О роли систематизации законодательства в правотворчестве

О РОЛИ СИСТЕМАТИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ПРАВОТВОРЧЕСТВЕ

правовой систематизация законодательство акт

Систематизация законодательства как начальная стадия правотворчества основывается на учете правовой базы, ее систематизации для заполнения пробелов и противоречий в законодательстве, исключения дублирования, то есть действий, целью которых является совершенствование законодательства и оптимизация его применения.

Вопросы систематизации законодательства всегда были в поле зрения ученых-правоведов и практиков. Так, М.М.Гутковский еще в 1929 году подготовил к опубликованию «Сістэматычны паказчык (спроба сістэматыкі) заканадаўства Беларускай Сацыялістычнай Рэспублікі за 1919-1928 гады з альфабэтна-прадметным паказчыкам і спісам чынных = на 1 студзеня 1929 г. законаў» [1], одним из первых положив начало систематизации белорусского законодательства советского периода.

Систематический указатель состоял из 10 классификационных делений:

. Государственный строй. Оборона государства. Международное право.

. Социально-культурное строительство.

. Труд. Социальное страхование. Профсоюзы.

. Земля, Лес, Воды.

. Хозяйственное право.

. Транспорт и связь.

. Финансы.

. Коммунальное и жилищное законодательство.

. Уголовное и Исправительно-трудовое законодательство.

. Судоустройство и судопроизводство.

Каждый класс делился на более детализированные классификационные группировки, облегчающие поиск необходимой информации.

Глубина классификации составляла 3 уровня: «нумарацыя кляс; галіна і групы права» назывались индексом, «а ў межах групы нарматыўны матарял размешчаны ў альфабэтным парадку пытаньняў альбо інстытутаў, якія ўваходзяць у групу, і гэтыя пытаньні і інстытуты размешчаны ў хронолёгічным парадку свайго выданьня, выяўляючы такім чынам усю гісторыю праходжаньня данага інстытуту альбо пытаньня» [1, с. 7].

В указателе приводятся перечни более 4000 правовых актов, а также источники их официального опубликования: «Известия ЦИК СССР», «Собрание законов» 1922-1928 гг., «Бюллетень СНК» 1925-1928 гг.

Для поиска необходимых сведений указатель был снабжен «альфабэтна-прадметным паказчыкам», термины которого обеспечивали более детализированный поиск правовых актов.

Такая структура классификации правовых актов сохранялась до 50-х годов. В последующий период вплоть до 90-х годов с незначительными поправками на особенности национального законодательства его систематизация осуществлялась в соответствии с правовыми актами СССР и устоявшейся практикой.

Создание суверенного государства Республики Беларусь, политические и социальные преобразования обусловили не только новое государственное устройство, но и создание новой правовой базы. Существовавшее законодательство, а также вновь принимаемые правовые акты нуждались в упорядочении, приведении их в единую внутренне согласованную систему. Активизация правотворческой деятельности в тот период была направлена на реформирование законодательства, его становление и развитие.

С образованием в 1997 году Национального центра правовой информации (далее - НЦПИ) систематизация законодательства стала его функциональной обязанностью по осуществлению учета правовой базы, официального опубликования правовых актов, их аккумуляции для формирования информационно-правовых ресурсов и распространения правовой информации. В результате этой деятельности была создана государственная система правовой информации и ее ядро - эталонный банк данных правовой информации (ЭБДПИ) - ресурс, имеющий государственное значение.

Начальным этапом упорядочения законодательства стала инвентаризация (ревизия) законодательства, принятого в советский период, и полномасштабный учет правовых актов.

В значительной степени ст. 142 Конституции Республики Беларусь обусловила необходимость в проведении инвентаризации (ревизии) законодательства, его «расчистки» и рассмотрения с позиции соответствия и непротиворечивости Конституции Республики Беларусь, международным правовым актам и действующему законодательству. Отсутствие этой работы вносило беспорядок в нормальное течение нормотворческой деятельности, своевременную замену применяемых на территории Республики Беларусь нормативных правовых актов СССР и БССР и принятие (издание) новых, так как значительное количество правовых актов, фактически утративших свое значение, но формально не отмененных, входило в нормативную базу государства. В законодательном массиве также было много не отмененных правовых актов, регулирующих деятельность уже несуществующих государственных органов.

Начало процессу инвентаризации законодательства было положено Указом Президента Республики Беларусь от 20 июля 1998 г. № 369 «О Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь» (далее - Национальный реестр). Национальный реестр представляет собой общегосударственную систему учета правовых актов нашей республики за весь период существования Беларуси начиная с 1919 года.

Распоряжением Главы Администрации Президента Республики Беларусь от 9 марта 1999 г. № 28ра «О предоставлении сведений и текстов правовых актов для включения в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь» до 1 октября 2001 года государственными органами совместно с НЦПИ была проведена работа по включению в Национальный реестр действующих нормативных правовых актов (НПА), принятых до 1 января 1999 года.

Эта работа приобрела широкомасштабный характер. В результате государственными органами было изучено более 150 000 правовых актов, принятых (изданных) за период с 1919 по 1998 годы, из которых почти 9000 в установленном порядке были включены в Национальный реестр. В результате анализа правовой базы, проведенного государственными органами в процессе инвентаризации законодательства, было установлено, что на тот период почти 6000 нормативных правовых актов СССР и БССР действовали на территории республики [2, с. 257]. Сложившаяся ситуация потребовала принятия дополнительных мер, направленных на логическое завершение инвентаризации законодательства.

В соответствии с распоряжением Президента Республики Беларусь от 12 мая 2005 г. № 108рп «О некоторых мерах по совершенствованию системы нормативных правовых актов и Национального реестра правовых актов Республики Беларусь» Совет Министров Республики Беларусь, Национальный банк и другие республиканские органы государственного управления и самоуправления в пределах своей компетенции продолжили инвентаризацию правовых актов, принятых до создания Национального реестра. В результате были исключены НПА СССР и БССР, было обращено внимание на правовые акты Правительства БССР, принятые до 27 июля 1990 года, которые не могли быть признаны утратившими силу. Например, акты о заключенных международных договорах, об административно-территориальном делении и т.д. Эти акты также подлежали включению в Национальный реестр.

Таким образом, благодаря реализации комплекса согласованных действий государственных органов и НЦПИ стал реальностью учет всех действующих НПА, его «расчистка» для определения путей развития. Помимо учета правовых актов и их инвентаризации основная цель этой работы - создание единой системы законодательства Республики Беларусь.

В результате проведения инвентаризации законодательства и его «расчистки» значительно уменьшилась правовая база. Выявлялись пробелы в законодательстве, устранялись противоречия между правовыми актами, разрабатывались новые базовые правовые акты и совершенствовался понятийный аппарат законодательства. В отличие от инвентаризации законодательства, носящей эпизодический характер, систематизация, приведение действующих правовых актов в актуальное состояние - непрерывно длящийся процесс.

Систематизация законодательства - целенаправленная работа по упорядочению и приведению в единую систему действующих законодательных актов с целью их лучшей обозримости и эффективного применения. Цели систематизации отмечены в Концепции совершенствования законодательства, одобренной Указом Президента Республики Беларусь от 10 апреля 2002 г. № 205. Систематизация законодательства направлена на устранение недостатков, упорядочение и стабилизацию правовой системы государства, сокращение множественности нормативных правовых актов, ликвидацию коллизий и пробелов в правовом регулировании, то есть действия, целью которых является совершенствование правотворческой деятельности.

В результате анализа текстов правовых актов происходит упорядоченное распределение (систематизация) данных и их синтез посредством классификации - основного метода систематизации. Обобщение и группировка данных, основанных на системно-комплексном подходе, формируют систему законодательства и систему права, которые неразрывно связаны между собой.

Система законодательства как совокупность нормативных правовых актов складывается для упорядоченности, стабильности самого законодательства и для потребностей социального управления.

Система права отражает реально существующую систему общественных отношений и представляет собой внутренне стройную структуру, отображающую объединение и дифференциацию юридических норм. Она нужна для того, чтобы соответствующие субъекты общественных отношений могли эффективно пользоваться правовыми нормами: находить, исполнять и применять их. Система права формируется для всестороннего регулирования общественных отношений, система законодательства - для наиболее эффективного использования правовых норм в социальном управлении, самоорганизации общества.

Систематизация законодательства основывается на классификации массива правовых актов. Эта задача была реализована после утверждения Единого правового классификатора Республики Беларусь, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 4 января 1999 г. № 1 (в редакции Указа Президента Республики Беларусь от 6 августа 2002 г. № 424) (далее - ЕПК), позволившего организовать, упорядочить и структурировать массивы правовых актов для формирования системы национального законодательства. ЕПК может использоваться как для картотечного учета правовых актов, так и в различных автоматизированных информационно-поисковых системах. ЕПК стал методологической основой систематизации законодательства и занял особое место в системе классификации правовой информации. Его наличие позволило также осуществить учет и систематизацию международных договоров, ратифицированных Республикой Беларусь, и иных международно-правовых актов, необходимых при подготовке правовых актов страны с учетом признания общепризнанных принципов международного права, и обеспечение соответствия им законодательства в соответствии со ст. 8 Конституции Республики Беларусь.

Систематизация законодательства нашей страны базируется на Конституции Республики Беларусь, так как именно в ней определена система общественных отношений и выделены крупные блоки этих правоотношений, а также представлена понятийная база национального законодательства.

В зависимости от форм использования правовой информации систематизация правовых актов проводится различными способами, например в зависимости от того, какую область общественных отношений регулируют правовые нормы, - в хронологическом или алфавитном порядке. Возможна систематизация определенной отрасли права в логической последовательности, составляющей ее правовые институты. Поэтому систематизация законодательства проводится с учетом поставленных целей.

Различают несколько форм систематизации действующего законодательства:

систематизация законодательства в виде инкорпорации. В задачу инкорпорации входят учет, классификация и внешняя юридическая (интеллектуальная) обработка правовых актов для их объединения и размещения в информационных массивах.

В соответствии со статьей 1 Закона Республики Беларусь от 10 января 2000 года «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» под инкорпорацией понимается вид систематизации нормативных правовых актов, осуществляемой без изменения установленного ими содержания правового регулирования, в том числе путем объединения в сборник (собрания) в определенном порядке.

Основным методом решения задач систематизации в виде инкорпорации является классификация всей совокупности правовых актов по тематическому (отраслевому) или предметному признаку. В результате инкорпорации правовые акты собираются (соединяются) для решения различных задач:

формирования информационной среды автоматизированных информационно-поисковых систем, сборников законодательства, где каждый из актов сохраняет свое самостоятельное юридическое значение. Например, НЦПИ издается уже несколько выпусков Сборника действующих нормативных правовых актов Президента Республики Беларусь;

консолидация законодательства. При консолидации законодательства большое количество правовых актов, регулирующих определенные общественные отношения, объединяются в один или несколько укрупненных правовых актов путем устранения противоречий, дублирования, уточнения формулировок правовых актов и совершенствования его структуры.

Инкорпорация законодательства, будучи первой стадией кодификационного процесса, является подготовительным мероприятием для проведения кодификационной работы;

кодификация законодательства - это вид систематизации нормативных правовых актов, сопровождающейся переработкой установленного ими содержания правового регулирования путем объединения нормативных правовых актов в единый нормативный правовой акт, содержащий систематизированное изложение правовых предписаний, направленных на регулирование определенной области общественных отношений [3].

В задачу кодификации входит внутренняя обработка действующего законодательства путем приведения его в единую логическую систему. Здесь уже обработке подлежит содержательная часть правовых актов: заново пересматриваются все действующие правовые нормы, выявляются и отменяются устаревшие нормативные правовые акты, создаются новые правовые нормы, устраняются пробелы и дублирование в законодательстве, противоречия в отдельных правовых предписаниях, а также объединяются и укрупняются связанные между собой правовые акты. В своей логической последовательности кодификация рассматривается как форма систематизации законодательства, а с другой стороны - как форма правотворчества. [4, с. 144-145].

При осуществлении кодификации действующего законодательства создается Свод законов - логически связанное в единой системе полное систематизированное собрание, объединяющее законодательные акты Республики Беларусь. Свод законов Республики Беларусь формируется на электронных носителях в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 19 января 1999 г. № 34 «О формировании и издании Свода законов Республики Беларусь».

Структура Свода законов соответствует структуре ЕПК. Она - основа упорядочения информационного массива Свода, поддерживаемого в актуализированном (контрольном) состоянии программно-технологическим комплексом, разработанным в НЦПИ.

Различают всеобщую кодификацию, под которой понимается принятие целой серии кодифицированных актов по основным отраслям законодательства, и отраслевую кодификацию, охватывающую законодательство определенной отрасли (Гражданский, Трудовой, Уголовный кодексы). Сочетание упорядочения и обновления законодательства позволяет рассматривать кодификацию как наиболее совершенную форму нормотворчества.

Перспективным направлением систематизации законодательства является также рекодификация - принятие либо кардинальное изменение кодексов и консолидированных законов с учетом практики их применения и необходимости включения в эти кодексы и законы отдельных правовых норм, содержащихся в актах более низкой юридической силы, а также внесение изменений и дополнений по мере принятия новых НПА.

Инкорпорация и кодификация рассматриваются как две стороны одного процесса систематического упорядочения законодательства, отличающиеся друг от друга целями и способами проведения.

Систематизация законодательства как этап упорядочения законодательных актов является актуальной задачей правотворчества и современной правовой науки, так как в ее результате формируется единая, логически организованная и научно обоснованная система законодательства, а также происходит согласование нормативных предписаний, уже включенных в нормативный массив. С этой точки зрения представляет интерес мнение некоторых авторов в отношении критериев деления нормативного массива на отрасли права. Так, по мнению Калинина А.С., это деление обусловливает создание системы законодательства и рассматривается как итог, завершающая стадия правотворчества. Включение вновь принятого акта в созданную таким образом систему законодательства следует рассматривать в качестве начала нового правотворческого процесс, имеющего качественно отличную цель, при этом окончание именно этого процесса целесообразно считать завершающим этапом создания нормативного правового акта [5, с. 49 ].

С этим выводом нельзя не согласиться, так как для отражения системы законодательства существенное значение имеет определение места вновь принимаемого правового акта в системе законодательства.

Формирование системы права и системы законодательства является важной составляющей систематизации законодательства как начальной стадии правотворчества, так как качественное ее проведение позволяет определить пробелы в правовом регулировании и определить приоритетные направления нормотворческой деятельности по совершенствованию правовой базы страны.

Систематизация законодательства с учетом всех ее видов в современных условиях развития общества основывается на внедрении новейших информационных технологий и компьютерной техники, научных принципов и научно-практических методов, направленных на информационно-правовое обеспечение нормотворческой деятельности и на совершенствование понятийной базы национального законодательства.

С учетом того, что в процессе нормотворческой деятельности проводится обязательная юридическая экспертиза проектов нормативных правовых актов, в ходе которой оценивается соответствие НПА Конституции, совместимость с другими действующими правовыми актами, соответствие общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам, обеспечивается логическая завершенность, соблюдение правил подготовки НПА, а также подготовка перечней правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу в связи с принятием нового акта.

Необходимость в формировании информационных ресурсов международно-правовых актов обусловлено тем, что в настоящее время происходит процесс сближения положений правовых норм национального законодательства и норм международного права.

Осуществление нормотворческой деятельности без надлежащего информационно-правового обеспечения полной, достоверной, актуализированной правовой информации становится просто невозможным. Анализ состояния информационно-правовой деятельности в некоторых государствах также говорит о важности этого направления деятельности. Например, в Российской Федерации при информационно-правовом обеспечении нормотворческой деятельности Государственной Думы большое внимание уделяется предоставлению пользователям текстов актов Совета Европы на русском языке, решений Европейского суда по правам человека и т.д., а также осуществлению переводов кратких комментариев к указанным актам, размещенных на сайте Совета Европы. Указанные переводы помещаются в сети Интернет Государственной думы [6].

Создание в Республике Беларусь ЭБДПИ, компьютерного банка данных проектов законов, электронной версии Свода законов Республики Беларусь, а также формирование информационных ресурсов для анализа терминологии законодательства страны способствовало современным требованиям оптимизации нормотворческой деятельности. Для этих целей в НЦПИ разработан и поддерживается в актуальном состоянии словарь юридических терминов базы данных законодательства и базы данных международных договоров. Кроме того, перед НЦПИ поставлена задача по подготовке многоязычного словаря юридических терминов. Многоязычный словарь помимо информативной функции будет способствовать изучению терминологической и понятийной базы законодательства и представлению ее на государственных языках, а также на английском языке. Этим будет положено начало создания в Республике Беларусь национальной системы перевода нормативных правовых актов на иностранные языки для формирования и развития единой юридической терминологии и создания терминологических многоязычных словарей национального законодательства [7, с. 15]. Их создание позволит:

сформировать методологическую основу для последующего внедрения в практику нормотворчества, подготовки проектов НПА на государственных языках Республики Беларусь;

создать все условия для унификации их перевода на иностранные языки и обеспечить единообразное использование терминологии законодательства Республики Беларусь в юридической и иных видах деятельности;

обеспечить терминологическую совместимость при межгосударственном обмене правовой информацией.

Для успешного выполнения возложенных на НЦПИ дополнительных задач, прежде всего, необходимо совершенствование нормативного регулирования процессов систематизации.

Для этого необходимо:

в Регламентах палат Парламента ввести раздел либо статью об информационно-правовом обеспечении нормотворческой деятельности, включающей предоставление официальных переводов международно-правовых актов (международных актов Совета Европы) на государственные языки республики и размещение этих материалов на правовом Интернет-портале Республики Беларусь;

разработать ряд определений терминов (информационное обеспечение нормотворческой деятельности, информационно-правовая деятельность, общедоступность правовой информации, электронное опубликование правовых актов и т.д.);

усовершенствовать автоматизированную систему «AC Проект», обеспечивающую процесс подготовки проектов нормативных правовых актов за счет использования специально разработанных текстовых конструкций НПА в зависимости от их вида, сферы общественных отношений, исключающие стилистический разнобой при их подготовке и оформлении НПА;

разработать многоязычные терминологические словари, служащие основой для перспективного направления информационно-правовой деятельности по созданию баз правовых знаний.

Помимо этого практика формирования и ведения правового Интернет-портала Республики Беларусь показывает его неисчерпанные возможности в плане более тесного сотрудничества НЦПИ и нормотворческих органов по организации учета общественного мнения в процессе нормотворческой деятельности государственных органов, а также мониторинга законодательства. В этой связи представляется целесообразной организация более тесного сотрудничества НЦПИ не только с государственными органами в отношении нормотворческой деятельности, но и с Национальным центром законодательства и правовых исследований по отражению проведения этим Центром аналитических и научных исследований состояния, тенденций развития и практики применения законодательства [8, с. 22], а также организации на правовом Интернет-портале учета общественного мнения в отношении принятых (изданных) правовых актов, планов их подготовки и организации их широкого обсуждения, что явно будет способствовать демократизации общества и государства.

В результате совместных усилий специалистов различных областей деятельности, в том числе и информационных технологий, становится возможным создание терминологической базы данных национального законодательства - автоматизированного комплекса информационно-справочного обеспечения нормотворческой деятельности, включающего автоматизированные средства подготовки текста правового акта, обеспечение нормотворческих органов переводами международно-правовых актов и предоставления информации, необходимой для принятия (издания) правовых актов на государственных языках страны.

ЛИТЕРАТУРА

1. Гутковский, М.М. Сістэматычны паказчык (спроба сістэматыкі) заканадаўства Беларускай Сацыялістычнай Рэспубликі за 1919-1928 гады з альфабэтна-прадметным паказчыкам і спісам чынных = на 1 студз. 1929 г. законаў / М.М.Гутковский. - Менск, 1929.

. Правовая информатизация Республики Беларусь: становление и перспективы развития / Н.Н.Радиванович, М.Г.Гриневич [и др.]. - Минск: Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь, 2007. - 400 с.

. О нормативных правовых актах Республики Беларусь: Закон Респ. Беларусь, 10 янв. 2000 г. // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. - 2000. - № 7. - 2/136.

. Систематизация законодательства в Российской Федерации / под ред. А.С.Пиголкина. - СПб.: Юрид. центр пресс, 2003. - 382 с.

. Калинин, С.А. Систематизация законодательства как форма правотворческой деятельности в Республике Беларусь / С.А.Калинин // Право и демократия: сб. науч. тр. - Минск: БГУ, 2001. - Вып. 11. - с. 43-50.

. Учет и систематизация российского законодательства. Проблемы и перспективы [Электронный ресурс]. - Режим доступа: #"justify">. Беларусь может стать эталоном в распространении правовой информации: интервью с директором Национального центра правовой информации Республики Беларусь О.Э.Кравцовым // Вест. Высш. Хоз. Суда Респ. Беларусь. - 2009. - № 10. - С. 6-18.

. Сидорчук, И.П. Некоторые аспекты совершенствования нормативных правовых актов в Республике Беларусь / И.П.Сидорчук // Юрид. журн. - Минск. - 2009. - № 2(18). - С. 19-22.

Больше работ по теме: