Особенности избирательных кампаний по выборам в органы местного самоуправления Уральского региона 2001-2007 годов

Особенности избирательных кампаний по выборам в органы местного самоуправления Уральского региона 2001-2007 годов

В октябре-декабре 2000 года рядом указов Президента РФ была ликвидирована система Советов народных депутатов и положено начало формированию местного самоуправления на новой правовой основе. В 2001 году вместо распущенных городских, районных, поселковых и сельских Советов прошли выборы в представительные органы местного самоуправления на переходный период сроком на 2 года. Их проведение регламентировалось Указом Президента РФ от 26 октября 2000 года. №1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации». Этим документом районные и городские Советы распускались (работа сельских и поселковых Советов была прекращена ранее президентским Указом от 9 октября 2000 года №1617), а их функции передавались соответствующим местным администрациям. Действующие руководители администраций наделялись статусом глав местного самоуправления.

Допускались одновременно и выборы глав местного самоуправления, но по решению руководителей администраций (губернаторов) областей и в порядке, установленном ими. Были определены сроки таких выборов - с декабря 2000 по июнь 2001 года.

Указом Президента РФ №1760 было утверждено также Положение «Об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы», в котором даны конкретные указания и рекомендации субъектам Федерации по формированию органов власти на местах. В частности, в зависимости от численности населения предлагались следующие варианты самоуправления:

1.В городских и сельских поселениях с числом жителей до 5 тыс. человек местное самоуправление могло осуществляться непосредственно населением (через сходы, собрания) и выборным главой.

2.В поселениях с числом жителей до 50 тыс. человек допускалось образование выборных органов местного самоуправления в лице собраний представителей, а также глав администраций.

3.В городах с населением свыше 50 тыс. человек разрешалось создание представительных органов - собраний представителей, а глава местного самоуправления либо назначался губернатором, либо избирался населением.

4. Органом местного самоуправления в районах являлись главы их администраций. Допускалось образование органа, формируемого из представителей органов местного самоуправления городских и сельских поселений. Такая же система организации власти определялась и для сельсоветов.

Выборные органы местного самоуправления (собрание представителей) должны были работать, как правило, на непостоянной основе и созываться на свои заседания соответствующим главой администрации. Перечень полномочий представительных органов местного самоуправления, определенный Указом Президента.№1760 от 26 октября 2000 г., был признан исчерпывающим в Указе Президента РФ от 22 декабря 2000 г..№2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации». По этому Указу все остальные полномочия местного самоуправления, предусмотренные Законом РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (1991 г.), передавались местной администрации. В этой связи было усилено положение глав местного самоуправления. Им предоставлялось право выносить на местный референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении, быть главой администрации и одновременно членом соответствующего представительного органа муниципального образования, председательствовать на его заседаниях.

Таким образом, в соответствии с Указом Президента РФ в формирующейся системе местного самоуправления ключевая роль закреплялась за главами местных администраций, назначаемыми губернаторами областей и президентами республик, а сам процесс выборов в органы местного самоуправления находился под жестким контролем федеральных органов и исполнительной власти субъектов РФ. Точка зрения населения и общественных организаций во внимание не принималась. Отчасти это было продиктовано сложной обстановкой в стране, необходимостью в кратчайшие сроки сформировать местные органы власти, но был и субъективный фактор - стремление не допустить воссоздания системы местного самоуправления аналогичной той, которая существовала в1990-2000 годах, где представительные органы власти имели серьезные рычаги влияния и контроля за деятельностью соответствующих администраций.

Нормы, зафиксированные в вышеназванных указах Президента РФ, легли в основу временных положений о местном самоуправлении, оперативно принятых в субъектах Федерации. Там, где областные Советы народных депутатов формально еще существовали, например в Курганской, Оренбургской и Пермской областях, местная администрация принимала данные документы совместно с этими представительными органами власти. В других субъектах, в частности в Челябинской области, такие положения принимались только администрациями. В Удмуртии и Башкортостане вся правовая база была создана Верховными Советами республик. Здесь в течение 2001 года были приняты законы, регламентирующие процесс создания системы местного самоуправления. Вследствие этого в республиках органы государственной власти и местного самоуправления на переходный период не создавались, а были сформированы сразу на полный срок: в Удмуртии - 10 апреля 2001 года, в Республике Башкортостан - 5 марта 2002 года.

Не состоялись выборы в указанные Президентом РФ сроки в Челябинской области. Здесь глава областной администрации В. Соловьев, одержав победу в длительной (1991-2000 гг.) борьбе с областным Советом, стремился сохранить свой монопольный контроль над властью и отложить формирование органов местного самоуправления, мотивируя это отсутствием соответствующего федерального закона. Об этом он прямо заявил прибывшему в Челябинск в апреле 2002 года председателю комитета Государственной Думы по местному самоуправлению А. Сливе, когда тот попросил не чинить препятствий выборам в органы местного самоуправления. Позицию губернатора разделял и председатель областной Думы В. Скворцов.

Таким образом, в установленные сроки выборы в органы местного самоуправления прошли в Удмуртии, Свердловской, Оренбургской, Пермской и Курганской областях.

В Свердловской области выборы в представительные органы местного самоуправления проходили в 90 населенных пунктах, где было создано 727 избирательных одномандатных округов. Всего было избрано 669 депутатов. В 41 округе выборы не состоялись, а в 1 7 не проводились.

