Особенности правового регулирования государственной гражданской службы

 

Оглавление

Введение

Глава 1. Теоретико-правовые основы становления и развития государственной службы Российской Федерации

1.1Основные исторические этапы становления и развития государственной службы в Российской Федерации

1.2Государственная служба в Российской Федерации: понятие, виды, принципы осуществления

Глава 2. Особенности правового регулирования государственной гражданской службы, как самостоятельного вида государственной службы в Российской Федерации

2.1Законодательство о государственной гражданской службе, как самостоятельного вида государственной службы

2.2Взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы как двух видов публичной службы

2.3 Правовой статус государственного гражданского служащего

Глава 3. Актуальные проблемы в сфере регулирования государственной гражданской службы, как самостоятельного вида государственной службы

Заключение

Список литературы

Введение

Государство, как часть общества, представляет собой особую организацию публичной политической власти, которая располагает аппаратом управления и принуждения и, представляя общество, осуществляет руководство им. Согласно ст. 3 <garantF1://10003000.301> Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в нашей стране является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно (через референдумы и свободные выборы), а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Для современной России одной из наиболее важных задач является построение эффективного государства, преодоление серьезных недостатков в организации и функционировании системы органов государственной власти. Решение этой задачи требует модернизации государственной гражданской службы, которая должна стать открытой, конкурентоспособной и престижной, ориентированной на результативную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, оказанию государственных услуг, активно взаимодействовать с институтами гражданского общества. Именно государственная гражданская служба, как самостоятельный вид государственной службы призвана претворять в жизнь политику государства в сфере экономики, социального развития, культуры, образования.

Особенно возрастает роль государственной гражданской службы в условиях финансово-экономического кризиса, когда от профессионализма, коррупционной устойчивости, умения служащих своевременно и эффективно решать задачи государственного управления, оказывать качественные публичные услуги зависят и нормальное функционирование рыночной экономики, и сохранение социальной стабильности в обществе, и обеспечение и защита законных прав и интересов граждан.

Актуальность темы дипломного исследования обусловлена тем, что на современном этапе развития России и становлением правового государства неизмеримо возросло значение государственной службы Российской Федерации и ее субъектов, которая является непременным атрибутом всей системы государственного управления. Одной из насущных проблем научного сопровождения совершенствования государственной службы выступает задача формирования статуса государственных гражданских служащих, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

Основные цели и задачи реформирования системы государственной службы Российской Федерации были сформулированы в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации в 2001 году. В соответствии с Концепцией были созданы основы единой системы государственной службы, заложены правовые, организационные и экономические принципы ее функционирования.

В процессе реформирования государственной службы была сформирована государственная гражданская служба как самостоятельный вид государственной службы, выстроена система федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, закреплены принципы взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы, а также закреплен правовой статус государственных гражданских служащих Российской Федерации и ее субъектов.

Важным этапом реформирования государственной службы стало принятие в 2003 году Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», в 2004 году Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В 2007 году принят Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Президентом Российской Федерации были утверждены Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 гг.)» и Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)».

За последние годы также качественно изменились характер и объем законотворчества, произошло существенное перераспределение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. К таковым относится институт государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. Роль законотворчества субъектов Федерации, в том числе в сфере государственной службы, постоянного возрастает. Оно направлено в первую очередь на то, чтобы обеспечивать проведение реформ, развивать и совершенствовать демократические институты, упорядочивать систему власти, включая управление, устанавливать и охранять права и свободы граждан.

Вместе с тем реформа государственной службы и ее правового регулирования пока не дала ожидаемых результатов. В программных документах высшего политического руководства страны государственная служба подвергается резкой критике за ее неэффективность, бюрократизм, коррупционность, закрытость, неспособность вести диалог с гражданским обществом, содействовать развитию институтов инновационной экономики и демократии. <#"justify">Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе регулирования государственной гражданской службы, а также комплекс теоретических и практических проблем.

Предметом исследования является российское законодательство, регламентирующее правовое содержание и особенности государственной гражданской службы, в том числе теоретические концепции и правоприменительная практика.

Цель данной дипломной работы - на основе комплексного и обобщенного анализа нормативных и теоретических источников исследовать особенности правового регулирования государственной гражданской службы, как самостоятельного вида государственной службы.

Исходя из поставленной цели, необходимо решить следующие задачи:

изучить историю становления и развития государственной службы в Российской Федерации;

определить понятие и раскрыть виды и принципы государственной службы РФ;

рассмотреть законодательство о государственной гражданской службе, как самостоятельного вида государственной службы;

показать взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы, как двух видов публичной службы;

выявить особенности правового статуса государственных гражданских служащих;

исследовать проблемы в сфере государственной гражданской службы, как самостоятельного вида государственной службы;

в заключение работы подвести итоги по проделанному исследованию, внести предложения по совершенствованию законодательства в сфере регулирования государственной гражданской службы.

Методологической базой дипломной работы явились следующие методы исследования: сравнительно-правовой, исторический, формально-юридический.

Теоретическую основу исследования составили работы таких ученых, как: Г.В. Атаманчук, Б.Н. Габричидзе, В.Д. Граждан, A.A. Гришковец, A.B. Демин, В.А. Козбаненко, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, В.М. Манохин, А.Ф. Ноздрачев, Д.М. Овсянко, Л.А. Окуньков, И.Н. Пахомов, Г.И. Петров, Л.Л. Попов, Ю.Н. Старилов, С.С. Студеникин, Ю.А. Тихомиров, Н.И. Фаянс, В.А. Четвернин, Л.А. Чиканова, Б.Н. Чичерин и др.

Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, а также другие федеральные законы Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные подзаконные акты, регулирующие отношения, составляющие объект дипломного исследования.

Структурно работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы. Первая глава посвящена теоретико-правовым основам становления и развития государственной службы в Российской Федерации. Во второй главе рассматриваются особенности правового регулирования государственной гражданской службы, как самостоятельного вида государственной службы. В третьей главе раскрываются проблемы в сфере государственной гражданской службы и пути решения данного института на современном этапе. В заключении даются самостоятельные выводы по теме исследования.

Глава 1. Теоретико-правовые основы становления и развития государственной службы Российской Федерации

1.1 Основные исторические этапы становления и развития государственной службы в Российской Федерации

Государственная служба в России имеет глубокие и многовековые корни. Она берет начало с давних времен становления государственности на Руси, когда закладывались основы государственного управления и госслужбы. Поначалу эти вопросы были тесно связаны с великокняжеской военной организацией, поскольку великий князь в деле госуправления опирался на дружину. Дружинная администрация не только обеспечивала вооруженную защиту, но и вопросы управления. Дружинникам князь доверял самые ответственные поручения, они занимали ключевые должности воевод, посадников, тысяцких и др., получали чины. Такой чин, как «боярин», упоминаемый с IX в., присваивался старшему дружиннику.

Князь советовался с ними, заботился об их содержании, «кормлении». Примерно с XII в. отдельным чинам (дружинникам) давались волости в управление и «кормление». Вообще чины государевой службы оплату труда в виде денег получали очень редко. Обычно их ставили на «корм», и местное население обеспечивало их всем необходимым, что нередко приводило к поборам. Порядок «кормления» бытовал вплоть до реформ Ивана Грозного и частично до Петровских реформ.

Важное значение в формировании и развитии государственной службы России имела реформаторская деятельность Петра I, его система административных реформ, сыгравшая большую роль в укреплении государства. Именно при Петре I государственная служба оформилась как правовой и социальный институт, действующий на постоянной основе.

Как отмечает В.Д. Граждан: «В процессе этих реформ было осуществлено: 1) разделение государственной службы на три типа (статская, военная и придворная) за счет выделения гражданской (статской) и военной служб в специальные отрасли госуправления, их обособление от придворной деятельности; 2) создание института государственной должности. По каждому виду госслужбы были определены должности и классные чины. Чины присваивались только за должности; 3) возможность перехода к постоянным должностям, их окончательное утверждение в госаппарате. Служебные поручения стали постоянными, найдя свое воплощение в институте государственной должности; 4) утверждение типа госслужбы как повинности. Все дворяне не только получали право, но были обязаны поступить на госслужбу и нести ее пожизненно».

Петром I принимались строгие меры, принуждающие дворян нести государственную службу в качестве пожизненной повинности. Обязательная государственная служба была отменена лишь манифестом Петра III (1762 г.) и «Грамотой <garantF1://57691491.0> на право вольности и преимущества благородного российского дворянства» Екатерины II (1785 г.). Серию административных преобразований и оформление института государственной службы завершил Табель <garantF1://57691476.0> о рангах.

Табель <garantF1://57691476.0> о рангах, принятый 24 января 1722 г., отменил приоритет родовитости над заслугами в делах, то есть принцип родовитости заменялся принципами выслуги и служебной пригодности. Устанавливалось три рода государственной службы: военная, гражданская (статская) и придворная. Этим документом были введены: единая система чинов; получение чина на основании должности; номенклатура должностей; их ранжирование в каждом виде службы; распределение должностей по четырнадцати классам; старшинство в рамках одного рода служащих; нормы поведения в зависимости от чина.

Закон о госслужбе (Табель <garantF1://57691476.0> о рангах) не только определял порядок приема на службу и ее прохождение от низших чинов к высшим, он впервые в истории России положил в ее основу принцип служебной пригодности, а продвижение гарантировали личные заслуги, знания, опыт, профессионализм, а не древность и знатность рода, как прежде.

Во второй половине XVIII века, при Екатерине II система, золоченная Петром I продолжает совершенствоваться. Проводится губернская реформа и ряд реформ государственных органов. Важнейшими актами стали Манифест Петра III «О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству» (1762 г.) и подобный указ о дворянских вольностях самой Екатерины II. Ими дворянство освобождалось от обязательной военной и гражданской службы. Таким образом, после Петра I идет постепенное ослабление, а затем отмена обязательности государственной службы для основного служивого сословия - дворянства, она стала их привилегией.

Новое развитие получила государственная служба в первой половине XIX века. Ее развитие связано с именем выдающегося государственного деятеля России - Сперанского Михаила Михайловича. В 1809 году он подготавливает Указ о обязательном экзамене для занятия государственной должности. Устанавливался образовательный ценз, обязательное высшее университетское образование для замещения ряда должностей. И хотя этот указ под давлением бюрократии был отменен, тем не менее, он вводил новые принципы государственной службы, которые позже нашли применение. В 1832 году принят «Устав о службе гражданской», в 1834 году «Правила о порядке производства в чины гражданской службы», в 1845 году вводятся изменения в Табель о рангах.

В течение XIX века утвердились ряд положений, характеризующих государственную службу. Это запрет родственных связей по службе, ведение определенного образа жизни, который не должен был подрывать авторитет и достоинство государственной власти, запрет определенных занятий, содержание в зависимости от чина и должности включающее жалование, столовые и квартирные деньги, право на пособие и пенсию при выходе в отставку. Гарантировалась усиленная уголовная охрана от преступлений при исполнении им своих обязанностей, устанавливался особый порядок предания суду самих государственных чиновников. Государственные служащие империи имели установленную форменную одежду, за каждым велся обязательный послужной (формулярный список), увольнение производилось по прошению и так далее.

Таким образом, можно заключить, что Россия до 1917 года имела детальное законодательство о государственной службе и развитую государственную службу как типовую.

При советской власти все это законодательство было отменено. Это было связано, прежде всего, с идеями быстрого отмирания всякого государства, слома старого государственного аппарата и упразднения всякого чиновничества. При советской власти так и не было принято специального закона о государственной службе, детально регулировалась лишь служба в армии и органах МВД. Служба в государственных органах регулировалась лишь несколькими подзаконными актами. Рядом указов вводились классные чины и ранги в некоторых отраслях, декретом СНК РСФСР в 1922 году были приняты «Временные правила о работе в государственных учреждениях и на предприятиях», в 1967 году Госкомтруда утвердил Единую номенклатуру должностей служащих и ряд других актов.

В материалах XXI съезда КПСС утверждалось, что работа в аппарате вообще перестала быть особой прогрессией. И лишь в конце 80-х годов была признана необходимость принятия союзного Закона о государственной службе.

Как отмечает М.Т. Кикимжанов: «В качестве основных признаков функционирования государственной службы в советский период можно отметить следующие:

в условиях верховенства в стране Коммунистической партии Советского Союза государственная служба не была самостоятельным социально-правовым институтом, во многом она носила подчиненный характер по отношению к партийной работе, срастаясь с последней;

к госслужащим практически относились все лица, местом работы которых были государственные учреждения и организации, и получающие заработную плату из бюджетных средств (включая учителей и врачей);

правовое положение госслужащих, как правило, определялось трудовым законодательством, за исключением военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел и государственной безопасности. Пожалуй, лишь «Временные правила о службе в государственных учреждениях и на предприятиях», утвержденные ВЦИК РСФСР 21 декабря 1922 г., действовали в отношении служащих государственных организаций и учреждений по всей стране;

применялся служебно-номенклатурный принцип подбора кадров для всех уровней власти и управления. Партийные, советские и производственные кадры подбирались «по моральным, деловым и профессиональным качествам». Невозможно было перейти на более высокий уровень, не пройдя все предыдущие;

гарантированно обеспечивалось достаточное и достойное материально-финансовое обеспечение и социальные льготы».

С прекращением в декабре 1991 г. существования СССР перед его преемницей - Российской Федерацией - встал вопрос об организации новой системы государственной службы. Это было связано, в первую очередь, с необходимостью решения проблемы создания новой российской государственности в условиях смены политического устройства, системы социально-экономических отношений, структуры экономики (перехода от административно-командной к рыночной экономике).

Правовые основы новой российской государственности были заложены в принятой в декабре 1993 г. Конституции <garantF1://10003000.301> Российской Федерации, которая утвердила продолжение государственного строительства на основе принципов федерализма и закрепила положение о том, что единственным источником власти в стране является ее многонациональный народ, осуществляющий свою власть непосредственно и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В ней признан принцип разделения властей на исполнительную, законодательную и судебную. Реализация положений Конституции РФ 1993 г. позволила, несмотря на определенные недостатки, сформировать основу новой российской государственности, государственного и муниципального управления, социально-правового института государственной и муниципальной службы.

В целях решения проблемы создания новой системы государственной службы, 3 июня 1993 г. вышел Указ <garantF1://6208763.0> Президента РФ «О первоочередных мерах по организации системы государственной службы в Российской Федерации». Однако путь создания таковой системы оказался неблизким. Почти через 10 лет, 27 мая 2003 г. был принят Федеральный закон <garantF1://85886.0> «О системе государственной службы Российской Федерации».

«Важное значение в деле организации системы государственной службы имели следующие нормативно-правовые шаги:

утверждение Указом <garantF1://10002814.0> Президента РФ от 22 декабря 1993 г. «Положения о федеральной государственной службе Российской Федерации», которое нормативно закрепило основные понятия, связанные с государственной службой;

утверждение Указом Президента РФ от 11 января 1994 г. №32. Реестра должностей государственной службы, классифицировавшего должности по категориям («А», «Б» и «В»);

принятие Федерального закона <garantF1://10003884.0> «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. №119-ФЗ. Закон установил правовые основы государственной службы РФ и правовые основы положения государственных служащих РФ, принципы организации и функционирования государственной службы, определил порядок прохождения госслужбы, классификацию должностей и квалификационных разрядов госслужащих, установил ограничения в их деятельности;

упорядочение Указом <garantF1://70080.0> Президента РФ от 9 апреля 1997 г. №310 «О денежном содержании федеральных госслужащих» оплаты труда федеральных государственных служащих.

Однако, несмотря на предпринятые меры в области построения государственности, создания новой системы государственного управления и новой системы государственной службы России, к концу 90-х гг. обнаружилась их малоэффективность по ряду направлений функционирования, слабость российской государственности, нерешенность ключевых для российского общества задач в области экономики и социальной сферы, негативные тенденции в деятельности госслужбы и муниципальной службы (коррупция государственных и муниципальных служащих, взяточничество, непрофессионализм в работе)».

На повестке дня остро встал вопрос о необходимости проведения как административной реформы, так и реформы государственной службы, а также реформы муниципальной службы. В целях реформирования государственной службы 15 августа 2001 г. была принята Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, а 19 ноября 2002 г. Президент РФ своим Указом №1336 утвердил федеральную целевую программу «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)».

Этим Указом были определены основные направления реформирования государственной службы РФ: 1) создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования госслужбы РФ; 2) разработка эффективных механизмов проведения кадровой политики в сфере госслужбы РФ в целях оптимизации состава госслужащих; 3) выработка мер по совершенствованию оплаты труда госслужащих, финансово-экономического и материально-технического обеспечения госслужбы РФ, по рациональному использованию в системе госслужбы современных информационных технологий; 4) внедрение программ подготовки кадров для госслужбы РФ и профессионального развития госслужащих; 5) формирование системы управления государственной службой РФ.

В целях реализации положений Концепции и Программы реформирования госслужбы были приняты основополагающие Федеральные законы: «О системе гражданской службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ <garantF1://85886.0> и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ <garantF1://12036354.0>.

Закон о гражданской службе фактически не стал законом прямого действия, он предусматривает принятие более трех десятков нормативных правовых актов (федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ), которые позволят наполнить его нормы реальным содержанием. Поэтому в настоящее время продолжается нормотворческая деятельность по созданию комплексной нормативно-правовой основы регулирования госслужбы Российской Федерации.

1.2 Государственная служба в Российской Федерации: понятие, виды, принципы осуществления

Итак, институт советской государственной службы как предмет научного осмысления начал развиваться одновременно с теорией государственного управления. В этот период один из известных административистов В.М. Манохин давал определение государственной службы как «одной из сторон (или частей) деятельности государства по организации и правовому регулированию работы личного состава государственных органов и других государственных организаций и деятельности этого личного состава - государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства...».

Правовое регулирование отношений на государственной службе в юридической науке традиционно рассматривалось в рамках комплексного правового института, нормы которого сосредоточены в конституционном, административном, трудовом, финансовом, уголовном и др. отраслях российского права. Однако бурное развитие служебного законодательства с 90-х годов XX столетия практически подтолкнуло ученых-правоведов к признанию служебного права как подотрасли административного права России. Большой вклад в разработку такого подхода внесли Г.А. Атаманчук, Ю.Н. Старилов, Д.М. Овсянко, А.Ф. Ноздрачев, Н.М. Казанцев, А.А. Гришковец и целая плеяда новых исследователей и разработчиков законодательства о государственной службе.

С начала становления в 90-х годах XX в. новой, по сравнению с партийно-государственной, модели государственной службы возобновились попытки ее теоретического обоснования, причем, как и в XIX в., определились те же два основных направления - широкое и узкое ее толкование.

В широком смысле выделяется определение, сформулированное учеными РАГС - авторами курса лекций по государственной службе: «Государственная служба - это деятельность по выполнению в пределах полномочий прерогатив государственной власти и управления; совокупность правовых, социальных и организационных норм, правил, стандартов, традиций по реализации Конституции <consultantplus://offline/ref=92630F16D0C21717460C6B4742059DACBE7406B804C16EC1BF02DESAy2B> и законов государства, его политических, экономических, социальных задач; публично-правовое отношение между государством и государственным служащим по поводу условий, методов и результатов служения государству и обществу».

В узком смысле государственная служба рассматривается Г.В. Атаманчуком: «Государственная служба - это практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах».

Вместе с тем с закреплением в новейшем законодательстве концепции государственной службы как профессиональной деятельности граждан и должностных лиц и определением государственной службы Российской Федерации как системы в организационном и функциональном измерении определилась новая задача - вычленить в самостоятельное правовое регулирование всю массу служебных отношений, связанных с построением, функционированием, управлением и финансово-экономическим обеспечением всех видов и уровней государственной службы Российской Федерации.

Аналогичная задача возникла и в правовом обеспечении гражданской службы. Эти новые практические потребности фактически ускорили процесс окончательного становления служебного права как новой отрасли российской системы права и определили его самостоятельный предмет правового регулирования - служебно-правовые отношения.

В процессе становления института государственной гражданской службы первостепенное значение приобретает ее формирование как правового института. Многие современные исследователи полагают, что государственную службу необходимо рассматривать как правовой институт, включающий совокупность правовых норм, регулирующих однородный круг общественных отношений по государственной организации и практическому осуществлению служебных полномочий.

Ученый-административист В.Д. Граждан определяет государственную гражданскую службу как профессиональную деятельность аппарата гражданских служащих по обеспечению исполнения и исполнению полномочий федеральных и региональных государственных органов. Исходя из данного определения, В.Д. Граждан указывает на следующие особенности гражданской службы: 1) сервисность (от англ. service - «обслуживание»); 2) безличность. Гражданские служащие выполняют свою работу в соответствии с предписанными правилами, без произвола и предпочтений; 3) субординационный характер. Любой аппарат гражданских служащих внутри государственного органа и отрасли строится на принципах субординации, т.е. соподчинения одних работников другим; 4) стабильность. Государство только тогда стабильно, компетентно и профессионально может выполнять свои функции для населения, когда располагает стабильным, компетентным и профессиональным корпусом гражданских служащих.

Таким образом, во множестве определений государственной службы можно выделить следующие наиболее существенные элементы: во-первых, предназначение государственной службы тесно связано с практическим осуществлением целей и функций государства, с государственным управлением и определяется характером государственной власти; во-вторых, государственная служба осуществляется на государственных должностях преимущественно в государственных органах.

Помимо определений доктринального характера, относящихся к понятию «государственная служба», существует ее нормативное установление.

Так, ст. 1 <consultantplus://offline/ref=92630F16D0C21717460C6B4742059DACBD7C09BB079639C3EE57D0A74D6CFD6D78C3419C78CE7E5FSFy2B> Федерального закона от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» установлено определение, согласно которому государственная служба Российской Федерации - профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации (далее - граждане) по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией <consultantplus://offline/ref=92630F16D0C21717460C6B4742059DACBE7406B804C16EC1BF02DESAy2B> Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Из формулировки, определенной Федеральным законом <consultantplus://offline/ref=92630F16D0C21717460C6B4742059DACBD7C09BB079639C3EE57D0A74D6CFD6D78C3419C78CE7E5FSFy2B> №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», ученый В.В. Черепанов выделяет пять сущностных признаков государственной службы в России:

. Государственная служба - это деятельность государственно значимого характера, а именно государственная деятельность. В определении понятия «государственная служба» в качестве ведущего признака выделяется термин «государственный». Это означает, что сущность и назначение государственной службы определяются сущностью и назначением государства. Государственная служба не только отражает задачи, функции и основные черты государства, но призвана обеспечивать их практическое осуществление.

. Важным признаком государственной службы является то, что это - профессиональная служебная деятельность, т.е. деятельность профессионального характера, отвечающая специальным правовым условиям и квалификационным требованиям. Это означает непрерывное и компетентное обеспечение исполнения полномочий государственных органов лицами, находящимися на государственных должностях. Государственная служба - особый вид профессиональной деятельности, который обеспечивает решение, прежде всего задач государственного управления. Госслужащий не просто работник, а человек государственный, представляющий государство и защищающий государственные интересы. Он не просто профессионально работает в этой сфере, он служит. Поэтому его деятельность в отличие от других называется «служебной». Служба состоит, прежде всего, в управлении обществом, в реализации функций соответствующих государственных органов.

. Государственная служба - это обеспечение исполнения полномочий государственных органов, а не само исполнение таковых. Имеется в виду интеллектуальное, аналитическое, организационное, информационное, прогностическое, контрольное и иное профессиональное обеспечение исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности.

. Государственная служба, как свидетельствует определение, - публичная служба, т.е. служба в органах публичной власти. Она носит официальный, открытый, а не частный, теневой характер и обеспечивает общий, совокупный интерес государства и общества. Проще говоря, государственная служба - служба государству, а через него - стране, народу. Но нельзя превращать государственную службу в службу руководителям структурных подразделений государственных органов, отдельным начальникам, а тем более политическим партиям, кланам, коммерческим фирмам или криминальным группировкам.

. Государственная служба осуществляется только в государственном органе. По закону государственной службой, как особым видом профессиональной деятельности, можно заниматься в государственных органах, находясь на должности государственной службы, включенной в реестр.

Из изложенного можно резюмировать, что общими чертами государственной службы Российской Федерации выступают: служба как вид деятельности в государственном органе власти; замещение государственным служащим должности государственной службы, включенной в соответствующий реестр должностей государственной службы; обеспечение исполнения полномочий государственного органа; реализация государственным служащим полномочий, определенных служебным (должностным) регламентом; получение денежного содержания из бюджета соответствующего уровня.

Таким образом, государственная служба представляется как публичный многофункциональный и многоуровневый правовой, социальный и организационный институт по обеспечению деятельности государства, органов государственной власти и их аппаратов и полномочий лиц, замещающих государственные должности.

Система государственной службы включает следующие виды государственной службы: государственная гражданская служба; военная служба; правоохранительная служба. В свою очередь, государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов РФ.

Правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении РФ, что прямо установлено Конституцией РФ (ст. 71). Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта РФ находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ, а ее организация - в ведении субъекта РФ. Основными принципами построения и функционирования системы государственной службы являются, в частности, федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы; единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы; взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы. При этом реализация принципов построения и функционирования системы государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы.

Так, государственная гражданская служба - вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ. Правовая регламентация государственной гражданской службы осуществляется как вышеназванным Федеральным законом, так и комментируемым Законом.

Военная служба - вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях или не на воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента РФ, в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания.

Правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.

Следует отметить, что для служащих правоохранительных органов, военнослужащих и гражданских служащих установлены единые ограничения и запреты, связанные с противодействием коррупции на государственной службе, и аналогичная система ответственности за их несоблюдение.

Сопоставление систем социальных гарантий отдельных видов государственной службы демонстрирует единые подходы для военной и правоохранительной службы, что объясняется схожими условиями прохождения этих видов государственной службы. Существенные отличия в объеме и характере социальных гарантий, предусмотренных для служащих, проходящих государственную службу различных видов, зачастую не имеют достаточного обоснования. Так, для военнослужащих и служащих правоохранительных органов предусмотрено сохранение выплаты пенсии за выслугу лет в случае продолжения их трудовой деятельности, в том числе на гражданской службе. В то же время на гражданских служащих, имеющих пенсию за выслугу лет и продолжающих свою трудовую деятельность, такая гарантия не распространяется, следовательно, выплата пенсии за выслугу лет при выходе на работу приостанавливается. Также различный подход на гражданской и правоохранительной службе используется при определении размера компенсации за использование личного транспорта в служебных целях сотрудникам органов внутренних дел и федеральным государственным гражданским служащим.

Введенное Указ Президента РФ от 7 июня 2011 г. № 720 «О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации» соотношение классных чинов федеральной государственной гражданской службы, воинских и специальных званий, классных чинов юстиции учитывается только при поступлении государственного служащего, имеющего воинское и специальное звание или классный чин юстиции, на гражданскую службу. При переходе гражданского служащего на военную службу или на работу в правоохранительный орган его классный чин гражданской службы при присвоении воинских и специальных званий не учитывается. Аналогичный подход применяется при исчислении стажа военной службы и правоохранительной службы, в который, как правило, стаж гражданской службы не засчитывается.

Итак, базовым законом для гражданской госслужбы является Закон <garantF1://12036354.0> «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Его нормы являются исходными для всех иных законов и других нормативных правовых актов как федеральных, так и субъектов Федерации.

Как отмечает А.Н. Дементьев: «Любой принцип следует рассматривать как основное, исходное положение, которое прямо или опосредованно распространяется на все соответствующие реалии. В контексте ст. 4 Федерального закона «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» представляется возможным констатировать, что его принципы, а точнее, нормы-принципы, являются основополагающими для иных актов, относящихся к предмету регулирования гражданской службы, - как федеральных законов и (или) законов субъектов РФ, так и других нормативных актов как федерального уровня, так и уровня субъектов РФ».

В закрепленных ст. 4 данного закона принципах установлены восемь таких исходных положений гражданской службы.

1. Первый принцип - приоритет прав и свобод человека и гражданина - основывается на ст. 2 Конституции РФ, устанавливающей не только высшую ценность, но и обязанность государства: человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, а, следовательно, и всех государственных служащих РФ - обязанность государства.

. Принцип единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ органично вытекает из первого принципа. Единство соблюдения указанной высшей ценности и обязанности государства устанавливает минимальные, но одновременно и фундаментальные требования к общим правилам деятельности государственных служащих независимо от того, кому они служат - Российской Федерации или ее субъекту. Кроме того, рассматриваемый принцип учитывает федеративное устройство нашего государства и наличие вопросов как исключительного ведения, так и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

. Согласно ч. 4 ст. 32 Конституции РФ граждане РФ имеют равный доступ к гражданской службе. Ст. 4 закона о государственной гражданской службе воспроизводит конституционный принцип, а также детализирует его, запрещая любую дискриминацию, но устанавливая общеобязательные условия реализации названного права граждан РФ, связанные исключительно с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего.

В дальнейшем Федеральный закон развивает рассматриваемый принцип, регламентируя как поступление гражданина РФ на гражданскую службу, так и замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы по результатам конкурса с детализацией соответствующей процедуры.

Так, например, согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в Определении от 3 октября 2002 г. №233-О, специфика государственной службы Российской Федерации как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов предопределяет особый правовой статус государственных служащих в служебных отношениях, в силу чего не исключается установление исключительных правил.

Как указал Конституционный Суд в Определение Верховного Суда РФ от 6 июля 2011 г. №86-Г11-9, установление требования о соблюдении возрастных критериев при замещении должностей государственной службы, обусловленное задачами, принципами организации и функционирования государственной службы, целью обеспечения поддержания высокого уровня ее отправления, особенностями деятельности лиц, исполняющих обязанности по должности государственной службы, не может рассматриваться как нарушающее гарантированное Конституцией РФ право на равный доступ к государственной службе, поскольку различия в правовом статусе лиц, принадлежащих к разным по условиям и роду деятельности категориям, основанные на специфических (квалификационных) требованиях, связанных с определенной работой, согласно п. 2 ст. 1 Конвенции №111 МОТ «Относительно дискриминации в области труда и занятий», принятой в г. Женеве 25 июня 1958 г., не считаются дискриминацией.

. Принцип профессионализма и компетентности гражданских служащих обязывает гражданских служащих и претендентов на этот статус иметь профессиональное (как правило, высшее) образование, соответствующее должностным полномочиям, стаж работы и пр. Одновременно принцип проявляется и в требовании к гражданским служащим постоянно повышать профессионализм и компетентность, в создании для этого необходимых условий.

. Повышение гражданскими служащими профессионализма и компетентности, что, естественно, включает и стремление к безупречному выполнению должностных обязанностей, требует стабильности гражданской службы, что и является следующим закрепленным принципом.

Стабильность гражданской службы гарантирует не только стабильность, постоянность служебной деятельности для каждого конкретного гражданского служащего. Одновременно такая стабильность означает незыблемость и непрерывность деятельности государственного аппарата. Так, ст. 25 указанного выше Федерального закона устанавливает, в частности, исчерпывающий перечень случаев заключения срочного служебного контракта, в ст. 31 гарантии для гражданского служащего при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы, единый правовой статус гражданского служащего и пр. Принцип стабильности гражданской службы предполагает сохранение статуса государственного гражданского служащего путем перераспределения кадров государственной гражданской службы внутри единой системы государственных органов.

. Принцип доступности информации о гражданской службе является частным проявлением конституционной нормы (ч. 2 ст. 24 Конституции РФ), в соответствии с которой «органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом». Реализация рассматриваемого принципа заключается, в частности, в процедуре конкурсного замещения должностей гражданской службы, предусматривающей обязательность информирования неопределенного круга граждан о соответствующих вакансиях.

Данный принцип реализуется посредством Федерального закона от 9 февраля 2009 г. №8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», в ст. 13 (ч. 1) которого, в частности, содержится перечень обязательной информации о кадровом обеспечении государственного органа, органа местного самоуправления, подлежащей размещению в сети Интернет, в том числе: а) порядок поступления граждан на государственную службу, муниципальную службу; б) сведения о вакантных должностях государственной службы, имеющихся в государственном органе, его территориальных органах, о вакантных должностях муниципальной службы, имеющихся в органе местного самоуправления; в) квалификационные требования к кандидатам на замещение вакантных должностей государственной службы, вакантных должностей муниципальной службы; г) условия и результаты конкурсов на замещение вакантных должностей государственной службы, вакантных должностей муниципальной службы; д) номера телефонов, по которым можно получить информацию по вопросу замещения вакантных должностей в государственном органе, его территориальных органах, органе местного самоуправления; е) перечень образовательных учреждений, подведомственных государственному органу, органу местного самоуправления (при наличии), с указанием почтовых адресов образовательных учреждений, а также номеров телефонов, по которым можно получить информацию справочного характера об этих образовательных учреждениях.

. Принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами означает «от обратного» - отсутствие предпочтений, нейтральные отношения со всеми заинтересованными гражданами и общественными объединениями без предоставления кому-либо каких-либо преференций. Иными словами, гражданский служащий в своей профессиональной деятельности должен быть нейтрален - и политически, и идеологически, и религиозно. Участие представителей гражданского общества в рассмотрении кадровых вопросов на государственной гражданской службе позволяет обеспечить открытость гражданской службы и ее доступность общественному контролю, что является важным средством профилактики коррупции и повышения эффективности гражданской службы. Представители общественных формирований привлекаются к рассмотрению таких кадровых вопросов, как участие в работе комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, вправе инициировать в установленном порядке проведение проверки достоверности и полноты сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера государственного служащего и членов его семьи. Так, например, в соответствии с абзацем 2 подп. «о» п. 2 Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. №601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» Правительству РФ поручено в рамках реформирования и развития государственной гражданской службы обеспечить возможность участия представителей общественных советов, созданных при государственных органах в соответствии с Федеральным законом «Об Общественной палате Российской Федерации», на паритетной основе в деятельности аттестационных и конкурсных комиссий государственных органов. В этой связи Правительством РФ предусматривается внесение в Государственную Думу Федерального Собрания РФ в порядке законодательной инициативы проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

. Принципом гражданской службы определена защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность, что означает: гражданский служащий выполняет исключительно правомерные поручения своих руководителей (непосредственных и вышестоящих). Одновременно для обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих, как правило, федеральными законами устанавливаются соответствующие гарантии, в частности от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением ими своих служебных обязанностей.

Итак, кратко подведем итоги данной главы.

Создание и становление социально-правового института государственной службы России - не дело только сегодняшнего дня. Этот процесс прошел богатый событиями исторический путь. В процессе формирования и развития института государственной службы современной России учитываются исторические и национальные особенности функционирования госслужбы, складывавшиеся на протяжении нескольких столетий.

Раскрывая легальное определение правового института «государственная служба», необходимо отметить, что в соответствии с п. 1 ст. 1 <consultantplus://offline/ref=472FD9307EB7BAD02B84E11282A59E37FEF16C46C48443CE40802FF6BE4078A18BD11C6A7BFE7EaEV6H> Федерального закона от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» государственная служба Российской Федерации - профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией <consultantplus://offline/ref=472FD9307EB7BAD02B84E11282A59E37FBFA6B44C9D949C6198C2DaFV1H> Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации. В соответствии со ст. 3 <consultantplus://offline/ref=472FD9307EB7BAD02B84E11282A59E37FEF16C46C48443CE40802FF6BE4078A18BD11C6A7BFE7DaEVFH> Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" основными принципами построения и функционирования системы государственной службы являются, в частности, такие как: 1) приоритет прав и свобод человека и гражданина; 2) единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ; 3) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего; 4) профессионализм и компетентность гражданских служащих; 5) стабильность гражданской службы; 6) доступность информации о гражданской службе; 7) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами.

Глава 2. Особенности правового регулирования государственной гражданской службы, как самостоятельного вида государственной службы в Российской Федерации

2.1Законодательство о государственной гражданской службе, как самостоятельного вида государственной службы

Согласно ст. 71 (п. «т№) Конституции РФ федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ). Исходя из п. 4 ст. 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» в ведении Российской Федерации находятся как правовое регулирование, так и организация федеральной государственной гражданской службы. В отличие от федеральной государственной гражданской службы правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, а ее организация - в ведении субъекта РФ (п. 4 ст. 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»).

В настоящее время в систему федерального законодательства по вопросам государственной гражданской службы входят:

Федеральные законы, такие как: от 27 мая 2003 г. №58 «О системе государственной службы Российской Федерации»; от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»; от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и другие.

Одним из основных нормативных документов являются Указы Президента РФ (перечислим некоторые из них): от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»; от 1 февраля 2005 г. № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации»; от 1 февраля 2005 г. № 111 «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)»; от 31 декабря 2005 г. № 1574 «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы»; от 1 июля 2010 г. № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» и другие.

Постановления Правительства РФ, к которым относятся, например такие как: от 6 мая 2008 г. № 362 «Об утверждении государственных требований к профессиональной переподготовке, повышению квалификации и стажировке государственных гражданских служащих Российской Федерации»; от 27 января 2009 г. № 63 «О предоставлении федеральным государственным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения»; от 24 февраля 2010 г. № 79 «О материальном стимулировании федеральных государственных гражданских служащих территориальных органов Федеральной антимонопольной службы» и другие.

Наряду с нормативными актами высших федеральных органов государственной власти в сфере государственной гражданской службы действуют ведомственные акты федеральных органов исполнительной власти, регулирующие общие вопросы государственной гражданской службы в пределах их компетенции. В частности, к таким актам относятся Приказы Минюста России, приведем некоторые из них: от 8 сентября 2011 г. № 310 «Об организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов и иных документов структурными подразделениями Минюста России»; от 31 марта 2009 г. № 92 «Об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность»; Минздравсоцразвития России: от 31 марта 2009 г. № 143н «Об утверждении Порядка формирования и работы комиссий, образуемых в федеральных государственных органах для рассмотрения вопросов предоставления федеральным государственным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения»; от 26 августа 2011 г. № 989н «Об утверждении Перечня медицинских противопоказаний для работы с использованием сведений, составляющих государственную тайну».

Кроме нормативных правовых актов общего характера в сфере государственной службы федеральными государственными органами издаются акты, связанные с реализацией ими функций представителя нанимателя в отношении гражданских служащих, работающих в соответствующем государственном органе, имеющие методологический, организационный и правоприменительный характер.

К ведомственным нормативным правовым актам организационного характера можно отнести такие акты, как Приказы: Роспотребнадзора от 29 декабря 2007 г. № 399 «Об организации проверок достоверности и полноты представленных государственным гражданским служащим Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведений о соблюдении им ограничений, установленных федеральными законами»; Роструда от 26 сентября 2008 г. № 192 «Об утверждении Плана мероприятий по противодействию коррупции в Федеральной службе по труду и занятости».

К нормативным правовым актам методологического характера относятся, в частности, Приказы Минздравсоцразвития России: от 21 ноября 2006 г. № 793 «О должностных регламентах федеральных государственных гражданских служащих, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы в Минздравсоцразвития России»; от 12 марта 2009 г. №111н «О Методике проведения конкурса на замещение вакантной должности федеральной государственной гражданской службы в Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации» и другие.

Следует отметить, что в некоторых федеральных государственных органах до настоящего времени остается неурегулированным ряд вопросов прохождения в них гражданской службы. В частности, отсутствуют приказы: о квалификационных требованиях к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей; о перечне должностей гражданских служащих помимо высших и главных, для которых в соответствии со служебным распорядком государственного органа устанавливается ненормированный служебный день; о примерных должностных регламентах гражданских служащих; о порядке рассмотрения вопросов, связанных с соблюдением требований к служебному поведению и урегулированием конфликта интересов в отношении гражданских служащих территориальных органов; о проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов; о порядке уведомления представителя нанимателя о фактах обращения в целях склонения гражданского служащего к совершению коррупционных правонарушений.

Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. 4 ст. 2 Федерального закона от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»). Согласно ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. В субъектах РФ принято более четырех тысяч нормативных правовых актов по вопросам государственной гражданской службы субъектов РФ.

Законы субъектов РФ не могут противоречить положениям федеральных законов в сфере гражданской службы. Так, например, Конституционный Суд РФ в Определении от 3 апреля 2007 г. установил, что положения п. 3 ст. 4 и ст. 6 Закона Калининградской области от 13 октября 2005 г. «О внесении изменений в отдельные законы Калининградской области и признании утратившими силу отдельных законов Калининградской области» не соответствуют ст. ст. 39 (ч. ч. 1 и 2) и 55 (ч. ч. 1 и 3) Конституции РФ. В соответствии с указанным Определением Конституционного Суда РФ установлено новое правовое регулирование дополнительного обеспечения к трудовой пенсии лицам, замещавшим должности государственной службы Калининградской области.

В целях совершенствования нормативно-правовой базы по вопросам гражданской службы в субъектах РФ приняты законы: о государственной гражданской службе, о реестре должностей государственной гражданской службы, об оплате труда государственных гражданских служащих. За период с 2005 г. в субъектах РФ изданы нормативные правовые акты по большинству вопросов, правовое регулирование которых отнесено федеральным законодательством к компетенции субъектов РФ.

Правовая основа института государственной гражданской службы субъектов РФ всесторонне развивается и ежегодно пополняется новыми нормативными правовыми актами субъектов РФ.

В настоящее время процесс нормотворчества в сфере государственной гражданской службы в субъектах РФ не завершен, что обусловлено отсутствием некоторых федеральных нормативных правовых актов по вопросам государственной гражданской службы. Не приняты федеральные законы о медицинском страховании государственных служащих, о государственном пенсионном обеспечении граждан, проходивших государственную службу, и их семей. Не урегулированы вопросы формирования кадрового резерва на федеральной гражданской службе и его соотношения с федеральным резервом управленческих кадров, а также оплаты труда гражданских служащих в особом порядке в зависимости от достижения ими показателей результативности профессиональной служебной деятельности.

Согласно п. 7 Указа Президента РФ от 10 марта 2009 г. №261 «О Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)»» органам государственной власти субъектов РФ рекомендовано в пределах своих бюджетных средств принять участие в реализации мероприятий, предусмотренных Федеральной программой, и утвердить программы развития государственной гражданской службы субъектов РФ. Таким образом, названный Указ дал дополнительный импульс для совершенствования и развития законодательства субъектов РФ о гражданской службе.

Высокая нормотворческая активность субъектов РФ отмечается в сфере антикоррупционного законодательства в регионах в целях реализации положений Федерального закона «О противодействии коррупции» и изданных в его развитие нормативных правовых актов РФ. В частности, в большинстве субъектов РФ уже приняты законы о противодействии коррупции и региональные программы, направленные на противодействие коррупции.

В связи с введением на гражданской службе механизма ротации в субъектах РФ должны быть приняты их нормативные правовые акты об утверждении перечня должностей гражданской службы субъекта РФ, по которым предусматривается ротация, и определен план проведения ротации на 2013 г. и последующие годы.

Особое место в системе законодательства о гражданской службе занимают методические рекомендации и другие материалы, одобренные решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции. Например, Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих (Протокол № 21 заседания от 23 декабря 2010 г.). Президиум Совета при Президенте РФ, призванный решать текущие вопросы по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации государственной политики в области противодействия коррупции (Указ Президента РФ от 19 мая 2008 г. №815 «О мерах по противодействию коррупции»), рекомендовал Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих государственным органам и органам местного самоуправления для разработки на его основе своих кодексов.

Типовой кодекс представляет собой свод общих принципов профессиональной служебной этики и основных правил служебного поведения, которыми должны руководствоваться государственные (муниципальные) служащие независимо от замещаемой ими должности. В этой связи следует отметить эклектичность этого документа, поскольку Типовой кодекс этики содержит как положения нормативного характера, установленные федеральными законами и указами Президента РФ, так и нормы служебной этики, имеющие социально-нравственный характер.

Итак, законодательство о государственной гражданской службе представляет собой довольно большой объем федеральных законов, Указов Президента, Постановлений Правительства РФ, а также различных ведомственных нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.

2.2Взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы как двух видов публичной службы

В соответствии с Конституцией <consultantplus://offline/ref=9CED9548E06EFDB429FD78B67788B04B52414C15F1EBF203D4441E41p4B> РФ органы местного самоуправления отделены от органов государственной власти, а значит, и муниципальная служба не входит в единую систему государственной службы Российской Федерации. Именно здесь заключена суть одного из важнейших положений, определяющих конституционные основы осуществления местного самоуправления и принципы его правового обеспечения в современной России, которые сформулированы с учетом Европейской хартии <consultantplus://offline/ref=9CED9548E06EFDB429FD78B67788B04B52494816FBB6F80B8D481C1341p6B> местного самоуправления. По этой причине законодательство о государственной и муниципальной службе становится раздельным. Вместе с тем государственная служба и муниципальная служба базируются в части правового регулирования на общих принципах и основаниях, исходя из которых они получают нормативное закрепление.

Как отмечается в научной литературе, главным образом это связано с тем, что предмет и характер труда служащих обоих видов - и государственных, и муниципальных, объект и методы воздействия в процессе служебной деятельности, основы прав и обязанностей, необходимость регламентации процедур прохождения службы, важность соблюдения правоограничений и компенсирующих социально-правовых гарантий и льгот во многом совпадают.

Деятельность органов государственной власти и местного самоуправления невозможна без осуществления в них государственной и муниципальной службы и должного управления сложными процессами государственно-служебной деятельности.

Единство правовой природы гражданской и муниципальной службы обусловливается историческими и политическими факторами, оказавшими влияние на возникновение данных видов общественной деятельности и их организационное оформление в качестве институтов публичной власти в сфере осуществления управления делами государства и общества.

Как отмечает В.С. Мокрый: «Немаловажным фактором, вызвавшим необходимость совершенствования правового регулирования общественных отношений, связанных с муниципальной службой, стал впервые провозглашенный на законодательном уровне принцип взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы. Этот принцип обусловлен единством правовой природы данных видов служебной деятельности, направленных на обеспечение реализации полномочий органов публичной власти».

В.А. Козбаненко выделяет ряд признаков, характеризующих правовое положение государственных гражданских и муниципальных служащих современного периода.

Во-первых, отделение правовых отношений по государственной гражданской службе от правоотношений по муниципальной службе.

Во-вторых, источники законодательного и подзаконного регулирования службы и соответственно статуса служащих неоднородны, так как подразделяются в зависимости от органа, принявшего нормативный акт (федеральный, субъекта Федерации, муниципальный), а также по приоритету отраслевой принадлежности (специальное законодательство, представленное административно-правовыми нормами о государственной и муниципальной службе; субсидиарное законодательство - нормы трудового законодательства).

В-третьих, закрепление в законодательстве исчерпывающего перечня общеслужебных обязанностей и прав, ограничений и мер ответственности служащих.

В-четвертых, применение казуистического метода регулирования и относительно высокий уровень правовых обобщений при формулировании специальных норм.

В-пятых, непризнание государственных гражданских и муниципальных служащих наемными работниками по обычному найму.

В-шестых, наделение гражданских и муниципальных служащих особым административно-правовым статусом.

В-седьмых, правовое регулирование служебно-трудовых отношений ведется по принципу субсидиарности трудового права к доминирующему административному праву на основании его специализации (сила специального закона).

В-восьмых, единство (в смысле содержательной идентичности или сходства и близости) общеслужебных принципов организации и функционирования обоих видов службы, единство (в том же смысле) принципов прохождения службы гражданскими и муниципальными служащими.

В-девятых, идентичность структурных элементов правового статуса гражданских и муниципальных служащих по своему составу и содержанию.

В-десятых, различение государственной и муниципальной службы с учетом их особенностей на основе конституционного отделения местного самоуправления от государственной власти.

В-одиннадцатых, близость социально-правовых характеристик государственных гражданских и муниципальных служащих, отражающих особенности обоих видов службы в масштабе общества.

В-двенадцатых, управленческая профессионализация служебной деятельности государственных гражданских и муниципальных служащих на основе пожизненного найма при наличии специализированного профессионального образования и соответствия установленным законом квалификационным требованиям.

Закон <consultantplus://offline/ref=9CED9548E06EFDB429FD78B67788B04B514B4A19FDB8A501851110111142p0B> о муниципальной службе устанавливает и раскрывает содержание принципа взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации. Это обеспечивает необходимую гармонизацию в подходах к правовому регулированию данных видов публичной службы.

Как подчеркивает Ю.Н. Щербаков: «Взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации обеспечивается посредством: единства основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы; единства ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы; единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских служащих; учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы; соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служащих; соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца.

Данный перечень полностью повторяет ст. 7 <consultantplus://offline/ref=9CED9548E06EFDB429FD78B67788B04B514B4910F9B4A50185111011112051707F3C605F91AEDDD243pAB> Закона о государственной гражданской службе. О взаимосвязи рассматриваемых видов служб свидетельствует и общность их задач - обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Как государственная, так и муниципальная служба относятся к институтам публичного права. Законодательство предусматривает для муниципальных служащих возможность перехода на государственную службу с включением в стаж срока муниципальной службы.

Необходимость общности принципов законодательного регулирования проистекает из общности предмета и характера труда служащих обоих видов - государственных и муниципальных, объектов и методов воздействия в процессе служебной деятельности, основы прав и обязанностей, необходимости регламентации процедур прохождения службы с учетом перехода служащих с одного вида службы на другой, важности соблюдения запретов и ограничений, наличия компенсирующих социально-правовых гарантий и льгот. Гражданская служба и муниципальная служба являются органически сопряженными институтами публичной службы, имеющими общие основания нормативно-правового обеспечения на уровне федерального законодательства».

Рассмотрим кратко основные направления взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы.

Законом <consultantplus://offline/ref=9CED9548E06EFDB429FD78B67788B04B514B4A19FDB8A50185111011112051707F3C605F91AEDDD543pEB> о муниципальной службе установлен принцип единства основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы. Этот принцип находит свое правовое выражение в единстве норм, регламентирующих поступление на службу и замещение должности (или включение в кадровый резерв), обеспечивающих регистрацию права граждан на равный доступ к службе; условия контрактов, порядок их заключения, а также основания и порядок прекращения их действия; предельный возраст пребывания на службе соответствующего вида; назначение на должность, присвоение классного чина, аттестацию или квалификационный экзамен, а также другие обстоятельства (события) прохождения службы; основания прекращения службы соответствующего вида, в том числе основания увольнения в запас или в отставку служащего.

Характерной особенностью для гражданских и муниципальных служащих является общий порядок замещения должности гражданской службы и должности муниципальной службы. Предусмотренные законодателем о государственной гражданской службе процедуры замещения вакантной должности на конкурсной основе, условия формирования конкурсных комиссий, правила опубликования информации о конкурсах в средствах массовой информации, формы конкурса, порядок принятия решений конкурсной комиссии и издания акта государственного или муниципального органа о назначении на должность являются едиными для замещения должности как гражданской службы, так и муниципальной службы.

Общие черты профессиональной служебной деятельности гражданских служащих и муниципальных служащих состоят в следующем: подготовка, принятие и (или) проведение в жизнь решений в сфере исполнительно-распорядительной деятельности органов государственной власти либо органов местного самоуправления; наличие у гражданских служащих и муниципальных служащих правомочий и возможности выступать в пределах своей компетенции от имени государственного органа либо от имени муниципального органа, представляя в первом случае государственный интерес, а во втором - муниципального образования; сочетание строгой нормативной регламентированности служебной деятельности в формально-процедурном отношении с широкими возможностями принятия волевых решений на основе дискреционных полномочий; принадлежность к особой профессионально-статусной группе, хотя и состоящей из представителей разных профессий, но объединенных органов службы в органах публичной власти, с отличием в их организационно-правовых формах.

Для замещения должностей муниципальной службы и государственной гражданской службы квалификационные требования предъявляются к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. Соотношение должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации с учетом квалификационных требований к соответствующим должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации устанавливается законом субъекта Российской Федерации. Квалификационные требования к должностям муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы.

Необходимо отметить, что до принятия законодательства о муниципальной службе квалификационные требования, как правило, устанавливались законами субъектов Российской Федерации. В настоящее время указанные нормативные акты подлежат отмене, поскольку в компетенцию субъекта входит принятие лишь типовых положений. Непосредственно же квалификационные требования должны утверждаться актами органов местного самоуправления.

Кроме того, законодатель предусматривает наличие взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации, которая обеспечивается посредством единства основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы. Взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации обеспечивается также посредством единства ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы. Федеральным законодательством устанавливаются схожие ограничения, обязательства и требования к прохождению государственной и муниципальной службы. Необходимость единства ограничений и обязательств проистекает из того, что и государственная гражданская служба, и муниципальная служба относятся к институтам публичного права.

Таким образом, законом установлены ограничения и обязательства государственных гражданских служащих и муниципальных служащих.

В Законе <consultantplus://offline/ref=9CED9548E06EFDB429FD78B67788B04B514B4A19FDB8A501851110111142p0B> о муниципальной службе термин «обязательства» применяется главным образом в отношении обязательств имущественного характера, сведения о которых наряду со сведениями о доходах и имуществе подаются гражданином при поступлении на муниципальную службу и муниципальным служащим ежегодно. По мнению А.Н. Козырина, здесь идет речь о единстве основных обязанностей муниципального и гражданского служащего, установленных соответственно ст. 12 <consultantplus://offline/ref=9CED9548E06EFDB429FD78B67788B04B514B4A19FDB8A50185111011112051707F3C605F91AEDDD143p5B> Закона о муниципальной службе и ст. 15 <consultantplus://offline/ref=9CED9548E06EFDB429FD78B67788B04B514B4910F9B4A50185111011112051707F3C605F91AEDCD443pEB> Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Например, муниципальный и гражданский служащие обязаны:

соблюдать Конституцию <consultantplus://offline/ref=9CED9548E06EFDB429FD78B67788B04B52414C15F1EBF203D4441E41p4B> Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и обеспечивать их исполнение;

исполнять должностные обязанности в соответствии с должностной инструкцией (регламентом);

соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций;

соблюдать правила внутреннего трудового распорядка (служебный распорядок государственного органа);

поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей;

не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство;

беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей;

представлять в установленном порядке предусмотренные законодательством РФ сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера;

сообщать о выходе из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства Российской Федерации или в день приобретения гражданства другого государства;

соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены федеральными законами;

сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта.

У муниципального служащего возникают и дополнительные обязанности, например, соблюдать устав муниципального образования и иные муниципальные правовые акты и обеспечивать их исполнение, беречь муниципальное имущество.

Взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации обеспечивается посредством единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских служащих. Взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации обеспечивается посредством соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служащих.

Государственным и муниципальным служащим обеспечивается:

своевременная и в полном размере выплата денежного содержания (вознаграждения);

отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска;

медицинское обслуживание его и членов его семьи, в том числе после выхода служащего на пенсию;

пенсионное обеспечение за выслугу лет и в связи с инвалидностью, а также пенсионное обеспечение членов семьи служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;

обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей;

обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения служащим службы или после ее прекращения, но наступивших в связи с исполнением им должностных обязанностей.

Как отмечает Ю.К. Краснов, социальные гарантии гражданским и муниципальным служащим являются единым обязательным атрибутом создания необходимых условий для исполнения ими своих должностных полномочий. В связи с этим нормативное закрепление предоставления однотипных основных и дополнительных социальных гарантий гражданским и муниципальным служащим следует рассматривать (в ряду других) как единый элемент правового статуса гражданских и муниципальных служащих. Однако не во всех субъектах Федерации данный принцип соблюдается при принятии законодательных актов.

Е.Ю. Киреева для обеспечения предусмотренной Федеральным законом <consultantplus://offline/ref=9CED9548E06EFDB429FD78B67788B04B514B4A19FDB8A501851110111142p0B> от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» гарантии соотносительности основных условий оплаты труда муниципальных служащих и государственных гражданских служащих предлагает использовать две законодательные модели установления размеров оплаты труда муниципальных служащих: а) разработка законодательных актов субъектов РФ, устанавливающих примерные размеры должностных окладов муниципальных служащих, а не предельные нормативы в отношении дотационных муниципальных образований, как это было установлено ныне отмененной ч. 3 ст. 22 <consultantplus://offline/ref=9CED9548E06EFDB429FD78B67788B04B564F4E13FAB6F80B8D481C13162F0E6778756C5E91AFD44Dp4B> Федерального закона от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»; б) установление размера должностного оклада муниципальных служащих в кратном отношении к должностным окладам государственных гражданских служащих субъекта РФ.

В настоящее время большинство муниципальных образований поселенческого типа являются дотационными, и их финансовые возможности напрямую зависят от финансовой помощи, поступающей из бюджетов вышестоящего уровня. В этой связи установление примерных размеров должностных окладов муниципальных служащих либо закрепление их процентного соотношения с должностными окладами государственных гражданских служащих субъектов РФ, не нарушая принципа самостоятельности органов местного самоуправления в определении размера и условий оплаты труда муниципальных служащих, позволит органам государственной власти субъектов РФ обеспечить выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Как полагает Е.Ю. Киреева, если следовать принципу взаимосвязи государственной и муниципальной службы, должностные оклады муниципальных служащих и их предельные размеры должны устанавливаться субъектами Федерации в привязке к окладам государственных гражданских служащих. Если провозглашать самостоятельность органов местного самоуправления в определении размеров оплаты труда, то кратности должностных окладов муниципальных служащих окладам государственных гражданских служащих субъекта Федерации быть не должно, равно как и установление каких-либо ограничений неправомерно.

Думается, что следует поддержать идею Ю.М. Буравлева «о целесообразности разработки проекта Федерального закона о регулировании взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления, который может привнести большую определенность во взаимодействие двух разновидностей общественно полезной управленческой деятельности, проявляющейся в службе государственной и службе муниципальной».

2.3 Правовой статус государственного гражданского служащего

Как сказано в энциклопедическом словаре по политологии: статус (от лат. status - положение, состояние) - это совокупность прав и обязанностей, определяющих юридическое положение лиц, государственных органов, международных организаций. Если говорить о правовом статусе государственного служащего, то это комплексная характеристика его правового положения как субъекта права. Проблема правового статуса или используемого как его синоним термина «правовое положение» государственных служащих исследовалась в отечественной юридической науке главным образом учеными-административистами (Д.Н. Бахрах, А.А. Гришковец, А.Ф. Ноздрачев, Д.М. Овсянко, Ю.Н. Старилов, В.М. Манохин и др.). И это притом, что в юридической литературе совершенно обоснованно отмечалась сложность института государственной службы, которая заключается, в частности, в том, что он объединяет в себе множество правовых норм других отраслей права (трудового, конституционного и пр.).

Так, например, Ю.Н. Старилов, анализируя правовой статус государственных служащих, пришел к выводу, что этот статус представляет собой совокупность прав, свобод, обязанностей, ограничений, запретов, ответственности служащих, установленных законодательством и гарантированных государством. По его мнению, правовой статус (правовое положение) государственных служащих - это содержание государственно-служебных правоотношений, т.е. главные черты самой сущности этих правоотношений. Практически идентичную позицию занимает Д.М. Овсянко, который применительно к государственной гражданской службе отмечает, что правовое положение (статус) государственного гражданского служащего характеризуется совокупностью прав, обязанностей и ограничений, запретов, связанных с гражданской службой. Наконец, предлагается понимать правовой статус гражданских служащих как совокупность юридических элементов, выражающих специфику предусмотренных и закрепленных общим (прежде всего Конституцией РФ) и специальным (административным) законодательством обязанностей и прав, свобод и правоограничений, социально-правового обеспечения и гарантий, поощрений и ответственности, определяющих сущность государственно-служебных отношений, субъектами которых они выступают.

Если говорить о закреплении статуса государственного гражданского служащего, то в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в главе 3 «Правовое положение (статус) гражданского служащего» присутствуют статьи: 14 «Основные права гражданского служащего», 15 «Основные обязанности гражданского служащего», 16 «Ограничения, связанные с гражданской службой», 17 «Запреты, связанные с гражданской службой».

Итак, особенности правового регулирования прохождения государственными гражданскими служащими государственной службы касаются всего комплекса отношений, возникающих между государственным служащим и соответствующим государственным органом как сторонами трудового правоотношения. В частности, прав, обязанностей, непосредственно связанных с исполнением государственной службы, порядка и условий аттестации, переподготовки и повышения квалификации, оплаты труда, ежегодных отпусков, условий и порядка поощрений за добросовестное исполнение государственной службы, гарантий социальной защиты государственных гражданских служащих, а также их ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей.

Исполнение государственной службы по той или иной государственной должности означает выполнение государственными гражданскими служащими определенных обязанностей, закрепленных в соответствующих законодательных актах, должностных инструкциях и служебных контрактах. В соответствии со статьей 15 Закона о государственной гражданской службе в период прохождения государственной службы государственный служащий обязан: 1) соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и обеспечивать их исполнение; 2) исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом; 3) исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленные законодательством Российской Федерации; 4) соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций; 5) соблюдать служебный распорядок государственного органа; 6) поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей; 7) не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство; 8) беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей; 9) представлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера; 10) сообщать о выходе из гражданства Российской Федерации или приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства Российской Федерации или в день приобретения гражданства другого государства; 11) соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены настоящим федеральным законом и другими федеральными законами; 12) сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта.

Гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. При получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению гражданского служащего, неправомерным, гражданский служащий должен представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений законодательства Российской Федерации, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения, и получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения. В случае исполнения гражданским служащим неправомерного поручения гражданский служащий и давший это поручение руководитель несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами.

Как указывает С.В. Орешин: «Гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы категории «руководители» высшей группы должностей гражданской службы, в целях исключения конфликта интересов в государственном органе не может представлять интересы гражданских служащих в выборном профсоюзном органе данного государственного органа в период замещения им указанной должности. Гражданские служащие подлежат обязательной государственной дактилоскопической регистрации в случае и порядке, установленных федеральным законом. Требования соблюдения Конституции Российской Федерации, федеральных законов и других нормативных правовых актов обязывает гражданского служащего осознанно подчинять свое поведение как на государственной гражданской службе, так и в сфере внеслужебных отношений критериями «конституционного» строя, требованиям закона и законности, государственным интересам. Любой государственный или муниципальный орган, любая должность государственной гражданской службы учреждаются исключительно в публичном, а не частном интересе, и гражданский служащий, органически связанный с государством, с осуществлением его задач и функций, тем самым обязывается исполнять свою должность в соответствии с принципами Конституции Российской Федерации. Строгое следование в повседневной правоприменительной деятельности требованиям Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов характеризуется не только профессионализм гражданского служащего, но практически всю совокупность его деловых и личностных качеств. Поэтому при аттестации и проведении конкурсного замещения должностей, формировании кадрового резерва выдвижения и т. п. выполнение данного требования выступает важнейшим критерием оценки эффективности деятельности конкретного гражданского служащего».

Требование соблюдать конституцию и иные нормативные акты Российской Федерации и ее субъектов сопряжено с предписаниями исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом, а также поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их компетенций. Должностной регламент включает три группы требований в каждой из категорий и групп должностей гражданской службы: 1) требования к уровню профессионального образования; 2) требования к стажу гражданской службы или стажу работы по специальности; 3) требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

Результаты исполнения гражданскими служащими требований должностного регламента учитываются при оценке его профессиональной служебной деятельности в рамках процедур аттестации, квалификационного экзамена, включение в кадровый резерв или поощрение гражданского служащего, конечно же, они учитываются и при проведении конкурса на замещение вакантных должностей гражданской службы.

Под исполнением должностных обязанностей, предусмотренных федеральным законом о государственной гражданской службе, понимается исполнение в течение служебного времени гражданским служащим своих должностных обязанностей в соответствии со служебным распорядком органа или с графиком службы, условиями служебного контракта, а также их исполнение в иные периоды, которые действующим законодательством отнесены к служебному времени. К исполнению служебных обязанностей законодательством отнесены также действия по защите государственных интересов от преступных посягательств; пребывание, следование к местам служебной командировки или прохождения лечения и др. Вместе с тем не является исполнением служебных обязанностей нахождение гражданских служащих на отдыхе, в отпуске, нахождение на государственной службе в периоды отстранения от замещаемой должности до принятия решения о досрочном расторжении служебного контракта, урегулирования конфликта интересов и т.д.

Возлагая на гражданского служащего обязанность исполнения поручения соответствующих руководителей, от него требуется исполнение не любых, а исключительно правомочных поручений, данных в пределах их компетенции. Кроме того, законодатель устанавливает, что в случае исполнения подчиненным неправомерного поручения руководителя оба они - и гражданский служащий, и давший поручение руководитель - несут ответственность в соответствии с действующим законодательством.

Выход за пределы предоставленных полномочий означает, что государственный гражданский служащий исполняет свои обязанности недобросовестно. Поэтому в зависимости от тяжести причиненного вреда порядку управления, в одном случае самовольное, вопреки установленным правилам осуществления своего действительного или предполагаемого права квалифицируется как административно-правовое самоуправство, а в другом, если такими действиями причинен существенный вред и их правомерность оспаривается организацией или гражданином. Они образуют состав уголовно-правового самоуправства.

Выход за пределы своей компетенции и использование должностным лицом своих полномочий вопреки интересам службы, если эти действия совершены из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекли существенные нарушения прав и законных интересов граждан, организаций либо охраняемым законом интересам общества и государства, квалифицируется как злоупотребление должностными полномочиями и образуют состав более тяжкого преступления против государственной власти и интересов государственной службы.

В тех случаях, когда должностное лицо совершает действие, явно выходящее за пределы его полномочий и повлекшее существенное нарушение прав и охраняемых законом интересов граждан, организаций, общества или государства, но не обнаруживает корыстной или иной личной заинтересованности, такие действия образуют состав уголовно-правового превышения должностных полномочий. Если признак причинения существенного вреда отсутствует, то превышение должностных полномочий квалифицируется как дисциплинарный проступок, за который могут быть наложены дисциплинарные взыскания от замечания до освобождения от замещаемой должности и увольнение с гражданской службы.

В период прохождения государственной службы гражданский служащий наделяется целым рядом прав, которые являются неотъемлемой частью его служебной деятельности. Так федеральный закон о государственной гражданской службе устанавливает следующие права:

) обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

) ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста;

) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлениями выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков;

) оплата труда и другие выплаты в соответствии с настоящим Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и со служебным контрактом;

) получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа;

) доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений;

) доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации;

) ознакомление с отзывами о его профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов;

) защита сведений о гражданском служащем;

) должностной рост на конкурсной основе;

) профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;

) членство в профессиональном союзе;

) рассмотрение индивидуальных служебных споров в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;

) проведение по его заявлению служебной проверки;

) защита своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд их нарушения;

) медицинское страхование в соответствии с настоящим Федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих Российской Федерации;

) государственная защита своей жизни и здоровья, жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества;

) государственное пенсионное обеспечение в соответствии с федеральным законом.

Кроме того, гражданский служащий вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов.

Правовые нормы, регламентирующие предотвращение и урегулирование конфликтов интересов на государственной гражданской службе, впервые установленные Федеральным законом <consultantplus://offline/ref=0804FA017DEDB93FE97E8AFCEC361A8A8C893307EBD53FEABC57677732E0A0C> №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», были развиты в Положении <consultantplus://offline/ref=0804FA017DEDB93FE97E8AFCEC361A8A8C893606EBDE3FEABC5767773200350AF9BA206FEE32F929E3AEC> о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, утвержденном Указом Президента РФ от 1 июля 2010 г. №821.

Под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, РФ или ее субъекта, способное привести к причинению вреда этим законным интересам. Практика деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов (далее - комиссии) показывает, что наиболее частыми основаниями для проведения заседания являются: 1) представление руководителем государственного органа материалов проверки, свидетельствующих о подаче государственным служащим недостоверных или неполных сведений о доходах, имуществе или обязательствах имущественного характера; 2) поступление в подразделение кадровой службы государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений заявлений государственных служащих о невозможности представить сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

Государство, осуществляя меры по борьбе с коррупцией, установило для гражданского служащего, замещающего должность гражданской службы, обязанность, включенную в специальный перечень, сообщать представителю нанимателя сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи (супруги (супруга) и несовершеннолетних детей). Эта норма означает, в частности, возложение обязанностей на третьих лиц. Имеют место отказы супругов служащих представлять сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, поскольку супруги являются только членами семьи гражданских служащих, они не находятся на службе и не принимали на себя обязательств по прохождению службы. Отношения между супругами регламентируются нормами семейного права, которое также не возлагает на них обязанности иметь «прозрачный» семейный бюджет и сообщать сведения о своих доходах. Что касается информации о доходах несовершеннолетних детей, то проблемы с ее представлением зачастую вызваны раздельным проживанием.

Получается, что гражданский служащий обязан сообщить представителю нанимателя сведения, которыми он не располагает. В результате ему предлагается выбор: уволиться со службы (по собственному желанию или «по статье») или расторгнуть брачные отношения, но оба варианта неприемлемы в правовом государстве.

В Справке <consultantplus://offline/ref=0804FA017DEDB93FE97E8AFCEC361A8A8C883705E9DD3FEABC57677732E0A0C> Минтруда России от 5 октября 2012 г. «Обзор проблемных вопросов, возникающих при заполнении справок о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» уточняется: если служащий по объективным причинам не может представить сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, ему следует направить в подразделение кадровой службы государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений либо должностному лицу кадровой службы государственного органа, ответственному за профилактику коррупционных и иных правонарушений, заявление, в котором указать причины непредставления необходимых сведений (раздельное проживание и т.д.). Данное заявление подлежит рассмотрению на комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов, созданной в каждом федеральном государственном органе. Однако этот документ, во-первых, не является нормативным правовым актом, во-вторых, не разрешает ситуацию, поскольку неясно, что должна сделать комиссия.

Для решения названной проблемы И.В. Григорьев и Д.В. Осинцев Д.В. предлагают следующее. «Супруга (супруг) и несовершеннолетние дети гражданских служащих не признаются исполнителями специальной обязанности по представлению указанных сведений, однако они несут общегражданскую обязанность сообщать достоверную и полную информацию по запросам государственных органов (должностных лиц), при этом непредставление или несвоевременное представление сведений влечет ответственность по ст. 19.7 <consultantplus://offline/ref=0804FA017DEDB93FE97E8AFCEC361A8A8C883305EAD93FEABC5767773200350AF9BA206FEE33FF2EE3A9C> КоАП РФ. Но стоит, ли обратить внимание на наличие такого механизма, гарантирующего представление сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и несовершеннолетних детей? Комиссия самостоятельно или через представителя нанимателя осуществляет запрос информации (сведений), а затем инициирует привлечение к ответственности за неисполнение или несвоевременное исполнение предъявленного в запросе требования.

Также считаем, что решению проблемы будут способствовать: 1) законодательное закрепление обязанности супруги (супруга) гражданского служащего и лиц, с которыми проживает несовершеннолетний ребенок служащего, представлять сведения об их доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера; 2) расширение перечня документов, необходимых для поступления на службу, дополнение его обязательством супруги (супруга) представлять сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера (вместе с согласием на истребование данных сведений у органов ФНС России, Росреестра и др., а также работодателя); 3) установление административной ответственности для супругов и лиц, с которыми проживает несовершеннолетний ребенок служащего, за непредставление соответствующих сведений».

Вызывает вопросы и возможность приобретения гражданским служащим ценных бумаг, по которым может быть получен доход, и владение ими. Статья 17 <consultantplus://offline/ref=0804FA017DEDB93FE97E8AFCEC361A8A8C893307EBD53FEABC5767773200350AF9BA206FEE32F829E3A9C> Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» запрещает служащему приобретать ценные бумаги, по которым может быть получен доход, если владение ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций) приводит или может привести к конфликту интересов. Однако Федеральный закон <consultantplus://offline/ref=0804FA017DEDB93FE97E8AFCEC361A8A8C89300EECDB3FEABC57677732E0A0C> от 25 декабря 2008 г. №273-ФЗ «О противодействии коррупции» содержит норму, согласно которой если государственный или муниципальный служащий владеет ценными бумагами, акциями, долями, паями, то он обязан в целях предотвращения конфликта интересов передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции, доли, паи в доверительное управление по законодательству Российской Федерации.

Следует отметить, что смысл данной нормы состоит в том, что служащий вправе приобретать ценные бумаги и владеть ими, но если это не повлечет за собой конфликт интересов. Кстати, и в Обзоре <consultantplus://offline/ref=0804FA017DEDB93FE97E8AFCEC361A8A8C883705E9DD3FEABC57677732E0A0C> проблемных вопросов, возникающих при заполнении справок о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, обращено внимание на то, что государственный служащий может владеть ценными бумагами, акциями, долями, паями, если это не приводит к конфликту интересов. При принятии комиссией, руководителем государственного органа решения о необходимости передачи государственным служащим ценных бумаг, акций, долей, паев в доверительное управление такая передача производится в соответствии с ГК <consultantplus://offline/ref=0804FA017DEDB93FE97E8AFCEC361A8A8C89330FE8DE3FEABC57677732E0A0C> РФ на основании договора доверительного управления имуществом. К сожалению, судебная практика исходит из запрета на владение ценными бумагами, акциями в период прохождения службы, не учитывая при этом, что основной запрет - это конфликт интересов на службе. Хотя очевидно, что без установления преюдициального факта реального или потенциального конфликта интересов, т.е. без решения комиссии, само по себе обладание акциями не имеет юридического значения для прохождения государственной службы.

В завершение важно подчеркнуть, что в соответствии со своим предназначением государственная служба представляет собой и процессуальное явление, определяющее порядок исполнения функций государственной власти в управлении общественными процессами. Служба функционирует тогда, когда государственная власть реально служит обществу, удовлетворяет те или иные нужды гражданина. Тем самым государственная служба принадлежит к публично-правовой сфере, регулирующей общественную и государственную жизнь граждан. Она как публичный социально-правовой институт должна органично включать в себя единство двух групп, состоящих из следующих элементов: 1) системы правовых, организационных и процессуальных институтов (форм, методов, принципов и т.д.), определяющих соответствующий порядок формирования и реализации целей и функций государства, а также применения государственной власти; 2) совокупности граждан, профессионально подготовленных и квалифицированно задействованных в государственном аппарате.

Как подчеркивает А.Н. Болдырев: «Современное становление государственной службы видится в том, чтобы превратить государственный аппарат в полноценную действующую структуру, в которой должны быть сосредоточены и активно развиваться элитные интеллектуальные и нравственные силы граждан России. В общекультурных, профессиональных и личностных качествах каждого служащего государственной службы следует, прежде всего, искать талант, совесть и преданность стране. На сегодняшний день сложилась весьма благоприятная обстановка для того, чтобы в кадровом корпусе государственных служащих совершить определенный психологический перелом по отношению к службе. Тем более что во всем государственном, видимо, завершилась длившаяся годами внутриполитическая борьба, вечное противостояние правых и левых, радикалов и умеренных, идеалистов и прагматиков.

Представляется, что для каждого гражданского государственного служащего основными ценностями в службе должны являться целостность и безопасность страны, демократия и право, свобода и полноценное развитие общества. Следование этим ценностям необходимо положить в основу модели административно-правового управления гражданским персоналом государственной службы. Служба необходима стране не ради создания еще одного государственного института, а для современной коренной модернизации функционирующего сегодня государственного аппарата, кардинального обновления его кадрового корпуса и как определенный источник для дальнейшего демократического развития российского гражданского общества и отдельного в нем гражданина».

Подводя итог данной главы, следует еще раз подчеркнуть, что гражданская служба - самостоятельный вид государственной службы и, следовательно, характеризуется как общими для государственной службы, так и специфическими признаками. Общие признаки сводятся к тому, что данная служба является по своей природе государственной и состоит в профессиональной служебной деятельности. Особенности гражданской службы в том, что она имеет собственную правовую базу формирования и функционирования; строится на должности гражданской службы, определяющей назначение и содержание служебной деятельности; осуществляется особыми субъектами, именуемыми в законе государственными гражданскими служащими; законами устанавливаются особенности их правового статуса; назначение гражданской службы - обеспечение исполнения полномочий государственных органов РФ и государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ.

Глава 3. Актуальные проблемы в сфере регулирования государственной гражданской службы, как самостоятельного вида государственной службы

Для современного российского общества одной из наиболее важных задач является построение эффективного государства, преодоление серьезных недостатков в организации и функционировании системы органов государственной власти. Решение этой задачи требует модернизации государственной гражданской службы, которая должна стать открытой, конкурентоспособной и престижной, ориентированной на результативную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, оказанию государственных услуг, активно взаимодействовать с институтами гражданского общества.

Как подчеркивает А.В. Гусев: «Именно государственная гражданская служба призвана претворять в жизнь политику государства в сфере экономики, социального развития, культуры, образования».

Роль государственной гражданской службы особенно актуальна в условиях посткризисного развития. Поскольку именно от профессионализма госслужащих, их коррупционной устойчивости, умения своевременно и эффективно решать задачи государственного управления, оказывать качественные публичные услуги зависит не только нормальное функционирование рыночной экономики, но и сохранение социальной стабильности в обществе, обеспечение и защита законных прав и интересов человека и гражданина.

Проведенный анализ нормативно-правовых актов позволил сделать вывод о том, что реформированию и развитию государственной гражданской службы, совершенствованию законодательства в этой сфере уделяется большое внимание, как на федеральном, так и региональном уровнях.

Так, например, на федеральном уровне приняты федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Благодаря указанным законом на современном этапе развития российского общества институт гражданской службы приобретает черты профессионального управленческого аппарата; гражданская служба формируется как самостоятельный вид государственной службы; выстраивается система федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации.

В настоящее время заканчивает свое правовое регулирование федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)», основной целью которой является: 1) создание целостной системы государственной службы Российской Федерации посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой, 2) формирование высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики.

В качестве примера правового регулирования гражданской службы на уровне субъектов РФ можно привести Закон Камчатского края от 04.05.2008 №56 (ред. от 27.03.2013) «О государственной гражданской службе Камчатского края», Закон от 4 декабря 2008 г. №169 «О классных чинах государственной гражданской службы Камчатского края», «Реестр государственных должностей государственной гражданской службы Камчатского края.

Однако необходимо отметить и актуальные проблемы в сфере правового регулирования государственной гражданской службы, с которыми сталкиваются субъекты Российской Федерации. Так, решением Камчатского краевого суда от 19.11.2010 года, которым по заявлению прокурора Камчатского края были признаны недействующими отдельные положения Реестра должностей государственной гражданской службы Камчатского края (Закон Камчатского края от 04.05.2008 года №56 «О государственной гражданской службе Камчатского края»). Их противоречие части 2 статьи 10 Федерального закона о государственной гражданской службе в РФ» суд усмотрел в несоблюдении требования соответствия наименования, категории и групп этих должностей наименованиям, категориям и группам должностей федеральной государственной гражданской службы, предусмотренных Реестром должностей федеральной государственной службы.

Оставляя решение Камчатского краевого суда без изменения, а кассационные жалобы Законодательного Собрания Камчатского края, губернатора Камчатского края и Правительства Камчатского края без удовлетворения, Верховный суд Российской Федерации в определении от 09.11.2011 года, исходил из того, что право субъекта Российской Федерации на утверждение должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации не исключает необходимости соблюдения указанного требования.

Но, Конституционный суд Российской Федерации в постановлении от 15.11.2012 года №26-П по делу о проверке Конституционности положения части 2 статьи 10 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного собрания Камчатского края постановил:

признать положение части 2 статьи 10 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», предусматривающее обязанность субъекта Российской Федерации учитывать при утверждении реестра должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации структуру государственных органов, наименования, категории и группы должностей государственной гражданской службы Российской Федерации, установленные Реестром должностей федеральной государственной гражданской службы, не противоречащим Конституции Российской Федерации в той мере, в какой названное нормативное положение, как выражение принципа единства правовых и организационных основ федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, направлено на реализацию конституционных принципов единства системы государственной власти и единства системы исполнительной власти, обеспечение удобства граждан при их обращении в органы государственной власти за защитой своих прав, свобод и законных интересов и создание условий для равного доступа граждан Российской Федерации к государственной гражданской службе.

Признать положение части 2 статьи 10 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 1 (часть 1), 5 (часть 3), 11 (часть 2), 19 (часть 1), 73 и 77, в той мере, в какой установленное им требование учитывать при утверждении реестра должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации структуру государственных органов, наименования, категории и группы должностей государственной гражданской службы Российской Федерации, установленные Реестром должностей федеральной государственной гражданской службы, - при отсутствии в действующем правовом регулировании нормативных положений, конкретизирующих порядок использования Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы для целей определения содержания реестров должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, - рассматривается в судебной практике как подразумевающее необходимость обеспечения тождества системы государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации системе федеральной государственной гражданской службы.

Следовательно, федеральному законодателю надлежит предусмотреть непосредственно в федеральном законе четкие, ясные и соответствующие конституционно значимым целям критерии, которые позволяли бы определить содержание реестра должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, установленных им в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Таким образом, проблемы совершенствования правового регулирования государственной гражданской службы приобретают особую значимость. В научной литературе справедливо отмечается, что давно назрела потребность как в серьезном научном анализе основных норм действующего законодательства и главных направлений реформирования и развития государственной гражданской службы, так и в разработке фундаментальных основ теории ее правового регулирования.

Так, по мнению А.А. Гришковца, реформа государственной службы в России начала XXI в. призвана окончательно завершить, применительно к гражданской службе трансформацию правового положения государственного служащего по следующей схеме: наемный работник с трудовым правовым статусом, имеющий особенности правового положения, установленные административным законодательством и обусловленные сферой реализации должностных полномочий, государственно-гражданских служащих, имеющих специальный административно-правовой статус.

Кроме того, ученый-юрист предложил жестко оценивать способности и навыки государственно-гражданских служащих для того, чтобы избежать внутреннего раскола государственно-гражданского аппарата службы. Думается, что с этим невозможно не согласиться, потому, что именно на твердых знаниях и умениях можно правильно вести государственно-гражданскую службу в государстве. Доктор юридических наук, профессор А.В. Гусев под государственной гражданской службой понимает публичный институт практической реализации задач и функций государства посредством профессиональной служебной (трудовой) деятельности, содержанием которой являются оказание государственных услуг, обеспечение исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности. Данная точка зрения представляется верной, поскольку носит комплексный, межотраслевой характер.

Следует отметить, что сегодня сохраняет свою актуальность тезис Ю.Н. Старилова о том, что сердцевиной, сущностью административной реформы должно стать коренное изменение законодательства о государственной службе. Важным инструментом обеспечения: во-первых, четкости и прозрачности административных процедур в деятельности государственных служащих, во-вторых, перехода от публичного управления, ориентированного на процесс, к публичному управлению, ориентированному на результат, в-третьих, реального действия принципа персональной ответственности государственных служащих за ненадлежащее исполнение (неисполнение) своих должностных обязанностей - должно было стать, по замыслу законодателя, принципиально новое поколение должностных инструкций, именуемых должностными регламентами.

В ч. 2 ст. 47 <consultantplus://offline/ref=437CDBFF1325D218F71FC135C092957B86E7C41B3E8AFF98F7E4521BD1DB716AB3BAF69561921908n6tDB> Закона о государственной гражданской службе определены основные элементы содержания должностных регламентов.

Нетрудно заметить, что многие элементы должностных регламентов выходят за рамки структуры и содержания «традиционных» должностных инструкций. Особенно это касается разделов, посвященных срокам и процедурам подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядку их согласования и принятия; порядку служебного взаимодействия; показателям эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственного служащего. Впрочем, и в случае с классическими разделами, посвященными правам, обязанностям и ответственности должностных лиц, здесь не предполагалось содержательного тождества регламентов и инструкций. Одним из важнейших новшеств должностных регламентов должна была стать детализация административных процедур до уровня ответственных должностных лиц. Именно должностные регламенты призваны были способствовать достижению главных целей разработки и реализации административных регламентов, в том числе - в плане борьбы с коррупцией.

Однако, как отмечает К.В. Давыдов, «на практике закрепленная в Законе <consultantplus://offline/ref=437CDBFF1325D218F71FC135C092957B86E7C41B3E8AFF98F7E4521BD1nDtBB> о государственной гражданской службе модель должностных регламентов, насколько нам известно, фактически так и не возникла. Утвержденные федеральными органами исполнительной власти типовые формы должностных регламентов изобилуют бланкетными отсылками, в которых «утоплены» новаторские элементы регламентов. Для преодоления этой ситуации предполагается фактически заново разработать модели должностных регламентов («позволяющие упорядочить и конкретизировать должностные (служебные) обязанности государственных служащих, замещающих должности разных категорий») и внедрить методики разработки должностных регламентов и их пересмотра при изменении административных регламентов исполнения государственных функций или предоставления государственных услуг».

Попытаемся обозначить некоторые юридические проблемы конструирования названного феномена и наметить способы их решения.

Первая проблема, как представляется, заключается в неверном законодательном определении правовой природы должностных регламентов. Систематическое толкование норм Закона о государственной гражданской службе позволяет определить их в качестве административных локальных актов (преимущественно нормативного содержания). Вторая проблема заключается в том, что должностные регламенты императивно ориентированы на правовые явления (категории, институты), недостаточно разработанные в науке и законодательстве.

Ярким примером тому может служить требование о включении в должностной регламент перечня предоставляемых государственным служащим государственных услуг. Категория «государственная услуга» в настоящее время не получила исчерпывающей, внутренне непротиворечивой и общепризнанной характеристики. Попытки формирования различных «сводных» реестров государственных услуг отдельных федеральных органов исполнительной власти или их групп пока не увенчались успехом. Естественно, что и должностные регламенты в соответствующей части не могут быть корректно разработаны. С другой стороны, представляется возможным и целесообразным включать в должностные регламенты не просто перечни государственных услуг, но перечни государственных услуг и государственных функций (полномочий), в реализации которых принимают участие конкретные государственные служащие.

Третья проблема обусловлена ориентацией должностных регламентов государственных гражданских служащих исключительно на привязку с административными регламентами органов исполнительной власти. Это неконструктивно хотя бы потому, что деятельность государственного служащего описывается административными процедурами, содержащимися не только в административных регламентах исполнительных органов. Более того, сколь бы многочисленным ни стало бы множество административных регламентов, они все равно не смогут охватить все процедурные стороны управленческой деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц. Неизбежно возникает вопрос: как разрабатывать процедуры должностных регламентов в части, где они соотносятся не с административными регламентами, но иными нормативными правовыми актами управления (инструкциями, правилами и т.д.)? Думается, наиболее правильным в этом случае будет разработка соответствующих административных процедур уже в должностных регламентах. В итоге содержание последних может стать более полным, детальным и корректным, чем содержание соответствующих первоначальных административных актов.

Четвертая проблема - в отсутствии в должностных регламентах элементов содержания, которое не может быть объяснено пробельностью теории административного права. Остановимся на двух примерах. С одной стороны, существенным недостатком должностных регламентов следует признать фактическое отсутствие в них норм о юридической ответственности государственных служащих. С другой стороны, формирование так называемого «электронного правительства», перевод государственного управления в электронную сферу предъявляют известные требования к содержанию в том числе и должностных регламентов. По мнению Н.Н. Федосеевой, необходимо внедрение, помимо прочего, электронных должностных регламентов (реализуемых в виде программных продуктов алгоритмов исполнения должностных обязанностей, являющихся элементами электронных административных регламентов). Можно спорить о том, будут электронные должностные регламенты элементами электронных административных регламентов и/или составными частями должностных регламентов, но факт остается фактом: электронные процедуры в деятельности государственных служащих должны быть четко конкретизированы и прописаны юридически правильно.

Пятая проблема - отсутствие юридических механизмов общественного контроля за реформой системы должностных инструкций и регламентов. Как справедливо отмечает А.В. Мартынов, «должностные регламенты и служебные контракты не находятся в открытом доступе. Поэтому лица (невластные субъекты. - К.Д.)...не могут в полной мере дать правовую оценку действиям данных (должностных. - К.Д.) лиц, а это означает невозможность эффективной защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц».

Думается, целесообразно законодательно закрепить необходимость обеспечения открытого доступа к текстам должностных регламентов государственных служащих.

Наконец, шестая проблема заключается в том, что, как показывает практика административной реформы, государственный аппарат будет сопротивляться новшествам, способствующим повышению служебной дисциплины и прозрачности публичного управления. Поэтому, помимо прочего, следует установить персональную дисциплинарную ответственность для руководителей «заинтересованных» исполнительных органов за непринятие надлежащих мер по внедрению «полноценных» должностных регламентов в соответствии с нормативно определенными сроками, в том числе - сроками, установленными программой реформирования и развития системы государственной службы РФ.

Итак, во многом успех развития государственной службы возможен только на пути ее прочного нормативно-правового обеспечения. Совершенствование правового обеспечения государственной гражданской службы представляет собой одну из важных и крупных задач современной теории и практики государственной службы, административного права, решение которой определяется потребностями политического и социально-экономического развития страны.

Как отмечает Ж.А. Гукова: «Современная государственная служба РФ представляет собой правовую материю, которая находится в постоянном движении: она изменяется, дополняется, идет поиск новых инструментов в разрешении существующих проблем, разрабатываются новые нормативные акты, регламентирующие государственно-служебные отношения».

Реформирование государственной службы обусловлено многими факторами, главными из которых являются:

необходимость реформ системы государственного управления и создания новой государственности в РФ;

обеспечение действия принципа разделения государственной власти на законодательную, судебную и исполнительную;

осуществление правовой реформы;

укрепление органов федеральной государственной власти;

укрепление органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;

создание государственного и муниципального аппарата в субъектах РФ;

необходимость выработки концепции и практическое осуществление новой государственной кадровой политики;

участие в проведении организационно-правовых мероприятий в федеральных и региональных органах государственной власти.

В завершении следует подчеркнуть, что государственная служба как правовой институт должна обеспечить стабильное управление; она может играть определенную роль в стабилизации социально-политической жизни, разрешении политических конфликтов.

Заключение

В представленной работе были рассмотрены и изучены весьма важные и актуальные вопросы регулирования государственной гражданской службы как самостоятельного вида государственной службы. Таким образом, была сделана попытка разобраться в одной из основных проблем российского законодательства, что позволило прийти к следующим выводам.

Государственная служба - это организационно-функциональная основа государства. Данной службе принадлежит исключительная роль в осуществлении его задач и функций. Государственная служба во многом определяет природу государства, качество его работы и ценность для граждан страны. По своей сути государственная служба - сложное социально-политическое и организационно-правовое явление, и его понятие не может быть однозначным. Основное содержание правового института государственной службы составляют нормы административного права, объединяемые в его самостоятельный институт. Они имеют в большинстве случаев прямое, а иногда и косвенное отношение к формированию и функционированию государственной службы.

Государственная служба как организационно-правовой институт государства обеспечивает организацию и практическое осуществление задач и функций государства, поскольку государственный аппарат проявляет себя в деятельности своих служащих, а без них он является лишь общей схемой и мертвой конструкцией.

Государственная служба является также и правовым институтом, включающим в себя совокупность правовых норм, регулирующих однородный круг общественных отношений по государственной организации и практическому осуществлению служебных полномочий. Это сложный межотраслевой институт, охватывающий нормы многих отраслей права: административного, трудового, финансового, гражданского и даже уголовного. Однако в организационном аспекте служба (государственная, муниципальная и другие ее виды и разновидности) представляет собой важнейший административно-правовой институт, включающий специальные правовые нормы. Эти нормы содержат подробную регламентацию оснований, условий и порядка поступления на службу, прохождения службы, аттестации, применения мер поощрения и ответственности к служащему; способов замещения должностей; оснований, условий и порядка прекращения служебных полномочий и увольнения со службы.

Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.

В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В то же время как государственная, гак и муниципальная служба относятся к институтам публичного права и в силу этого имеют много общего. Основной целью функционирования государственной и муниципальной службы является обеспечение прав и свобод человека и гражданина.

Для государственных и муниципальных служащих установлены единые основные квалификационные требования к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы, ограничения и обязательства, а также требования к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации и соотносительные (т.е. максимально унифицированные, но все же не одинаковые) основные условия оплаты труда и социальные гарантии; основные условия государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца). служба правовой муниципальный

Эффективность государственной службы и успех профессиональной деятельности государственных служащих во многом зависят от глубины теоретического осмысления закономерностей в рассматриваемой сфере, закрепления адекватного возложенным на государственного служащего задачам их административно-правового положения или статуса.

Выполняя свои административно-властные полномочия, государственный гражданский служащий служит государству и обществу в соответствии с замещаемой должностью и занимаемым положением, именуемым статусом. Статус интегративно фокусирует в себе и объединяет потенциал государственного гражданского служащего. В этом качестве он предстает как важнейшая единица системы государственной службы.

Однако следует заметить, что реформы и преобразования государственной службы не принесут желаемых результатов, пока не будет сформирован государственный аппарат современного типа, способный успешно работать в новых условиях, пока не будет юридически закреплен, апробирован и подтвержден на практике административно-правовой статус гражданского служащего, отвечающий всем современным требованиям.

Исходя из вышеизложенного, можно выстроить ряд теоретических выводов и предложений по совершенствованию правового регулирования государственной гражданской службы как самостоятельного вида государственной службы:

. Государственная гражданская служба как социально-правовой институт органически связана с государством, его местом и ролью в жизни общества и призвана обслуживать объективные потребности человека, общества и государства. Государственная гражданская служба рассматривается как важнейший источник и инструментарий профессионального решения многих общественных и государственных проблем. В деятельности государственных гражданских служащих находят свое реальное воплощение задачи и функции государства.

. На основе анализа понятия «государственный гражданский служащий» в правовой доктрине и законодательстве закономерным является вывод о том, что российский законодатель пошел по пути нормативного закрепления узкого подхода в определении понятия государственного гражданского служащего как лица, осуществляющего задачи и функции государства только в органах государственной власти. Вместе с тем следовало бы уточнить законодательное определение данного понятия, сформулировав его в следующей редакции: государственный гражданский служащий - это гражданин, профессионально участвующий в реализации задач и функций государства посредством исполнения государственной должности государственной службы, учрежденной в государственном органе.

. Ввиду отсутствия единой концепции реформирования публичной службы следует принять единый закон о государственной гражданской и муниципальной службе.

. Существующая классификация должностей гражданской службы нуждается в дополнительном подразделении на профессионально-карьерные и политико-патронажные должности, а также в более полной дифференциации с выделением особых категорий должностей руководителей государственных органов (их территориальных подразделений); специалистов, непосредственно занятых оказанием государственных услуг, либо наделенных контрольными и правоприменительными полномочиями в отношении граждан и организаций.

. Раздробление функции организации государственной гражданской службы между Российской Федерацией и ее субъектами, в результате, которого организация гражданской службы субъектов РФ признана находящейся в их ведении, не отвечает принципу единства ее организационно-правовых основ, современным задачам единой организационной стратегии реформирования и развития гражданской службы. В связи с этим в пункт 4 статьи 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» следует внести изменения: «субъекты Российской Федерации организуют гражданскую службу в соответствии с едиными основами и принципами организации гражданской службы Российской Федерации, устанавливаемыми Российской Федерацией».

. В целях более полной реализации принципов гражданской службы в законодательство о гражданской службе необходимо внести ряд изменений. В частности, в статье 40 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» следует указать, что заключение служебного контракта с нарушением конкурсного порядка является основанием для освобождения гражданина от должности гражданской службы.

7. Новейшее российское антикоррупционное законодательство в основном отвечает требованиям международных актов о противодействии коррупции. Вместе с тем необходимо дальнейшее его совершенствование в плане определения понятия публичного должностного лица, уточнения содержания ситуации конфликта интересов, обеспечение служащим достойного уровня правовых и социальных гарантий, соответствующей профессиональной подготовки. Большой потенциал в плане профилактики коррупции имеют резерв управленческих кадров, внедрение системы ротации и продвижения по службе.

. В целях устранения неоправданных региональных различий и диспропорций в темпах реформирования регионального законодательства о гражданской службе представляется необходимым разработка федеральной целевой программы содействия реформированию гражданской службы субъектов РФ.

Список литературы

1.Европейская хартия <consultantplus://offline/ref=9CED9548E06EFDB429FD78B67788B04B52494816FBB6F80B8D481C1341p6B> местного самоуправления ETS № 122. Принята в Страсбурге 15 октября 1985 г. Ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. / Российская Федерация // Собрание законодательства Российской Федерации. - 07.09.1998. - № 36. - Ст. 4466.

2.Конституция Российской Федерации, принятая на всенародном референдуме 12 декабря 1993 года, с учетом законов Российской Федерации о поправках Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, № 7-ФКЗ / Российская Федерация // Рос. газ. от 25 декабря 1993 г.; Рос. газ. от 21 января 2009 г.

.О судах общей юрисдикции в Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 7 февраля 2011 г. № 1-ФКЗ (ред. от 01.12. 2012) / Российская Федерация // Собрание законодательства Российской Федерации. - 14.02.2011. - № 7. - Ст. 898; Собрание законодательства Российской Федерации. - 03.12.2012. - № 49. - Ст. 6746.

4.Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ (ред. от 11.07.2011) / Российская Федерация // Собрание законодательства Российской Федерации. - 16.02.2009. - № 7. - Ст. 776; Собрание законодательства Российской Федерации. - 18.07.2011. - №29. - Ст. 4291.

5.О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ (ред. от 07.05.2013) / Российская Федерация // Собрание законодательства Российской Федерации. - 29.12.2008. - №52 (ч. 1). - Ст. 6228; Собрание законодательства Российской Федерации. - 13.05.2013. - № 19. - Ст. 2329.

.О муниципальной службе в Российской Федерации: Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ (ред. от 07.05.2013) / Российская Федерация // Собрание законодательства Российской Федерации. - 05.03.2007. - № 10. - Ст. 1152; Собрание законодательства Российской Федерации. - 13.05.2013. - № 19. - Ст. 2326.

7.О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ (ред. от 07.05.2013) / Российская Федерация // Собрание законодательства Российской Федерации. - 02.08.2004. - № 31. - Ст. 3215; Собрание законодательства Российской Федерации. - 13.05.2013. - № 19. - Ст. 2326.

8.О системе государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ (ред. от 07.05.2013) / Российская Федерация // Собрание законодательства Российской Федерации. - 02.06.2003. - № 22. - Ст. 2063; Собрание законодательства Российской Федерации. -13.05.2013. - № 19. - Ст. 2326.

9.Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления: Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. №601 / Российская Федерация // Собрание законодательства Российской Федерации. - 07.05.2012. - № 19. - Ст. 2338.

.О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (вместе с «Положением о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов»): Указ Президента РФ от 1 июля 2010 г. №821 (ред. от 02.04.2013) / Российская Федерация // Собрание законодательства Российской Федерации. - 05.07.2010. - № 27. - Ст. 3446; Собрание законодательства Российской Федерации. - 08.04.2013. - № 14. - Ст. 1670.

11.О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)»: Указ Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 (ред. от 10.08.2012) / Российская Федерация // Собрание законодательства Российской Федерации. - 16.03.2009. - № 11. - Ст. 1277; Собрание законодательства Российской Федерации. -13.08.2012. - № 33. - Ст. 4633.

.О мерах по противодействию коррупции: Указ Президента РФ от 19 мая 2008 г. №815 (ред. от 02.04.2013) / Российская Федерация // Собрание законодательства Российской Федерации. - 26.05.2008. - № 21. - Ст. 2429; Собрание законодательства Российской Федерации. - 08.04.2013. - № 14. - Ст. 1670.

.О Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)»: Указ Президента РФ от 19.11.2002 г. № 1336 (ред. от 15.11.2004) / Российская Федерация // Собрание законодательства Российской Федерации. - 25.11.2002. - № 47. - Ст. 4664; Собрание законодательства Российской Федерации. - 22.11.2004. - № 47. - Ст. 4634.

.Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих: Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. №885 (ред. от 16.07.2009) / Российская Федерация // Собрание законодательства Российской Федерации. - 19.08.2002. - № 33. - Ст. 3196; Собрание законодательства Российской Федерации. - 20.07.2009. - № 29. - Ст. 3658.

.Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации: Указ Президента от 15 августа 2001 г. № Пр-1496 / Российская Федерация // Собрание законодательства Российской Федерации. - 20.08.2001. - № 28. - Ст. 2803.

.Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих: Одобрен решением президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г. (протокол № 21) / Российская Федерация // Бюллетень «Официальные документы в образовании». - 2011. - № 36.

17.Обзор проблемных вопросов, возникающих при заполнении справок о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера: Справк <consultantplus://offline/ref=0804FA017DEDB93FE97E8AFCEC361A8A8C883705E9DD3FEABC57677732E0A0C>а Минтруда России от 5 октября 2012 г. // Ваше право. 2012. № 22. С. 2-4.

18.Атаманчук, Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика: Монография / Г.В. Атаманчук. - М.: РАГС, 2008. - 312 с.

.Бархатова, Е.Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Е.Ю. Бархатова. - М.: Проспект, 2010. - 438 с.

.Граждан, В.Д. Государственная гражданская служба: учебник / В.Д. Граждан. - М.: КНОРУС, 2009. - 496 с.

.Гришковец, А.А. Проблемы правового регулирования и организации государственной гражданской службы в Российской Федерации. Дис. … докт. юрид. наук / А.А. Гришковец. - М., 2009. - 187 с.

.Гусев, А.В. Государственная гражданская служба Российской Федерации: проблемы правового регулирования. Автореф. дис.... д-ра. юрид. наук / А.В. Гусев. - Екатеринбург, 2009. - 189 с.

23.Киселев, С.Г. Государственная гражданская служба / С.Г. Киселев. - М.: Норма, 2007. - 489 с.

24.Козбаненко, В.А. Правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих (теоретико-административные аспекты): Автореф. дис.... докт. юрид. наук / В.А. Козбаненко. - М., 2009. - 199 с.

25.Колесников, А.В. Комментарий <consultantplus://offline/ref=9CED9548E06EFDB429FD77BA6288B04B514F4813F8B6F80B8D481C13162F0E6778756C5E91ADDD4Dp7B> к Федеральному закону от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (постатейный) / А.В. Колесников, А.О. Макаров. - М.: Проспект, 2010. - 376с.

.Комментарий <consultantplus://offline/ref=9CED9548E06EFDB429FD77BA6288B04B514C4F19F8B6F80B8D481C13162F0E6778756C5E91AFD84DpEB> (постатейный) к Федеральному закону от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» / Под ред. А.Н. Козырина. - М.: Волтерс Клувер, 2009. - 309 с.

.Комментарий <consultantplus://offline/ref=9CED9548E06EFDB429FD77BA6288B04B56414313F1EBF203D4441E141970196031796D5E94AC4DpFB> к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постатейный) / Под ред. А.Ф. Ноздрачева. - М.: Норма, 2010. - 312 с.

28.Курбанов, Р.Д. Совершенствование организационно-правовых основ государственной гражданской службы в Российской Федерации: Авторефрат дисс. …к.ю.н. / Р.Д. Курбанов. - М., 2011. - 132 с.

.Нечаева, Т.В. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постатейный) / Т.В. Нечаева, А.В. Кирилин. - М.: Проспект, 2013. - 278 с.

.Политология: Энциклопедический словарь / Общ. ред. и сост. Ю.Н. Аверьянов. - М.: Проспект, 2009. - 675 с.

.Старилов, Ю.Н. Административное право. Ч. 2. Субъекты. Органы управления. Государственная служба / Ю.Н. Старилов. - Воронеж: Научная книга, 2008. - 312 с.

.Болдырев, А.Н. Правовые основы становления современной государственной службы в Российской Федерации / А.Н. Болдырев // Государственная власть и местное самоуправление. - 2010. - № 8. - С. 13 - 17.

33.Буравлев, Ю.М. Конституционно-правовые основы государственной службы <consultantplus://offline/ref=9CED9548E06EFDB429FD77BD6988B04B514C4E15FCB6F80B8D481C13162F0E6778756C5E91AEDF4Dp2B> и целесообразность ее интеграции с муниципальной службой / Ю.М. Буравлев // Конституционное и муниципальное право. - 2010. -№10. - С.18-21.

.Григорьев, И.В. Проблемы правового регулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе / И.В. Григорьев, Д.В. Осинцев // Российский юридический журнал. - 2012. -№ 6. - С. 214 - 215.

.Гришковец, А.А. Должность гражданской службы (некоторые проблемы статуса) / А.А. Гришковец // Административное право и процесс. - 2012. -№ 6. - С. 14 - 16.

.Гукова, Ж.А. Совершенствование административно-правового статуса государственных гражданских служащих / Ж.А. Гукова // Административное право и процесс. - 2011. - № 5. - С. 53 - 55.

.Гусев, А.В. Государственная гражданская служба: сочетание публично-правовых и частноправовых начал / А.В. Гусев // Российский юридический журнал. - 2012. - № 6. - С. 189-193.

38.Давыдов, К.В. Должностные регламенты государственных гражданских служащих как элемент реформы государственной службы Российской Федерации: основные правовые проблемы / К.В. Давыдов // Административное право и процесс. - 2011. - № 4. - С. 27-32.

39.Дементьев, А.Н. Принципы государственной гражданской службы / А.Н. Дементьев // Государственная власть и местное самоуправление. - 2010. - № 4. - С.11-14.

.Какимжанов, М.Т. Государственная служба в России: история и современность / М.Т. Какимжанов // История государства и права. - 2008. - № 12. - С. 11-14.

Оглавление Введение Глава 1. Теоретико-правовые основы становления и развития государственной службы Российской Федерации 1.1Основные исторические

Больше работ по теме: