые к гражданскому служащему, замещающему соответствующую должность гражданской службы, а также к образованию, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности;
) должностные обязанности, права и ответственность гражданского служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей в соответствии с административным регламентом государственного органа, задачами и функциями структурного подразделения государственного органа и функциональными особенностями замещаемой в их должности гражданской службы;
) перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения;
) перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан участвовать при подготовке проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений;
сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных решений;
) порядок служебного взаимодействия гражданского служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей с гражданскими служащими того же государственного органа, гражданскими служащими иных государственных органов, другими гражданами, а также с организациями;
) перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа;
) показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.
Важно, что положения должностного регламента учитываются при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы, аттестации, квалификационного экзамена, планирования профессиональной служебной деятельности гражданского служащего. Результаты исполнения гражданским служащим должностного регламента учитываются при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы или включении гражданского служащего в кадровый резерв, оценке его профессиональной служебной деятельности при проведении аттестации, квалификационного экзамена либо поощрении гражданского служащего.
Составление регламентов должно происходить с учетом действующего Квалификационного справочника руководителей, специалистов и других служащих (Постановление Минтруда РФ от 21.08.1998 №37), типовых должностных инструкций).
Важным правовым средством установления соответствия государственного гражданского служащего замещаемой им должности государственной службы является его аттестация. Под аттестацией государственного гражданского служащего понимается деятельность, в процессе которой аттестационная комиссия в рамках установленной процедуры в целях выявления степени соответствия служащего занимаемой должности производит оценку деловых, личных и правовых качеств служащего, процесса и итогов его служебной деятельности. Порядок проведения аттестации государственных гражданских служащих определяется на основе Положения о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. №110.
Аттестация государственного гражданского служащего проводится один раз в три года.
Аттестации не подлежат государственные гражданские служащие, замещающие должности государственной гражданской службы категорий "руководители" и "помощники" (советники) в случае, если с ними заключен срочный служебный контракт. Аттестация проводится один раз в три года. Внеочередная аттестация может проводиться после принятия в установленном порядке решения о сокращении должностей гражданской службы в государственном органе, об изменении условий оплаты труда государственных гражданских служащих. Внеочередная аттестация проводится по соглашению сторон служебного контракта с учетом результатов годового отчета о профессиональной служебной деятельности государственного гражданского служащего.
Для проведения аттестации формируется аттестационная комиссия, утверждается график, составляются списки государственных служащих, подлежащих аттестации, подготавливаются документы для аттестационной комиссии. График проведения аттестации, количественный и персональный состав аттестационной комиссии, сроки и порядок ее работы утверждаются руководителем государственного органа.
Не позднее чем за две недели до начала проведения аттестации в аттестационную комиссию представляется отзыв на подлежащего аттестации гражданского служащего, подписанный его непосредственным руководителем. Отзыв должен содержать сведения о государственном служащем и мотивированную оценку профессиональных, личностных качеств и результаты служебной деятельности.
Кадровая служба государственного органа не менее чем за неделю до начала аттестации должна ознакомить каждого служащего с представленным отзывом о его служебной деятельности. При этом аттестуемый вправе представить в аттестационную комиссию дополнительные сведения о служебной деятельности за предшествующий период, а также заявление о своем несогласии с представленным отзывом.
При проведении аттестации учитывается соблюдение гражданским служащим ограничений, отсутствие нарушений запретов, выполнение требований к служебному поведению и обязательств, установленных Федеральным законом о гражданской службе.
По результатам аттестации гражданского служащего аттестационная комиссия принимает одно из следующих решений:
а) соответствует замещаемой должности гражданской службы;
б) соответствует замещаемой должности гражданской службы и рекомендуется к включению в установленном порядке в резерв для замещаемой вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста;
в) соответствует замещаемой должности гражданской службы при условии успешного прохождения профессиональной переподготовки или повышения квалификации;
г) не соответствует замещаемой должности гражданской службы.
По результатам аттестации в течение одного месяца издается правовой акт государственного органа о том, что гражданский служащий:
а) подлежит включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста;
б) направляется на профессиональную переподготовку или повышение квалификации;
в) понижается в должности гражданской службы.
Заседание аттестационной комиссии считается правомочным, если на нем присутствуют не менее двух третей ее членов.
Во время прохождения государственной гражданской службы гражданские служащие, замещающие без ограничения срока полномочий должности гражданской службы категорий "специалист" и "обеспечивающий специалист", сдают квалификационный экзамен. В случаях, установленных Президентом РФ, его сдают также гражданские служащие, замещающие должности гражданской службы категории "руководители".
Квалификационный экзамен проводится при решении вопроса о присвоении классного чина гражданской службы по замещаемой должности гражданской службы гражданскому служащему по мере необходимости, но не чаще и не реже одного раза в три года.
По инициативе гражданского служащего может быть проведен внеочередной экзамен не позднее чем через три месяца после дня подачи им письменного заявления о присвоении классного чина гражданской службы.
Квалификационный экзамен проводится по установленной форме в целях оценки знаний, навыков и умений (профессионального уровня) гражданского служащего конкурсной или аттестационной комиссией.
Положение о порядке сдачи квалификационного экзамена государственным гражданским служащим Российской Федерации и порядке оценки его знаний, навыков и умений (профессионального уровня) утверждается указом Президента РФ.
Следующим основным элементом прохождения государственной гражданской службы является производство государственных гражданских служащих в классные чины.
Наряду с должностным положением и продвижением производство государственных гражданских служащих в классные чины и продвижение их по лестнице классных чинов является одной из основ построения и функционирования системы государственной гражданской службы. Классный чин государственного гражданского служащего - это персонально присваиваемое на основании результатов процедуры государственного квалификационного экзамена звание, соответствующее служебному положению (замещаемой должности), уровню профессиональной подготовки, выслуге лет, принадлежности к определенному государственному органу и заслугам.
Законодательство о государственной гражданской службе устанавливает следующую систему классных чинов, состоящую из пяти групп, по три классных чина в каждой.
Классный чин гражданской службы - действительной государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса - присваивается гражданским служащим, которые замещают должности федеральной гражданской службы высшей группы. Этот классный чин присваивается Президентом Российской Федерации.
Классный чин гражданской службы - государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса присваивается гражданским служащим, которые замещают должности федеральной гражданской службы главной группы. В федеральных органах исполнительной власти указанный классный чин присваивается Президентом Российской Федерации, а в иных федеральных государственных органах - руководителем федерального государственного органа.
Классный чин гражданской службы - государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса присваивается гражданским служащим, которые замещают должности гражданской службы ведущей группы. Этот классный чин присваивается представителем нанимателя.
Классный чин гражданской службы - референт государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса - тем гражданским служащим, которые замещают должности гражданской службы старшей группы. Этот классный чин присваивается представителем нанимателя.
Классный чин государственной гражданской службы - секретарь государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса присваивается гражданским служащим, которые замещают должности гражданской службы младшей группы. Этот классный чин присваивается представителем нанимателя.
Гражданским служащим, которые замещают должности гражданской службы субъекта Российской Федерации высшей и главной групп, классные чины гражданской службы Российской Федерации присваиваются в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.
Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. №113 утверждено Положение о порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим. Указами Президента РФ устанавливается порядок присвоения и сохранения классных чинов федеральной гражданской службы, соотношение классных чинов федеральной гражданской службы и воинских и специальных званий, классных чинов правоохранительной службы, а также соотношение классных чинов федеральной гражданской службы и классных чинов гражданской службы субъектов РФ.
.3 Пути повышения эффективности профессиональной деятельности государственных служащих в Российской Федерации
Сущностные черты эффективности модернизации государственной службы, изменения в статусе ее субъектов требуют обеспечения единства прав и обязанностей служащих, учета специфических особенностей и целостности системы оценки их профессиональной деятельности. Модернизация в сфере публичной службы - путь укрепления, прежде всего административно-правовых и информационных начал инноватизации, ее комплексной оценки. Информационное общество и формирующееся инновационное государство определяют сущность, содержание, направления совершенствования служебной деятельности и соответствующих правоотношений.
К таким направлениям, определенным разделом VII "Эффективная наука" Стратегии инновационного развития России, относятся:
улучшение качества кадрового потенциала;
повышение эффективности сектора исследований и разработок, относящихся к кадровой политике, в том числе за счет реструктуризации ряда научных и управленческих центров;
наращивание исследовательского потенциала на ключевых направлениях модернизации профессиональной деятельности управленческих кадров;
развитие механизмов и инструментов координации и взаимодействия всех участников инновационного процесса административно-правового обеспечения эффективности служебной деятельности.
Процесс модернизации совершенствования службы, включая оптимизацию ее состава и деятельности, сопровождается созданием условий для возникновения новых правовых отношений на базе наиболее эффективных средств инновационного развития. С этой целью следует разработать систему выделения средств на создание учреждений, организаций, которые будут предусматривать финансирование и материально-техническое обеспечение новых организаций, управленческих структур, инноватизации деятельности их служащих.
Развитие сети национальных исследовательских центров должно стать ядром нового интегрированного научно-образовательного комплекса, обеспечивающего подготовку кадров нового, стратегического направления.
Таким образом, субъективную обязанность государственного служащего в стратегической сфере можно определить как предписываемую ему меру должного поведения в целях достижения показателей, намеченных Стратегией инновационного развития.
Под показателями реализации права служащего имеются в виду установленные Конституцией РФ, федеральным законом, иными правовыми актами и охраняемые государством возможности и способы профессиональной деятельности служащего по обеспечению должного функционирования государственных органов.
Помимо анализа показателей реализации прав служащих основы правового статуса включают анализ выполнений служебных обязанностей. Как отмечают ученые-административисты, исполнение должностных обязанностей составляет основное содержание профессиональной деятельности служащего. Эти должные обязанности связаны с обеспечением исполнения полномочий органов управления и характеризуют сущность его служебной деятельности, ибо государство (государственный орган) принимает на работу гражданина главным образом с целью возложения на него соответствующих должностных обязанностей. Обязанность, как и право, воплощает в себе связь обладателя субъективного права с государством и с другим участником правоотношения - управомоченным субъектом. Обязанность по своему содержанию прямо противоположна субъективному праву. Субъективное право - мера дозволенного государством поведения, а обязанность - мера должного поведения субъекта.
В юридической науке под обязанностью понимают меру должного поведения субъекта права, обусловленную правами другого лица, предъявляющего законные требования в целях удовлетворения своих интересов. Государственный служащий должен действовать строго в пределах своих полномочий, которые закрепляются в должностной инструкции, в трудовом договоре, в регламенте.
Эффективность профессиональной деятельности зависит от того, насколько четко различаются должностные обязанности служащего в зависимости от органа, в котором осуществляется его деятельность, и от замещаемой должности.
Эффективность осуществления обязанностей нанимателя в служебном правоотношении полностью коррелирует с эффективностью прав служащего. К таковым относятся обязанность обеспечивать ему надлежащие информационно-правовые, организационно-технические условия; своевременно и в полном размере выплачивать денежное содержание; предоставлять в установленном порядке время отдыха и т.п. Эффективность единства прав и обязанностей субъектов инновационно-служебных правоотношений обусловлено их тесной взаимосвязью. Речь в данном случае идет не только о том, что с правами одного из участников служебного правоотношения корреспондируют обязанности другого. Вопрос заключается в том, что публично-правовая природа служебной деятельности во многих случаях требует сочетания прав и обязанностей в рамках общего понятия - инновационного полномочия.
Так, если рассматривать базовое право государственного служащего - право на осуществление своей профессиональной деятельности, то оно неразрывно связано с обязанностью осуществлять эту деятельность с учетом модернизации. Что же касается прав, реализуемых в инновационно-служебных правоотношениях, то они всегда связаны с обязанностью их творческой реализации. Так, право на профессиональную информацию о внедрении служащим инноваций связано с обязанностью другой стороны (нанимателя) информацию предоставлять. Напротив, право на должностной рост на конкурсной основе является именно правом и реализуется служащим в добровольном порядке путем участия в конкурсе на вакантную должность. Разумеется, проведя всю жизнь на государственной службе, служащий может это право ни разу не реализовать, что, конечно, не лучший вариант для эффективности работы самого служащего.
Таким образом, показателями эффективности профессиональной деятельности государственных служащих выступают:
) масштабы публичности;
) направленность на реализацию инновационных функций государства;
) развитие внешневластного, административно-правового характера служебной деятельности;
) комплексность организационного структурирования, показателей совершенствования служебной деятельности в контексте Стратегии инновационного развития;
) наличие прямой административно-правовой связи между эффективностью государственного управления, местного самоуправления, их органов и эффективностью деятельности служащих в соответствии с инновационным развитием России.
Серьезным недостатком исследования процесса модернизации административно-правового регулирования служебной деятельности является отсутствие новых стратегических связей между государственной службой и муниципальной службой. Это изолирует последнюю от влияния государственной службы, использования эффективного опыта действия единых принципов их организации и деятельности. Все это является препятствием для ротации кадров, для служебной карьеры муниципальных служащих и для развития инновационной деятельности управленческих кадров в целом.
Конечно, единство и целостность государственной службы и муниципальной службы могут находить воплощение не только в принципах их организации и функционирования, но и в институциональном взаимодействии и структурном оформлении системы показателей эффективности правового статуса государственных и муниципальных служащих. Ряд авторов приводят доводы в пользу объединения этих институтов. Так, В.В. Еремян указывает на властный характер государственной и муниципальной службы. Общим сущностным признаком, объединяющим правовое положение государственных и муниципальных служащих, является форма публичной власти, обеспечивающая единство властных полномочий соответствующих органов публичной власти.
Необходимость формирования единых правовых подходов и показателей эффективности регулирования государственно-служебных и муниципально-служебных отношений заслуживает, с нашей точки зрения, поддержки и одобрения. Таким образом, существуют реальные предпосылки для того, чтобы служебно-правовая аналитика и служебно-правовая инноватика регулировали не только государственно-служебную, но и муниципально-служебную деятельность.
Не следует исключать инновационно-правовой характер этой взаимосвязи. Прежде всего, государственная гражданская служба и муниципальная служба имеют наибольшее количество общих информационных черт стратегического направления. Специальные же виды государственной службы имеют ряд инновационных информационно-правовых особенностей (например, военной службы), которые менее применимы к муниципальной службе.
Ряд направлений и вопросов (принципы государственной и муниципальной службы, право равного доступа на государственную и муниципальную службу, исчисление стажа государственной и муниципальной службы, формы денежного содержания государственных и муниципальных служащих и некоторые другие) могут иметь единое правовое регулирование не только для государственной службы, но и для всех видов публичной службы.
Однако приходится констатировать, что современное законодательство о государственной службе и муниципальной службе пошло по пути расхождения не только этих институтов, но и безучастного отношения к их инновационно-правовому характеру.
Видимо, в перспективе будет сформирована законодательная база, которая в целом урегулирует инновационно-правовую сферу публичной службы РФ, обусловленную становлением инновационного государства и информационного общества. В настоящее время в российской правовой науке мало используется принятый в общемировой правовой практике термин "информационная открытость публичной службы".
Вместе с тем назрела необходимость введения в российское право понятия, объединяющего все виды службы, направленные на достижение стратегических целей государственного и муниципального управления в информационном обществе. Необходимость такого нововведения отмечается в управленческой практике.
Для государственной службы, как и для службы муниципальной, характерно преобладание императивного режима административно-правового направления регулирования отношений: разрешено только то, что прямо указано в законе. Поэтому в рамках модернизации, в части развития правового обеспечения эффективности модернизации государственной службы, необходимо реализовать позитивный потенциал правового регулирования складывающихся в этих сферах отношений на основе их детальной регламентации нормами и институтами главным образом административного права, с помощью информационного и других сравнительно разных отраслей права.
Формулируя единые подходы к настоящему правовому регулированию государственной службы, необходимо иметь в виду, что при несомненном сходстве (в особенности между государственной гражданской службой и муниципальной службой) эти виды служебной деятельности имеют и определенные отличия. Они проистекают не только из территориального масштаба, но и из самой сферы инновационной, правовой, властно-управленческой деятельности. В том числе из функциональной специфики, особенностей компетенции, полномочий государственных и муниципальных органов.
Повышение эффективности государственной службы предопределено ее неразрывной связью не только с муниципальной службой, но и с такими институтами, как инновационное государство и информационное общество.
Включение государственного служащего в систему стратегического государственного управления позволяет строить новые административно-правовые отношения с ним на таких направлениях, как стабильность, информационность, характеризующиеся тем, что в течение всей служебной карьеры служащий может осуществлять свою деятельность в различных муниципально-структурных подразделениях и государственных органах, при этом будучи уверенным в сохранении своего административно-правового статуса и его инновационных черт в форме, например, служебно-административного кодекса.
Термин "служебно-административный кодекс" в настоящее время не используется в специальной юридической литературе. В рамках монографических и диссертационных исследований чаще всего употребляется термин "модель". Такое внимание к моделированию объясняется тем, что основная миссия юридической науки заключается в определении тех средств и методов правового регулирования, которые являются наиболее эффективными и позволяют наилучшим образом привести общественные отношения, возникающие в процессе служебной деятельности, к заранее определенному, запрограммированному состоянию информационного общества. Разработанные административно-правовой наукой средства и методы, предложенные ею конкретные правовые нормы воспринимаются в процессе правотворчества и переносятся в действующее законодательство.
Сущность же предлагаемого к разработке кодекса как правового и общенаучного явления состоит в отражении новых, прежде всего административно-правовых, информационно-правовых, стратегических явлений объективной действительности с целью их изучения и прогнозирования развития.
В кодексе получат отражение практика модернизации как полное представление об изменении реально существующих правовых явлений в профессиональной деятельности управленческих кадров в контексте Стратегии инновационного развития. Служебно-административный кодекс, его инновационное содержание станет результатом развития, формой отражения и средством выражения внутренней структуры сложных правовых явлений, каким является служебно-правовая аналитика и служебно-правовая инноватика. Последние несут информацию об исследуемых объектах и выполняют специальную задачу обеспечения эффективности модернизации профессиональной деятельности управленческих кадров.
В целом можно заметить, что у разных специалистов сложились различные (а нередко и диаметрально противоположные) взгляды на понимание эффективности регулирования служебно-правовых отношений. Так, в науке административного права больше всего исследуются правоотношения в сфере государственной службы, под которыми понимаются отношения государственно-управленческого характера, возникающие при организации и практическом осуществлении властной исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления и имеющие направленность на реализацию управленческих функций государства, публичной власти. Однако здесь ни слова не сказано о модернизационной, стратегической, инновационной, информационной сущности (составляющей) служебной деятельности.
Вместе с тем комплексно рассматривая служебную деятельность, ее правоотношения, необходимо указать на связь, во-первых, эффективности этих отношений служащего с государственным органом, возникающих в связи с информационно-правовым источником - Конституцией, во-вторых, в связи с поступлением на государственную службу, ее прохождением и прекращением. В правовом аспекте их лучше именовать "внутриправовыми" отношениями. Одновременно они являются трудовыми отношениями и регулируются нормами трудового права. В-третьих, эффективность этого отношения государственного служащего с третьими лицами - организациями или гражданами, зависит от эффективности отношений, возникающих в соответствии с компетенцией органа, в котором служащий состоит на службе.
Итак, на основе сказанного выше эффективность служебной деятельности можно охарактеризовать как урегулированные нормами права и охраняемые принудительной силой государства результативные, инновационные общественные отношения, сторонами которых являются государственные служащие, с одной стороны, и соответствующие публичные образования (Российская Федерация, субъекты РФ) - с другой. Эффективность всегда возникает в процессе плодотворной организации и функционирования всех видов профессиональной деятельности, связанной с осуществлением властных полномочий на главных административно-правовых направлениях.
Современные экономические условия, существенные преобразования в общественных отношениях требуют повышения эффективности государственной службы в интересах укрепления государства и развития гражданского общества. При этом процесс совершенствования государственного аппарата любого государства всегда взаимосвязан с двумя основными показателями: количеством государственных служащих и объемом средств различных уровней бюджетов на их содержание.
По данным Федеральной службы государственной статистики (#"justify">Стоит отметить, что в средствах массовой информации распространено мнение о непомерно большом количестве государственных служащих, при этом данное мнение продолжает существовать вне зависимости от указанных выше периодов сокращения или увеличения государственного аппарата.
Аналитика зарубежного опыта свидетельствует, что нынешнее количество служащих государственного аппарата не является высоким и тем более рекордным. По статистическим данным, в России число государственных служащих на 10 тыс. жителей в два-три раза меньше, чем в других странах (например, США, Германии, Франции, Норвегии, Румынии).
Общепризнанным является и тот факт, что оплата труда государственных гражданских служащих федерального уровня и в субъектах РФ существенно меньше, чем у их коллег в зарубежных странах.
В соответствии с Указом Президента РФ от 31.12.2010 №1657 было принято решение о сокращении в 2011-2013 годах предельной численности федеральных государственных гражданских служащих не менее чем на 20% до 31 марта 2013 года. Пункт 5 данного Указа предусматривал, что 50% высвободившихся в результате предусмотренного сокращения бюджетных ассигнований направляется на материальное стимулирование государственных гражданских служащих.
Оптимизация количественного состава государственного аппарата, распределение функциональной нагрузки и направлений деятельности объективно должны сопровождаться повышением эффективности служебной деятельности и равномерно распределенным увеличением социальных гарантий государственных служащих.
Исследуемые обстоятельства и имеющаяся действительность позволяют сформулировать ряд предложений по совершенствованию государственной службы. В соответствии с ч. 2 ст. 9 Федерального закона от 27.07.2004 №79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" предусмотрена категория должности гражданской службы "обеспечивающие специалисты".
В силу п. 4 ч. 2 ст. 9 Закона №79-ФЗ должности "обеспечивающие специалисты" учреждаются для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаются без ограничения срока полномочий.
Зарубежный опыт свидетельствует, что в структурных подразделениях органов власти, как федерального уровня, так и местного, должности лиц, осуществляющих технические и организационные функции (канцелярии, общие отделы, компьютерное и техническое обеспечение), не относятся к должностям государственной службы.
В условиях планируемого сокращения государственных служащих целесообразно рассмотрение вопроса о признании утратившим силу п. 4 ч. 2 ст. 9 Закона №79-ФЗ.
Предлагаемые изменения в полной мере сочетаются с положениями Федеральной программы "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)", утв. Указом Президента РФ от 10.03.2009 №261 (Федеральная программа).
Глава II. Зарубежный опыт регулирования правового статуса государственных служащих
.1 Правовое регулирование государственных служащих по законодательству во Франции и Германии
Организация государственной службы Франции представляет собой эталон бюрократической развитой централизованной системы и одновременно с тем обеспечивающей эффективное управление государством. Интересным является тот факт, что французская система администраций во многом для России являлась идеалом в организации государственной службы.
Основой государственной службы Французской Республики является подробно регламентированная и вместе с тем закрытая система администрирования. При этом четко просматриваются иерархичность, кастовость и исключительное верноподданство государству. Указанные принципы и подходы имеют давние и глубокие традиции, тем не менее время вносило некоторые коррективы, хотя и не сущностного характера. Одновременно с этим следует заметить и то, что идеология государственной службы позволяет администрации брать на себя инициативу в исследованиях, предложениях и исполнении решений власти, т.е. субординация имеет исключительные проявления в системе внутренних отношений, а автономия - во внешних.
Не менее важным началом организации государственной службы Франции является концепция карьеры. Она основана на понимании госслужбы как особой, отличной от всех прочих профессии, требующей от человека специфических качеств и полной отдачи в служении государству. Одновременно с этим она позволяет служащему быть уверенным, что добросовестное выполнение им служебных обязанностей гарантирует ему должное материальное обеспечение и соответствующий рост. Тем самым обеспечивается заинтересованность государственной службы в обеспечении устойчивого функционирования государства в условиях периодически сотрясающих страну перемен политического курса и порой непредсказуемых изменений политических настроений и симпатий населения. Однако система стабильности и несменяемости кадров не всегда способствует эффективности системы управления, так как система гарантированной от риска карьеры зачастую поощряет посредственность и нерассуждающее послушание.
В настоящее время правовой основой статуса государственного служащего Франции является Конституция 1958 г., отразившая классические для Франции взгляды Ш. де Голля, считавшего полностью подконтрольное президенту и правительству чиновничество одной из важнейших основ Пятой республики. Закон от 13 июля 1983 г. о правах и обязанностях служащих и Закон от 11 января 1984 г. содержат нормы, определяющие организацию государственной службы в центральных органах власти. Некоторые виды госслужбы регулируются отдельными статутами, учрежденными декретом Государственного совета после консультаций с Высшим советом центральной госслужбы. Важную роль в системе регулирования государственной службы имеют также решения Конституционного совета и административных судов.
Особое значение в системе формирования госслужащих принадлежит высшим лицам государства, в частности, президент обладает правом назначать на ключевые посты тех или иных чиновников или делегирует свои права премьер-министру. Одновременно с этим он утверждает ряд назначений, сделанных министрами, управляет межведомственным штатом гражданских администраторов, а также в целом отвечает за политику в области центральной госслужбы. В свою очередь, премьер-министр, министры осуществляют назначение по своей номенклатуре. Вместе с тем основные обязанности в области кадровой политики выполняет Главное управление администрации и госслужбы, реализующее прежде всего функции координации, контроля, вознаграждения, организации конкурсов, попечительство над окружными институтами администрации и т.д.
Важную роль в соуправлении госслужбой принадлежит Министерству экономики и финансов, которое регулирует все вопросы, связанные с финансовым обеспечением госслужбы.
К кругу госслужащих Франции относятся прежде всего почасовики, а именно лица, нанятые для выполнения определенной ограниченной задачи, т.е. на условиях повременной оплаты в соответствии с расценками госслужбы, но не более чем на 120 часов в месяц; сотрудники, принятые по контракту на трехлетний срок с возможностью однократного его продления на должности (технические, узкоспециальные, возникшие лишь недавно и потому еще не включенные в штат); служащие, нанятые без контракта по решению администрации для выполнения временной работы; служащие, назначенные на постоянную должность, но с испытательным сроком от 6 месяцев до двух лет.
Структура государственной службы Франции достаточно сложна. В ее основе находятся следующие категории госслужащих:- она объединяет чиновников с высоким уровнем образования (диплом магистра, ученая степень). Они выполняют функции, связанные с разработкой различных концепций и руководством; B - в нее входят госслужащие среднего звена, имеющие диплом бакалавра. Они выполняют функции административных секретарей, контролеров и т.д.; C и D - охватывают работников практической направленности. Важно отметить, что каждая категория имеет несколько рангов. Ранги - по сути, звания, дающие право на занятие соответствующей рангу должности. При этом каждый ранг делится на степени, т.е. вся карьера чиновника проходит, как правило, через повышение степени и ранга, переход же в более высокий класс происходит крайне редко.
Прохождение службы госслужащего, а также его карьера зависят от оценки работы чиновника его руководителем. Оценка производится по шкале от 0 до 20 с письменными примечаниями руководителя ежегодно. Такая оценка вносится в учетную карточку работника. При несогласии со стороны последнего он вправе обжаловать оценку в административном суде. В последнее время наметилась тенденция приближения статуса чиновников к статусу обычного гражданина, хотя и имеет место некая специфика. В этой связи считаем целесообразным рассмотреть его права. В основе - формула о том, что "никто не может быть ущемлен в своей работе или должности на основании своего происхождения, своих мнений или убеждений", закрепленная Конституцией 1946 г. и конкретизированная в других законодательных актах, регламентирующих государственную службу. Вместе с тем этот принцип не распространяется на ряд политических должностей.
Госслужащему предоставлено право участвовать в обсуждении условий его труда и совершенствовании системы карьерного продвижения, на внесение предложений по изменению отдельных норм статутов. Оно реализуется через создание при администрации разных уровней консультативных органов. Чиновникам предоставлены и некоторые профсоюзные права и свободы, хотя и здесь имеются отдельные ограничения, в частности относительно права на забастовку.
Исходя из того что отношения между госорганом и чиновником неравноправны, предусмотрены меры защиты последнего от произвола. Например, право на защиту и право на обжалование (право чиновника на полный, конфиденциальный и обстоятельный доступ к своему досье), право на помощь защитника, "право на прощение" и т.д.
Что касается обязанностей государственного служащего, то они носят достаточно типичный характер. В частности, это обязанность посвятить себя службе и только ей; запрет, за некоторыми исключениями, на параллельную частную профессиональную деятельность с ограничением доходности последней; обязанность отстраненности от частных интересов; обязанности лояльности, соблюдения достоинства. К числу обязанностей чиновника относится и группа прав, связанных с информацией. Сюда можно отнести соблюдение служебной тайны, удовлетворение информационных запросов общественности, т.е. обеспечение доступа организаций и населения к открытым документам. Таким образом, нам представляется, что система организации госслужбы Франции является продуманной, всесторонне регламентированной, обладающей большим запасом прочности, системой высокоцентрализованной администрации. В этой связи и исходя из потребности совершенствования организации государственной службы России есть необходимость дополнительного изучения такого опыта и адаптации его к нашим условиям.
Не менее богатые традиции организации госслужбы имеют место в Германии. Тип прусского чиновника во многом сформировался в результате реформы Фридриха-Вильгельма I в 1728 г., который на государственную службу принимал лиц из числа офицеров, отличающихся дисциплинированностью, преданностью и четко выполняющих команды. То есть, по сути, в основе подбора кадров на госслужбу лежал принцип личной преданности и исполнительности. Указанный подход к формированию аппарата чиновников в Германии сохранился вплоть до времен Веймарской республики, когда он трансформировался из личной преданности монарху в юридически зафиксированную обязанность чиновников защищать Республику. В то же время имели место некоторые отступления от такой организации госслужбы в период Третьего рейха.
Становление современной государственной службы Германии связано с принятием 23 мая 1949 г. Конституции ФРГ. Она закрепила традиционные принципы немецкой профессиональной службы, имеющей длительную историю развития, начало которой, как ранее было отмечено, заложил Вильгельм I. Основные положения, касающиеся института государственной службы Германии, содержатся практически во всех разделах вышеуказанной Конституции. В частности, предусмотрены основные права в системе государственно-служебных отношений, закреплены основные принципы госслужбы и т.д. Таким образом, Конституция закрепляет основы, на которых строится законодательство о государственной службе. Федерация обладает исключительной законодательной компетенцией по вопросам правового положения лиц, находящихся на службе Федерации, и корпораций публичного права, подчиненных ей (ст. 73). Федерация также имеет право издавать в общих интересах Федерации и земель (ст. 72) основополагающие предписания по вопросам правового положения лиц, состоящих на государственной службе земель, общин и других корпораций публичного права (ст. 75).
К области конкурирующего законодательства Федерации и земель относятся вопросы оплаты и содержания служащих государственных учреждений. Такие законы требуют одобрения бундесрата (ст. 74a Основного Закона). К числу основных федеральных законов, регулирующих вопросы государственной службы Германии, относятся:
Общий закон о правовом положении государственных служащих от 1 июля 1957 г., в новой редакции от 27 февраля 1985 г., с последующими изменениями и дополнениями;
Закон о федеральных служащих от 14 июля 1953 г., в редакции объявления от 18 сентября 1957 г. и в новой редакции от 27 февраля 1985 г., с последующими изменениями и дополнениями;
Положение о прохождении государственной службы в Федерации от 15 ноября 1978 г., в новой редакции от 8 марта 1990 г.;
Закон об обеспечении государственных служащих от 24 августа 1976 г., в новой редакции от 24 октября 1990 г.;
Устав федерального дисциплинарного права от 20 июля 1967 г.;
Закон об окладах федеральных служащих от 27 июля 1957 г., в редакции от 21 февраля 1989 г. и в новой редакции от 6 февраля 1991 г.
Имеет место также ряд законов и постановлений правительства, регулирующих права и обязанности отдельных категорий служащих. Согласно общему Закону "О правовом положении государственных служащих" имеется четыре вида должностей госслужащих. В частности, нижний уровень - простая служба, средний уровень - средняя служба, повышенный уровень - ответственная служба, высший уровень - высшая служба. В пределах каждой группы госслужащим присваиваются различные ранги. Всего их 16:-A5 - низшие ранги (вспомогательно-технический персонал);-A9 - средние ранги (правительственные секретари, обер-секретари, гаупт-секретари);-A13 - высшие ранги I ступени (правительственные инспекторы, регирунгс-амтсманы);-A16 - высшие ранги II ступени (высшие правительственные советники).
Продвижение по службе состоит из подготовительной службы и испытательного срока, последний составляет минимум один год. Подготовительная служба длится шесть месяцев. В последующем сдается должностной экзамен. В законодательных актах, которые определяют ответственность госслужащего, четко оговорена мера ответственности.
К госслужащему могут применяться следующие меры наказания: выговор; денежный штраф; уменьшение оклада; перевод на другую должность того же профессионального направления, но с меньшим основным окладом; увольнение со службы; сокращение пенсионного обеспечения; отказ в выплате пенсионного обеспечения. Государственно-служебные отношения могут быть прекращены по причинам, связанным с увольнением, отстранением от должности, связанным с дисциплинарным взысканием, утратой гражданства, а также с уходом на пенсию.
Руководство государственной службой осуществляется имеющимся федеральным комитетом по кадрам. Он состоит из 7 постоянных и 7 замещающих членов. Постоянными штатными членами являются председатель Федеральной счетной палаты (председатель комитета) и руководитель правового управления по кадрам Федерального министерства внутренних дел. Остальные 5 постоянных членов комитета и их заместители дел назначаются на 4 года. При этом три постоянных члена и три заместителя назначаются Федеральным президентом по представлению министра внутренних дел и представляют ведущие профсоюзные организации.
.2 Порядок поступления на государственную службу Франции и Германии
По нашему мнению, эффективным и объективным способом отбора с соблюдением принципа равного доступа к государственной службе является конкурсный набор. Такой подход позволяет выявлять самых способных и творчески мыслящих людей, хотя имеются представители, не разделяющие такую точку зрения по причине дороговизны такой процедуры и собственно наличия преимущества у тех людей, которые имеют лучшее образование, и т.д.
Интересной, как нам видится, для совершенствования системы государственной службы Российской Федерации является процедура конкурсного отбора на государственную службу. В этой связи уместно указать на то, что во Франции конкурс открывается постановлением соответствующего министра и может быть внешним, т.е. для кандидатов, имеющих желание поступить на государственную службу, или внутренним, т.е. среди госслужащих как таковых. Важно и то, что при открытии конкурса проводится большая информационная работа.
Во Франции Комиссия по отбору кандидатов или жюри выставляют соответствующие оценки и ранжируют кандидатов в соответствии с полученными оценками. Характерно и то, что организаторы конкурса могут придерживаться представленного списка, а также установленной ими ранжировки кандидатов, но в принципе могут и вообще отказаться от назначения кого-либо на должность.
Существенную роль в обеспечении контроля и законности проводимых конкурсов и назначений играет административный суд. Участник конкурса может обжаловать в административный суд решение жюри (руководителя) о назначении или неназначении. В том случае, если жалоба признается обоснованной, решение жюри конкурса может быть отменено и конкурс будет проводиться заново.
Наряду с принципом конкурсного отбора во Франции имеют место и другие процедуры, среди них использование списков пригодности, профессиональные экзамены, а также произвольный набор. В системе действий при назначении на должности имеет место и так называемое политическое назначение. Решение о назначении на такие должности принимается с учетом политических взглядов кандидатов. В свою очередь, обладатели этих постов обязаны соблюдать лояльность к правительству. При этом такие лица могут быть уволены по соображениям целесообразности.
Во французской системе есть место и для полуфилантропических назначений. Ряд должностей считается зарезервированным для лиц, пострадавших при оказании услуг отечеству, инвалидов, вдов и сирот войны, военнослужащих и работоспособных инвалидов, но при всех обстоятельствах они должны успешно сдать экзамен, после чего вносятся в список с особым порядком назначений. Это не распространяется на должности категории A. С целью поощрить внутреннее продвижение установлена доля постов (от 1/6 до 1/9), замещаемых не по обычной процедуре, а на основании профессионального экзамена, списка или произвольного выбора только из числа лиц, уже состоящих на госслужбе. В результате чиновники, набранные по конкурсу, составляют менее половины штата. Однако все они независимо от способа их приема на госслужбу имеют право на карьеру.
Законодательство ФРГ достаточно подробно регулирует порядок приема на государственную службу. При поступлении на государственную службу действует ряд общих требований. Государственным служащим может стать только тот, кто является немцем согласно ст. 116 Конституции, дает гарантию выступать в поддержку свободного демократического порядка в духе Основного Закона, обладает специальным уровнем подготовки. В порядке исключения из общего правила, в случае служебной необходимости, на должность профессора, доцента вуза могут быть приняты иностранцы.
Претенденты оповещаются о наличии свободной должности в специальных печатных сообщениях. Их отбор производится в соответствии с пригодностью, способностями и профессиональными достижениями без учета пола, происхождения, расы, вероисповедания, религиозных или политических взглядов. Пригодность к государственной службе определяется в результате сдачи экзаменов.
Федеральные государственные служащие назначаются на должность федеральным президентом или уполномоченными на это инстанциями. Назначение отменяется в случае злостного обмана, подкупа, привлечения к уголовной ответственности в прошлом и т.д.
Государственный служащий считается вступившим в должность после вручения ему грамоты о назначении. Назначение допускается только на начальную должность и осуществляется пожизненно (при условии успешно пройденного испытательного срока, который в целом не может превышать пяти лет, и достижения 27-летнего возраста).
Прохождение службы охватывает подготовительную службу и испытательный срок. Во время испытания и до истечения определенного законом срока, который составляет минимум один год, служащий не может быть повышен в должности.
Для обычного повышения по службе требуется сдача экзамена. Соответствующие инстанции, отвечающие за порядок прохождения службы, при участии федерального комитета по кадрам издают правила об уровне образования государственного служащего для получения должности, а также об объеме и характере требований при сдаче экзамена.
Должность высшего уровня службы может быть предоставлена способным служащим, если они: по своим личным качествам пригодны для такой работы; прослужили не менее 15 лет; в возрасте не менее 40 и не более 58 лет; прошли все требуемые должности; успешно справляются с новой должностью. Установление конкретной процедуры приема на работу тесно связано с характером должности.
Прекращение служебных отношений возможно: вследствие увольнения; отстранения от должности согласно дисциплинарным наказаниям; при уходе на пенсию.
К должностям государственной службы в ФРГ предъявляют ряд квалификационных требований. Так, занятие соответствующих должностей возможно при выполнении ряда условий:
. Чиновники высшей службы. Для занятия этой должности необходимо пройти трехлетнюю учебу в специальной высшей школе, т.е. получить высшее образование или сдать государственный экзамен. Кроме того, следует пройти подготовительную службу в течение как минимум двух лет и сдать экзамен на прохождение службы. До зачисления на постоянную работу специалисты проходят двух-трехлетний испытательный срок. Занятие такой должности предполагает сдачу второго государственного экзамена. К этой категории относятся, например, директора гимназий, ведущие специалисты в министерствах и ведомствах. Служащие этой группы зачисляются на службу по высшим рангам (A13-A16).
. Чиновники повышенной государственной службы. Для занятия этой должности необходимо получить среднее (12-летнее) образование, окончить высшую школу или получить равноценное образование в различных учебных заведениях, пройти трехлетнюю подготовительную службу и сдать экзамен на прохождение службы. На подготовительной службе необходимо пройти обучение в специальной высшей школе, чтобы приобрести специальные знания и развить профессионально-практические способности. К этой категории относятся полицейские комиссары, финансовые и правительственные инспектора и т.п. Уровень охватывает ранги от A9 до A13.
. Чиновники средней государственной службы. Служащие этого уровня должны иметь 10-летнее общее образование и пройти подготовительную (двухлетнюю) службу-обучение со сдачей первого государственного экзамена, т.е. им необходимо закончить реальную школу или основную школу, получив образование в государственно-правовом образовательном учреждении; кроме того, требуется пройти подготовительную службу и сдать экзамен на прохождение службы. К этой категории относятся: машинисты локомотивов, полицейские, учителя начальных и средних школ, правительственные ассистенты и другие специалисты. При этом они зачисляются на должности, отнесенные к рангам от A5 до A9.
. Чиновники простой службы. Для занятия этой должности необходимо окончить обычную общеобразовательную школу и получить девятилетнее образование или получить равноценное образование в образовательном учреждении; кроме того, следует пройти специальное обучение, подготовительную службу, но без экзамена на прохождение службы. Эта категория включает лиц, выполняющих простые функции, - курьеры, вахтеры, проводники на железной дороге, помощники чиновников. Чиновникам этого уровня устанавливаются конкретные должности и должностной оклад по категориям от A1 до A5.
Таким образом, в ФРГ стимулируется непрерывное образование как обязательное условие для продвижения в системе госслужбы. Экзамен на право замещения должности сдается по обязательным (административное право и право отдельных земель, законодательное регулирование работы в определенной сфере деятельности) и факультативным предметам. Доля лиц с юридическим образованием среди госслужащих составляет 65%. Если кандидат на должность высшей категории не имеет юридического образования, то в течение двух лет он проходит необходимую подготовку в специализированных учебных заведениях.
Для образования и повышения квалификации федеральных и земельных чиновников повышенного ранга в Германии существует целый ряд Школ государственного управления (Fachhochschulen fur offentliche Verwaltung), например Школа государственного управления в г. Кэль недалеко от границы с Францией.
Единственным учебным заведением, которое осуществляет подготовку и повышение квалификации государственных служащих высшего ранга, является Высшая школа государственного управления в г. Шпайер, имеющая статус университета. Этот аналог французской Школы государственного управления (ENA) считается кузницей кадров высшего звена государственной службы в Германии.
Важно отметить, что в Германии при принятии на государственную службу действует принцип равных возможностей, т.е. назначение производится в соответствии со способностями и профессиональным уровнем претендента. Одновременно с этим запрещена дискриминация с точки зрения происхождения, вероисповедания, пола, расы, а также по религиозным или политическим мотивам.
На должность государственного служащего назначение производится Федеральным президентом или уполномоченными на это инстанциями. Кандидат на должность считается назначенным после вручения ему соответствующей грамоты, в которой указывается вид служебных отношений - "пожизненно", "на испытательный срок", "временно", "в качестве почетного служащего" или "на время" с указанием срока назначения; при изменении характера служебных отношений - обозначение нового статуса; при предоставлении должности - ее название.
Госслужащему в целях подтверждения профессионализма назначается испытательный срок, не превышающий 5 лет. Назначение на государственную службу пожизненно производится только после успешного прохождения испытательного срока и по достижении 27-летнего возраста. Имеет место также система прохождения должностей. Здесь уместно выделить успешное окончание школы, реального училища, гимназии, высшего учебного заведения и т.д.
Главным требованием к государственному служащему является выполнение своих обязанностей беспристрастно, справедливо и руководствуясь интересами всего общества, а также соблюдение умеренности и сдержанности в политической деятельности. В целях повышения ответственности госслужащего за точное и полное исполнение своих функциональных обязанностей введен институт принятия присяги. Ею подтверждается система публично-правовых отношений долга и верности между государством и госслужащими.
Госслужащий обязан соблюдать требования государственной тайны. В этой связи уместно заметить, что госслужащий не имеет права давать показания или делать заявления ни в суде, ни вне суда. Он вправе предоставлять информацию для прессы или суда только по разрешению руководителя. Служащим предоставлено право на служебные наименования, которые присваиваются президентом или уполномоченными инстанциями. Характерно и то, что по мере выхода на пенсию им предоставлено право носить эти наименования с добавлением слов "на пенсии". В законодательстве четко определены должностные оклады, которые состоят из основной, местной и прочих доплат. Им также гарантируется оплата поездок и переезда с одного места жительства на другое. Госслужащим предоставляется ежегодный отпуск и другие отпуска по иным основаниям, например для участия в выборах, референдуме, для участия в выборах в парламент, для выполнения каких-либо почетных обязанностей. При этом четко оговорено условие, связанное с интересами службы, которая является превалирующей.
.3 Пути повышения эффективности профессиональной деятельности государственных служащих Франции и Германии
Пути повышения эффективности профессиональной деятельности государственных служащих Франции и Германии связаны, во-первых, с совершенствованием конкурсного отбора, и, во-вторых, с пресечением коррупционных проявлений.
Во Франции общая процедура проведения конкурса определена в гл. 3 Закона от 11 января 1984 г. Конкурсы бывают внешними (еще их называют учебными), то есть открытые для кандидатов, имеющих определенные дипломы или прошедших определенные виды обучения и лишь предполагающих поступить на государственную службу; и внутренними ("конкурс чиновников"), проводимыми для лиц, уже являющихся публичными служащими, то есть для продвижения служащих. При этом кандидаты на участие в таких конкурсах должны проработать определенный срок на публичной службе и в некоторых случаях дополнительно иметь определенную подготовку. Условиями участия в конкурсе является наличие у кандидата французского гражданства или гражданства одной из стран Европейского союза, не быть ограниченным в своих гражданских правах, не иметь судимости, быть способным физически к осуществлению своих будущих обязанностей. Правила, касающиеся возрастного ценза для государственных служащих, установлены ст. 35 Закона от 26 января 1984 г. Минимальный возраст составляет 16 лет, максимальный возраст для служащих категорий В и С - 45 лет. Возрастные переделы для кандидатов на должности категории А устанавливаются специальными нормативно-правовыми актами. Вместе с тем во французской юридической литературе отмечается, что возрастные пределы не имеют абсолютного характера и существуют исключения, связанные с возможностью изменения возрастных условий.
Необходимо отметить, что характер экзамена зависит от класса, в состав которого желает поступить соискатель. Для кандидатов на включение в классы A, B, C, D выработаны специальные критерии:
класс A - обширные знания, профессионализм, высокие интеллектуальные способности и твердый характер;
класс B - наряду с общими и специальными знаниями особо требуется умение принимать административные решения, хорошее ориентирование в нормативно-правовых актах;
класс C - необходимые специальные навыки;
класс D - общие знания в объеме начальной школы.
Кандидат, который выставил свою кандидатуру на конкурс для назначения на должность, может выставить свою кандидатуру на другой конкурс, проводимый для комплектования того же самого штата должностей, только если он предварительно отказался от участия в первом конкурсе или не выдержал его. Лицо может участвовать в конкурсе в случае, когда, будучи принятым на предыдущий конкурс и получив предложение о назначении на должность, не получило самого назначения в месячный срок.
Само назначение производится органом или лицом, объявившим конкурс. Он связан рекомендацией жюри, поскольку должен придерживаться представленного этим жюри списка, а также установленной ранжировкой кандидатов, но в принципе может и вообще отказаться от назначения кого-либо на должность. Лицо, получившее назначение, не сразу приобретает статус чиновника, а получает должность чиновника-стажера. Административный суд контролирует законность конкурсов и производимых по их итогам назначений. Любой участник конкурса имеет право обжаловать его результаты или произведенное по его итогам назначение по мотивам превышения власти. Если жалоба признана обоснованной, то итоги конкурса аннулируются, и он проводится заново.
Не все служащие должны проходить конкурс. В ст. 38 Закона от 26 января 1984 г. предусмотрены исключения из правил о конкурсном отборе, в частности в случае учреждения должностных составов. Тем же Законом был разрешен бесконкурсный набор персонала категории C при условии, что это предусмотрено уставными положениями по данной категории. Закон Эффеля отменил данное условие, но при этом ограничил сферу применения положения в целом. Основные исключения касаются руководящего состава публичной службы (служащие категории A), для которых возможно прямое назначение на должность. На должности категории A могут также назначаться внештатные функционеры, "если это оправдывается характером исполняемых обязанностей или служебной необходимостью". В юридической литературе отмечается, что во Франции, как и в других странах, есть деление состоящих на службе у государства лиц на политических назначенцев и профессиональных чиновников. На первую категорию распространяются многие привилегии публичных служащих, однако их назначение или смещение не требует мотивации. Статус второй категорически защищен законами о государственной или муниципальной службе, которые препятствуют превращению их в проводников не общественных, а партийных и личных интересов политических деятелей. Решения о назначениях первого уровня принимаются с учетом политических взглядов кандидатов, а обладатели этих постов обязаны сохранять лояльность правительству.
Чиновник, принятый на службу, в зависимости от результатов конкурсных экзаменов, получает разряд (чин) и начинает делать карьеру, которая в зависимости от характера делится на обычную и исключительную. Обычная карьера предусматривает продвижение синхронно с той группой лиц, одновременно и на равных правах с которой чиновник был принят на службу. В этом случае служебный рост состоит в постепенном перемещении по лестнице разрядов (чинов), должностей или классов, что ведет и к увеличению жалованья. Чин существует отдельно от должности. Чин - это звание, которое дает его обладателю право на занятие одной из должностей, соответствующих чину. Продвижение по разрядам (чинам) происходит почти автоматически и зависит от выслуги лет. Каждый чиновник, "беспорочно" прослуживший 1,5-2 года и получивший соответствующую аттестационную оценку, имеет право на получение очередного разряда. Плохая аттестация может временно приостановить его продвижение, но обычно, несмотря на временные остановки, все чиновники постепенно повышают свои разряды. Таким образом, в данном случае повышение производится в рамках ранга и связано больше с выслугой лет, чем с достоинствами работника: хорошие оценки могут ускорить повышение, но плохие не могут ему воспрепятствовать, если чиновник достиг максимального стажа по данной ступени, то есть в такой ситуации повышение является правом чиновника и происходит автоматически.
Вторым видом повышения является повышение класса. Возможно изменение класса, например переход из класса B в класс A, однако это происходит не автоматически, а за известные заслуги, которые получили признание высшего руководства. В этом случае изменение класса является одной из форм поощрения служащих. Необходимый стаж работы - это только предварительное условие. Первоочередное значение приобретают, как было уже отмечено, заслуги претендента, оцениваемые одним из следующих способов: внесение в список лиц, представленных к повышению; профессиональный экзамен перед включением в эти списки; конкурсный профессиональный отбор.
И сейчас многое в карьере французских чиновников связано с принципом старшинства, зависит от его выслуги. Традиционно считается, что подобный подход предотвращает кадровые злоупотребления. Однако традиционны и недостатки системы старшинства: она уравнивает всех служащих, независимо от их заслуг, препятствует продвижению перспективных кадров. Кадровый застой не возникает только при автоматической отставке чиновников по достижению определенного возраста. Стремясь придать корпусу служащих большую динамику, заинтересовать их в достижении большей административной эффективности, кадровые службы ввели практику регулярных аттестаций чиновников, итоги которой должны сказываться на их карьере, то есть перспективы карьеры зависят от оценки работы чиновника его руководителем. Обычно аттестация проводится ежегодно и заключается в оценке деятельности служащих в баллах по шкале от 0 до 20, а также в составлении на них развернутой характеристики руководителем. Оценка вносится в учетную карточку работника и сообщается ему. Тем не менее подобные аттестации часто приобретают довольно формальный характер. Поэтому еще Декрет 1949 г. квотировал число чиновников, которые подлежат продвижению по службе, причем количество тех, кто получал право на него и задерживался в карьерном росте, должно было совпасть. Вскоре от такой жесткой привязки отошли, оставив только ежегодную квоту на продвижение по службе и определив необходимое для этого число баллов.
Учитывая растущее влияние аттестаций на судьбу чиновника, их методике уделяют все большее внимание. Каждый служащий оценивается по нескольким стандартным параметрам, важным как для исполнителей (физическая пригодность, знание работы, пунктуальность, рвение, быстрота работы), так и руководителей (умение предвидеть, организовывать, наблюдать). Кроме этих общих критериев существуют специальные, зависящие от специфики ведомства. Каждый из критериев оценивается как: значительно ниже нормы, ниже нормы, равный норме, выше нормы и значительно выше нормы. Это дает соответственно 1, 2, 3, 4, 5 очков, которые затем суммируются. Чиновник должен быть информирован об итогах аттестации и существующих к нему претензиях. Служащий вправе обжаловать результаты аттестации в административном суде. Впрочем, на практике до этого доходит нечасто.
По мнению российских исследователей, исключительная карьера призвана преодолеть недостатки обычной и обеспечить ускоренный служебный рост, но на основе профессиональных критериев, а не через систему патронажа. Это достигается несколькими способами.
. Отбор служащих. Примером подобного отбора является поступление в Национальную школу администрации (E.N.A.), выпускника которой ожидает служебное продвижение. Поступление сюда связано с конкурсом, учреждение же может создать своему сотруднику льготные условия для подготовки к экзамену.
. Откомандирование в иной корпус, международные организации, заграничные службы, что является поводом к служебному росту. Здесь чиновник должен проработать некоторый срок, прежде чем получить ожидаемое повышение.
. Резервирование должности на время учебы или командировки служащего.
Подводя итоги вышеизложенному, нельзя не согласиться с мнением главного научного сотрудника Института государства и права РАН, доктора юридических наук А.В. Оболонского: суть французской публичной службы - закрытая и подробно регламентированная система административной карьеры. В настоящее время преобладает теория "разумного управления", признающая за чиновником право на высказывание начальнику своих замечаний до исполнения приказа и определенные возможности маневра в его исполнении. Субординация сочетается с автономией чиновника. Концепция карьеры или закрытой публичной службы, в том числе и муниципальной, в современном варианте, разумеется, не означает ее сословной изолированности от общества. Кроме того, система ориентирована на то, что человек, однажды поступивший на службу, остается там на всю свою трудовую жизнь, постепенно продвигаясь по ступенькам карьерной лестницы.
Далее обратимся к проблеме коррупции.
Изучение литературы, посвященной институту государственной службы во Франции, показывает, что во Франции коррупцией называется такое явление, которое позволяет отдельным группам людей в силу их должностного или общественного положения получать скрытно неконтролируемые дополнительные доходы. Францию называют родиной классического административного права. Роли администрации в данной стране придается большое значение, а французская бюрократия сильнее российской.
Следует отметить, что факторами, способствующими коррупции в системе государственной службы Франции, являются урбанизация, децентрализация власти и интернационализация экономических связей. Основными сферами распространения коррупции в стране являются: деятельность политических партий, прибегающих к незаконным способам привлечения средств для финансирования избирательных кампаний, функционирование государственных служащих, принимающих политико-административные решения, взаимоотношения между органами власти различных уровней и предпринимателями в ходе заключения подрядных контрактов на проведение общественных работ. Своеобразным оправданием коррупции государственных служащих может служить относительно невысокий размер их зарплаты, часто не соответствующий уровню их ответственности. Кроме вышеназванных проблем государственная служба Франции имеет и ряд иных.
В целях предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы в 60-е годы XX в. было принято решение обязать всех избранных государственных служащих и кадры общественной службы, функции которых подвержены риску коррупции (поскольку от них зависит принятие решений), сообщать о своем имуществе и доходах в независимые инстанции. Помимо этого созданы правовые и организационные основы, обеспечивающие широкую гласность деклараций о доходах и имуществе высокопоставленных работников государственного аппарата. Разработаны формы подачи информации широкой общественности о соглашениях, подписанных административными учреждениями, или о разрешениях, выданных ими. Введены запреты на непосредственную оплату штрафа на месте за нарушение правил уличного движения. В целях повышения эффективности государственного контроля как способа предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы было принято решение увеличить численность и повысить квалификацию работников префектур, занятых в службах контроля за соблюдением законности, а также предоставить службам префектур право отсрочки актов, содержание которых провоцирует риск коррупции. Правительством Франции было принято решение расширить компетенцию Счетной палаты, а также поддерживать стремление предприятий проводить внутренние аудиты и контрольные мероприятия для защиты от риска коррупции своих работников. Правительство также приняло решение создать в Министерстве юстиции Центральную службу для борьбы с коррупцией.
Коррупция в конце 90-х годов XX в., поразившая административную систему Франции, оказала существенное влияние на общественное мнение, деятельность партий и политическую жизнь в целом. Коррупция вызвала необходимость структурных реформ, изменения порядка финансирования политических партий и избирательных кампаний, а также административных процедур. В 1995 г. правительство Франции приняло решение о создании Комиссии по деонтологии государственной службы, которая призвана оценивать совместимость будущей работы государственного служащего с его функциями на государственной службе. Это вызвало резкое неприятие со стороны чиновников, поскольку переход их на хорошо оплачиваемые должности в частные компании и банки стал своего рода "национальной трагедией", оправдываемой тем, что "на ответственные посты нужно ставить лучших людей". Комиссия по деонтологии государственной службы играет роль своего рода фильтра, не позволяющего государственным служащим злоупотреблять своим служебным положением в интересах частных или государственных компаний. Как отмечает Л.М. Колодкин, Комиссия по деонтологии государственной службы не занималась делами тех, кто "движется в обратном направлении", т.е. начинает свою карьеру в частных компаниях или банках, а затем поступает на государственную службу.
Рост коррупции в Германии обусловил принятие в 1997 г. Закона "О борьбе с коррупцией". Согласно ему в Германии ограничивается возможность государственных служащих заниматься дополнительной деятельностью, ужесточены меры наказания за недекларирование получаемых доходов, подарков. Строгая регламентация поведения государственных служащих оправдывается подконтрольностью их действий. Об этом знает не только сам чиновник, но и службы, осуществляющие контроль за государственными служащими.
В соответствии с вышеназванным Законом администрация государственных органов обязана вести регулярный мониторинг ситуации, выявлять наиболее уязвимые в коррупционном плане должности государственной службы и принимать своевременные меры по предупреждению возможных правонарушений. Предусматривается набор на такие должности специально подготовленных сотрудников, устойчивых в морально-психологическом плане. Причем через пять лет их обязательно меняют. государственный служба профессиональный правовой
Опыт Германии показывает, что наиболее эффективными правовыми средствами предупреждения коррупции могли бы стать: определение сфер, наиболее подверженных угрозе коррупции; создание в центральном банке страны базы данных физических и юридических лиц, изобличенных в подкупе государственных служащих, что не позволит им под новым названием или иным прикрытием получать государственные заказы; осуществление ротации управленческих кадров; создание вневедомственных подразделений внутреннего контроля деятельности управленческого персонала.
Таким образом, проблемы, связанные с предупреждением и пресечением коррупции в государственном аппарате, актуальны не только для нашей страны. Данная проблема также важна и актуальна для ФРГ и Франции. В этой связи исследование зарубежного опыта борьбы с коррупцией в системе государственной службы позволяет процитировать французского юриста Марка Анселя, который отметил, что "зарубежный опыт открывает перед юристом новые горизонты, позволяет ему лучше узнать право своей страны, ибо специфические черты этого права особенно отчетливо выявляются в сравнении с другими системами. Сравнение способно вооружить юриста идеями и аргументами, которые нельзя получить даже при очень хорошем знании только собственного права".
Обобщение европейского опыта противодействия коррупции в системе государственной службы дало возможность сделать вывод о том, что ряд государств добился ощутимых результатов посредством: исключения протекционизма с эффективным использованием кадрового резерва и ротации кадров; обеспечения формирования высокопрофессиональных, неподкупных и преданных своему делу государственных служащих, с практикой внедрения этических норм поведения государственных служащих, повышения персональной ответственности за порученный участок работы; расширения практики конкурсного отбора кадров на замещение вакантных должностей, с формированием современной системы подбора, подготовки, переподготовки и расстановки кадров, основанной на положительном опыте так называемой преданности выбранной профессии, ограничении совместной службы близких родственников; введения в практику служебных отношений ритуала принятия присяги и др.
Заключение
В процессе выполненной квалификационной работы мы сделали следующие выводы.
Правовой статус государственных служащих является одним из ключевых элементов (наряду с такими элементами, как поступление на государственную, ее прохождение и т.д.) института государственной службы.
Содержание правового статуса государственных служащих в структурном плане должно определяться основными правами, обязанностями и ответственностью. Это позволит достаточно четко выделить функциональную направленность и структуру правового статуса государственного служащего и тем самым не допустить размывания границ этого понятия.
По нашему мнению, важно отметить и то, что как в Российской Федерации, так и в Германии ведется постоянная работа по совершенствованию государственной службы. В частности, имеет место расширение контрактных механизмов, происходит их переориентация на "клиентные" отношения с гражданами. Принимаются меры по повышению штабной культуры, морали и децентрализации всей службы в целом. Одновременно с этим в стране имеется четкий план реформирования государственной службы, главным содержанием которого является повышение ответственности государственных служащих перед государством и гражданами.
Анализ организации государственной службы как Франции, так и Германии свидетельствует о наличии общего и частного, что вполне закономерно, так как каждая страна развивается по особому пути, что, несомненно, связано с национальными, историческими, государственными и прочими традициями и обычаями.
Таким образом, анализ деятельности и совершенствования государственной службы зарубежных государств свидетельствует о том, что правительственная машина обладает большой инерцией и сопротивляемостью резким переменам, что не всегда негативно, так как резкие перемены в деятельности государственного аппарата могут повлечь разного рода проблемы, минимум коллизии в его работе.
Анализ систем назначения государственных служащих в зарубежных странах показывает, что в них законодательно закреплены механизмы, в соответствии с которыми назначением и карьерным продвижением государственных служащих занимаются специальные органы.
Продвижение по карьерной лестнице государственных служащих в этих странах осуществляется по принципам меритократии, профессиональных показателей и конкуренции, при этом широко применяются научно обоснованные методики, в том числе специальные модели "управленческий профиль", ключевые показатели эффективности (KPI), периодические опросы, которые дают возможность оценить профессиональные качества государственного служащего, произвести оптимальный подбор кандидата на вакантное место, оценить степень его адаптации на новой должности.
Для совершенствования действующего законодательства, системы кадрового отбора и карьерного роста государственных служащих целесообразно рассмотреть вопросы:
о признании утратившим силу п. 5 ч. 2 ст. 22 Закона №79-ФЗ;
принятии на федеральном уровне нормативного правового акта, регулирующего порядок проведения конкурса при решении вопроса о назначении на вакантные должности государственных служащих в порядке карьерного (должностного) роста.
При этом основополагающим условием предлагаемых изменений законодательства является формирование в каждом федеральном государственном органе, государственном органе субъектов РФ реестров (рейтингов) государственных служащих по эффективности их деятельности и профессиональному опыту работы.
На основе данных реестров (рейтингов) целесообразно принятие решений о количестве государственных служащих, категории их должностей, назначении на вакантные должности, об установлении размеров фонда оплаты труда. Предлагаемые реестры могут создаваться по опыту и аналогии с Резервами управленческих кадров, находящимися под патронажем Президента РФ ("президентской тысячей").
Одним из мероприятий повышения результативности государственной гражданской службы РФ является совершенствование системы денежного содержания государственных гражданских служащих. В СМИ периодически освещается вопрос о непомерно высоком денежном содержании государственных служащих, постоянно опережающем росте оплаты труда в системе государственной службы. В то же время данные, содержащиеся в официальных документах, литературных источниках и специальных научных исследованиях, свидетельствуют об обратном.
Как показывает практика, невысокий уровень материального обеспечения государственных гражданских служащих является одним из главных сдерживающих факторов для привлечения на государственную гражданскую службу высокопрофессиональных и квалифицированных специалистов. Соответствующая тенденция может быть устранена при сокращении численности государственных служащих с одновременным увеличением их денежного содержания.
В нынешних экономических условиях для реализации данного направления может быть использован механизм проведения внеочередной аттестации государственных гражданских служащих по аналогии с использованием этого механизма при реформировании системы органов внутренних дел РФ и создании полиции.
Для улучшения эффективности государственной службы и предоставления обществу результатов деятельности целесообразно размещать на официальных сайтах федеральных органов власти, органов государственной власти субъектов РФ информацию о показателях деятельности персонально каждого государственного служащего.
Зарубежный опыт (Сингапур, Франция) показывает, что публичное размещение информации о показателях каждого отдельного служащего не только является принципом размещения открытых данных, общественного мониторинга работы служащих, но и повышает мотивацию сотрудников на совершенствование профессионального опыта.
Предлагается также размещать на данных сайтах персональные страницы государственных служащих, содержащие информацию об образовании, о должности, классном чине, об опыте работы, о достижениях, профессиональных наградах, научно-исследовательской деятельности служащих. Для реализации данной инициативы целесообразно внесение соответствующих изменений в Постановление Правительства РФ от 10.07.2013 №583 "Об обеспечении доступа к общедоступной информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети Интернет в форме открытых данных".
Одной из форм повышения мотивации в теории и практике управления персоналом является проведение конкурсов "Лучший по профессии". Однако на сегодняшний день, несмотря на численность работников различных государственных органов, отсутствует единый соответствующий профессиональный конкурс, в связи с чем представляется возможным учредить ежегодный конкурс для государственных служащих.
Вместе с тем считаем целесообразным дополнить ст. ст. 50, 57 Закона №79-ФЗ нормами, предусматривающими перечень случаев, при которых государственный служащий не может быть представлен к премированию по результатам работы либо по решению руководителя органа власти лишается премии по результатам работы полностью или частично. В частности, к соответствующим случаям могут быть отнесены: наличие неснятого дисциплинарного взыскания, неисполнение и (или) ненадлежащее исполнение должностных (служебных) обязанностей.
Предлагаемая законодательная инициатива обусловлена отсутствием в федеральном законодательстве норм, предусматривающих, что в случае применения к государственному гражданскому служащему дисциплинарного взыскания (в порядке ст. 58 Закона №79-ФЗ), установления судом фактов нарушения им положений законодательства, неправомерности действий (бездействия) (в порядке ст. 254 ГПК РФ) оплата его денежного содержания должна быть объективно (пропорционально) уменьшена.
Реализация указанных мер и законодательных инициатив будет способствовать эффективному и современному функционированию системы государственного управления.
Также по итогу проведенного исследования можно внести следующие рекомендации по совершенствованию законодательства, регулирующего правовой статус государственных служащих в РФ.
. Статью 22 Федерального закона от 27 июля 2004 года №79-ФЗ "О государственной гражданской службе в Российской Федерации" дополнить пунктом 11:
"11. При поступлении гражданина на гражданскую государственную службу, а также при назначении его на вышестоящую должность гражданской государственной службы, гражданский государственный служащий обязан сдать зачет на проверку его знаний Конституции Российской Федерации.
Лица, не сдавшие указанный зачет, не могут быть приняты на государственную гражданскую службу или назначены на вышестоящую должность.
Порядок и сроки принятия указанных зачетов определяется Правительством Российской Федерации".
. Статью 64.1 Трудового кодекса Российской Федерации изложить в следующей редакции:
Граждане, замещавшие должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы имеют право замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные (служебные) обязанности государственного или муниципального служащего, только с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов, которое дается в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Граждане, замещавшие должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, после увольнения с государственной или муниципальной службы в течение двух лет обязаны при заключении трудовых договоров сообщать работодателю сведения о последнем месте службы.
Работодатель при заключении трудового договора с гражданами, замещавшими должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами РФ, в течение двух лет после их увольнения с государственной или муниципальной службы обязан в десятидневный срок сообщать о заключении такого договора представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами РФ.".
. Главу 3 Федерального закона "О государственной гражданской службе" дополнить статьей 20.1 следующего содержания:
"Статья 20.1. Обязанность гражданского служащего уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений.
Гражданский служащий обязан уведомлять представителя нанимателя, органы прокуратуры Российской Федерации или другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений, за исключением случаев, когда по данным фактам проведена или проводится проверка.
Невыполнение гражданским служащим обязанности, предусмотренной частью 1 настоящей статьи, является правонарушением, влекущим его увольнение с гражданской службы либо привлечение к иным видам ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Порядок уведомления представителя нанимателя о фактах обращения в целях склонения гражданского служащего к совершению коррупционных правонарушений, перечень сведений, содержащихся в уведомлении, организация проверки этих сведений и порядок регистрации уведомлений определяются представителем нанимателя";
. Внести в Федеральный закон от 25 декабря 2008 года №273-ФЗ "О противодействии коррупции" следующие изменения:
Статью 8 изложить в следующей редакции:
"Статья 8. Обязанность представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера
. Сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей обязаны представлять представителю нанимателя (работодателю):
граждане, претендующие на замещение должностей государственной и муниципальной службы, включенных в перечни, установленные нормативными правовыми актами РФ;
граждане, претендующие на замещение должностей в государственных корпорациях, фондах и иных организациях, создаваемых РФ на основании федеральных законов, включенных в перечни, установленные нормативными правовыми актами РФ;
граждане, претендующие на замещение отдельных должностей на основании трудового договора в организациях, учреждениях и на предприятиях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, включенных в перечни, установленные нормативными правовыми актами РФ;
государственные и муниципальные служащие, замещающие должности государственной и муниципальной службы, включенные в перечни, установленные нормативными правовыми актами РФ;
служащие, замещающие должности в государственных корпорациях, фондах и иных организациях, создаваемых РФ на основании федеральных законов, включенные в перечни, установленные нормативными правовыми актами РФ;
) работники, замещающие отдельные должности на основании трудового договора в организациях, учреждениях и на предприятиях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, включенные в перечни, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации.
. Непредставление гражданином при поступлении на государственную или муниципальную службу, службу в государственную корпорацию, фонд или иную организацию, создаваемые РФ на основании федерального закона, на работу в организацию, учреждение или на предприятие, создаваемые для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, представителю нанимателя (работодателю) сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
Библиографический список
Нормативные - правовые акты Нормативные правовые акты РФ
.Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., (в послед. ред. от 26 февраля 2014 г.) // СПС Консультант Плюс: Версия. Проф. (дата использования - 19.11.2014 г.)
.Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30.12.2001 г. (в послед, ред. от 01 января 2015 года) // СПС Консультант Плюс: Версия. Проф. (дата использования - 09.01.2015 г.)
.Уголовный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 13.06.1996 №63-ФЗ // (в послед, ред. от 22 декабря 2014 года) // СПС Консультант Плюс: Версия. Проф. (дата использования - 30.11.2014 г.)
.Федеральный закон от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" // (в послед. ред. от 02 июля 2013 г.) // СПС Консультант Плюс: Версия. Проф. (дата использования -10.11.2014 г.)
.Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. №885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих" //(в послед. ред. от 16 июля 2009 г.) // СПС Консультант Плюс: Версия. Проф. (дата использования - 10.11.2014 г.)
.Указ Президента Российской Федерации от 13 марта 2012 г. №297 "О Национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции" // СПС Консультант Плюс: Версия. Проф. (дата использования - 05.12.2014 г.)
.Указ Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. №557 "Об утверждении Перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей" // СПС Консультант Плюс: Версия. Проф. (дата использования - 10.12.2014 г.)
.Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 2010 г. N 925 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции" // СПС Консультант Плюс: Версия. Проф. (дата использования - 19.12.2014 г.)
.Указ Президента РФ от 10.03.2009 №261 "О федеральной программе "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)" // СПС Консультант Плюс: Версия. Проф. (дата использования -19.12.2014 г.)
.Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года (утв. распоряжением Правительства РФ от 8 декабря 2011 г. №2227-р) // СПС Консультант Плюс: Версия. Проф. (дата использования - 22.11.2014 г.)
.Постановление Правительства Российской Федерации от 27 января 2009 г. №63 "О предоставлении федеральным государственным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения" // в послед. ред. от 26 марта 2014 г.) // СПС Консультант Плюс: Версия. Проф. (дата использования -19.11.2014 г.)
.Постановление Правительства Российской Федерации от 27 октября 2012 г. №1103 "Об обеспечении федеральных государственных гражданских служащих, назначенных в порядке ротации на должность федеральной государственной гражданской службы в федеральный государственный орган, расположенный в другой местности в пределах Российской Федерации, служебными жилыми помещениями и о возмещении указанным гражданским служащим расходов на наем (поднаем) жилого помещения" // СПС Консультант Плюс: Версия. Проф. (дата использования -19.12.2014 г.)
.Кодекс этики и служебного поведения федеральных государственных гражданских служащих арбитражных судов Российской Федерации, утвержденный Приказом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 31 марта 2011 г. №31 // СПС Консультант Плюс: Версия. Проф. (дата использования - 12.12.2014 г.)
Международные акты
14.Устав ООН // #"justify">.Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности от 8 ноября 1990 г. // СЗ РФ. - 2003. - №3. - Ст. 203.
.Конвенция Организации экономического сотрудничества и развития по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств при проведении международных деловых операций от 21 ноября 1997 г. // URL: http//www.transparency.org.ru/doc/OECD_RUS_04010_4.asp (дата использования - 4.11.2014).
.Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. // URL: http//www.conventions.coe.int/treaty/en/Treaties/Html/173.htm (дата использования - 4.11.2014).
Специальная литература
18.Административное право. Учебник. / Под ред. Л.Л. Попова. - М.: Юстицинформ, 2005. - 600 с.
.Аленкин С.В. Механизм противодействия коррупции (теоретико-правовое исследование) / С.В. Аленкин. - М., 2008. - 100 с.
.Алехин А.П., Административное право России. Основные понятия и институты / А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий. - М., 2004. - 312 с.
.Барциц И.Н. Правовое обеспечение государственной службы Российской Федерации / И.Н. Барциц. - М., 2007. - 560 с.
.Василенко А.И. Права государственных служащих как основа их правового статуса по российскому законодательству / А.И. Василенко // Юридический мир. - 2009. - №1. - С. 55-58.
.Гусев А.В. Российская государственная гражданская служба: проблемы правового регулирования / А.В. Гусев. - Екатеринбург, 2005. - 47 с.
.Деменкова Н.Г. К вопросу о законодательном закреплении понятий "государственный служащий" и "должностное лицо" / Н.Г. Деменкова // Административное право и процесс. - 2010. - №2. - С. - 37
.Долматова С.А. Социально-экономические аспекты системной коррупции в современной России и задачи гражданского общества/ Долматова, С.А. // Институты гражданского общества в преодолении социально-экономического кризиса: Сб. ст. Российская академия наук, Институт экономики. - М., 2011. // СПС Консультант Плюс: Версия. Проф. (дата использования -19.12.2014 г.)
.Доценко И.А. Возможности применения в России зарубежных и международных антикоррупционных механизмов: Автореф. дис. канд. экон. наук. И.А. Доценко - М., 2011. - 146 с.
.Еремян В.В. Взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы как двух видов публичной службы и профессиональной деятельности (к постановке проблемы) / В.В. Еремян // Право и политика. - 2006. - №5. - С. 62-71
.Ершова Е.А. Трудовые правоотношения государственных гражданских и муниципальных служащих в России / Е.А. Ершова. - М., 2008.-225с.
.Занина Т.М. О разработке комплекса мер по формированию высококвалифицированного кадрового состава правоохранительной службы в современных условиях / Т.Н. Занина // Административное право и процесс. - 2011. - №7 - 172 с.
.Идрисова С.З. Становление и развитие законодательного обеспечения противодействия коррупции в сфере деятельности государственных служащих / С.З. Идрисова // Арбитражный и гражданский процесс. - 2013. - №9. - 20 с.
.Калинин, Г.И. Ротация государственных гражданских служащих. Пробелы. Вопросы. Нормативно-правовые проблемы осуществления / Г.И. Калинин // Государственная власть и местное самоуправление. - 2013. - №10. - 300 с.
.Киселев С.Г. Государственная гражданская служба: Учебное пособие / С.Г. Киселев. - М., 2008. - 94 с.
.Клочков, В.Г. Причины роста и меры по борьбе с коррупцией / В.Г. Клочков // Безопасность бизнеса. - 2006. - №2. - С. 33-37
.Комахин, Б.Н. Административно-правовые направления повышения профессиональной деятельности государственных служащих / Б.Н. Комахин // Административное и муниципальное право. - 2013. - №7. - С. 1-15.
.Комахин Б.Н. Административно-правовые основы развития служебной деятельности в контексте политики модернизации - М., 2013. - 473 с.
.Комахин Б.Н. Стабильность и развитие государственной и муниципальной службы в контексте прав человека. - М., 2013. - 103 с.
.Комахин Б.Н. Стратегия антикоррупционного поведения государственных служащих: административно-правовая характеристика / Б.Н. Комахин // Административное право и процесс. - 2014. - №1. - 142 с.
.Корнейчук Г.А. Государственные служащие. Особенности регулирования труда / Г.А. Корнейчук. - М., 2006. - 109 с.
.Куракин А.В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы зарубежных государств / А.В. Куракин // Административное и муниципальное право. - 2008. - №10. - 100 с.
.Куракин А.В., Костенников М.В. Актуальные проблемы административного права / - М., 2013. - 496 с.
.Лапина М.А. Реализация исполнительной власти в РФ: научно-практическое пособие / М.А. Лапина. - М., 2006. - 238 с.
.Литвинцева Е.А. Анализ зарубежного опыта правового регулирования государственной гражданской службы. - М., 2008. - 36 с.
.Назаренко Н.Ю. Государственная служба Российской Федерации / Н.Ю. Назаренко. - М., 2007. - 189 с.
.Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации / Д.М. Овсянко. - М., 2007. - 447 с.
.Петраков С.В. Проблемы противодействия коррупции в органах законодательной власти. Закон: стабильность и динамика / Отв. ред. Т.Я. Хабриева. - М., 2007. - С. 313-315
.Полетаев Ю.Н. Правовое положение государственных гражданских служащих в сфере труда / Ю.Н. Полетаев. - М., 2005. - 192 с.
.Пресняков, М.В. Приоритетные направления формирования кадрового состава государственной гражданской службы / М.В. Пресняков // Гражданин и право. - 2011. - №8. - С. 27-37
.Прибытько Ю.А. О правовом статусе государственных гражданских служащих / Ю.А. Прибытько // Муниципальная служба: правовые вопросы. - 2009. - №4. - С. 42-51
.Соколов В.М., Гражданская служба: нравственные основы, профессиональная этика / В.М. Соколов, А.И. Турчинов. - М., 2006. - 248 с.
.Старилов Ю.Н. Из публикаций последних лет: воспоминания, идеи, сомнения. - Воронеж, 2012. - 135 с.
.Старилов Ю.Н. Служебное право / Ю.Н. Старилов.- М., 1996. - 68 с.
.Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? / Ю.Н. Старилов // Журнал российского права. - 2004. - №9. - С. 395-402
.Ткаченко С.В. Современная модель российского федерализма / С.В. Ткаченко // Право и политика. - 2009. - №10. - С. 110-115
.Хабриева Т.Я., Правовые механизмы имплементации антикоррупционных конвенций: Монография Тиунов, О.И., Кашепов, В.П. / Отв. ред. О.И. Тиунов. - М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2013. - 100 с.
Больше работ по теме:
Диплом
Институт судебного представительства в гражданском процессе
Диплом
Институт судебных решений в рамках гражданского судопроизводства
Диплом
Понятие и сущность уголовного наказания
Диплом
Институт суррогатного материнства в международном частном праве
Диплом
Предмет: Основы права
Тип работы: Диплом
Новости образования
22 Июля 2016 16:26
Более 70 представителей крупных вузов АСЕАН подтвердили участие в форуме во Владивостоке
22 Июля 2016 12:51
Абызов: публикация первичных статсведений снизит бюрократическую нагрузку на школы
22 Июля 2016 11:53
В Чечне свыше 200 школьников сдали ЕГЭ с результатом свыше 90 баллов - министр
22 Июля 2016 05:36
Замглавы Минобрнауки РФ: задача сократить число людей с высшим образованием не стоит
21 Июля 2016 20:19
КОНТАКТНЫЙ EMAIL: [email protected]
Скачать реферат © 2017 | Пользовательское соглашение
ПРОФЕССИОНАЛЬНАЯ ПОМОЩЬ СТУДЕНТАМ