В Курганской области выборы также проводились только в представительные органы местного самоуправления. Главы администраций согласно «Временному положению о местном самоуправлении в

Курганской области» назначались губернатором (в городах и районах областного подчинения) и руководителями районных администраций в селах, поселках, райцентрах. Представительные органы местного самоуправления избирались в г. Кургане и Шадринске (население свыше 50 тыс. человек) и городах с меньшим числом жителей, поселках городского типа, селах-райцентрах. Количество депутатов в них было определено главами администраций. В городах Кургане и Шадринске - соответственно 8 и 9 депутатов, в других же административно-территориальных единицах при населении до 5 тыс. человек в представительный орган избиралось 5, а свыше этого числа жителей - 11 депутатов.

Выборы в представительные органы местного самоуправления области прошли в 23 райцентрах, городах Кургане и Шадринске. Всего по 186 избирательным округам баллотировалось 397 кандидатов. Из них в райцентрах пос. Каргаполье, селах Глядянское и Шатрово выборы были безальтернативными. Наибольшее число кандидатов на место баллотировалось в Курганскую и Шадринскую городские Думы, более 4 и 3 кандидата на один депутатский мандат соответственно.

В районах и сельсоветах по решению глав администраций были образованы органы местного самоуправления - собрания постоянных представителей. В районные собрания входили представители выборного органа, главы администраций городов районного подчинения, поселков городского типа, райцентров и сельсоветов. Собрание постоянных представителей сельсоветов включало в свой состав старост населенных пунктов и представителей трудовых коллективов, расположенных на их территориях.

В Оренбургской области органы местного самоуправления также были сформированы на два года. По итогам выборов были образованы представительные органы местного самоуправления во всех 12 городах, 8 из 34 районов областного подчинения, в 520 из 603 поселковых и сельских Советах. В 26 районах их состав не избирался, а назначался главами местных администраций. В ряде населенных пунктов, где число жителей было до 5 тыс. человек, местное самоуправление осуществлялось непосредственно гражданами через собрания и сходы. Всего в области было создано 576 представительных органов численностью 4 018 человек, из них 540 (3 370 депутатов) на выборной основе. 655 глав администраций городов, районов, поселковых и сельских Советов были назначены губернатором области.

В Удмуртии выборы в представительные органы и глав местного самоуправления прошли 1 0 апреля 2001 года. В них приняло участие 450 тыс. избирателей, или 41% от их общего числа. Было избрано 598 депутатов в представительные органы власти 5 городов и 25 районов, незамещенными осталось только 5 депутатских мандатов. Численный состав представительных органов в городах колебался от 13 в Можге до 30 в Ижевске. Аналогично выглядела ситуация и в районах республики. Здесь райсоветы насчитывали от 13 в Юкаменском до 29 депутатов в Балезинском районе. В это же время прошли и выборы глав местного самоуправления, а в ряде случаев - глав администраций всех 30 городских и районных муниципальных образований.

Таким образом, в 2001 году в областях региона, за исключением Челябинской, были сформированы органы местного самоуправления на переходный период в соответствии с нормами, определенными указами Президента России. Процесс этот проходил под жестким контролем исполнительной власти и при определенных отклонениях от демократических принципов. В частности, представительные органы избирались не повсеместно и допускалось формирование органов местного самоуправления непосредственно главами администраций районов.

Главы местного самоуправления всех уровней, как правило, назначались единолично губернаторами без учета мнения населения. При этом они руководили работой представительных органов местного самоуправления. Все вышеизложенное позволяет говорить о неполной легитимности новых органов власти.

Время, прошедшее после октября 2000 года, когда Б. Ельциным были одномоментно ликвидированы местные Советы районного, городского, сельского, поселкового уровней, показало поспешность, непродуманность такого решения, повлекшего серьезные отрицательные последствия: сосредоточение всех властных полномочий в руках назначаемых глав администраций, неподконтрольных населению даже формально, усиление влияния бюрократического аппарата. Как показал опыт Башкортостана, реформирование местных Советов эволюционными, а не революционными методами позволило обеспечить преемственность власти, сохранить политическую и экономическую стабильность и тем самым придать положительную динамику реформам, чего нельзя сказать об областях региона.

В целом органы местного самоуправления, сформированные на переходный период, отчасти ликвидировали вакуум власти, образовавшийся после ликвидации Советов, но в полной мере заменить их не смогли. В силу этого важным направлением деятельности новых органов власти помимо решения хозяйственных вопросов стала подготовка к полноценным выборам в органы местного самоуправления.

Такие выборы в регионе прошли в течение 2002-2004 годов. К этому времени законодательные органы субъектов Федерации разработали довольно полную правовую базу для создания системы местного самоуправления, поэтому формирование представительных органов и избрание глав муниципальных образований осуществлялось на легитимной основе.

Для проведения выборов в представительные органы местного самоуправления в регионе было создано 11 696 избирательных комиссий различного уровня, в том числе 873 комиссии муниципальных образований, 202 территориальные, 692 окружные, 9 928 участковых. Их количество напрямую было связано с численностью муниципальных образований и населения, проживающего на конкретной территории. Из общественных объединений в составе избирательных комиссий доминировали представители КПРФ - 61 7 членов, число их политических оппонентов было в несколько раз меньше: ЛДПР - 132, НДР - 115, «Яблоко» - 31 человек. Особенно внушительное представительство коммунистов было в избирательных комиссиях Оренбургской и Курганской областей - соответственно 269 и 114 человек, при полном отсутствии членов «Яблока», единственной реально действующей политической организации, которую можно отнести к представителям демократических сил в регионе. В других областях участие «Яблока» было незначительным, его можно назвать формальным (см. прил. 1 табл. I).

Избирательные объединения и кандидаты в депутаты согласно действующему законодательству направили в избирательные комиссии своих представителей с правом совещательного голоса и наблюдателей. По региону в составе избирательных комиссий всех уровней работало 3 41 7 членов с правом совещательного голоса (2 768 от кандидатов в депутаты и 649 от избирательных объединений) и 14 772 наблюдателя, в том числе 1 2 006 представляли кандидатов и 2 766 - избирательные объединения (см. прил. 1 табл. II).

Таким образом, можно говорить о том, что на выборах в органы местного самоуправления были использованы все предусмотренные законодательством формы контроля для обеспечения их объективности.

Выборы в представительные органы муниципальных образований региона проходили по мажоритарной системе в 1 5 424 одно- и 1 276 многомандатных округах. Только одномандатные округа были организованы в Башкортостане и Удмуртии, Пермской области и Коми-Пермяцком автономном округе. По смешанной системе округов прошли выборы депутатов в органы самоуправления в других областях региона. В частности, в Курганской области было создано 1 174 избирательных округа, в том числе 434 многомандатных, насчитывающих 1 984 мандата, в Челябинской - соответственно 1 985 и 179 (1 305 мандатов), в Оренбургской - 935 и 556 (4 595 мандатов), в Свердловской - 883 и 107 (361 мандат) (см. прил. 1 табл. III). Таким образом, в названных субъектах Федерации хотя и не основная, но значительная часть депутатских мест замещалась по многомандатным округам. При этом средний показатель числа мандатов в одном округе был различным - от трех и более в Свердловской до восьми и более в Оренбургской области.

В 2004 году вступил в силу Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», который ограничил максимальное число мандатов (не более пяти) в многомандатных округах. Однако и после этого в субъектах Федерации, в том числе на Урале, в системе многомандатных округов не удалось достичь единообразия. Так, в Оренбургской области в марте - июле 2005 года были проведены основные выборы депутатов Берестовского сельсовета Новосергеевского района (семимандатный избирательный округ), Кумакского сельсовета Соль-Илецкого района (одиннадцатимандатный избирательный округ) и Борискинского сельсовета Матвеевского района (девя- тимандатный избирательный округ).

На этапе регистрации кандидатов в депутаты доминировали представители, выдвинутые избирателями, а доля избирательных объединений и блоков была незначительна. После регистрации кандидатов в депутаты представительных органов местного самоуправления их состав выглядел следующим образом (табл. 1).

Таблица 1

Число зарегистрированных кандидатов в депутаты представительных органов местного самоуправления на Урале на выборах 2002 года

Субъект ФедерацииЧисло кандидатов от субъектов выдвиженияЧисло мандатовИзбирателиИзбирательные объединенияИзбирательные блокиВсегоУдмуртская Республика21747621 22462867Курганская область561324-56372724Оренбургская область6972432370384974Пермская область226126182305740Свердловская область35282768438881137Челябинская область6556137-66933111Коми-Пермяцкий автономный округ392--39298Всего по региону274965823372841513651

Из данных таблицы видно, что основная часть кандидатов в депутаты по региону (96,76%) были выдвинуты избирателями, лишь 2% - избирательными объединениями и 1,19% - избирательными блоками, что говорит о невысокой активности основных политических сил на выборах в органы местного самоуправления и, в итоге, о незрелости партийной системы страны. Однако, несмотря на это, в целом в областях и республиках была обеспечена альтернативность выборов. Так, в Удмуртской Республике, Курганской и Челябинской областях было зарегистрировано более двух, в Свердловской и Пермской - более трех, а в Коми-Пермяцком автономном округе - четыре кандидата на один депутатский мандат. И только в Оренбургской области аналогичный средний показатель был равен 1,41.

По итогам выборов в Уральском регионе представительные органы были сформированы в 2 471 из 2 492 муниципальных образований (прил. 1 табл. III). Всего численный состав представительных органов местного самоуправления насчитывал 23 630 депутатов. В состав депутатского корпуса вошли 3 624 руководителя предприятий, учреждений и организаций (15,34%), 1 938 государственных и муниципальных служащих (8,2%). Число депутатов, работающих на постоянной, штатной основе, составило всего 1 61 человек, как это правило председатели и секретари представительных органов местного самоуправления (прил. 1 табл. IV).

Как оптимальную можно оценить возрастную структуру депутатского корпуса: число депутатов до 30 лет составило 1 905 (8,06%), а от 30 до 50 лет - 17 472 (73,9%) человек, то есть большинство в составе представительных органов принадлежало наиболее активным возрастным категориям населения. Довольно высоким был образовательный уровень депутатов. Из 23 630 действующих депутатов 10 051 имели высшее, в том числе 164 - высшее юридическое образование (прил. 1 табл. IV).

Для выборов глав муниципальных образований также был осуществлен весь комплекс мер, предусмотренный законодательством. В частности, сформированы избирательные комиссии, проведено выдвижение и регистрация кандидатов.

Всего в регионе было сформировано 1 0 427 избирательных комиссий различного уровня, в том числе 9 273 участковых, 1 47 территориальных и 1 007 избирательных комиссий муниципальных образований с совокупной численностью 85 218 человек. При этом в состав избирательных комиссий с правом решающего голоса вошли 41 906 членов, или 49% от представительных органов местного самоуправления, 6 218 (7,29%) являлись государственными или муниципальными служащими, 994 (1,16%) представляли избирательные объединения, имеющие фракции в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации (КПРФ, НДР, ЛДПР, «Яблоко»), другие общественные объединения направили 703 человека, или 0,77% (прил. 1 табл. V).

Таким образом, в целом в составе избирательных комиссий общественные объединения различного уровня были представлены 994 членами, то есть менее 2%. Во многом это объясняется объективными причинами, прежде всего незавершенностью формирования партийной системы страны. Большинство политических партий, исключая КПРФ, создавались «сверху» под конкретного лидера, и их территориальные структуры до сих пор находятся в стадии становления. Кроме того, своей приоритетной задачей сегодня партии считают борьбу за представительство прежде всего в органах государственной власти всех уровней и лишь затем - в системе местного самоуправления. В составе избирательных комиссий преобладали члены КПРФ - 605 человек, все другие из вышеназванных организаций имели примерно равное представительство: НДР - 133, ЛДПР - 121, «Яблоко» - 135 человек (прил. 1 табл. V). В этой связи нужно отметить своевременность и полезность вступления в силу в 2001 году Федерального закона «О политических партиях», который нацеливает политические партии на участие в избирательных кампаниях различного уровня, в том числе в выборах органов местного самоуправления.

В соответствии с российским законодательством в составе избирательных комиссий предусматривается две категории членов: с правом решающего и с правом совещательного голоса. По региону члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса составили 2 696 человек.

Важнейшую роль в ходе избирательной кампании сыграли 1 3 678 наблюдателей, направленных в избирательные комиссии от кандидатов и избирательных объединений. В их числе преобладали наблюдатели от кандидатов на должности глав муниципальных образований - 11 526 (84,26%), а вот от избирательных и общественных объединений было только 2 152 человека (15,73%) (прил. 1 табл. V).

На этапе выдвижения и регистрации кандидатов в главы местного самоуправления в регионе ситуация выглядела следующим образом. Всего было выдвинуто кандидатами 4 1 06 человек, в том числе 4 080 - со стороны избирателей, 23 - от избирательных объединений, 3 - от избирательных блоков (прил. 1 табл. VI).

Таким образом, в регионе доминировали кандидаты, выдвинутые избирателями. Представительство избирательных объединений было минимальным и колебалось от одного в Удмуртии, Курганской и Оренбургской областях до 14 кандидатов в Челябинской области. Избирательные блоки для участия в выборах глав муниципальных образований были сформированы только в Удмуртии, ими были выдвинуто 3 кандидата.

После подачи документов регистрацию прошли 4 033 кандидата, в том числе выдвинутых избирателями - 4 009 (из них 461 - самовыдвижением), избирательными объединениями - 21, избирательными блоками - 3 человека. Таким образом, число претендентов после этой процедуры сократилось незначительно - всего на 1 00 кандидатов, включая 71 от избирателей и 2 человек от избирательных объединений. После выдвижения практически не изменилось общее число претендентов в Курганской области. В других субъектах Федерации Уральского региона отсев претендентов был также незначителен. В Оренбургской области он составил 25 кандидатов (2,05%), в

Пермской - 5 (2,43%), и только в Удмуртской Республике осталось 8 человек, или 22,2% (прил. 1 табл. VI).

В целом накануне выборов состав кандидатов выглядел таким образом.

выбор глава муниципальный представительный

Таблица 2

Численность претендентов, принявших участие в выборах глав муниципальных образований на Урале 2002-2004 гг.

Субъект ФедерацииЧисло муниципальных образованийЧисло кандидатовВсегоВ т. ч. где проходили выборы главыВсегоСреднее число претендентов на 1 мандатУдмуртская Республика307273,86Области:Курганская45945911522,51Оренбургская57857811411,97Пермская48481913,98Свердловская72712884,06Челябинская32532511153,43Всего1512148839142,13

Из приведенных данных видно, что средний по Российской Федерации показатель претендентов (3-4 кандидата на один мандат) был достигнут в Удмуртии и промышленных областях - Пермской, Свердловской, Челябинской. Меньшая активность была характерна для субъектов, в экономике которых доминирует сельское хозяйство, - Оренбургской, Курганской областей. В Республике Башкортостан главы сельских и поселковых Советов не избирались, а назначались органами государственной власти.

По результатам выборов и назначений в Уральском регионе был сформирован корпус глав муниципальных образований, который насчитывал 2 342 человека. Большинство из них было избрано населением по мажоритарной системе путем всеобщего, прямого, тайного и равного голосования. Таким образом, произошло замещение должностей глав местного самоуправления в 1 217 из 2 492 муниципальных образований региона, или в 48,83% от их общего числа. 275 глав были избраны представительными органами местного самоуправления, а 3 - сходами граждан. Главы 23 районных администраций в Удмуртии были назначены представительными органами самоуправления. В Башкирии все 824 главы местного самоуправления поселков и сел были назначены руководителями районных и городских администраций, в территориальных границах которых эти населенные пункты находились. Такая практика существовала в республике вплоть до новых выборов в органы местного самоуправления в марте 2006 года. Всего в регионе путем назначения свой пост заняли 847 глав местного самоуправления, или 36% от их общего числа (прил. 1 табл^П).

По качественному составу на момент вступления в должность среди них преобладали государственные и муниципальные служащие - 965, или 41,2%, что несколько ниже среднего показателя по стране - 49,43%; число женщин среди глав муниципальных образований составило 270 (11,52%), оно не превышало среднероссийский показатель - 20,25% (прил. 1 табл Ш).

По возрасту главы муниципальных образований Урала распределились следующим образом: до 30 лет - 39 человек (1,66%), от 30 до 50 лет - 1 213 человек (51,79%), т. е. большинство среди глав составили представители среднего возраста, имеющие уже значительный жизненный опыт.

Почти в три раза меньше, чем в среднем по стране, в Уральском регионе были представлены руководители предприятий и организаций - 131 из 2 342 глав муниципальных образований, или 5,59%. В РФ этот показатель был равен соответственно 1 832 из 12 498, или 14,65% (прил. 1 табл. VIII).

Довольно высоким являлся образовательный ценз глав муниципальных образований региона: на момент избрания или назначения из 2 342 глав 1 465 (62,55%) имели высшее и незаконченное высшее образование.

В ряде субъектов РФ, например в Удмуртии и Пермской области, высшее образование имело 1 00% глав муниципальных образований. Близка к этому показателю была Свердловская область, где с высшим образованием насчитывалось 66 глав (92,95%). Более 50% глав местного самоуправления имели высшее образование: в Курганской области - 300 чел. (65,3%), в Оренбургской - 302 чел. (52,25%) и в Челябинской - 230 чел. (70,76%) (прил. 1 табл. VIII).

В корпусе глав муниципальных образований невелико было представительство женщин: от одной в Свердловской до 142 (30,93%) в Курганской области (прил. 1 табл. VIII).

Кампания по выборам органов местного самоуправления в регионе имела ряд особенностей, которые наиболее объективно выделил председатель избирательной комиссии Оренбургской области Ю.В. Андреев. Во-первых, по его мнению, это была первая полномасштабная избирательная кампания по формированию местного самоуправления.

Во-вторых, органы местного самоуправления сами определяли в своих уставах систему выборов. Практически все муниципальные образования выбрали мажоритарную систему, где итоги голосования определяются по большинству голосов. Эта система позволяет проводить выборы в представительные органы местного самоуправления по одно- и многомандатным округам, а глав муниципальных образований как всенародно, так и из числа депутатов.

В-третьих, организация и проведение выборов легли на плечи районных и городских территориальных избирательных комиссий. На областную избирательную комиссию возлагалась ответственность за финансирование, контроль за соблюдением законодательства и руководство территориальными избирательными комиссиями.

В-четвертых, все финансовые расходы по организации и проведению выборов покрывались из средств областного и местных бюджетов. О трудностях, возникших в ходе выборов, можно судить по выводам избирательной комиссии Курганской области. В качестве основных из них она называет: многоуровневый характер избирательной кампании (одновременно проводились выборы губернатора, депутатов областной Думы и в органы местного самоуправления), множество законов, по которым проводились эти выборы, полное отсутствие методической базы и образцов избирательной документации по местным выборам (обл- избирком разработал и принял 1 0 инструкций и 1 00 единиц образцов избирательной документации), недостаточное финансирование (областной и местные бюджеты смогли выделить на выборы только 52,5% необходимых денежных средств). К этому можно добавить низкую активность избирательных блоков и объединений. В целом формирование в 2002-2004 годах представительных и исполнительных органов местного самоуправления на Урале позволило завершить реорганизацию всей системы публичной власти в регионе.

Полномочия представительных органов власти и глав местного самоуправления, избранных в регионе в 2001-2002 годах сроком на 4 года, закончились в 2006-2007 годах. В областях они истекали в 2007 году, за исключением 7 муниципальных образований в Пермской и 4 - в

Свердловской области. В Удмуртской Республике и Башкортостане срок полномочий представительных органов заканчивался соответственно в 2005 и 2006 годах. Поэтому в названные сроки в Уральском регионе прошла очередная избирательная кампания в органы местного самоуправления, которая имела определенные особенности.

В Удмуртии в ходе реформы системы органов государственной власти, о чем речь шла в предыдущем разделе работы, с апреля 2003 года начался процесс формирования органов государственной власти в городах и районах республиканского подчинения вместо муниципальных образований этого уровня. Однако после решения Конституционного Суда РФ по данному вопросу и под давлением федеральных органов власти процесс этот был приостановлен, а органы местного самоуправления городов и районов восстановлены к концу 2004 года. По ряду субъективных причин формирование органов местного самоуправления на новый срок в городах и сельских районах республики проводилось в разное время.

Выборы в представительные органы местного самоуправления городов состоялись 12 апреля 2005 года. Здесь за 121депутатский мандат боролось 567 кандидатов, т. е. в среднем более 4, а в г. Ижевске - свыше 6 претендентов на одно место. В это же время проходили выборы глав местного самоуправления городов. Здесь на 5 мест баллотировалось 23 кандидата. Во всех городах число претендентов на этот пост было 5, а в Воткинске - 3 человека (табл.3).

Таблица 3

Итоги регистрации кандидатов в депутаты представительных органов и на должности глав муниципальных образований Удмуртской Республики на выборах 2005 года

ГородЧисло депутатских мандатовЧисло кандидатов в депутатыЧисло кандидатов на должность главы местного самоуправленияИжевск302035Воткинск21893Глазов21815Можга26855Сарапул231 095Всего12156723

По результатам выборов главами муниципальных образований городов стали: г. Ижевска - А.И. Салтыков, получивший 44,4% голосов избирателей, принявших участие в голосовании, г. Воткинска - В.Л. Фридрих (83,6%), г. Глазова - А.П. Горяинов (55%), г. Можги - И.Н. Семенов (59,4%), г. Сарапула - Р.Э .Берг (39,7%).

В полном составе удалось сформировать представительные органы местного самоуправления городов. Был замещен полностью 1 21 депутатский мандат. В число избранных вошло 29 человек, или 24%, депутатов предыдущего созыва (табл. 4).

Таблица 4

Состав депутатов представительных органов местного самоуправления городов Удмуртской Республики, избранных в 2005 году

Состав избранных депутатовИжевскВот- кинскГлазовМожгаСарапулВсегоОбщее число де30212126231 21путатовВ т.ч.:мужчин191820221998женщин11314423По возрасту, лет:До 3021210631-401254753341-5012121312166551-603306214Старше 60102003Являлись депутатами предыдуще-8267629го созыва26,7%9,5%28,6%26,9%16,1%24,0%

Выборы прошли достаточно бесконфликтно. В городские избирательные комиссии поступило 234 письменных заявления и жалобы, 118 из них были удовлетворены. По содержанию подавляющее большинство жалоб - 90% касалось нарушений предвыборной агитации, порядка использования средств избирательных фондов, незаконной деятельности средств массовой информации.

В 25 сельских районных муниципальных образованиях выборы проходили 5 июля 2005 года. В них приняло участие 45,9% избирателей от их списочного состава. По итогам голосования было избрано 734 депутата, незамещенными осталось 12 мандатов (в 9 округах Игринского района из-за низкой явки избирателей (менее 25%) и 2 округах Воткинского района, где большинство граждан проголосовало против всех кандидатов). Численный состав представительных органов районов был определен еще Законом УР «О выборах депутатов Советов депутатов районов Удмуртской Республики» в пределах от 21 до 35 человек.

Прямые выборы районного главы местного самоуправления предусматривались Уставом Каракулинского района. Здесь на этот пост претендовало 3 кандидата. Победу на выборах одержал первый заместитель главы администрации района Л. А. Кондаков.

Таким образом, в республике была сформирована система местного самоуправления, полностью соответствующая федеральному законодательству.

Выборы в органы местного самоуправления Башкирии (сельские и поселковые Советы) 2006 года имели незначительное отличие от избирательной кампании 2002 года. Здесь были сформированы представительные органы 939 сельских и 41 поселкового Совета. Всего из 13 619 депутатских мандатов было замещено 13 598. В 14 избирательных округах выборы не состоялись, а в 7 были признаны недействительными. Число зарегистрированных кандидатов было невелико и составило в среднем по республике 2 человека на место. Особенностью избирательной кампании 2006 года явилось то, что впервые в 12 муниципальных образованиях республики состоялись прямые альтернативные выборы глав местного самоуправления. До этого все они назначались главами районных и городских администраций. Теперь же из 980 глав муниципальных образований 12 были избраны населением и 968 - представительными органами местного самоуправления. В число муниципальных образований, где главы избраны непосредственно населением, вошло 11 сельсоветов и один поссовет в г. Белебее (прил. 1 табл. IX).

В Курганской области формирование органов местного самоуправления на новый срок проходило в три этапа: 26 ноября 2007 года, 18, 25 февраля и 18 марта 2001года. В ходе них были избраны представительные органы и главы местного самоуправления соответственно в 120, 233 и 85 муниципальных образованиях. Всего в области на 1 июля 2001 года было сформировано 453 представительных органа с общим числом 2 724 депутата, избранных по одномандатным округам (прил. 1 табл. X). В предыдущей избирательной кампания 2003-2004 годов выборы проходили и по многомандатным округам. В частности, тогда из 1 174 округов 740 были многомандатны- ми. Вследствие перехода к одномандатным округам их общее число увеличилось на 1 550.

В четырех сельсоветах - Ровненском и Темляковском Кетовс- кого района, Моховском и Слевинском Макушинского района представительные органы не избирались, их функции были возложены на сходы граждан. Ранее в число таких муниципальных образований входили также Скопинский сельсовет Белозерского района и Сычев- ский сельсовет Варгашинского района. В 2002 году здесь были сформированы представительные органы с численным составом по 5 депутатов в каждом.

В указанные выше сроки были избраны и главы местного самоуправления во всех 459 муниципальных образованиях. При этом 400 глав избирались непосредственно населением, а 59 - представительными органами из числа депутатов. Из общего числа глав 248 (54%) были избраны на второй срок. Таким образом, после выборов 2007-2001 годов в системе местного самоуправления области изменения прошли в составе представительных органов, но они не затронули институт глав муниципальных образований (прил. 1 табл. XI).

Выборы органов местного самоуправления Оренбургской области прошли в декабре 2007 года. В отличие от предыдущих выборов в области существенно сократилось число муниципальных образований - с 578 до 48. Муниципальные образования сохранились на уровне городов и были созданы в районах областного подчинения. В настоящее время в число 48 муниципальных образований входят 8 городских, 32 районных, одно ЗАТО (поселок Комаровский Ясненс- кого района). Кроме этого в области увеличилось до трех число объединенных муниципальных образований - г. Абдулино и Абдулинс- кий район, г. Кувандык и Кувандыкский район, г. Ясный и Ясненский район. Из сельских муниципальных образований осталось 4 сельсовета: Красноуральский, Пригородный, Чернореченский Оренбургского района, Софиевский Пономаревского района. Представительные органы муниципальных образований области насчитывают 1 287 мандатов. Депутаты были избраны по 852 округам, в том числе в 599 одно- и 253 многомандатных. Таким образом, по сравнению с предыдущими выборами число депутатов сократилось с 4 974 до 1 287, т.е. на 3 687 человек (прил. 1 табл. X).

Одновременно с формированием представительных органов проходили выборы глав муниципальных образований. Из 48 глав 1 3 избирались непосредственно населением и 35 - депутатами представительных органов местного самоуправления (прил. 1 табл. XI).

Выборы глав местного самоуправления с участием населения прошли в крупных городах области, таких, как Оренбург, Орск, Бугу- руслан, Бузулук, Гай, Медногорск, а также в 4 сельсоветах и ЗАТО п. Комаровский. Депутатами избирались преимущественно главы муниципальных образований сельских районов (прямые выборы глав были только в двух из 34 районов - Северном и Тюльганском). Таким образом, система прямых выборов глав местного самоуправления населением характерна для городов, имеющих значительный экономический потенциал, а выборы с участием представительных органов - для дотационных сельских территорий. При этом второй вариант объективно более предпочтителен для органов государственной власти области, поскольку дает дополнительные возможности продвигать свои кандидатуры на должности глав муниципальных образований, проведя определенную работу с депутатами.

Выборы в представительные органы местного самоуправления, городские Думы, Земские собрания районов в Пермской области охватили период с 2006 по 2001 год. В 2006 году выборы прошли в г.Кунгуре, Куединском, Оханском и Суксунском районах, а также в ЗАТО п.Звездный. В 2007 году были проведены выборы в 31 муниципальном образовании: в 1 2 городских Дум и 19 Земских собраний районов. В течение 2001 года были избраны депутаты в Земские собрания Чернушинского, Ильинского, Нытвинского, Октябрьского и Уинского районов.

В вышеуказанные сроки прошли выборы и всех глав местного самоуправления. Наибольшая часть из них - 29 были избраны в 2007 году, в том числе 1 0 в результате повторного голосования. При этом 20 из 29 глав занимали этот пост на момент выборов.

В Челябинской области выборы в органы местного самоуправления прошли 24 декабря 2007 года. Здесь одновременно избирались депутаты представительных органов и главы муниципальных образований. Выборы депутатов проходили по 2 41 8 избирательным округам (2 201 одно- и 217 многомандатным). Из 3 210 депутатских мандатов были замещены 3 157. На 1 февраля 2001 года в 308 муниципальных образованиях из 318 были полностью сформированы и действовали представительные органы (прил. 1 табл. X). В 5 муниципальных образованиях полномочия представительных органов выполняли сходы граждан (Биянский, Илекский и Первомайский сельсоветы Ашинского района, Веселковский сельсовет г. Златоуста, Северный сельсовет г. Кыштыма).

Непосредственно населением главы местного самоуправления были избраны в 316 из 318 муниципальных образований. В Кувашин- ском сельсовете (г. Златоуст) главу администрации избрал представительный орган местного самоуправления из числа депутатов, а в сельсовете Северный (г. Кыштым) - сход граждан. В Пискловском сельсовете глава муниципального образования был избран из числа депутатов представительным органом местного самоуправления, а глава администрации был нанят по контракту.

Накануне и после выборов в системе местного самоуправления области произошел ряд существенных изменений. Так, очевидна тенденция укрупнения муниципальных образований, прежде всего районного уровня. В 2007-2001 годах в 29 муниципальных образованиях области были проведены референдумы, по результатам кото - рых принято решение о их самороспуске. Они вошли в состав городских и районных муниципальных образований. Такие референдумы прошли в 2 поселках и 27 сельсоветах, а именно: 4 июня 2007 г. - в поселках Нижний Уфалей и Черемшанка, в Иткульском и Силачском сельсоветах, прилегающих территориально к г. Верхнему Уфалею; в день выборов, 24 декабря 2007 г. - в сельсовете Магнитский Саткинско- го района и в 10 из 13 сельсоветах Троицкого района; 17 июня 2001 г. - в 13 из 14 сельских Советов Кизильского района; 1 июля 2001 г. - в Томинском сельсовете Сосновского района. Кроме того, в области сформировалось 5 муниципальных образований, объединяющих территории городов и районов: г. Аша и Ашинский район, г. Карталы и Кар- талинский район, г. Касли и Каслинский район, г. Катав-Ивановск и Катав-Ивановский район, г. Сатка и Саткинский район. В результате этих процессов число муниципальных образований сократилось с 325 в 2003 до 291 по состоянию на 1 января 2002 года.

Таким образом, в рассматриваемый период в регионе прошло три избирательных кампании по выборам в органы местного самоуправления, каждая из которых имела свою специфику.

В 2001 году были сформированы органы местного самоуправления на переходный период сроком на два года во всех областях Урала, исключая Челябинскую. Созданную систему власти на местах нельзя считать полностью легитимной, поскольку формировалась она на основе временных положений, принятых областными Советами, под контролем и непосредственным участием глав администраций областей. В случаях отсутствия областных Советов положения разрабатывались и утверждались непосредственно исполнительными органами государственной власти. Состав представительных органов власти формировался не только путем выборов, но частично и через назначения. Главы муниципальных образований подбирались и утверждались в должности областными администрациями. Территориальные границы муниципальных образований, а также модели местного самоуправления определялись без учета мнения населения. Референдумы по этим вопросам в регионе не проводились. Основные параметры системы местного самоуправления были жестко определены указами Президента РФ. Это позволяет утверждать, что на данном этапе местное самоуправление в областях региона формировалось не «снизу », а «сверху» и преимущественно административными методами.

Иная ситуация сложилась в республиках, где система органов государственной власти не подверглась столь радикальному реформированию, как в областях. Кроме того, в отличие от областей республики имели право законодательного регулирования в вопросах организации местного самоуправления. Поэтому формирование системы местного самоуправления в Башкортостане и Удмуртии прошло на полноценной правовой базе - по законам, принятым Верховными Советами республик.

Вторая избирательная кампания проходила в качественно новой обстановке. Политический кризис в стране был преодолен. В соответствии с новой Конституцией страны во всех субъектах РФ и, что немаловажно, в областях действовали органы законодательной власти, к компетенции которых теперь было отнесено нормативно- правовое регулирование вопросов местного самоуправления. Ими были приняты базовые законы о местном самоуправлении, а также законы, регламентирующие процесс формирования и деятельности представительных органов и выборов глав муниципальных образований. В силу этого выборы в органы местного самоуправления в 2002-2004 годах прошли на полноценной правовой основе.

К характерным особенностям выборов в представительные органы местного самоуправления можно отнести: ставку на мажоритарную избирательную систему; наличие одно- и многомандатных округов, с преобладанием первых; низкую активность политических партий и объединений федерального уровня и, как следствие, их более чем скромное присутствие в составе представительных органов; обеспечение альтернативных кандидатур на выборах. Вновь избранный депутатский корпус представительных органов муниципальных образований отличался такими позитивными моментами, как незначительное представительство государственных, муниципальных служащих и руководителей предприятий, организаций, учреждений (несмотря на то, что численность представительных органов местного самоуправления, по сравнению с местными Советами, существенно снизилась), оптимальный возраст депутатов.

Выборы глав муниципальных образований в этот период также имели определенные особенности. В частности, подавляющее большинство кандидатов было выдвинуто избирателями, а не избирательными блоками. Активность избирателей в областях, имеющих высокий промышленный, культурный и научный потенциал, а также в крупных городах была больше, чем в регионах, где преобладало сельскохозяйственное производство, и сельских муниципальных образованиях. В большинстве муниципальных образований, а именно в 1 217 (52%), главы были избраны непосредственно населением и только в 275 (11,74%) - представительными органами местного самоуправления. Число глав местных администраций, назначенных представительными органами местного самоуправления, составило всего 23 (0,98%) и касается районных муниципальных образований Удмуртии. Особая ситуация сложилась в Республике Башкортостан, где главы муниципальных образований до 2006 года не избирались, а назначались руководителями районных и городских администраций, т.е. представителями местных органов государственной власти.

Главным итогом второй избирательной кампании в органы местного самоуправления в регионе стало окончательное завершение процесса десоветизации на местном уровне и оформление системы органов муниципальной власти в регионе на полноценной легитимной основе.

Третья избирательная кампания в органы местного самоуправления охватила период с 2005 по 2001 год, что было связано с различными сроками окончания их полномочий. На итоги выборов повлияли изменения, произошедшие в системе местного самоуправления субъектов Федерации за истекший период, и прежде всего сокращение числа сельских муниципальных образований. Особенно это относится к Оренбургской области, где число муниципальных образований, а следовательно, и количество представительных органов и глав местного самоуправления сократилось с 578 до 48. В результате численность депутатского корпуса здесь уменьшилась на 3 687 человек. В Челябинской области число муниципальных образований сократилось с 325 до 291, т.е. на 34 единицы. В выборах глав муниципальных образований изменения произошли в Оренбургской области и Республике Башкортостан. В Оренбургской области доминирующим стал механизм избрания глав представительными органами (34 из 48 муниципальных образований). В Республике Башкортостан выборы 2006 года прекратили практику назначения глав местного самоуправления органами государственной власти районов и городов. Здесь впервые в 12 из 980 муниципальных образований состоялись прямые альтернативные выборы глав местного самоуправления.

Литература

1Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 2000. №44. Ст. 4188.

2Указ Президента РФ от 9 октября 2000 г. №161 7 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления Российской Федерации // Собр. актов Президента и Правительства Российской Федерации. 2000. №41. Ст. 3924.

3Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 2000. №44. Ст. 4188.

4Пока нет законов - не будет и выборов // Вечер. Челябинск. 2002. 21 апр.

5Скворцов В.Н. Среди мечей законы безмолвствуют. Челябинск, 2007. С.42-51.

6Кириллов А.Д. Урал: от Ельцина до Ельцина: (Хроника политического развития, 1990-2004 гг.). Екатеринбург, 2004. С. 198.

7Сборник материалов по выборам в Курганскую областную Думу и представительные органы местного самоуправления 27 марта 2001 г. // Информ. бюл. 2001. №9. С.55.

8Итоги выборов депутатов в представительные органы власти (Курганскую областную Думу) и органы местного самоуправления Курганской области: Информ. бюл. обл. избират. комиссии. Курган, 2001. С.14-17.

Больше работ по теме: