Основы правового регулирования финансовой деятельности местного самоуправления

 

Министерство образования и науки РФ

Государственное областное учреждение высшего профессионального образования Иркутский государственный технический университет

Специальность Юриспруденция

Специализация Гражданско-правовая

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

Основы правового регулирования финансовой деятельности местного самоуправления

Студент: Носкова А.А.

Иркутск, 2012 г.

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение

ГЛАВА 1. муниципальное образование как субъект финансовой деятельности

§ 1. Понятие местного самоуправления, его место и роль в системе публичной власти

§ 2. Содержание конституционно-правового статуса муниципальных образований

§ 3. Финансово-экономические полномочия местного самоуправления

ГЛАВА 2. БЮДЖЕТНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

§ 1. Местный бюджет в бюджетной системе Российской Федерации

§ 2. Право муниципальных образований на доходы

§ 3. Право муниципальных образований на расходы

ГЛАВА 3. Проблемы и перспективы развития местных финансов

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБЛИОГРАФИЯ

ВВЕДЕНИЕ

Конституцией РФ 1993 года был провозглашен новый институт публичной власти в государстве - местное самоуправление.

Сущность местного самоуправления заключается в обеспечении самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения. Финансовая деятельность местного самоуправления характеризуется тем, что в ходе ее осуществления организуются и практически осуществляются образование (аккумуляция, мобилизация), распределение и использование централизованных денежных фондов в целях выполнения задач, предусмотренных местным сообществом, и делегированных полномочий государства. Однако нормативно-правовые акты некоторых субъектов Российской Федерации не отражают всех функций муниципальной финансовой деятельности.

Особо следует учитывать то, что финансовая деятельность местного самоуправления главным образом интегрирована в бюджетную деятельность всего государства, занимает в ней определенное место, обладая при этом самостоятельностью в пределах законодательно определенных бюджетных прав. Бюджетная деятельность муниципальных образований представляет собой исторически сложившийся и обусловленный публичным характером институт в структуре бюджетной деятельности государства. Названное обстоятельство имеет особое значение, поскольку позволяет определить бюджетную деятельность муниципальных образований как объект правового регулирования федеральных и региональных органов государственной власти. Названные аспекты обуславливают границы бюджетной самостоятельности органов местного самоуправления, т.е. пределы, установленные Конституцией Российской Федерации, иным федеральным законодательством, а также нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. В этой связи органы местного самоуправления для выполнения своих задач и функций применяют в качестве экономического средства финансы, аккумулируемые в соответствующем местном бюджете, предопределяя, таким образом, бюджетную деятельность муниципальных образований.

Включение местных бюджетов в бюджетную систему Российской Федерации представляется объективно необходимым и обусловленным наличием общегосударственных принципов бюджетного устройства.

Местные бюджеты являются фундаментом бюджетной системы, не укрепив который нельзя кардинально улучшить межбюджетные отношения всех уровней как основное требование развития федеративных начал в государстве.

Актуальность данной проблемы говорит сама за себя. Ежегодно подвергается реформированию и корректировке нормативная база местного самоуправления.

Целью данной работы является комплексное изучение основ правового регулирования финансовой деятельности местного самоуправления.

Для достижения поставленной цели, необходимо решить следующие задачи:

1.дать понятие местного самоуправления, определить его место и роль в системе публичной власти;

2.выяснить содержание конституционно-правового статуса муниципальных образований;

.охарактеризовать финансово - экономические полномочия местного самоуправления;

.определить роль местного бюджета в бюджетной системе Российской Федерации;

.обозначить право муниципальных образований на доходы и расходы;

.рассмотреть проблемы и перспективы развития местных финансов.

Степень научной разработанности. Теоретическую основу исследования составили труды отечественных ученых, затрагивающие различные аспекты исследуемой проблемы, а также публикации в периодической печати, отражающие особенности муниципальных финансов, специальная научная литература таких авторов, как Игнатенко В.В., Горегляд В.П., Герасименко Н.В. Демин А.В. и других.

Методология исследования. Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания. Использованы также специальные методы: логический, исторический, системно-структурный, системно-функциональный, сравнительно-правовой, конкретно социологический. Положения и выводы дипломной работы основываются на изучении Конституции Российской Федерации, федеральных законодательных и иных нормативных правовых актов, уставов, органов местного самоуправления и обобщения практики финансовой.

Структура работы. Дипломная работа состоит из трех глав, объединяющих шесть параграфов, введения, списка использованной литературы. Первая глава раскрывает сущность понятия местного самоуправления, его место и роль в системе публичной власти. Вторая глава дипломного проекта посвящена некоторым аспектам местного бюджета: в ней раскрывается право муниципальных образований на доходы и расходы. Глава третья имеет практический характер, в ней излагаются проблемы местных финансов в настоящее время, а также проводится анализ перспектив и тенденций развития местных финансов.

Глава 1. Муниципальное образование как субъект финансовой деятельности

§1. Понятие местного самоуправления, его место и роль в системе публичной власти

Местное самоуправление - одно из проявлений народовластия, предполагающее самостоятельное решение населением (непосредственно или через создаваемые им органы) достаточно широкого круга проблем преимущественно местного характера. Они напрямую связаны с жизненными интересами людей, повседневными заботами жителей городских и сельских поселений.

Местное самоуправление - институт глубоко демократичный, поскольку оно приобщает граждан к участию в управлении делами общества и в значительной мере обеспечивает их политические права. Местное самоуправление направлено против неоправданного сосредоточения дел в руках государственных органов. Решение многих вопросов «внизу» - там, где обеспечивается наиболее полный учет местных условий и особенностей, существенно повышает эффективность управления делами общества и государства.

В современном виде системы местных органов власти в развитых демократических странах Европы и Америки сложились в основном в результате муниципальных реформ XVIII-XIX и XX веков. Исторически становление местного управления в его современном виде было связано с процессами перехода от сословного общества к индустриальному. Оплотом нарождавшейся буржуазии явились малые и большие города, требовавшие все большей самостоятельности в управлении местными делами, свободы городского самоуправления от надзора и вмешательства со стороны центральных органов государственной власти. С середины XIX века подобного рода управление на местах стало именоваться - в некоторых странах - местным самоуправлением, что отражало определенные реалии того времени.

В тот период исторического развития общества считалось, что местные представительные органы являются своеобразной четвертой властью, связанной законом и судебным контролем, но не подчиненной правительству и его органам в центре и на местах.

По мере становления современного государства, развития центростремительных тенденций в области государственного управления, усиления правового регулирования деятельности местных органов и все большего переплетения полномочий муниципалитетов и центральных ведомств в результате расширения социальных функций государства, происходит пересмотр принципов связей муниципалитетов с органами государственного аппарата, а также постепенное превращение местного самоуправления в разновидность специфической исполнительной деятельности, осуществляемой в рамках общей государственной политики.

Становление и развитие государства благосостояния (welfare state), расширение набора услуг, представляемых государством своим гражданам, оказало в целом двойственное влияние на деятельность местного управления. С одной стороны, повысилась роль местных органов в реализации правительственной политики на местах, в предоставлении услуг населению, это в свою очередь стимулировало заинтересованность государства в эффективности функционирования местного управления. С другой стороны, усилилась интеграция местных органов в государственный механизм, что в значительной степени привело к потере многими из них своей былой самостоятельности. Как справедливо писал Г.В. Барабашев, эволюция местного управления многократно усилила государственную природу муниципальных институтов, срастив местные дела с общегосударственными интересами и поставив выборные муниципальные учреждения в сильнейшую административную и финансовую зависимость от правительства и министерств, что окончательно оттеснило элементы местного самоуправления в муниципальной организации к деятельности на второй план.

Изменившаяся ситуация заставила центр искать новые пути влияния на местные органы с целью подчинения их деятельности решению прежде всего общегосударственных задач (или же тех местных задач, которые имеют общенациональное значение). Как отмечает германский исследователь, чем полнее втягиваются местные территориальные единицы в осуществление конституционно-правовых принципов социальной государственности, тем больше они вынуждены абстрагироваться от местных особенностей и следовать целям всей страны, принципам государственной политики. Он подчеркивает, что в современной Германии (как и в других развитых странах) судьба местных органов во многом зависит от поддержки государства. Неразрывно связанные с налоговой и финансовой системой государства, они скорее являются частью единого целого, чем независимыми территориальными единицами, и возможность что-либо предпринять на муниципальном уровне больше зависит от общей ситуации в государстве, чем от специфических местных обстоятельств. Другой немецкий автор отмечает, что общины являются не только основой государства, но и его членами, то есть они интегрированы в общую систему государственной власти. Они осуществляют свою власть как часть государства и по его полномочиям.

Таким образом, на протяжении ХХ столетия местные органы власти переходят от противопоставления местных органов, местных интересов, местного управления государственным к их постепенной интеграции в общеуправленческий механизм, деятельность которого направлена на комплексное решение задач, стоящих перед обществом в целом. Однако этот интегрированный механизм не является государственным механизмом в его традиционном понимании. В континентальной Европе, под влиянием политико-правовых учений эпохи Реформации и Просвещения, государство воспринималось как единый и единственный носитель публичной власти. Позже, под влиянием новых правовых теорий и опыта Великобритании и США, становится очевидной двойственная природа государства. С одной стороны, оно является носителем суверенитета, институтом, обеспечивающим его существование. В этом смысле государство действительно обладает монополией на некоторые прерогативы публичной власти, которая проявляется как в отношениях с другими государствами, так и в отношении с любыми субъектами права на территории данного государства. С другой стороны, государство является одним из субъектов публичного управления - наряду с другими субъектами, в частности - местными органами власти. Это проявляется в существовании государства, местных или региональных органов власти (или территориальных сообществ), публичных корпораций как самостоятельных юридических лиц, которые могут вступать друг с другом в договорные отношения, находиться в конфликте, решать свои споры в суде и т.д. - и которые обладают прерогативами публичной власти.

Исключением является Великобритания, где центральное государство не существует как единое юридическое лицо. Напротив, самостоятельными юридическими лицами являются центральные органы власти. Элементы такого правового дробления существуют и в других монархиях (например, в Нидерландах), однако отсутствие или условность существования государства как юридического лица отчасти компенсируется статусом Короны как безличного субъекта управления.

С этой точки зрения, на территории любого государства (в первом значении) действует сложная система публичного управления, представленная самостоятельными субъектами управления, образованными по территориальному или отраслевому принципу, одним из которых является государство (во втором значении).

Именно в эту систему публичного управления все больше интегрируются местные органы власти, постепенно переходя от управления делами местного значения к решению тех проблем, которые наиболее эффективно могут быть решены на местном уровне, в рамках целостной системы публичного управления и исходя из задач системы в целом. В европейской и североамериканской научной литературе такая единая система публичного управления, включающая государственные, местные органы, некоторые негосударственные организации, получила название governance.

Однако две стороны государства (два типа полномочий государственных органов власти) не существуют раздельно и независимо друг от друга: это две характеристики одного и того же субъекта. Поэтому очевидно, что в системе публичного управления центральные органы власти занимают привилегированное положение - не только за счет масштаба подотчетной им территории, но и за счет представления государства как носителя суверенитета. Эта особая роль государства является основанием для постоянных сомнений в самостоятельности местного (само)управления. Как правило, местное самоуправление создается - или признается, с существенным ограничениями - государством. Закрепление за органами самоуправления определенных полномочий на практике является лишь результатом разграничения компетенций между центром и административно-территориальными единицами в рамках единого механизма публичного управления. Местные органы не могут самостоятельно определять круг своих полномочий, поскольку последние устанавливаются вышестоящими государственными органами, а в ряде случаев - судами. В отличие от государства как такового, местное управление не обладает суверенитетом, а потому не может ограничивать полномочий различных ветвей власти.

Степень самостоятельности местных органов власти критически оценивается, прежде всего, в англосаксонских странах. Именно здесь получила распространение государственная теория местного управления, в значительной мере опирающаяся на судебную практику по муниципальным делам и спорам. Согласно этой теории, местные органы являются в первую очередь агентами центральных ведомств, оказывающих услуги населению в соответствии с общенациональными стандартами и под общенациональным руководством. Как подчеркивает английский исследователь К.Дейвис, местное самоуправление - это, прежде всего управление, иными словами, осуществление публичной власти на местном уровне. К.Дейвис признает, что, следуя такой логике, местные органы действуют лишь постольку, поскольку центральное правительство с чисто технической точки зрения неспособно самостоятельно осуществлять управление во всех административно-территориальных единицах. Подобный скептицизм разделяют и некоторые французские исследователи. Профессор Парижского университета Р. Драго отмечает, что местные органы чаще всего формируются для удобства управления государством, так как с момента достижения последним определенных размеров отказаться от допущения существования местных органов становится просто невозможно. В то же время во французской литературе распространена и трактовка местного управления в духе естественно-правовой доктрины, где проводится различие между искусственно созданными (т.е. на основе правовых актов центральных властей) и естественно сложившимися территориальными образованиями, лишь впоследствии признанными центральными властями (например, коммуна, город). Считается, что в управлении первыми должны преобладать интересы государства, в то время как вторые могут обладать значительной самостоятельностью и руководствоваться прежде всего местными интересами.

Наконец, в Западной Европе деятельность местных органов власти все больше интегрируется в единый процесс публичного управления, объединяющий все страны Европейского Союза: местный характер интересов становится все более расплывчатым, а воздействие надгосударственного регулирования на местное управление - все более значительным.

Местное управление, вместе с тем, является, весьма специфическим элементом публичного управления, обладающим значительной самостоятельностью и своеобразием. Это объясняется тем, что местные представительные органы (советы и т.п.) выступают в роли практически единственного центра власти вне рамок национального парламента (а в федеративных государствах - и легислатур субъектов федерации) обладающих легитимностью, базирующейся на выборах, народном голосовании.

Для того чтобы правильно оценить роль местного управления в механизме публичного управления, необходимо разобраться также в соотношении понятий местное управление и местное самоуправление. Существует точка зрения, при которой эти понятия обозначают как бы две различные системы, параллельно функционирующие на местном уровне: под местным управлением понимаются органы, назначаемые из центра и представляющие на местах государственную администрацию, а под местным самоуправлением - местные выборные органы и должностные лица. Если придерживаться такой позиции, то получается, что в Великобритании вообще не существует местного управления как такового, поскольку на местах отсутствуют чиновники, назначаемые из Центра. А ведь именно термин местное управление используется как в законодательстве, так и в работах исследователей этой страны. Более правильным представляется не противопоставление местного самоуправления и местного управления, а рассмотрение их соотношения как части с целым. Следует признать, что местное управление является достаточно сложным и гибким механизмом, который может включать в себя как государственную администрацию на местах, так и избираемые местным населением органы власти (т.е. органы местного самоуправления). Понятие местное управление, таким образом, охватывает как прямое государственное управление на местах (назначаемые центром и подчиняющиеся ему чиновники), так и местное самоуправление (деятельность местных выборных органов и должностных лиц, ответственных лишь перед избирателями и перед законом). При этом в некоторых странах может фактически присутствовать лишь один из видов местного управления. Кроме того, наряду с классическими и наиболее распространенными выборными органами (представительная и исполнительная власть общей компетенции), могут существовать и отраслевые выборные органы управления специальной компетенции (судьи, шерифы, органы управления здравоохранением и жилищным строительством и т.д.), обладающие определенной независимостью, как от центральной государственной власти, так и от классических органов самоуправления. В отдельных случаях на местном уровне действуют и органы специальной компетенции, созданные центральной властью, но не входящие в иерархическую систему исполнительных органов (например, многие британские кванго). В итоге местное управление оказывается гораздо более разнообразным, чем это можно представить, если сводить его к самоуправлению.

Именно в таком качестве местное управление входит в систему публичного управления, обладая, как уже отмечалось, большей спецификой и самостоятельностью по сравнению с его другими элементами (во многом благодаря такой своей составной части, как местное самоуправление).

Современная теория государственного и муниципального управления рассматривает местное управление, как правило, сквозь призму таких понятий как децентрализация и деконцентрация государственной власти. В самом общем виде различие между ними заключается в том, что деконцентрация представляет собой передачу части государственных полномочий назначаемым из центра чиновникам, а также дробление властей одного уровня, в то время как децентрализация выражается в передаче центром отдельных властных полномочий местным (региональным) органам самоуправления, самостоятельным публично-правовым институтам не входящим в систему государственной власти.

Наиболее детально данные понятия разработаны во французской административно-правовой литературе. Так, известный французский юрист Ж. Ведель под деконцентрацией понимает организационную технику, которая состоит в передаче важных прав по принятию решений представителям центральной власти, поставленным во главе различных административных округов или государственных служб. Французские исследователи различают вертикальную и горизонтальную деконцентрацию. В рамках первой (вертикальной) все полномочия по представительству интересов центральных властей на местах передаются только одному государственному чиновнику, в результате чего деконцентрация в центре порой сопровождается концентрацией на местах. Горизонтальная же деконцентрация выражается в существовании на местном уровне нескольких центров власти с распределением обязанностей по отраслевому принципу.

Децентрализация, - как отмечает Ж. Ведель, - состоит в передаче прав на принятие решений не просто представителям центральной власти, а органам, которые не находятся в иерархическом подчинении центральным органам власти и которые зачастую избираются заинтересованными гражданами. Обоснование необходимости децентрализации, по мнению Ж. Веделя, носит двоякий характер. Во-первых, децентрализация, передавая непосредственно в руки самих заинтересованных лиц управление делами, имеет достоинства демократического характера, причем демократизм гораздо более реален в местных масштабах, нежели в общенациональном. Во-вторых, децентрализованное управление, если только для этого обеспечены необходимые средства и условия, является гораздо менее тяжеловесным и гораздо более практичным, чем централизованное управление.

Деконцентрация и децентрализация имеют ряд общих моментов, являясь двумя различными видами перемещения властных полномочий из центра на места. В то же время между ними существуют и важные различия. Деконцентрация, - отмечает Ж. Ведель, - это лишь техника управления, которая сама по себе не равнозначна развитию демократии, поскольку она сохраняет всю администрацию в распоряжении центральной власти или её представителей. При деконцентрации, хотя те и другие подчинены одному и тому же лицу, т.е. государству, министр или представитель государства вправе делегировать часть своих полномочий префектам - представителям государства на местах, что является лишь способом организации властвования внутри государства.

Реформы по деконцентрации имеют управленческий, а не политический смысл: в географическом отношении аппарат управления приближается к гражданам, но сами они никакой властью не наделяются.

При децентрализации же происходит непосредственное отчуждение полномочий государства как юридического лица в пользу другого юридического лица, каковым является местный управленческий коллектив - коммуна или департамент или же государственное учреждение. В то же время децентрализация власти отнюдь не означает перерастание ее в федерализм. Как отмечает Ж. Ведель, если децентрализация ведет к возникновению публичных юридических лиц иных, нежели государство, то эти публичные юридические лица имеют чисто административный характер и совершенно не располагают законодательной или судебной властью.

§2. Содержание конституционно-правового статуса муниципальных образований

В статье 1 главы 1 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» говорится о том, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.

Значение данной статьи заключается в том, что она на основе Конституции Российской Федерации фиксирует наиболее общие, фундаментальные подходы к пониманию местного самоуправления, его роли в общем механизме публичной власти в Российской Федерации.

В ч. 1 данной статьи содержится указание на принадлежность местного самоуправления к основам конституционного строя Российской Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12); народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3); в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ч. 2 ст. 8); в муниципальной собственности могут находиться, в том числе земля и другие природные ресурсы (ч. 2 ст. 9); органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (ч. 2 ст. 15).

Все указанные положения, представляющие собой комплекс взаимосвязанных предписаний (норм-принципов), включены в гл. 1 Конституции Российской Федерации «Основы конституционного строя», положения которой не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации (ч. 1 ст. 16 Конституции Российской Федерации). Из этого вытекает невозможность полного упразднения местного самоуправления в Российской Федерации в рамках действующей Конституции Российской Федерации: согласно ст. 135 Конституции Российской Федерации положения гл. 1 Конституции Российской Федерации не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием, а если предложение об их пересмотре будет поддержано обеими палатами Федерального Собрания установленным большинством голосов, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание, которое либо подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции Российской Федерации. Вместе с тем другие конституционные положения, направленные на реализацию и конкретизацию указанных принципов, могут образований. С функциональных позиций общие принципы организации местного самоуправления 1) предопределяют единые основы построения и функционирования муниципальной власти на всей территории Российской Федерации, 2) являясь теоретической основой муниципального строительства, помогают уяснить сущность местного самоуправления, его отличительные черты и признаки, 3) выступают в качестве критерия оценки действующей системы местного самоуправления, 4) отражая сущностные признаки и черты местного самоуправления, способствуют сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления, 5) служат обеспечению прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, выступая в качестве своеобразной системы федеральных гарантий местного самоуправления.

Данный Федеральный закон не содержит конкретного перечня общих принципов организации местного самоуправления, а указывает только четыре вида этих принципов: правовые, территориальные, организационные и экономические. С технико-юридической точки зрения законодатель отказался от установления в Законе простого перечня рассматриваемых принципов и задействовал в их формулировании практически все предписания Закона, достигая применительно к разным принципам различные степени конкретизации их правового содержания. В этой связи отдельные принципы организации местного самоуправления получили в Законе относительно подробное регулирование. В свою очередь, другие принципы сформулированы законодателем в краткой форме.

Общие правовые принципы организации местного самоуправления составляют фундамент правовых основ местного самоуправления. Последние представляют собой систему нормативных правовых актов, которые закрепляют и регулируют территориальные, организационные, финансовые и экономические условия осуществления местного самоуправления. В частности, в числе общих правовых принципов можно назвать следующие руководящие положения: законность в организации и осуществлении местного самоуправления; приоритет общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров Российской Федерации в правовой основе местного самоуправления; допустимость изменения общих принципов организации местного самоуправления, установленных комментируемым Законом, не иначе как путем внесения изменений и дополнений в него; судебная защита прав местного самоуправления; обязательность муниципальных правовых актов на всей территории муниципального образования; высшая юридическая сила устава муниципального образования и оформленных в виде правовых актов решений, принятых на местном референдуме, в системе муниципальных правовых актов.

Общие территориальные принципы организации местного самоуправления направлены на закрепление и регулирование в стране единообразной территориальной организации местного самоуправления. Эти принципы содержат требования к формированию и составу территории муниципального образования, границам муниципального образования, к порядку изменения границ муниципального образования и преобразования муниципальных образований. Так, в группу общих территориальных принципов организации местного самоуправления могут быть включены следующие принципы: осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации; установление и изменение границ территорий муниципальных образований только законами субъектов Российской Федерации; вхождение в состав территории поселения всех земель независимо от форм собственности и целевого назначения; запрет на вхождение территории одного поселения в состав территории другого поселения; запрет на вхождение территории городского округа в состав территории муниципального района; осуществление преобразований муниципальных образований только законами субъектов Российской Федерации.

Наиболее многочисленной является группа общих организационных принципов организации местного самоуправления, которые лежат в основе построения структуры органов местного самоуправления, определения порядка и форм их деятельности и направлены на регулирование муниципальной службы. К этим принципам можно отнести следующие руководящие правовые положения: обязательность наличия в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, исполнительно-распорядительного органа муниципального образования; невхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти; внесение изменения в структуру органов местного самоуправления не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования; осуществление финансирования расходов на содержание органов местного самоуправления исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований; подконтрольность и подотчетность главы муниципального образования населению и представительному органу местного самоуправления; утверждение структуры местной администрации представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации; ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением; ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством; ответственность представительного органа муниципального образования перед государством; ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством; ответственность органов местного значения соответствующего муниципального образования, по общему правилу не может быть возложено на органы местного самоуправления данного муниципального образования. Из этого правила существует несколько исключений.

Во-первых, допускается наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями посредством принятия соответствующих законов и при условии государственного контроля за осуществлением указанных полномочий (ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации, гл. 4 комментируемого Закона, п. 5 ст. 4 и п. 2 ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления).

Во-вторых, в соответствии с абзацем вторым ч. 5 ст. 20 Федерального закона органам местного самоуправления предоставляется право устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

В-третьих, в соответствии с Федерального законом органы местного самоуправления поселения, муниципального района, городского округа исключительно за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации) вправе:

-решать вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения поселения, муниципального района, городского округа и перечисленные, соответственно, в ч. 1 ст. 141, ч. 1 ст. 15' и ч. 1 ст. 16' Федерального закона;

участвовать в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в установленном порядке, если это участие предусмотрено федеральными законами (ч. 2 ст. 141, ч. 2 ст. 151, ч. 2 ст. 16', ч. 4, 4.1 и абзац первый ч. 5 ст. 20 Федерального закона);

решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 14', ч. 2 ст. 151, ч. 2 ст. 16' Федерального закона).

Наконец, в-четвертых, органы местного самоуправления муниципального района и поселений, входящих в состав этого муниципального района, вправе заключать соглашения о передаче друг другу осуществления части своих полномочий (ч. 4 ст. 15 Федерального закона).

Законодатель, определяя в ч. 2 данной статьи понятие местного самоуправления, исходит из того, что вопросы местного значения должны решаться населением. Следует учитывать, что в соответствии с ч. 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Конкретизируя данное конституционное предписание, ч. 1 ст. 10 Федерального закона устанавливает, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Из изложенных норм следует, что в качестве территориальной основы местного самоуправления выступает именно муниципальное образование (сельское поселение, городское поселение, городской округ, муниципальный район, внутригородская территория города федерального значения). Таким образом, в контексте ч. 2 комментируемой статьи под населением понимается совокупность жителей конкретного муниципального образования.

Принцип самостоятельного решения населением вопросов местного значения - с учетом сформулированных в ч. 1 данной статьи принципов признания, гарантированности и осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации - подразумевает, что население, органы местного самоуправления должны быть наделены необходимыми средствами (правовыми, финансово-экономическими и т. д.) для эффективного решения вопросов местного значения. Согласно Европейской хартии местного самоуправления сама суть местного самоуправления заключается не только в праве, но и способности органов местного самоуправления действовать в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения (п. 1 ст. 3); органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики получать достаточные собственные финансовые средства, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций, причем указанные средства должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным органам местного самоуправления по конституции или закону (п. 1 и 2 ст. 9).

Одним из важнейших выражений рассматриваемого принципа, ключевой организационной гарантией его реализации является провозглашение невхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции Российской Федерации; абзац первый ч. 4 ст. 34 Федерального закона).

Принцип самостоятельности населения в решении вопросов местного значения означает наличие у населения не только прав, но и обязанностей в данной сфере. В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области» по этому поводу говорится следующее: «Из прямого предписания статьи 130 (часть 1) Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти. Такая правовая позиция была выражена Конституционным Судом Российской Федерации в постановлениях от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» и от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми «Об органах исполнительной власти в Республике Коми». На органы же государственной власти возлагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление. Статья 72 (пункт «н» части 1) Конституции Российской Федерации относит установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, что позволяет субъекту Российской Федерации в пределах своих полномочий конкретизировать федеральное регулирование в данной области, если этому не препятствуют Конституция Российской Федерации и федеральные законы. Недопустимость же ограничения прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения составляет одну из основ конституционного статуса местного самоуправления (статьи 12 и 130; статья 132, часть 1; статья 133 Конституции Российской Федерации). В то же время она связана с регулированием прав и свобод человека и гражданина, относящимся к ведению Российской Федерации (пункт «в» статьи 71 Конституции Российской Федерации), поскольку любое такое ограничение непосредственно влияет на нормативно-правовое содержание и полноту права граждан на осуществление местного самоуправления. Именно поэтому в федеральном законодательстве отсутствует какое бы то ни было указание на возможность передачи органам государственной власти полномочий по вопросам местного значения» (абзацы второй и третий п. 3 мотивировочной части).

В то же время самостоятельность населения при осуществлении местного самоуправления не носит абсолютного характера и, в частности, не может трактоваться как предполагающая отсутствие какого бы то ни было взаимодействия с государством. Напротив, Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство, включая комментируемый Закон, исходят из того, что создание условий, обеспечивающих самостоятельность местного самоуправления, является обязанностью государства. Прежде всего, это вытекает из совокупности положений ч. 2 ст. 3, ч. 1 и 2 ст. 32, ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации, которые во взаимосвязи со ст. 2, ч. 1 ст. 17 и ст. 18 Конституции Российской Федерации предусматривают обязанность государства признавать, соблюдать и защищать конституционное право граждан на участие в осуществлении местного самоуправления.

Данное конституционное установление находит свое развитие и в законодательстве. Так, ч. 4 ст. 3 Федерального закона возлагает на федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации задачу обеспечивать государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления. Федеральным законом об общих принципах организации власти установлено, что деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации основывается, в том числе на принципе самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления и что органы государственной власти субъекта Российской Федерации содействуют развитию местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации (подп. «з» п. 1 и п. 3 ст. 1).

Конституцией Российской Федерации, Федерального законом и иными актами федерального законодательства предусматриваются и другие направления взаимодействия местного самоуправления с государством. Так, местное самоуправление является предметом законодательного регулирования (ст. 18, п. «в» ст. 71, п. «н» ч. 1 ст. 72, ст. 73, ч. 2 и 4 ст. 76, ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации; ст. 4, 5, 6 комментируемого Закона). Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств и при условии подконтрольности реализации переданных полномочий государству (ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации; гл. 4 и ст. 63 комментируемого Закона; п. 6 ст. 26.3 Федерального закона об общих принципах организации власти).

Кроме того, органы местного самоуправления в своей деятельности самоуправления в своей деятельности связаны общей конституционной обязанностью соблюдать законы, что подразумевает возможность осуществления контроля их деятельности, а также привлечения их к юридической ответственности, в том числе перед государством. Такая правовая позиция была выражена Конституционным Судом Российской Федерации в его постановлениях от 16 октября 1997 г. № 14-П (п. 2 мотивировочной части) и 30 ноября 2000 г. № 15-П (абзац третий п. 7 мотивировочной части).

Принцип, в соответствии с которым население осуществляет деятельность по решению вопросов местного значения под свою ответственность, означает, прежде всего, возложение последствий этой деятельности на само население соответствующего муниципального образования. В частности, ГК РФ устанавливает, что муниципальные образования отвечают по своим обязательствам, принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности; юридические лица, созданные муниципальными образованиями, а также Российская Федерация и субъекты Российской Федерации, по общему правилу не отвечают по обязательствам муниципальных образований (абзац первый п. 1, п. 2, 4 и 5 ст. 126).

Ответственность в данном контексте должна рассматриваться, прежде всего, не в юридическом смысле (т. е. не как обязанность претерпевать неблагоприятные последствия в качестве результата неправомерного поведения), а в социальном (как необходимость осознания важности и значения правильной, эффективной деятельности по осуществлению местного самоуправления).

Вопросы местного значения должны решаться населением исходя из его собственных интересов. Тем самым интересы населения провозглашаются важнейшим критерием выработки и принятия любых властных решений на уровне муниципального образования, а также решений органов государственной власти, направленных на содействие местному самоуправлению.

Требование опоры на интересы населения диктует необходимость постоянного взаимодействия между жителями муниципального образования и органами местного самоуправления, с учетом того, что именно органы местного самоуправления представляют собой наиболее близкий к населению уровень публичной власти. Как указывается в ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления, право осуществления местного самоуправления реализуется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного тайного прямого равного и всеобщего голосования, которые могут располагать подотчетными им исполнительными органами; однако этим ни в коей мере не исключается обращение к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону. Этим объясняется то внимание, с которым федеральный законодатель подошел к регламентации в комментируемом Законе различных форм непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления (см. ст. 22-33).

Интересы населения муниципального образования также выступают в качестве критерия оценки результатов деятельности органов и выборных лиц местного самоуправления, в том числе при решении вопроса о привлечении их к конституционно-правовой ответственности в соответствии со ст. 71-75 Федерального закона. Отмеченная зависимость в наиболее явной форме проявляется при реализации процедуры отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (ч. 2 ст. 24, ст. 71 Федерального закона).

Требование ч. 2 комментируемой статьи об учете в сфере местного самоуправления исторических и иных местных традиций воспроизводит предписание ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации. Принцип учета местных традиций направлен на обеспечение разнообразия местного самоуправления и предполагает, что в процессе организации и осуществления местного самоуправления должна приниматься во внимание специфика (как историческая, так и экономическая, этническая, культурная, географическая и т. д.) различных территорий.

Федеральный закон, помимо закрепления рассматриваемого принципа в общем виде, предусматривает учет исторических и иных местных традиций при решении ряда конкретных вопросов. Так, на основе местных традиций определяется административный центр сельского поселения, муниципального района (абзац восемнадцатый ч. 1 ст. 2); устанавливаются официальные символы муниципального образования (ч. 1 ст. 9); законом субъекта Российской Федерации устанавливаются наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) (абзац второй ч. 3 ст. 34). Иные случаи и гарантии учета местных традиций при осуществлении местного самоуправления могут быть предусмотрены законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации в ч. 2 данной статьи установлено, что местное самоуправление осуществляется населением непосредственно (прямая демократия) и (или) через органы местного самоуправления (представительная демократия).

Непосредственное осуществление местного самоуправления гражданами имеет место: при проведении муниципальных выборов, местных референдумов; голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления; голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; сходов граждан; при осуществлении правотворческой инициативы граждан; территориального общественного самоуправления; при проведении публичных слушаний, собраний граждан, конференций граждан (собраний делегатов); опросов граждан; при подаче обращений граждан в органы местного самоуправления (см. ст. 22-32 Федерального закона). Кроме того, ч. 1 ст. 33 Федерального закона устанавливается, что наряду с предусмотренными Федеральным законом формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, Федеральному закону и иным федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации.

В целях осуществления представительной демократии в каждом муниципальном образовании должны быть сформированы органы местного самоуправления. Конституция Российской Федерации гарантирует самостоятельность населения при определении структуры органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131), что в Федеральном законе понимается как право и обязанность определять в уставе муниципального образования структуру органов местного самоуправления с учетом необходимости соблюдения определенных обязательных требований к этой структуре (ст. 34 и п. 4 ч. 1 ст. 44).

Принцип, в соответствии с которым система органов местного самоуправления служит юридическим механизмом осуществления населением принадлежащей ему власти на уровне муниципального образования, находит свое воплощение в нормах, определяющих особое положение представительного органа местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом представительный орган местного самоуправления формируется, как правило, путем организации и проведения муниципальных выборов на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ч. 1 ст. 23, ч. 2 и п. 2 ч. 4 ст. 35). В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится принятие устава муниципального образования, предметом которого является, в частности, определение структуры органов местного самоуправления и внесение в него изменений и дополнений (абзац первый ч. 3 ст. 34, п. 1ч. 10 ст. 35, п. 4 ч. 1 ст. 44). Глава муниципального образования, будучи высшим должностным лицом муниципального образования, тем не менее, подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования (ч. 1 и 5 ст. 36). Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования (ч. 3 ст. 43).

Сфера действия норм-дефиниций, содержащихся в ч. 1 данной статьи, не ограничивается рамками Федерального закона. Как указано в абзаце первом данной части, содержащиеся в ней термины и понятия в соответствующих значениях используются «для целей настоящего Федерального закона», а не «в настоящем Федеральном законе». Цели же Федерального закона указаны в его преамбуле как установление общих правовых, территориальных, организационных и экономических принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации и определение государственных гарантий его осуществления; тем самым предполагается, что регулирование, устанавливаемое комментируемым Законом, должно находить свое развитие и конкретизацию в других федеральных законах и иных правовых актах, а потому цели Федерального закона не ограничиваются рамками содержания лишь самого Федерального закона. К числу общих правовых принципов организации местного самоуправления, естественно, относится и определение нормативного содержания понятийного аппарата, используемого при осуществлении правового регулирования данной сферы общественных отношений.

Наконец, ч. 2 данной статьи включает в легальное определение местного самоуправления указание на его правовую основу, в соответствии с которым решение населением вопросов местного значения осуществляется в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации. Это положение находит свое дальнейшее развитие в ст. 4, 5 и 6 Федерального закона и в целом соответствует конституционному положению, согласно которому установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, а по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (п. «н» ч. 1 ст. 72, ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации). Вместе с тем приведенная формулировка ч. 2 комментируемой статьи не может интерпретироваться как исключающая принятие законов субъектов Российской Федерации по вопросам правового регулирования местного самоуправления в случаях, когда это прямо не предусмотрено федеральными законами.

§3. Финансово - экономические полномочия органов муниципальных образований

Экономические основы являются одним из главных базисных элементов местного самоуправления. Они обеспечивают хозяйственную самостоятельность местных органов власти, служат удовлетворению потребностей населения муниципальных образований, создают условия для его нормальной жизнедеятельности. В них заложен экономический потенциал для углубления политических процессов демократии, обеспечения реальных условий для осуществления прав и свобод граждан, проживающих на территории муниципальных образований.

На сегодняшний день в теории и на практике наибольшее распространение получили два подхода к толкованию понятия «экономические основы местного самоуправления.

В рамках первого они понимаются как общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и других местных финансов в интересах населения муниципальных образований. B рамках второго - как совокупность (система) взаимосвязанных муниципальных и иных объектов, а также финансовых ресурсов, составляющих потенциал, который может быть использован для получения доходов и удовлетворения потребностей населения муниципальных образований.

Эти два определения дополняют друг друга, раскрывая различные стороны одного и того же экономического явления. При этом первое отражает политико-экономическое содержание экономических основ местного самоуправления, а именно - сам процесс формирования и использования материально-финансовых ресурсов муниципальных образований или механизм взаимодействия органов местного самоуправления с различными экономическими субъектами по поводу образования, расходования и приумножения имущественно финансового комплекса территории. Второе определение позволяет рассмотреть анализируемое явление в его материально-вещном выражении, т.е. раскрыть его состав и содержание. Взаимосвязь данных подходов создает единую картину, целостное представление о содержательной стороне и сущностных характеристиках экономических основ местного самоуправления.

Положения статьи 49 главы 8 Федерального закона закладывают основу для правового регулирования отношений, связанных с владением, пользованием, распоряжением муниципальным имуществом, формированием доходов местных бюджетов, осуществлением расходов из них, выравниванием уровня бюджетной обеспеченности, размещением муниципального заказа. Содержание главы 8 комментируемого Закона показывает, что законодатель к экономической базе местного самоуправления отнес финансовые и материальные ресурсы. Однако следует отметить, что название данной статьи, полностью воспроизводящее название главы 8, вызывает вопросы по поводу соблюдения правил юридической техники.

В ч. 1 статьи 49 главы 8 Федерального закона содержится закрытый перечень элементов, образующих экономическую основу местного самоуправления. К их числу отнесены муниципальное имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

Особо следует обратить внимание на то, что финансовая основа самоуправления, согласно положениям данной статьи, ограничиваются лишь местным бюджетом. Нужно сказать о том, что органы местного самоуправления наделены полномочиями и в налоговой сфере, т. к. основными и практически единственными собственными источниками формирования доходной части бюджетов муниципалитетов являются налоги. К таким налогам относятся земельный налог и налог на имущество физических лиц. Их удельный вес в доходах местных бюджетов в 2009 году составил 3,3%, или 77,2 млрд. руб., в том числе земельный налог - 3%, налог на имущество физических лиц - 0,3%.

Тревожная ситуация в настоящее время складывается с налогом на имущество физических лиц. Основной проблемой является затягивание гражданами сроков государственной регистрации частных домовладений, что позволяет длительно не уплачивать налог на имущество физических лиц. Только по этой причине бюджет Краснодара ежегодно недополучает 200 млн. руб.

Пробелом в законодательстве можно считать отсутствие сроков государственной регистрации объектов недвижимого имущества. Законом РФ от 1.12.1991 г. № 2003-1 «О налогах на имущество физических лиц» плательщиками налога на имущество физических лиц признаются физические лица - собственники имущества. Статьей 19.21 Кодекса РФ об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за несоблюдение установленного порядка государственной регистрации прав на недвижимое имущество в виде административного штрафа. Но нормы совместно не работают, поскольку законодательно не установлен срок, в который должна быть проведена государственная регистрация. В итоге из года в год растет число домовладений, эксплуатируемых без государственной регистрации. Безусловно, не всё в данном случае объясняется простым нежеланием граждан регистрировать домовладения, причины кроются и в необходимости сбора обширного перечня документов, необходимых для проведения государственной регистрации. Упрощение этой процедуры оказало бы значительное положительное влияние на объем поступлений в бюджеты муниципальных образований налога на имущество физических лиц.

Такая же проблема существует и по земельному налогу, который дает значительную часть доходов местного бюджета. В связи с этим особое значение имеет его планирование и прогнозирование.

Основой для формирования налоговой базы для начисления земельного налога является кадастровая стоимость объекта. В настоящее время только часть земельных участков полноценно оформлена и внесена в кадастр. И это - лишь одна из причин, по которой бюджет недополучает платежи по земельному налогу. Основная проблема состоит во множестве поставщиков и неоднозначности информации, передаваемой в налоговые органы для определения земельного налога. Очень часто сведения, которыми располагают такие учетные ведомства, как Главное управление Федеральной регистрационной службы и Управление Роснедвижимости не совпадают, а иногда и противоречат друг другу.

Кроме того, согласно п. 12 ст. 396 Налогового кодекса РФ, органы муниципальных образований также обязаны передавать сведения о земельных участках, признаваемых объектом налогообложения. При этом каждая из вышеперечисленных служб тратит бюджетные средства на разработку программ, которые часто не совместимы между собой. Необходимо выработать единое задание на разработку программ по учету земель. Отсутствие единой базы для разработки программ по учету земель и начисления земельного налога приводит к весомым потерям местного бюджета.

На наш взгляд, эту проблему можно было бы решить, если Правительство РФ выработает общую концепцию формирования сведений о земельных участках и установит жесткий контроль за правильностью их предоставления.

Что касается единого налога на вмененный доход, то органам местного самоуправления делегировано право устанавливать значения корректирующего коэффициента К2. Для установления его обоснованных размеров необходимы детальная информация по видам деятельности и данные по конкретным плательщикам. Ведение учета по видам деятельности налоговыми органами не осуществляется, а информация о плательщиках не предоставляется на основании ст. 102 Налогового кодекса РФ. В таких условиях принять полностью обоснованные значения К2, учитывающие баланс интересов плательщиков налога, с одной стороны и бюджета, с другой - крайне проблематично. Целесообразно одновременно с наделением муниципальных образований полномочиями по установлению К2 предоставлять им право получения любой информации по данному вопросу в налоговых органах. По провизорной оценке, эффект от этого мог бы составить не менее 180,0 млн. руб. в год.

Добиться улучшения сегодняшней ситуации, связанной с недостаточной обеспеченностью региональных и местных бюджетов финансовыми средствами, на наш взгляд, реально не за счет попыток перетягивания «бюджетного одеяла» между бюджетами - от кризисных явлений в экономике в той или иной мере пострадали бюджеты всех уровней, а лишь путем усовершенствования действующей законодательной базы. Необходимо внесение изменений в федеральное законодательство, ведомственные нормативные документы Федеральной налоговой службы, Федеральной миграционной службы, Роснедвижимости, Федеральной службы судебных приставов, Министерства внутренних дел. Таким образом, вся нормативно-правовая база РФ должна быть ориентирована на пополнение бюджетов всех уровней, особенно в условиях кризиса. На этой основе необходимо создать новый механизм совместной работы ведомств, организовать новый тип взаимодействия между бизнесом и властью. Только так можно обеспечить наполняемость бюджетов и создать предпосылки для динамичного послекризисного роста экономики.

Глава 2. Бюджетно-правовой статус муниципальных образований

§ 1. Местный бюджет в бюджетной системе Российской Федерации

правовое регулирование финансовый местное самоуправление

Успешное развитие местного самоуправления в любом государстве напрямую зависит от того, насколько оно обеспечено финансовыми ресурсами, актируемыми в бюджетах муниципальных образований (местных бюджетах). Местный бюджет представляет собой форму образования и расходования иных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и кшш местного самоуправления. Иными словами, местный бюджет пределен для исполнения расходных обязательств муниципального образования.

Местные бюджеты являются составной частью бюджетной системы Российской Федерации. В зависимости от уровня, на котором осуществляется самоуправление, выделяются следующие группы местных бюджетов:

) бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

) бюджеты городских и сельских поселений.

Независимо от уровня местного самоуправления местные бюджеты самостоятельны, что предполагает:

- право и обязанность органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

право и обязанность органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных БК РФ;

- право органов местного самоуправления в соответствии с БК РФ самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджета (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации);

недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих пополнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух лее бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за счет консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;

право органов местного самоуправления предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными ми государственной власти и органами местного самоуправления, исключительно в форме межбюджетных трансфертов;

недопустимость введения в действие в течение текущего финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления изменений бюджетного законодательства Российской Федерации и (или) законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;

недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения с бюджетов.

Использование органами местного самоуправления, помимо местного бюджета, иных форм образования и расходования денежных средств, например, муниципальных внебюджетных фондов, для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается.

Необходимость составления консолидированного бюджета обусловлена тем, что в настоящее время все бюджеты, входящие в бюджетную систему Российской Федерации, функционируют как самостоятельные, обособленные денежные фонды. Однако для управления финансовой деятельностью России в целом, а также ее территориальных подразделений, для прогнозирования их развития важно знать, какие средства аккумулируются в рамках данной территории через действующие на ней бюджеты. Особенно это важно для формирования межбюджетных отношений. Таким образом, консолидированные бюджеты используются для расчетов и анализа. Составляется консолидированный бюджет после утверждения соответствующих решений о местных бюджетах.

Органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения, к которым в соответствии со ст. 132 Конституции Российской Федерации, ст. 14, 15, 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ относится формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением. Вместе с тем, осуществляя свою деятельность в бюджетной сфере, органы местного самоуправления должны соблюдать требования, установленные федеральными законами. В первую очередь такие требования устанавливаются БК РФ.

Именно в нем определяются принципы бюджетной системы Российской Федерации, среди которых важное место отводится принципу сбалансирование бюджета, регулируются вопросы, касающиеся доходов местных бюджетов, разграничения расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, устанавливаются основы бюджетного процесса.

§ 2. Право муниципальных образований на доходы

В статье 55 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ четко прописано право муниципальных образований на доходы.

К собственным доходам местных бюджетов относятся:

1. средства самообложения граждан в соответствии со статьей 56 данного Федерального закона;
2. доходы от местных налогов и сборов в соответствии со статьей 57 данного Федерального закона - 139614 тыс. руб.;
3. доходы от региональных налогов и сборов в соответствии со статьей 58 настоящего Федерального закона;
4. доходы от федеральных налогов и сборов в соответствии со статьей 59 настоящего Федерального закона;
5. безвозмездные поступления из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, субсидии и межбюджетные трансферты, предоставляемые в соответствии со статьей 62 настоящего Федерального закона, и другие безвозмездные поступления;
6. доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности 66000 тыс. руб;
7. часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми представительных органов муниципального образования, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов;
8. штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления;
9. добровольные пожертвования;

10) иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и решениями органов местного самоуправления.

В состав собственных доходов бюджетов муниципальных районов, в которых формирование представительных органов муниципальных районов осуществляется в соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 35 настоящего Федерального закона, включаются субсидии, предоставляемые из бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, установленных пунктами 5, 6, 12-14 и 16 части 1 статьи 15 настоящего Федерального закона.

Состав собственных доходов местных бюджетов может быть изменен федеральным законом только в случае изменения установленного статьями 14, 15, 16 настоящего Федерального закона перечня вопросов местного значения и (или) изменения системы налогов и сборов Российской Федерации.

В доходы местных бюджетов зачисляются субвенции, предоставляемые на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в соответствии со статьей 63 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ.

Учет операций по распределению доходов от налогов и сборов в соответствии с нормативами отчислений, установленными в соответствии со статьями 57-61 настоящего Федерального закона, осуществляется в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Доходы местного бюджета - это часть финансовых ресурсов муниципального образований в виде строго определенных нормами бюджетного права экономических отношений по поводу поступления денежных средств в местный бюджет с целью создания финансовой базы для удовлетворения публичных потребностей. Формой проявления отношений, возникающих в процессе формирования местного бюджета, служат различные виды платежей физических и юридических лиц.

Доходы местных бюджетов, прежде всего, регулируются бюджетным законодательством Российской Федерации. Легальное определение доходов бюджета содержится в ст. 6 БК РФ, согласно которой доходы бюджета определены как денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Согласно ст. 41 БК РФ выделяются три группы доходов бюджетов лотовые, неналоговые и безвозмездные поступления.

В настоящем Федеральном законе, по сравнению с Федеральным законом 1995 года, доходам местных бюджетов уделено гораздо больше внимания, что не может не вызывать одобрения. Наличие собственных доходов в объеме, необходимом для реализации расходных полномочий органов местного самоуправления, является одним из важнейших условий успешного решения вопросе местного значения.

Вместе с тем в случае возникновения коллизий между Федеральным законом и БК РФ применению подлежат нормы БК РФ, так как в соответствии со ст. 2 БК РФ федеральные законы, регулирующие бюджетные отношения, не могут противоречить БК РФ.

Согласно ст. 47 БК РФ к собственным доходам бюджетов относятся:

налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и законодательством о налогах и сборах - 161790 тыс. руб;

неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований - 152234 тыс. руб.;

доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных поступлений, за исключением субвенций - 174397 тыс. руб.

На первый взгляд, нормы данной статьи не вполне согласуются с нормами БК РФ о видах собственных доходов местных бюджетов. Однако все доходы, перечисленные в ч. 1 комментируемой статьи, могут быть отнесены к соответствующему виду доходов бюджетов, установленному БК РФ.

Так, доходы от предусмотренных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах местных, региональных и федеральных налогов и сборов (п. 2, 3, 4 ч. 1 комментируемой статьи) в соответствии со ст. 41 БК РФ отнесены к налоговым доходам бюджетов.

Средства самообложения граждан, доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности, часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми представительных органов муниципального образования, и часть доходе оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов, штрафа, установление которых в соответствии с Законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления (п. 1, 6, 7, 8 ч. 1 55 статьи), являются неналоговыми доходами согласно ч. 3 ст. 41 и ст. 42 БК РФ.

Безвозмездными поступлениями, согласно ч. 4 ст. 41 БК РФ, являются безвозмездные поступления из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, субсидии и иные межбюджетные трансферты, предоставляемые в соответствии со ст. 62 Федерального закона, и другие безвозмездные поступления, а также добровольные пожертвования (п. 5, 9 ч. 1 55 статьи).

Перечень, установленный ч. 1 55 статьи, является открытым. В соответствии с п. 10 ч. 1 данной статьи к собственным доходам местных бюджетов относятся иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и решениями органов местного самоуправления. Анализ бюджетного законодательства позволяет придти к выводу о том, что к иным поступлениям можно отнести те из неаналоговых доходов, установленных ч. 3 ст. 41 БК РФ, которые не нашли отражения в Федеральном законе. Помимо перечисленных в ч. 1 данной статьи, БК РФ к неналоговым доходам относит доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных. Кроме того, ч. 3 ст. 41 БК РФ предусматривается открытый перечень неналоговых доходов. Соответственно, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и решениями органов местного самоуправления могут быть установлены иные неналоговые доходы, не предусмотренные БК РФ.

Положения п. 1-5, 10 ч. 1 55 статьи имеют отсылочный характер. Необходимо обратить внимание на то, что используемые в п. 2-4 ч. 1 данной статьи термины «местные, региональные и федеральные налоги и сборы» можно толковать неоднозначно. С одной стороны, под данными терминами подразумеваются платежи, регулируемые законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, т. е. доходы от налогов и сборов являются только налоговыми доходами. С другой стороны, БК РФ отдельные пилы сборов (лицензионные сборы, регистрационные сборы, таможенные пошлины, платежи за пользование природными ресурсами и др.) отнесены к неналоговым доходам бюджетов (ст. 51, 57, 62), соответственно, доходы от налогов и сборов можно отнести к налоговым и неналоговым доходам бюджетов.

На современном этапе существует проблема включения в систему налогов 1 сборов различных сборов, пошлин, взносов. В соответствии с гл. 2 НК РФ в систему налогов и сборов включены только налоги и некоторые федеральные сборы - сборы за пользование объектами животного мира, объектами водных Теологических ресурсов и государственная пошлина. Все остальные сборы, в том числе и местные, исключены из системы налогов и сборов. Согласно бюджетному законодательству сборы относятся к неналоговым доходам. Таким решением законодатель, на наш взгляд, стремился упорядочить и упростить систему налогов и сборов, взимаемых на территории Российской Федерации, и то вести грань между налоговыми и неналоговыми платежами.

§ 3. Право муниципальных образований на расходы

В статье 53 Федерального закона от 6.10.2003 г. «Об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ определено право муниципальных образований на расходы. Расходы местных бюджетов осуществляются в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Органы местного самоуправления ведут реестры расходных обязательств муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации в порядке, установленном местной администрацией.

Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.

Расходы бюджетов муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений осуществляются в соответствии с частями 3 и 4 статьи 60 настоящего Федерального закона.

Расходы бюджетов муниципальных районов, в которых формирование представительных органов муниципальных районов осуществляется в соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 35 настоящего Федерального закона, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, установленных пунктами 5, 6, 12-14 и 16 части 1 статьи 15 настоящего Федерального закона, осуществляются в пределах и за счет субсидий, предоставляемых из бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, в порядке, предусмотренном частью 2 статьи 55 настоящего Федерального закона.

Порядок осуществления расходов местных бюджетов на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, устанавливается соответственно федеральными органами государственной власти и органами государе-власти субъектов Российской Федерации.

В случаях и порядке, предусмотренных указанными законами, принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществление расходов местных бюджетов на осуществление органа местного самоуправления отдельных государственных полномочие данных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, может регулироваться нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Осуществление расходов местных бюджетов на финансирование полномочий федеральных органов государственной власти, государственной власти субъектов Российской Федерации не допускается за исключением случаев, установленных федеральными закон нами субъектов Российской Федерации.

Бюджетные расходы следует рассматривать как объективную экономическую категорию, опосредующую бюджетные доходы и завершающую делительные отношения. Расходы местного бюджета представляют оплачиваемые из местного бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансового дефицита местного бюджета. Формирование расходов местных бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов венной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых, согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям, должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и периоде) за счет средств местных бюджетов.

Бюджетные расходы подлежат бюджетной классификации. В соответствии со ст. 6 и гл. 4 БК РФ устанавливается ведомственная структура расходов бюджета, которая представляет собой распределение бюджетных ассигнований предусмотренных законом (решением) о бюджете на соответствующий финансовый год главным распорядителям бюджетных средств, по разделам, поделай, целевым статьям и видам расходов бюджетной классификации Российской Федерации. Перечень главных распорядителей средств местного ока та устанавливается решением представительного органа муниципального образования о бюджете в составе ведомственной структуры расходов.

Пунктом 3 ст. 21 БК РФ устанавливаются единые для всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации разделы и подразделы классификации расходов бюджетов. В частности, выделяются следующие разделы:

) общегосударственные вопросы; 2) национальная оборона; 3) национальная безопасность и правоохранительная деятельность; 4) национал экономика; 5) жилищно-коммунальное хозяйство; 6) охрана окружающей природы; 7) образование; 8) культура, кинематография, средства массовой информации; 9) здравоохранение, физическая культура и спорт; 10) социальная политика; 11) межбюджетные трансферты.

Расходы местного бюджета могут осуществляться в форме бюджетных ассигнований на следующие цели:

- оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение, в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных)) нужд;

- социальное обеспечение населения;

предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями;

предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг;

предоставление межбюджетных трансфертов;

предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;

обслуживание государственного (муниципального) долга;

- исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти.

Кроме того, в расходной части местных бюджетов в соответствии со ст. 81 БК РФ предусматривается создание резервных фондов местных администраций муниципальных образований. При этом прямо запрещается создание резервных фондов представительных органов муниципальных образований и депутатов этих представительных органов.

Средства резервных фондов расходуются на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, имевших место в текущем финансовом году. Порядок расходования средств резервных фондов устанавливается нормативными правовыми актами местных администраций муниципальных образований.

Особое значение для определения направлений расходования средств из резервного фонда имеет такой фактор, как непредвиденность расходов. В судебной практике был случай, когда расходы на финансирование празднования государственных праздников, знаменательных дат, единовременное поощрение работников предприятий, организаций и учреждений за особые трудовые заслуги и в связи с юбилейными датами в их жизни, участие в благотворительных акциях и мероприятиях по оказанию материальной помощи социально незащищенным группам населения (многодетным семьям, инвалидам, детям и сиротам и другим гражданам) применительно к резервным фондам органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, не признавались непредвиденными, а правовой акт, где эти положения закреплялись, был признан недействующим и не подлежащим применению. Лизанную правовую позицию необходимо учитывать и при определении порядка расходования средств резервных фондов органов местного самоуправления.

Местная администрация муниципального образования обязана ежеквартально информировать представительный орган муниципального образования о расходовании средств резервного фонда.

Исходя из абзаца второго ч. 1 комментируемой статьи органы местного самоуправления обязаны вести реестр расходных обязательств муниципальных ассигнований. Под реестром расходных обязательств понимается используемый при составлении проекта бюджета свод (перечень) муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) в праве основания для иных расходных обязательств с указанием соответствующих положений (статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) муниципальных правовых актов, с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимая исполнения включенных в реестр обязательств. По своей сути реестр расходных обязательств отражает сферу ответственности органа публичной власти и служит основой для финансовой оценки разграничения полномочий между уровнями публичной власти в Российской Федерации. При этом в комментируемой статье определяется правовая база реализации

Реальным проявлением самостоятельности при решении вопросов местного значения является право органов местного самоуправления определять размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местам го самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений. Кроме того, они также вправе устанавливать муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.

Данная норма в целом согласуется с п. 4 ст. 86 БК РФ. Следует лишь добавить, что ст. 136 БК РФ установлено требование о непревышении нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления, установленных высшим исполнительным органами субъекта Российской Федерации, которое является одним из условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам (за исключением субвенций) в случае если доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением субвенций) и (или) налоговых лом по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех посла отчетных финансовых лет превышала 10 процентов собственных доходов местного бюджета. Нарушение данного условия является основанием для принятия финансовым органом субъекта Российской Федерации решения о приостановлении (сокращении) предоставления данным муниципальным образованиям межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).

В качестве примера ограничения данных расходов местного бюджета, но привести ст. 15.1 Закона г. Москвы от 25 февраля 2004 г. № 9 «О статусе депутата муниципального Собрания внутригородского муниципального образования в городе Москве», в которой указано, что если в муниципальном образовании уровень расчетной бюджетной обеспеченности является основ ем для предоставления дотаций, то оплата труда депутата осуществляет де ежемесячного денежного вознаграждения и устанавливается в размер) превышающем 70 процентов ежемесячного денежного вознаграждения руководителя муниципального образования.

Введение подобных нормативов объясняется стремлением органов государственной власти в условиях недостаточности собственных доходов муниципальных образований ограничить расходы местных бюджетов на муниципальное управление, сделать их более эффективными. Вместе с тем на практике органы местного самоуправления часто допускают нарушения, связанные с превышением установленных нормативов.

Глава 3. Проблемы и перспективы развития местных финансов

Как форма территориальной организации муниципальные образования созданы в нашей стране в 90-х годах, после начала радикальных социально-экономических и политических преобразований и прошли значительный путь развития. В настоящее время установлена двухуровневая система местного самоуправления, включающая три типа муниципальных образований (поселения, муниципальные районы, городские округа). В результате осуществлённых мероприятий происходит перераспределение реализуемых органами местного самоуправления полномочий, выстраивается новая система взаимоотношений, причём это имеет место как внутри самого местного самоуправления, в связи с изменившейся его организационной структурой, так и в более широком плане, между органами местного самоуправления и государственными органами субъектов РФ и Российской Федерации. Значительное негативное воздействие на становление местного самоуправления оказывает и отсутствие необходимых материальных предпосылок для его осуществления. О реальном местном самоуправлении можно говорить лишь тогда, когда оно обеспечено экономически. Это подтверждается предшествующим опытом развития нашей страны. Отсутствие экономической самостоятельности - одна из главных причин слабости, недостаточной эффективности деятельности местных органов власти в дореформенный период. Построенная на перераспределении финансовых ресурсов бюджетная система того времени не оставляла места для самостоятельности. Функции местных органов власти сводились к поддержанию собственной жизнедеятельности и финансированию социальных мероприятий за счёт выделяемых из вышестоящего бюджета средств. Такое бюджетное регулирование приводило к полной зависимости местных органов власти от вышестоящих, в том числе и по вопросам сугубо местного характера, которые должны были решаться на местах. Существовавшая практика делала бессмысленными многочисленные решения о расширении прав и повышении ответственности местных органов власти, поскольку из-за отсутствия материальных ресурсов и «права» и «ответственность» не могли быть реализованы.

Акцентируя на этом внимание, следует отметить, что в настоящее время правовые предпосылки для формирования финансово-экономической основы местного самоуправления имеются. Конституция РФ не только предусматривает местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя России, но и определяет его экономическую основу, закрепив в качестве таковой особую, отделённую от государственной, форму собственности - муниципальную собственность и сформулировав фундаментальное положение о праве муниципальных образований иметь свой собственный бюджет.

В соответствии с п. 1 ст. 132 Конституции РФ, органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. Законодательные меры, имеющие целью создание материальных предпосылок местного самоуправления, осуществлены и в финансовой сфере, посредством принятия специального законодательства, включения соответствующих положений в Налоговый и Бюджетный кодексы. Муниципальные образования получили право на определённую часть собираемых на их территории налогов. В настоящее время на этот уровень полностью переданы земельный налог и налоги на имущество физических лиц, а основным источником налоговых доходов большинства местных бюджетов сейчас является налог на доходы физических лиц, удельный вес которого в налоговых доходах местных бюджетов более 53%. Однако реальными возможностями формирования своих бюджетов за счёт собственных источников доходов муниципальные образования, по-прежнему, не располагают, основная масса формирующих доходы местных бюджетов поступлений является финансовой помощью из бюджетов вышестоящего территориального уровня, имеет место несоответствие финансовых ресурсов исполняемым органами местного самоуправления функциям. Вследствие недостаточного финансирования органы власти на местах зачастую не справляются с реализацией своих социальных обязательств, и во многом именно этим объясняется появление четырех национальных приоритетных проектов.

С созданием двухуровневой системы местного самоуправления проблема его финансового обеспечения стала ещё более острой. Объекты жилищно-коммунального хозяйства, котельные, теплотрассы, другие инженерные коммуникации переданы на первый его уровень, где преобладают, ставшие муниципальными образованиями, сельские поселения, находившиеся ранее на сметном финансировании из районных бюджетов и имеющие в настоящее время низкий налоговый потенциал. Объём финансовых средств у этого уровня местного самоуправления не адекватен тем задачам, которые он должен решать. Содержание вышеназванных объектов и ранее было весьма проблематичным, не обеспечивалось муниципальными образованиями более крупного формата - районами и городами, имевшиеся у муниципальных образований средства и до перехода на двухуровневую систему местного самоуправления были недостаточны для содержания объектов жилищно-коммунального хозяйства. В настоящее время решение этой задачи представляется ещё более сложным. В результате более высокого роста расходов по сравнению с доходами свыше 90% муниципальных образований являются дотационными. Это усиливает их зависимость от вышестоящих властных структур и, как обоснованно указывается в литературе, такая зависимость возможна и от коммерческих организаций. И та, и другая зависимости не должны быть чрезмерными, в противном случае может измениться спектр интересов, которые преследуют органы местного самоуправления при реализации своих полномочий.

Преобладание финансовой помощи из бюджетов вышестоящего территориального уровня в доходах местных бюджетов влечёт и другие негативные последствия, снижает ответственность органов местного самоуправления за решение вопросов местного значения. У муниципальных образований, которым оказывается масштабная финансовая помощь, отсутствуют стимулы к поиску внутренних источников доходов, появляется искушение увеличивать объём расходов и дефицит местных бюджетов, что подтверждается не только российской бюджетной практикой, но и опытом других стран.

Реальное местное самоуправление в значительной мере сдерживается несовершенством законодательства в части распределения доходов между различными уровнями бюджетной системы РФ. Межбюджетные отношения необходимо упорядочить и поставить на объективную основу, в вопросах финансового обеспечения местного самоуправления следует ориентироваться не на оказание муниципальным образованиям финансовой помощи, а на создание их собственной финансово-экономической базы, достаточной для реализации муниципальными органами их функций, обусловленных публично-правовой природой местного самоуправления, характером осуществляемой ими деятельности, решаемых ими задач, т. е. необходима максимально возможная конкретизация предметов ведения Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, и основанное на них распределение расходов и доходов между бюджетами различных территориальных уровней.

Уточнение предметов ведения местного самоуправления необходимо и для организации взаимодействия муниципальных органов с органами государственной власти, а также оптимизации отношений в самом местном самоуправлении, между различными его уровнями. При реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 возникло, как известно, множество проблем, связанных с переструктурированием местного самоуправления, территориальным разграничением самоуправляющихся общностей и, соответственно, перераспределением муниципальной собственности и налогов. Критерии, на основе которых осуществлялось создание новых муниципальных образований, оказались недостаточно продуманными. Так, по мнению экспертов, в наших условиях муниципальному образованию требуется не менее 30 тыс. жителей, проживающих на компактной территории.

Достижение предусмотренных реформой местного самоуправления целей возможно при комплексном подходе к её осуществлению. Решающее значение при этом имеют преобразования в бюджетной и налоговой сферах. Муниципальные образования функционируют, в определённой мере, в автономном режиме и вопрос о финансовом их обеспечении имеет особую значимость. Осуществляемые в настоящее время изменения в территориальной организации местного самоуправления, перераспределение полномочий между уровнями власти самым непосредственным образом затрагивают финансовую, и, прежде всего бюджетную, сферу, обусловили необходимость корректировки межбюджетных отношений, выстраивания такой их системы, которая реально позволяла бы органам местного самоуправления осуществлять их функции. Целью осуществляемых в области местного самоуправления и в бюджетной сфере преобразований должно являться увеличение в местных бюджетах доли собственных источников и уменьшение удельного веса финансовой помощи, получаемой от бюджетов других территориальных уровней через механизм трансфертов. Принцип достаточности собственных средств - непременное условие осуществления местного самоуправления. Он должен быть отчётливо выражен и закреплён в законодательстве, в т.ч. посредством включения в легальное определение понятия местного самоуправления. В ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» необходимо указать, что под местным самоуправлением понимается, не только право, но и реальная способность населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения, непосредственно и через избранные им органы местного самоуправления.

Как видим, муниципальные органы самоуправления должны удовлетворять все более значительные объемы социальных и бытовых потребностей населения. Для этого им очевидно необходимы более широкие, законодательно закрепленные полномочия по формированию налоговой базы местных бюджетов. Современная налоговая система на местном уровне не должна также ограничиваться реализацией исключительно фискальной функции. С помощью системы местных налогов и сборов, а также закрепленных отчислений от федеральных и региональных налогов, органы местного самоуправления должны иметь возможность регулировать развитие экономической ситуации, способствовать решению экономических и социальных проблем на данной территории.

Очевидно, что для обеспечения соответствия доходных полномочий муниципальных образований расходными и создания условий для развития местного самоуправления в России необходимо создать надежную собственную финансовую базу местных бюджетов. Также, должны быть созданы законодательные условия для увеличения неналоговых источников местных бюджетов через эффективное использование муниципальными образованиями земли и имущества. В структуре доходов бюджетов муни ципальных образований определяющими должны быть не только совместные налоги и финансовая помощь, а, прежде всего, местные и закрепленные за местными органами самоуправления на долговременной основе федеральные и региональные налоги.

К числу мероприятий, способствующих укреплению собственной финансовой базы органов местного самоуправления, могут быть отнесены:

1. Переход к налогообложению недвижимости, взамен существующих налогов: «на имущество физических лиц», «земельного налога» и «налога на имущество организаций», при условии рыночной оценки недвижимости и зачислении данного налога по нормативу 100% в доходы местных бюджетов.

Также целесообразно дифференцировать налог на недвижимость по следующим категориям: налог на застроенные участки, налог на жилье, налог на строения производственного назначения, налог на лесные угодья, налог на сельскохозяйственные угодья. Ставки этих налогов должны определяться местными органами власти при формировании бюджета на будущий год. Их величина не должна превышать законодательно установленного максимума. Следует предоставить местным органам власти право дифференцировать ставки налогов в зависимости от характера использования недвижимости (производственное использование недвижимости, непроизводственное, в целях благотворительности и т.д.), социального статуса налогоплательщика, удобства расположения земель и пр., что даст возможность органам местного самоуправления оказывать влияние на преобразование социальной и экономической ситуации на данной территории.

. Целесообразно создать условия для эффективно го использования системы самообложения населения в качестве дополнительного источника дохода местных бюджетов. В современных условиях бурного развития дачных поселков и садоводческих товариществ практически во всех регионах страны местные органы управления обязаны принять на себя полномочия по социально-культурному благоустройству застраиваемых подобным образом территорий, строительству необходимых коммуникаций, а также решению неизбежных экологических проблем (вывоз мусора, озеленение, благоустройство придорожной полосы и т.д.). Реальным источником решения этих острых социальных вопросов вполне может стать развитие системы самообложения, представляющего собой форму добровольного участия граждан денежными средствами либо безвозмездным трудом в мероприятиях местного характера по социально-культурному благоустройству территории, созданию инфраструктуры, ремонту коммуникаций. Здесь может быть применен опыт использования системы самообложения в СССР, где право вводить и определять порядок самообложения было предоставлено государственным структурам, а порядок его реализации возлагался на сельские, городские и районные органы местного самоуправления по согласованию с решением общего собрания граждан, которое обязательно для всех жителей данного населенного пункта либо членов дачного (садоводческого) товарищества. Собрание определяло размер взноса одного хозяйства в год в пределах утвержденных законодательством, льготы для отдельных хозяйств, сроки уплаты, перечень финансируемых предприятий (проведение и строительство дорог, ремонт дорог и мостов, уборка мусора, создание лесозащитных полос и т.д.), а также каким образом должны быть израсходованы средства самообложения. Следует отметить, что средства самообложения не включались, в муниципальный бюджет, а формировали особый фонд целевого назначения и расходовались по смете, утвержденной общим собранием граждан. Не израсходованные в течение года средства изъятию не подлежали.

3.Целесообразно отчисления от федеральных и регулирующих региональных налогов перевести в категорию соответствующих местных налогов, как это принято в некоторых федеративных государствах с развитой рыночной экономикой, либо законодательно закрепить соответствующий процент отчислений от налога на доходы граждан, налога на прибыль предприятий, ряда акцизов, налога на добавленную стоимость (далее по тексту - НДС) и налог на добычу полезных ископаемых (далее по тексту - НДПИ) в бюджеты местных органов самоуправления. При этом должен использоваться принцип единства взимания и использования налоговых доходов для данного территориального сообщества, то есть местный налог на доходы граждан должны платить только граждане, постоянно проживающие в данном муниципальном образовании, соответственно, налог на прибыль, НДС, акцизы, НДПИ - предприятия и предприниматели, осуществляющие хозяйственную деятельность на данной территории. Местные органы самоуправления также должны получить право на предоставление скидок и льгот, в рамках получаемых ими фискальных отчислений, стимулирующих развитие местного предпринимательства и учитывающих социальный статус налогоплательщика.

Это позволит преодолеть оторванность при формировании бюджетов органов местного самоуправления от реальной налоговой базы данного территориального образования, создать систему факторов финансового воздействия на ускорение социально-экономического развития данной территории, значительно повысит экономическую самостоятельность муниципальных образований.

Соотнесение, наиболее эффективных, в максимальной степени сочетающих интересы членов территориального сообщества и центральной власти, схем образования доходов местных бюджетов дает нам возможность сформулировать основные концептуальные принципы реформирования финансовой базы местного самоуправления:

• формирование бюджетов органов местного самоуправления в объемах необходимых для реализации объективно обусловленных социально-экономических потребностей членов данного территориального сообщества и реализации делегированных ему из центра управленческих полномочий;
• формирование финансовой базы местного самоуправления с учетом вертикального и горизонтального финансового выравнивания уровня налоговых доходов системы бюджетов «центр - регион - территории»;
• соблюдение принципа единства взимания и использования налоговых доходов для данного территориального сообщества;
• использование системы местных налогов и сборов в качестве механизма стимулирования позитивных тенденций в развитии экономики и обеспечения уровня необходимых социальных гарантий для населения территориальных сообществ.

Еще одной из важных проблем местных финансов является дефицит бюджета. Дефицит бюджета - это превышение расходов та над его доходами. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимального размера дефицита бюджета (ч. 2 ст. 33 БК РФ). В настоящее время большинство местных бюджетов в связи с недостатком доходных источников ведется с дефицитом.

В соответствии с п. 3 ст. 921 БК РФ дефицит местного бюджета не должен превышать 10 процентов утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета, без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

В частности, статья 136 БК РФ устанавливает определенные ограничения для муниципальных образований, в бюджетах которых для межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы и налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10, 30 и 70%.

В статье 92.1 БК даны ограничения дефицита местного бюджета, при расчете которого также не учитываются поступления налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Как видно, в обоих случаях не учитываются доходы, полученные муниципалитетами за счет замены дотации на дополнительные нормативы отчислений, хотя применение данного механизма способствует укреплению финансовых основ местного самоуправления, повышению заинтересованности органов местного самоуправления в наращивании собственной налоговой базы, повышению собираемости налогов. Выбор органов местного самоуправления в пользу замены дотации дополнительными нормативами отчислений исключает «иждивенческий» подход в формировании доходной части местных бюджетов, так как всегда присутствует риск недопоступления налогов против рассчитанной плановой дотации.

Для расширения возможности предоставления дополнительной финансовой помощи местным бюджетам до 1 января 2012 г. снято ограничение по предоставлению иных бюджетных трансфертов, установленное ст. 139.1 Бюджетного кодекса РФ, на объем дотаций из бюджета субъекта РФ на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов (установленное 10% ограничение на предоставление иных межбюджетных трансфертов от общего объема межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) связано с необходимостью минимизации их предоставления вне формализационного подхода).

Исключение из состава бюджетных трансфертов налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений при расчете уровня дотационности, а также при определении предельного размера дефицита бюджета снижает интерес муниципальных образований в замещении дотации дополнительными нормативами. Чтобы изменить ситуацию необходимо внести соответствующие поправки в Бюджетный кодекс РФ, которые позволят в перечисленных расчетах не исключать доходы, полученные муниципалитетами по дополнительным нормативам.

Окончание переходного периода реализации Федерального закона № 131-ФЗ совпало с финансово - экономическим кризисом, что повышает актуальность укрепления финансовых основ местного самоуправления. Так, в Бюджетном послании Президента РФ бюджетной политике в 2010 - 2010 годах, определяющем основные направления и ориентиры реализации бюджетной политики в ближайшие три года, большой раздел посвящен сфере межбюджетных отношений, разграничению полномочий, сбалансированности бюджетов. Примечательно, что впервые в этом документе значительное внимание уделено проблемам доходной базы местных бюджетов и конкретным направлениям их решения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В результате проведенного исследования были выявлены некоторые недостатки законодательства по данной теме, в результате чего можно сделать следующие выводы.

Муниципальное образование обеспечивает свою жизнедеятельность через правовое регулирования отношений, связанных с владением, пользованием, распоряжением муниципальным имуществом, формированием доходов местных бюджетов, осуществлением расходов из них, выравниванием уровня бюджетной обеспеченности, размещением муниципального заказа. Особо следует обратить внимание на то, что финансовая основа самоуправления, согласно положениям статьи 49 главы 8 от 6.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 131-ФЗ, ограничиваются лишь местным бюджетом.

При этом достаточно остро стоят следующие проблемы.

Так, например, отсутствуют необходимые материальные предпосылки для осуществления местного самоуправления. О реальном местном самоуправлении можно говорить лишь тогда, когда оно обеспечено экономически. Отсутствие экономической самостоятельности - одна из главных причин слабости, недостаточной эффективности деятельности местных органов власти.

Функции местных органов власти сводились к поддержанию собственной жизнедеятельности и финансированию социальных мероприятий за счёт выделяемых из вышестоящего бюджета средств. Такое бюджетное регулирование приводило к полной зависимости местных органов власти от вышестоящих, в том числе и по вопросам сугубо местного характера, которые должны были решаться на местах. Существовавшая практика делала бессмысленными многочисленные решения о расширении прав и повышении ответственности местных органов власти, поскольку из-за отсутствия материальных ресурсов и «права» и «ответственность» не могли быть реализованы.

Акцентируя на этом внимание, следует отметить, что в настоящее время правовые предпосылки для формирования финансово-экономической основы местного самоуправления имеются. Конституция РФ не только предусматривает местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя России, но и определяет его экономическую основу, закрепив в качестве таковой особую, отделённую от государственной, форму собственности - муниципальную собственность и сформулировав фундаментальное положение о праве муниципальных образований иметь свой собственный бюджет.

Также преобладание финансовой помощи из бюджетов вышестоящего территориального уровня в доходах местных бюджетов, влечёт негативные последствия, снижает ответственность органов местного самоуправления за решение вопросов местного значения. У муниципальных образований, которым оказывается масштабная финансовая помощь, отсутствуют стимулы к поиску внутренних источников доходов, появляется искушение увеличивать объём расходов и дефицит местных бюджетов, что подтверждается не только российской бюджетной практикой, но и опытом других стран.

Как видим, муниципальные органы самоуправления должны удовлетворять все более значительные объемы социальных и бытовых потребностей населения. Для этого им очевидно необходимы более широкие, законодательно закрепленные полномочия по формированию налоговой базы местных бюджетов. Современная налоговая система на местном уровне не должна также ограничиваться реализацией исключительно фискальной функции. С помощью системы местных налогов и сборов, а также закрепленных отчислений от федеральных и региональных налогов, органы местного самоуправления должны иметь возможность регулировать развитие экономической ситуации, способствовать решению экономических и социальных проблем на данной территории.

Очевидно, что для обеспечения соответствия доходных полномочий муниципальных образований расходными и создания условий для развития местного самоуправления в России необходимо создать надежную собственную финансовую базу местных бюджетов. Также, должны быть созданы законодательные условия для увеличения неналоговых источников местных бюджетов через эффективное использование муниципальными образованиями земли и имущества. В структуре доходов бюджетов муниципальных образований определяющими должны быть не только совместные налоги и финансовая помощь, а, прежде всего, местные и закрепленные за местными органами самоуправления на долговременной основе федеральные и региональные налоги.

Еще одной из важных проблем местных финансов является дефицит бюджета. В статье 92.1 БК даны ограничения дефицита местного бюджета, при расчете которого также не учитываются поступления налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. Не учитываются доходы, полученные муниципалитетами за счет замены дотации на дополнительные нормативы отчислений, хотя применение данного механизма способствует укреплению финансовых основ местного самоуправления, повышению заинтересованности органов местного самоуправления в наращивании собственной налоговой базы, повышению собираемости налогов. Выбор органов местного самоуправления в пользу замены дотации дополнительными нормативами отчислений исключает «иждивенческий» подход в формировании доходной части местных бюджетов, так как всегда присутствует риск недопоступления налогов против рассчитанной плановой дотации.

К числу мероприятий, способствующих укреплению собственной финансовой базы органов местного самоуправления, могут быть отнесены:

1. Переход к налогообложению недвижимости, взамен существующих налогов: «на имущество физических лиц», «земельного налога» и «налога на имущество организаций», при условии рыночной оценки недвижимости и зачислении данного налога по нормативу 100% в доходы местных бюджетов.

2. Создание условий для эффективно го использования системы самообложения населения в качестве дополнительного источника дохода местных бюджетов.

. Перевести отчисления от федеральных и регулирующих региональных налогов в категорию соответствующих местных налогов, как это принято в некоторых федеративных государствах с развитой рыночной экономикой, либо законодательно закрепить соответствующий процент отчислений от налога на доходы граждан, налога на прибыль предприятий, ряда акцизов, налога на добавленную стоимость и налог на добычу полезных ископаемых в бюджеты местных органов самоуправления. При этом должен использоваться принцип единства взимания и использования налоговых доходов для данного территориального сообщества.

Указанные выше мероприятия позволят преодолеть оторванность при формировании бюджетов органов местного самоуправления от реальной налоговой базы данного территориального образования, создать систему факторов финансового воздействия на ускорение социально-экономического развития данной территории, значительно повысит экономическую самостоятельность муниципальных образований.

БИБЛИОГРАФИЯ

Нормативные правовые акты

. Европейская Хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985 г.) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 36, ст. 4466.

. Конституция Российской Федерации принята 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 декабря.

. Бюджетный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31, ст. 3823.

. Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть первая: федеральный закон от 31.07.1998 № 146-ФЗ // Собрание законодательства РФ.1998. № 31, ст. 3824.

. О федеральном бюджете на 2005 год: федеральный закон от 23.12.2004 г. № 173-ФЗ // Российская газета. 28, 29 деабря.

. Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40, ст. 3822;

7. О финансовых основах местного самоуправления: федеральный закон от 25.09.1997 г. № 126-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 1997. № 39, ст. 4464.

8. О бюджетной классификации Российской Федерации: федеральный закон от 15.08.1996 г. № 115-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2000. № 32, ст. 3338.

. О федеральном бюджете на 2002 год: федеральный закон от 30.12.2001 г. № 194-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2001. № 53. Ч. 1, ст. 5030.

. Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг: федеральный закон от 29.07.1998 г. № 136-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31, ст. 3814.

. О рынке ценных бумаг: федеральный закон от 22.04.1996 г. № 39-ФЗ // Собрание законодательства. 1996. № 17, ст. 1918.

. О недрах: Закон РФ от 21.02.1992 г. № 2395-1 // Собрание законодательства РФ. 1995. № 10, ст. 823.

. О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года: Постановление Правительства РФ от 15.08.2001 г. № 584 // Собрание законодательства РФ. 2001. № 34, ст. 3503.

. О бюджетной системе города Казани на 2001 год (с изменениями от 16 марта, 5 апреля, 31 октября 2001 г., 1 марта 2002 г.): решение Казанского Совета народных депутатов от 27 декабря 2000 г. № 7 - 4 // Казанские ведомости. 2001. № 7.

. О бюджете Чертковского района на 2004 год: Решение Чертковского районного Собрания депутатов от 26.12.2003 г. № 87 // Вести Чертковские. 5 января 2004. С.3.

. Об утверждении списка подведомственных бюджетополучателей Управления культуры на 2003 год: Постановление Администрации города Воронежа от 10.01.2003 г. № 41 [электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения 18.10.2010 г.)

Судебная практика

18. По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в челябинской области» в связи с запросом Челябинского Областного Суда: Постановление Конституционного Суда РФ от 11.11.2003 № 16-П // Собрание законодательства РФ. 2003. № 46. Ч. 2, ст. 4509.

19. По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» и от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми «Об органах исполнительной власти в Республике Коми»: Постановление Конституционного Суда РФ от 11.11.2003 № 16-П // Собрание законодательства РФ. 2003. № 46. Ч. 2, ст. 4509.

. Постановление ФАС Центрального Округа от 06.07.2004 г. № А14-3535-04/78/23 [электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения 19.10.2010 г.)

. Решение Арбитражного Суда Самарской области от 24 - 25.04.2003 г. // Вестник ВАС РФ. 2003. № 11.

Специальная литература

22.Берг О.В. О конституционности дефицитов бюджетов // Журнал российского права. 2001. № 12. С. 41.

23.Берг О.В. О некоторых сложных вопросах правового регулирования финансовых основ местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2002. № 3. С. 27.

24.Болотин В.В. О минимальных муниципальных бюджетах // Финансы. 2001. № 7. С. 12 - 14.

.Бюджетная система России: Учебник для вузов // Под ред. проф. Г.Б.Поляка. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. С. 45 - 48.

.Бюджетные организации // Экономика и учет. 2002. № 5. С.4.

.Вахрин П.И. Бюджетная система Российской Федерации / М.: ЮНИТИ, 2002. С. 43 - 44.

.Герасименко Н.В. Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления в бюджетно-налоговой сфере // Законодательство и экономика. 2009. № 4. С. 28 - 31.

.Годин А.М., Подпорина И.В. Бюджет и бюджетная система РФ: Учебное пособие. М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2002. С. - 57.

.Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в России. М., 2003. С. 149.

.Горегляд В. Бюджетная система и экономический потенциал страны // Вопросы экономики. 2002. № 4. С. 67 - 78.

.Горегляд В.П. Бюджет как финансовый регулятор экономического развития. М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2002. С. 56 - 59.

.Глазьев С., Жукова М. Бюджет -2003: очередной выбор социально- экономической политики // Российский экономический журнал. 2002. № 9. С. 3 - 15.

.Демин А.В. Сбор как разновидность налоговых доходов (проблемы правовой идентификации) [электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения 18.10.2010 г.)

.Игудин А.Г. Использование совместных налогов для межбюджетного регулирования //Финансы. 2009. № 3. С. 17 - 21.

.Колесов А.С. Бюджет и межбюджетные отношения в 2003 году // Финансы. 2008. № 10. С. 3 - 8.

.Конюхова Т.В. Развитие института ответственности за нарушение бюджетного законодательства // Законодательство и экономика. 2003. № 2. С. 11 - 13.

.Крохина Ю.А. Теоретико-правовые вопросы бюджетной деятельности муниципальных образований в Российской Федерации. // Местное право. 2001. № 6. С. 43.

39.Крохина Ю.А. Финансовое право России : учеб. для вузов. М., 2004. С. 225.

40.Кузнецов С.П. Местное самоуправление: новый этап становления // Финансы. 2003. № 1. С. 13 - 17.

41.Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: ДЕЛО, 2008. С. 97.

42.Лапшин Л.Л. Проблемы местных финансов на современном этапе // Местное самоуправление в России: сборник докладов. М.: Прима-Пресс, 2000. С. 288.

43.Мельников С.И. Правовые проблемы местного самоуправления в условиях финансового федерализма // Законодательство и экономика. 2003. № 12. С. 34.

.Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов // Под ред. Н.С. Бондаря / М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2002. С. 158 - 159.

.Муниципальное право России / отв. ред. Г.Н. Чеботарев. М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2007. С. 88.

.Научно - практический комментарий к федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // под ред. В.В. Игнатенко. Иркутск : ИОГНИУ «Институт законодательства и правовой информации имени М.М. Сперанского», 2009. С. 6 - 21, 659 - 710.

47.Нестеренко Т.Г. Организационные вопросы исполнения бюджета // Финансы. 2002. № 4. С. 3 - 9.

48.Постатейный комментарий к Бюджетному Кодексу Российской Федерации // Под ред. А.Н. Козырина [электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения 15.10.2010 г.)

.Приоритеты бюджетной и налоговой политики (материалы расширенного заседания коллегии МинФина РФ 12 марта 2003 года) // Финансы. 2003. № 4. С. 6 - 10.

50.Пронина Л.П. Пути укрепления финансовых основ местного самоуправления и совершенствование межбюджетных отношений // Российский экономический журнал. 2002. № 7. С.14 - 23.

51.Сажина М.А., Чибриков Г.Г. Экономическая теория: Учебник для вузов. М.: Издательство НОРМА. 2003. С. 102 - 120.

.Селюков А.Д. Понятие и порядок формирования собственных доходов местных бюджетов // Конституционное и муниципальное право, 2003. № 1. С. 41.

53.Финансовое право Российской Федерации: Учебник // Отв. ред. М.В. Карасева. М.: Юристъ, 2002. С. 179 - 211.

Министерство образования и науки РФ Государственное областное учреждение высшего профессионального образования Иркутский государственный технический универси

Больше работ по теме: