Нормативно-правовое регулирование регионального развития в современной России

 

Введение

На протяжении тысячелетней истории Российского государства, в силу особенностей развития общества, система управления на местах отличалась чрезмерной централизацией государственной власти, постоянным господством исполнительных структур, отсутствием развитой системы самоуправления. При этом сложившиеся структуры местного самоуправление практически не отражали интересы населения, часто являясь тормозом для общего развития. В то же время в истории России существовало достаточно форм, моделей и систем самоуправления, давших положительный эффект социально-экономического развития территории. В настоящее время много внимания уделяется отечественному опыту организации местной власти, и в частности становлению институтов местного самоуправления.

Актуальность исследования темы вызвана следующим. С одной стороны, Россия имеет сложившуюся систему управления на местах, обусловленную историческими и национальными традициями, а с другой, эта система под влиянием общественно-политический и социальных факторов может изменяться, достигая свой максимальной эффективности для достижения стоящих перед ней задач.

Интерес к проблемам муниципального управления связан с возрастанием его роли в посредничестве между государством и обществом. Являясь, с одной стороны, институтом гражданского общества, а с другой - институтом публичного администрирования, муниципальное управление представляет собой социально организованный механизм претворения в жизнь полномочий местной власти.

Цель настоящей работы - характеристика этапов регионального развития в дореволюционной России, в СССР и современной России.

Для достижения поставленной цели будут решены следующие задачи: исследовать возникновение самоуправления в России и его становление в период абсолютизма, изучить стадии регионального развития в советский период до 1987 года, проанализировать нормативно-правовое регулирование регионального развития в современной России

Объектом исследования является - система органов местного самоуправления в ее историческом развитии.

Предметом исследования является процесс управления региональным развитием в России.

Для решения поставленных задач будут применены методы анализа и синтеза, логический, системный, формально-юридический.

Настоящая курсовая работа состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка источников и литературы.

Глава 1. Региональное развитие в дореволюционной России

1.1 Возникновение самоуправления в России

Возникновение общинного самоуправления в России было обусловлено рядом предпосылок, связанных с развитием земледелия, скотоводства, промыслового дела, ремесла, производства. В свою очередь, властные полномочия общины получали при обретении ими в свое распоряжение определенной собственности.

Развитие производственных общин (например, ремесленных цехов, купеческих гильдий) как форм самоуправления постепенно приводило к их объединению на определенной территории (например, новгородская земля, киевская земля). Таким образом, общественное самоуправление, непосредственно предшествовавшее возникновению государственности, формировалось на уровне производственных и территориальных общин.

Причем в процессе управления общинами предпочтение отдавалось формам непосредственной и представительной демократии, что позволяет говорить об истиной форме самоуправления. Вечевое построение земель, вытекающее из их административного деления, неоднократно отмечалось историками: "Новгородское вече, вече концов города, вече улиц, на которые делились концы. К концам Новгорода присоединялись административные пригороды, к пригородам - села... Оформлялась своеобразная иерархическая система, при которой вече более мелких единиц подчинялось вече более крупных единиц".

Следует отметить, что на данном этапе исторического развития производственно-территориальные общины обладали большими властными полномочиями и возможностями, чем представители государственной власти. Если рассматривать отечественную историю как смену и борьбу тенденций централизации и децентрализации управления, то период общинного самоуправления будет характеризоваться как время возникновения и становления самоуправленческих форм и систем.

Еще большее развитие децентрализованные формы управления получили с принятием Христианства на Руси (988 г.), когда расширился круг субъектов местного самоуправления и наряду с производственными и территориальными формами самоуправления появилось монастырское и церковное самоуправление. Местное самоуправление данного периода играет роль института управления, с генезисом которого было связано укрупнение административных единиц и создание крупных политических центров.

Высшей формой проявления политической власти городов стало городское вече. Характерно, что участие в вечевых собраниях принимали только те члены общин, которые обладали какой-либо собственностью, т.е. к управлению общественными делами допускались только имущие лица. Представительными органами церковного самоуправления были соборы, состоявшие из объединенных нескольких церквей.

Дореволюционными юристами отмечался вполне оформившийся характер компетенции органов местного самоуправления данного периода: вече частей города, пригородов, малых городов, волостей, сел обладали различными правами и обязанностями, разнообразны были и полномочия избранных на вече должностных лиц. Например, к компетенции города Пскова были отнесены вопросы вооружения установленного количества войск, строительства городских стен, участия при заключении договоров с соседними государствами, а также управление пригородами, сбор налогов, строительство мостовых, организация производства по различным направлениям. Соответственно, полномочия вече пригорода были меньше по своему объему, чем полномочия вече города.

Значительные изменения в сложившуюся систему соотношения местного самоуправления и центральной власти внесло монголо-татарское нашествие, разрушившее представительную власть - саму основу, объединявшую славянские общины, что привело в итоге к усилению централизации управления.

Участие земщины в государственных делах значительно уменьшилось. Причиной ослабления роли земщины, по мнению дореволюционных юристов, стало сосредоточение в руках князей с помощью завоевателей огромных земельных владений. К концу татарского владычества земщина настолько лишилась своего значения, что за нею оставалось только право раскладки податей (налогов) между своими членами. При установлении податей и установлении их размера князья уже не советовались с земщиной, не спрашивали ее мнения. Они действовали по примеру татарских ханов, определяя все единолично.

Таким образом, общины потеряли роль самоуправленческих единиц, т.к. были разорены монголо-татарами экономически и нейтрализованы политически. В итоге местное самоуправление к завершению монголо-татарского ига утратило свое былое значение и не играло как прежде важной роли в решении государственных задач. Отдельные элементы системы местного самоуправления сохранились лишь в северных землях: в Новгороде и Пскове, где влияние ига было значительно слабее.

1.2 Региональное развитие в период абсолютизма

Даже после свержения режима монголо-татар территориальное местное самоуправление уже не выступало в роли базисной единицы в государстве. А в условиях формирования и укрепления централизованной русской государственности местное самоуправление попало под полное влияние центральной власти.

Со временем центральная власть осознала негативные последствия созданного ей института наместничества, который породил систему кормления в стране, и предприняла попытку реанимации местного самоуправления. Первая реформа 1549 г. по отмене системе кормления и создания губных учреждений на местах относится ко времени правления Глинских. Дальнейшие шаги по пути развития местного самоуправления и создания земских учреждений были проведены Иваном IV.

Вместе с тем им же были предприняты попытки установления зависимости местных органов от центральной власти, введена опричнина, которая подавила самоуправление на данных территориях. В целом же мероприятия Ивана Грозного не привели к формированию целостной системы местного самоуправления.

В XVII веке в системе государственного управления произошли функциональные изменения, вследствие чего изменился и статус местного самоуправления. Существенное сужение компетенции органов местного самоуправления было вызвано проводимой унификацией управленческих структур, которая была необходима в связи с расширением территории страны. В это время начался процесс формирования местных государственных учреждений, которые существовали в городах одновременно с местными учреждениями другого типа (таможнями, губными и земскими избами).

В этом отношении весьма интересен период царствования Федора Алексеевича (1676-1682), непродолжительный по времени, но весьма значительный по результатам проводимых реформ. В частности, был положен предел развитию служебной активности городов (Указ 1678 г.), упразднена ключевая должность дворянского самоуправления в уездах - губного старосты, а его функции переданы воеводам (Указ 1679 г.). В это время было завершено формирование местных учреждений приказного типа, встроенных в жесткую вертикаль государственной власти, что соответствовало процессу централизации системы управления в Российском государстве.

Расцвет абсолютизма в эпоху правления Петра I по идее должен был усилить тенденцию к централизации управления. Однако в это время тенденция к децентрализации не пресекалась, в результате чего процесс государственного строительства претерпел некоторые метаморфозы. Петром I были проведены мероприятия, как способствующие развитию местного самоуправления (например, за каждым городом закреплялось право самостоятельно распоряжаться городской землей, управление общинами было передано самим общинам), так и ограничивающие компетенцию местных органов (установление опеки приказной администрации над общинами, ликвидация губного самоуправления в уездах и т.д.). Подобные "зигзаги" в отношении к институтам местного самоуправления во многом объясняются целью реформ Петра I: создание целостного государства с достаточно эффективной системой управления, отвечающей требованиям политической элиты того времени.

Крупной вехой в развитии отечественного самоуправления справедливо считается период царствования Екатерины II. При ней было значительно развито государственное управление (совершенствованы сословный, административно-территориальный, отраслевой принципы управления государством). Именно в это время были сконструированы основы самоуправления, получившие свое закрепление в таких актах, как Учреждение о губерниях (1775 г.), Жалованная грамота дворянства (1785 г.), Грамота на права и выгоды городов (1785), которые реформировали местные учреждения на началах самоуправления по сословному принципу.

Следует отметить целенаправленную деятельность Екатерины II по совершенствованию административно-территориального устройства России и созданию 50 примерно равных по территории губерний, состоящих из 10-12 уездов. В целях повышения эффективности государственного управления, удовлетворяя многочисленные предложения дворянского сословия, часть государственных функций передавалась местным органам власти. Одновременно обеспечивалось централизованное государственное управление на местах, представленное институтом губернаторства.

Период царствования Александра I вошел в историю как эпоха реформ центральной администрации, в частности, были ликвидированы коллегии и учреждены министерства по отраслевому принципу, созданы Комитет Министров и Государственный Совет. Данные нововведения в итоге вызвали расширение штата чиновников, рост бюрократического аппарата и ограничение местной инициативы.

Начало XIX века не было отмечено качественными изменениями в статусе институтов местного самоуправления. В целом продолжала усугубляться тенденция к усилению государственного контроля над органами местного самоуправления и ограничению их компетенции.

В 1838 г. была проведена реформа местного самоуправления в среде государственных крестьян: сельские общества учреждались в каждом большом казенном селении, его органами являлись сельский сход, сельское начальство (старшины, сотские, десятские, смотрители магазинов, сборщики податей) и сельская расправа. В задачу органов крестьянского общественного самоуправления входило: "народоисчисление", контроль за делами веры, охрана общественного порядка, безопасность лиц и имуществ, паспортный контроль, а также обеспечение мер по врачебному делу, благоустройству, народному продовольствию, противопожарной безопасности, управлению хозяйством сельских сообществ, сбор податей и выполнение повинностей, прежде всего рекрутской. Необходимо отметить, что на помещичьих крестьян данный закон не оказывал никакого влияния, а в среде обществ государственных крестьян осуществлялся с нарушениями (например, нарушение принципа выборности или продление сроков волостного главы, который формально избирался на три года, а реально оставался на должности неограниченное время).

Структура городского самоуправления продолжала развиваться на основе "Жалованной грамоты городам", однако ее положения на практике часто реализовывались с нарушениями (так практически повсеместно отсутствовала общая дума, т.е. собрание городских представителей).

К середине XIX века в России интенсивнее пошел процесс капитализации: в промышленности и торговле обозначились признаки свободного рынка, возникла потребность в модернизации производства и сферы управления. В отличие от предшествующих реформ и преобразований земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II более способствовали децентрализации управления и развитию местного всесословного самоуправления.

Согласно Положению "О губернских и уездных земских учреждениях" земские учреждения в кругу вверенных им дел действовали самостоятельно, независимо от органов государственной власти в пределах, установленных законом. Земские органы получили широкие полномочия при решении местных проблем. Например, заведование имуществом и финансовыми средствами земства, устройство и содержание зданий и путей сообщения, социальная помощь, поддержка церквей, содействие развитию местной торговли, развитие местной промышленности, развитие почтовой службы, управление делами взаимного земского страхования, обеспечение правопорядка, участие в попечении народного образования и здравоохранения, ветеринарной и агрономической службы и т.п. Особенно известны достижения земств в сфере образования, здравоохранения, страхования, агрономического и ветеринарного дела.

Вместе с тем следующий период вошел в историю как период контрреформ и был связан с усилением центральной власти. Введенное в 1890 г. "Новое положение о губернских и уездных земских учреждениях" существенно усилило контроль администрации за деятельностью земств, ограничило полномочия земских органов, изменило порядок выборов в них, в результате чего не стало выборных людей от населения (введены имущественный ценз и многоступенчатые выборы для крестьян). В 1900 г. были приняты "Примерные правила предельного земского обложения", в результате которых был нанесен удар по финансовой основе земств: им запретили увеличивать смету больше, чем на 3% по сравнению с предыдущим годом.

Для третьего периода развития земской системы была характерна консолидация земского движения в ответ на действия центральной власти. Катализатором этого процесса послужили крупные поражения в русско-японской войне, нарастание политического кризиса и революционной ситуации. В 1904, 1905, 1906 гг. проходили постоянные съезды земского и городского самоуправления, на которых выдвигались требования созыва народного представительства с законодательными функциями, предоставления гражданских свобод, равноправия сословий и расширение полномочий органов местного самоуправления.

В Манифесте от 17 октября 1905 г. Николай II принял требования земств о созыве представительного собрания. Указом 15 марта 1917 г. князь Львов представителей губернских и уездных управ назначил комиссарами временного правительства, его полномочными представителями на местах. Впервые за свою историю земства официальным путем получили политическую власть. Этот период считается временем наивысшего расцвета земской модели.

Система местного самоуправления этого времени представляла собой разветвленный и достаточно эффективный аппарат управления местным хозяйством. В систему земских учреждений входили следующие органы:

) избирательные съезды, которые собирались раз в три года и принимали правила поведения на данной территории;

) земские собрания, которые собирались ежегодно и выполняли функции распорядительного органа;

) земские управы, которые действовали на постоянной основе и являлись исполнительными органами.

Все земские органы пользовались правами юридического лица, но именно управы как единственный постоянно действующий орган реализовывали это право. Именно управы приобретали и отчуждали имущество, заключали договоры, вступали в переговоры с агентами, предъявляли гражданские иски, выступали ответчиками на суде и т.п.

Последний период в истории земств связан с их ликвидацией. К осени 1917 г. возросло влияние параллельных органов местной власти - Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Возникший кризис власти - двоевластие: Советы и Временное правительство, комиссарами которого были в основном земские деятели, - закончился победой Советов. Сразу после победы вооруженного восстания в Петрограде начался процесс ликвидации земских учреждений, который в целом завершился только летом 1918 г.

В последнее время в связи с реформой местного самоуправления в Российской Федерации достаточно много внимания уделяется земствам, анализируется их история, выделяются их достоинства и недостатки. Бесспорно, земское и городское управление соответствовало всем существовавшим в то время канонам самоуправления, а хозяйственная самостоятельность и широта полномочий земских учреждений не знала аналогов во всем мире. Земскими и городскими деятелями, врачами и учителями была сформирована одна из лучших систем образования и здравоохранения, создана уникальная земская статистика, благоустраивались городские и сельские поселения.

Вместе с тем российская система местного самоуправления во многом копировалась с прусской модели и, естественно, имела практически все ее недостатки, а именно: сословный принцип формирования органов, имущественный выборный ценз, обязательную процедуру утверждения городского главы министром внутренних дел и т.п. И все же, несмотря на это, земства были уникальным явлением не только в жизни России, но и в мировой муниципальной практике.

Таким образом, местное самоуправление в дореволюционный период развития России в своей эволюции проделало сложный и противоречивый путь. Роль и значение муниципальных институтов в России неоднократно менялись, одновременно с этим изменялись структура, функции и сфера компетенции органов местного самоуправления, а также принципы их взаимоотношений с органами центральной власти. Данные изменения отражали единство и борьбу тенденций централизации и децентрализации управления в России.

Глава 2. Региональное развитие в СССР

2.1 Региональное развитие в первые годы советской власти

Октябрьский переворот (1917 г.) привел к необходимости реформирования всей структуры управления в стране. В этой связи В.И. Лениным провозглашался переход от управления народом к самоуправлению народных масс, и была поставлена цель создания системы Советов сверху донизу. Например, в обращении Народного комиссариата внутренних дел "Ко всем Советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов" (январь 1918 г.) указывалось, что Советы "должны немедленно и самым энергичным образом приступить к завершению работы по организации Советов во всех уголках своей территории, связывая их воедино через посредство областных, губернских и уездных Советов".

Система Советов представлялась как ассоциация депутатов с мест, выбранных на всероссийский форум. По убеждению большевиков все нужды и запросы трудящихся страны должны были пронизывать все Советы и доходить в период съездов до самого верха государственно-политической пирамиды. Историками неоднократно подчеркивались утопичность и опасность идеи формирования органов власти подобным образом, которая в случае ее буквальной реализации могла привести к анархии в стране. В этой связи следует отметить, что нижестоящие Советы часто издавали законы и декреты, противоречащие законам центральной власти, внося хаос и путаницу в общую законодательную работу Советской республики.

Кроме того, отрицание принципа разделения властей, слияние государственного и партийного аппарата, частые нарушения принципа коллегиальности на низовом уровне Советов, упрощение процесса управления местными делами (в целях недопущения различного рода недоразумений и конфликтов) ставит под сомнение целесообразность и эффективность подобной системы управления.

Вместе с тем советской модели местного управления были присущи и положительные черты, например введение всеобщего избирательного права. Согласно первой Советской Конституции, принятой в июле 1918 г., правом избирать и быть избранными в Советы пользовались, независимо от вероисповедания, национальности, оседлости и других цензов граждане РСФСР обоего пола, достигшие 18-летнего возраста.

Естественно, были и ограничения - избирательным правом пользовались только граждане, которые:

а) добывали средства к жизни промышленным и общественно-полезным трудом, а также лица, занятые домашним трудом, обеспечивающим для первых возможность производительного труда;

б) солдаты Красной Армии и флота;

в) граждане, входящие в ту или иную категорию, утратившие в какой-нибудь мере трудоспособность.

Не избирали и не могли быть избранными лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли; частные торговцы, торговые и коммерческие посредники; монахи и духовные служители церкви и религиозных культов; служащие и агенты бывшей полиции, особого корпусов жандармов и охранных отделений, а также члены царствовавшего в России дома; лица, признанные в установленном порядке умалишенными, а равно лица, состоящие под опекой; лица, осужденные за корыстные и порочащие преступления на срок, установленный судебным приговором.

Таким образом, участие в местной власти открыто ограничивалось для определенных слоев населения. В то же время значительно расширялись избирательные возможности участия в управлении государственными делами тех социальных групп, которые до революции ущемлялись в политических правах. В этой связи возникала новая проблема - необходимость обучения новых управленческих кадров.

Советская модель местного управления не была раз и навсегда застывшем явлением, она развивалась, претерпевая различные метаморфозы, и в ее эволюции возможно выделить следующие периоды.

Первый период был связан с созданием новой системы органов местного самоуправления. Большевики, взяв власть в 1917 г., стали строить новое государство, опираясь на марксистско-ленинский тезис о необходимости первоначального слома старой государственной машины. Процесс ликвидации губернских, уездных и волостных собраний и управ практически начался, как только победило вооруженное восстание в Петрограде, а после III Всероссийского съезда Советов он развернулся в массовом масштабе.

Следует отметить, что смена системы земского самоуправления на советскую модель управления представляла собой не разовый акт, а продолжалась достаточно длительное время. Земские органы городского самоуправления какое-то время функционировали параллельно Советам, причем они не всегда противопоставляли себя последним. В свою очередь, Советы немедленно ликвидировали земства и городские думы, выступающие против них или саботирующие их решения, а органы земского самоуправления, лояльно относящиеся к произошедшей смене власти, сохраняли и даже поручали им некоторые функции местного управления.

Интересно, что меньшевики и эсеры, выступая за сохранение земских органов, предлагали разделить функции местного управления между ними и Советами. В частности, по их мнению, Советы должны были выполнять функции политические и культурно-воспитательные, а все вопросы экономической жизни оставались бы в земствах и городских думах. Однако подобного сосуществования на практике не получилось, т.к. Советы с самого начала стремились к политическому и экономическому монополизму.

В данный период своего развития Советы находились в системе органов государственной власти и являлись структурными элементами государственного механизма. Например, в инструкции Народного комиссариата внутренних дел, опубликованной 24 декабря 1917 г. (это первый документ, содержащий принципиально новый подход к организации власти на местах), Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов определялись как органы местной власти, которые должны действовать сообразно декретам и постановлениям центральной власти.

С одной стороны, на Советы как органы власти возлагались задачи по управлению и обслуживанию местного хозяйства (административные, хозяйственные, финансовые, культурно-просветительные и иные функции). С другой стороны, Советы должны были проводить в жизнь все декреты и постановления центральной власти, проводить ревизии и конфискации, налагать штрафы, закрывать контрреволюционные органы, производить аресты и распускать общественные организации, призывающие к свержению Советской власти. Тем самым Советы по статусу приравнивались к органам государственной власти, и их доходы и расходы ставились под контроль центра.

Второй этап развития Советов вошел в историю как период нэпа. Новая экономическая политика разрешала допущение элементов частной собственности, что привело к усложнению форм хозяйственной деятельности и, в свою очередь, вызвало изменения в местных органах власти. Декрет ВЦИК "О замене разверстки натуральным налогом" (1921 г.) и "Наказ об СТО (Советах труда и обороны) местным советским учреждениям" отмечали особую важность максимального развития творческой самодеятельности и инициативы местных государственных органов, учета опыта и широкого распространения лучших примеров работы Советов.

Мощный толчок развитию городского самоуправления дало Положение "О городских Советах", принятое в 1925 г., которое определяло Советы как "высший орган власти на территории города в пределах своей компетенции" и предоставляло им относительную самостоятельность. В целом на данном этапе была проведена частичная децентрализация единой иерархической советской системы и осуществлено некоторое перераспределение полномочий в сторону ее низовых звеньев. Кроме того, местные Советы получили право формировать самостоятельную финансово-материальную базу, была восстановлена система местного налогообложения. А также была создана некоторая нормативно-правовая база, обеспечивающая определенную самостоятельность местных Советов. Но при этом за деятельностью местных Советов сохранялся жесткий политический контроль со стороны правящей партии.

Для третьего периода развития Советов была характерна практически полная ликвидация реальной системы местного самоуправления и ее замена системой тоталитарного партийно-государственного руководства. В 1933 г. было принято новое Положение "О городском Совете", которое окончательно огосударствило органы местной власти. Согласно данному Положению и Конституции 1936 г. Советы определялись как "органы пролетарской диктатуры", призванные проводить политику центра на местах. Вопросы нормативного регулирования от Советов перешли преимущественно к высшим исполнительным органам и органам коммунистической партии. Местные Советы превратились в простых исполнителей воли центра.

2.2 Органы местного самоуправления в послевоенный период

С приходом к власти Хрущева Н.С. был поставлен вопрос о повышении роли Советов, которые к этому времени "все более выступали как общественные организации". Очередная программа КПСС развитие местного самоуправления напрямую связывала с расширением прав местных Советов, в частности в ней говорилось, что "права местных Советов депутатов трудящихся (местного самоуправления) будут расширяться, и они окончательно будут решать все вопросы местного значения". Однако на практике попытки передать местным Советам некоторые управленческие вопросы для окончательного решения закончились провалом и быстро были преданы забвению. Вместо расширения прав местных Советов были предприняты попытки упразднения сельских Советов и замены их общественными старостами.

Кроме того, резко ослабляли роль Советов в общем руководстве подведомственными территориями следующие мероприятия: передача местной промышленности Совнархозам, разделение областных и краевых Советов на промышленные и сельские, вывод из системы районных Советов органов сельскохозяйственного управления, усиление на местах органов, неподчиненных Советам, и т.п.

После смещения Н.С. Хрущева с поста Генерального секретаря ЦК КПСС были приняты многочисленные законодательные акты союзного и республиканского уровней с целью закрепления статуса каждого звена местных Советов. Однако на практике законодательно закрепленные "широкие" полномочия местных Советов не повлияли на их подчиненность партийному и государственному аппарату. Данную ситуацию справедливо описывают авторы известного учебника по советскому строительству Г.В. Барабашев и К.Ф. Шеремет: "Сложился и углублялся разрыв между нормативным, законодательным регулированием организации и деятельности Советов, разработкой вопросов советского строительства и реальной практикой функционирования этих органов".

Конституция 1977 г., закрепив стагнирующее состояние общества, государства и его важнейших институтов, определила местные Советы как звенья единой системы органов государственной власти, решающих и вопросы местного значения, и участвующих в реализации общегосударственных задач. Советы представляли собой единую систему представительных органов государственной власти, в которой главным образующим фактором стало руководство вышестоящих органов власти нижестоящими.

В это время в советской системе управления явное выражение получает принцип патернализма. Патернализм (лат pater - отец) - это принцип попечительства, опеки государственных органов над населением и органами местной власти; тип отношений между правителями и населением, предусматривающий "отеческую заботу" первых и "сыновью благодарность" вторых за улучшение условий жизнедеятельности. Считается, что принцип патернализма берет свое начало в конфуцианстве, которое рассматривает государство как "большую семью". Согласно этому принципу (в советском варианте) за все происходящее в стране в целом, и в каждом регионе, в каждом населенном пункте отдельно ответственность несло государство. Негативными последствиями принципа патернализма являются в том числе и психологические барьеры в сознании жителей при восприятии местного самоуправления.

Характерно, что инициатива жителей, которая ранее реализовывалась в местном самоуправлении, была направлена в русло общественных (не обладающих властными полномочиями) форм самоуправления, таких как уличкомы, домкомы, школьное, студенческое, производственное и т.п. самоуправление.

Последний период советской модели был связан с реформами государственно-политического устройства России. Важную роль в становлении местного самоуправления в этот период сыграли Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" (1990 г.) и Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" (1991 г.). По этим Законам Советы получили значительные полномочия, собственный бюджет и собственность, что не соответствовало ленинскому пониманию советского типа власти и, по сути, означало ликвидацию советской модели.

Окончательную точку в процессе ликвидации советской модели поставил Указ Президента РФ от 26 октября 1993 года "О реформе местного самоуправления в РФ", который провозгласил прекращение деятельности городских и районных Советов народных депутатов, а их компетенцию передал соответствующим органам местной власти.

В истории России не произошло постепенного эволюционного развития институтов муниципального управления, закономерного для большинства современных развитых государств. Система общественного самоуправления, сложившаяся в результате реформ XIX века, сменилась жесткой централизацией и полным отсутствием самостоятельности на местном уровне в советский период.

региональный правовой самоуправление россия

Глава 3. Региональное развитие в современной России

3.1 Нормативно-правовое регулирование регионального развития в современной России

В числе проводимых в настоящее время в Российской Федерации реформ и преобразований одно из значимых мест занимает реформа местного самоуправления. Россия в который раз стремится найти оптимальную форму управления на местах. В становлении и развитии нормативно-правовой базы местного самоуправления в современной России можно выделить три основных этапа:

) период с 1987 по 1993 год характеризуется попытками центральной власти (сначала союзной, а впоследствии российской) провести децентрализацию низового звена системы Советов. Конец советского этапа развития местного самоуправления наступил в октябре 1993 года, когда система Советов была ликвидирована Президентом РФ;

) начало второго этапа следует отсчитывать от декабря 1993 года, с момента принятия новой Конституции РФ, ознаменовавшей радикальный разрыв с советской традицией и содержавшей в себе абсолютно новую концепцию местного самоуправления;

) с лета 2000 года проявилась новая тенденция к построению более жесткой вертикали власти и усилению ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, что позволяет говорить о начале следующего этапа в становлении и развитии современной системы местного самоуправления.

Начало децентрализации управленческой системы пришлось на реформу государственно-политического устройства страны - перестройку. Политическим контекстом этого периода является процесс демократизации всей системы Советов сверху донизу, сопровождавшийся интенсивным высвобождением их из-под контроля КПСС.

В декабре 1988 года Верховный Совет СССР принял поправки в Конституцию СССР и Закон "О выборах народных депутатов СССР". Этими нормативными актами устанавливался принцип состязательности выборов и вводился запрет на совмещение должности депутата с должностями в исполкомах, судах и некоторых партийных органах.

После продолжительной борьбы ряда политических течений, как в самой коммунистической партии, так и в зарождающихся новых политических движениях, в апреле 1990 года был принят Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". Данный Закон ввел понятие "местное самоуправление" в юридический оборот, закреплял право граждан на местное самоуправление, определил в качестве первичного территориального уровня местного самоуправления сельсовет, поселок (район), город (район в городе), гарантировал права, полномочия, ответственность, финансовую и материальную основы органов местного самоуправления. Однако признание местного самоуправления все еще несло на себе "родимые пятна" тоталитарного государства, во многом формально определявшего принципы местного самоуправления.

Тем не менее, данный Закон обеспечил необходимую основу для появления новых нормативных актов. В начале 90-х годов активно пошел процесс формирования правовой базы местного самоуправления на уровне союзных республик. Особенно интенсивно он проходил в Российской Федерации. Отчасти причина этого процесса была в борьбе между российским и союзным руководством за право управлять территорией.

июля 1991 года был принят Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", который сделал шаг в сторону реализации на местном уровне принципа разделения властей, подкрепленного требованием выборности не только самих Советов, но и глав администраций. Данный Закон упразднил исполкомы, привел подробное описание компетенции Советов и местных администраций, подробно детализировал структуру и организационные основы деятельности местных органов власти, ввел понятие "муниципальная собственность", закрепил полномочия органов территориального общественного самоуправления.

Несмотря на то, что в ряде статей Закона местное самоуправление рассматривалось как нечто отделенное от органов государственной власти и управления, в то же время нельзя утверждать, что местные Советы каким-то образом выделились из государственной системы или заняли в ней резко обособленное положение. Закон не провел последовательного разделения по вертикали. Хотя о существовании жесткого иерархического подчинения Советов уже не могло быть и речи, тем не менее, мягкий вариант иерархии прослеживался, например, в сохранении права вышестоящих Советов и администраций отменять противоречащие законодательству решения нижестоящих - без суда (хотя и с правом последующего обжалования этой отмены).

Переломным моментом в становлении местного самоуправления стал 1993 год. В результате государственного переворота, совершенного Б.Н. Ельциным в октябре 1993 года, эволюционное развитие института местного самоуправления было прервано. Разрыв с предшествующей традицией оказался столь радикальным, что его часто квалифицируют как "муниципальную революцию".

Указом Президента РФ "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" от 26 октября 1993 года было провозглашено прекращение деятельности городских и районных Советов народных депутатов, их компетенция передавалась соответствующим местным органам, также вводилась должность главы местного самоуправления.

Коренным событием в становлении новой модели местного самоуправления стало принятие 12 декабря 1993 года новой Конституции РФ. Она признала объективную необходимость существования местного самоуправления и его правовых гарантий на высшем законодательном уровне.

Новая Конституция России определила местное самоуправление как самостоятельную форму осуществления власти народом, выделила органы местного самоуправления из системы органов государственной власти, признала экономическую основу местного самоуправления - муниципальную собственность - наряду с другими формами собственности.

Президент РФ Б.Н. Ельцин в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию РФ от 1994 года указал на значение укрепления и развития местного самоуправления: "Одним из признаков развития гражданского общества является система институтов самоуправления. Эти институты позволяют придавать свободной деятельности человека созидательный смысл, связывать ее с самостоятельностью".

На реформу местного самоуправления особое влияние оказало принятие Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Данный нормативный акт закрепил новую дефиницию местного самоуправления, определив его как признаваемую и гарантированную Конституцией Российской Федерации самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Федеральный закон 1995 г., установив общие принципы организации местного самоуправления в РФ, определил роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, а также правовые, территориальные, организационные, экономические и финансовые основы местного самоуправления, государственные гарантии его осуществления. В нем были разграничены полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления, определены предметы ведения местного самоуправления, регулировались основные формы осуществления населением местного самоуправления.

Согласно Закону 1995 г. структура органов местного самоуправления определялась населением муниципального образования самостоятельно. Закон также наделил органы и должностные лица местного самоуправления правом принимать правовые акты по вопросам своего ведения. Законом 1995 г. предусматривались такие формы прямого волеизъявления граждан, как местный референдум, муниципальные выборы, собрание (сход) граждан, территориальное общественное самоуправление и другие.

Закрепляя основы деятельности органов местного самоуправления, Закон 1995 г. определял исключительную роль представительного органа местного самоуправления, подчеркивал, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и осуществление органами государственной власти и государственными должностными лицами местного самоуправления не допускается. Законом 1995 г., с одной стороны, гарантировались организационная, финансово-экономическая самостоятельность местного самоуправления и судебная защита местного самоуправления, с другой стороны, предусматривалась ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством и юридическими лицами, а также контрольно-надзорные функции за их деятельностью.

Практика применения Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" выявила ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления. Например, неопределенность территориальной организации местного самоуправления, удаленность местных органов власти органов от населения, нечеткость в определении вопросов местного значения, несоответствие ресурсов исполняемым обязанностям органов местного самоуправления, сложность механизмов взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления и т.п.

июня 1997 года был принят Указ Президента РФ "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации", в котором основным направлением государственной политики в области местного самоуправления на 1997-1998 годы называлось завершение формирования правовой базы местного самоуправления.

Дальнейшее развитие муниципальной реформы предусматривает решение задач, направленных на создание финансово-экономической основы местного самоуправления, формирование муниципальной собственности, организацию эффективного взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления.

В этой связи 25 сентября 1997 года был принят Федеральный закон №126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". Данный Закон определил основные принципы организации местных финансов, установил источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, закрепил основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.

Большое влияние на дальнейшее развитие института местного самоуправления также оказал Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", принятый в 1997 году, который закрепил основные права, обязанности и гарантии муниципальных служащих.

В течение второго периода нормативно-правовая база большинства субъектов РФ была приведена в соответствие с федеральным законодательством. Федеральные законы и законы субъектов РФ по вопросам местного самоуправления развили основные положения Конституции РФ 1993 года, зафиксировали новую систему местного самоуправления, сделали ее более действенной и эффективной.

июля 2000 года Государственной Думой по инициативе Президента РФ В.В. Путина был принят Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". По данному Закону законодательные органы и должностные лица государственной власти получили право в особых случаях распускать представительные органы местного самоуправления и отрешать от должностей глав муниципальных образований. Данный Закон предпринимает попытку построения вертикали государственной власти сверху донизу.

Становление местного самоуправления в Российской Федерации происходит медленно и сопровождается рядом трудностей. Хотя этот процесс еще далек от завершения, но уже представляется возможным выделить основные черты и особенности организации местного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляет следующие черты муниципальной системы: двухуровневый характер модели, унификация организационных форм, ориентация на эффективное жизнеобеспечение населения, самостоятельность местных органов власти в решении вопросов местного значения, усиление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, гарантированная государством минимальная материально-финансовая база.

Двухуровневая модель местного самоуправления

В отличие от нового Закона, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г. не допускал подчиненность одного муниципального образования другому, но при этом предоставлял право на создание муниципального образования любому поселению независимо от его численности. Более того, в федеральном законодательстве отсутствовали критерии, на основании которых органы государственной власти субъектов Российской Федерации определяли границы и статус территорий муниципальных образований.

Разграничение предметов ведения муниципальных образований разных типов возлагалось на субъекты Российской Федерации, которые также далеко не всегда закрепляли их законодательно. В результате на практике либо происходило дублирование полномочий органов местного самоуправления двух уровней, либо складывалась система соподчинения небольших муниципальных образований (нижнего территориального уровня) более крупным, что прямо запрещено действующим Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Кроме того, неподчиненность между органами местного самоуправления муниципальных образований двух уровней приводила к несбалансированности управленческих решений и трудноуправляемости территорий.

Базовая идея Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" заключается в создании двухуровневой модели, выделении четырех основных типов муниципальных образований: городской округ, муниципальный район, городские и сельские поселения (в составе муниципального района) и определении предметов ведения для каждого из них.

Такое нововведение исправило существовавшую ситуацию, когда являющиеся муниципальными образованиями и миллионный город, и поселение с числом жителей в несколько сотен человек обладают одинаковыми полномочиями, несмотря на очевидную несопоставимость их экономических, социальных и демографических потенциалов. В результате проведенных территориальных преобразований вместо 11436 муниципальных образований, существовавших в Российской Федерации в соответствии с Законом 1995 года, было образовано 24510 муниципальных образований.

Унификация организационных форм местного самоуправления

Действующее законодательно закрепляет основные институты и организационные формы, посредством которых осуществляется местное самоуправление: формы непосредственной демократии; выборные и иные органы местного самоуправления; территориальное общественное самоуправление; добровольные ассоциации (объединения) муниципальных образований.

Многообразие территориальных и организационных форм местного самоуправления проявляется благодаря тому, что в настоящее время каждый субъект Российской Федерации имеет право на свободу нормотворчества в сфере осуществления местного самоуправления в установленных законом границах.

Возникновению организационного многообразия форм осуществления местного самоуправления на практике способствовали следующие причины: федеративное устройство Российского государства; многонациональный характер страны; самобытность регионов; особенности вероисповедания, исторических, культурных и иных местных традиций; разнообразие основных типов поселения (по данным Министерства национальностей можно выделить девять основных типов поселения; всего же в России с учетом подвидов более 80 специальных типов поселения); право населения избрать собственную организационную форму местного самоуправления, систему и структуру органов местной власти.

Таким образом, в соответствии с действующим законодательством с учетом исторических традиций, национальных особенностей, экономических возможностей и политических интересов на практике осуществляются различные организационные формы местного самоуправления.

Например, наибольшее распространение получило совмещение главой муниципального образования должности главы администрации и председателя представительного органа местного самоуправления. В большинстве муниципальных образований современной России сложилась модель сильного главы муниципального образования, осуществляющего все властные функции. В подобных случаях на практике отсутствует система сдержек и противовесов, что приводит к злоупотреблениям властными полномочиями.

В городе Челябинске применяется именно такая модель.

Согласно статье 34 Устава города Челябинска, глава города (Председатель городской Думы) является высшим должностным лицом муниципального образования "город Челябинск", наделенным собственными полномочиями по решению вопросов местного значения в соответствии с настоящим Уставом.

Глава города (Председатель городской Думы) избирается городской Думой из своего состава двумя третями голосов от установленной численности депутатов путем проведения открытого голосования на срок полномочий городской Думы.

Глава города (Председатель городской Думы) возглавляет городскую Думу.

Упорядочена система ассоциаций муниципальных образований. Законодателями предполагается обязательность вступления муниципальных образований в региональные ассоциации, которые, в свою очередь, должны объединится в Конгресс муниципальных образований.

Ориентация на эффективное жизнеобеспечение населения.

Миссией органов местного самоуправления, главной целью их деятельности является создание благоприятной среды жизнедеятельности населения муниципального образования. Обеспечение органами местного самоуправления основных потребностей населения муниципального образования должно осуществляться на уровне минимальных социальных государственных стандартов.

В соответствии со своими предметами ведения органы местного самоуправления должны создавать условия для жилищного и социально-культурного строительства; для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания, бытового обслуживания; должны организовывать, содержать и развивать муниципальные предприятия и учреждения; поддерживать деятельность средств массовой информации в муниципальном образовании; обеспечивать социальную поддержку населения, содействовать его занятости, а также решать другие вопросы местного значения.

Самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения.

Государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня власти. Этот принцип предполагает организационную обособленность органов местного самоуправления от государственных органов власти и предопределяет определенные взаимоотношения между государством и муниципальными образованиями.

Право органов местного самоуправления на обладание собственной компетенцией, право владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью также нашли свое закрепление в Конституции Российской Федерации.

Самостоятельность органов местного самоуправления предполагает наличие у них строго определенной компетенции. Перечень предметов ведения органов и должностных лиц местного самоуправления закрепляется в уставах муниципальных образований.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством.

Это один из основных принципов новой модели местного самоуправления, который призван обеспечить эффективность решения органами местного самоуправления вопросов местного значения, тесную связь органов и должностных лиц местного самоуправления с населением и государством, а также учет и защиту интересов населения муниципального образования в деятельности местных органов власти.

В настоящее время усилена ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством. Так, согласно статье 74.1 Федерального закона №131-ФЗ представительный орган муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Гарантирование государством минимальной материально-финансовой базы местного самоуправления.

Для обеспечения самостоятельности местного самоуправления местные органы власти наделяются правом на материально-финансовые ресурсы. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г. закрепляет в качестве обязательных атрибутов муниципального образования муниципальную собственность и местный бюджет.

Конституция 1993 года установила, по сути, уникальный статус органов местного самоуправления, организационно выделив их из системы органов государственной власти и закрепив положение о том, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Данные конституционные положения, а также ратификация Россией Европейской хартии о местном самоуправлении в 1998 году дали толчок возобновления интереса к поиску оптимальной модели местного самоуправления, учитывающей отечественные традиции и реалии, и вместе с тем соответствующей мировым стандартам.

Становление новой модели местного самоуправления в России представляет собой сложный и длительный процесс, т.к. детерминирован внутренними особенностями государства, историческими традициями, национальными особенностями, политическими и экономическими факторами, а также менталитетом общества. Муниципальная реформа далека от своего завершения, требуется доработка нормативно-правовой базы местного самоуправления, предстоит большая работа по ее реализации на практике.

3.2 Направления регионального развития

В настоящее время для муниципальной системы в России характерно отсутствие должной финансово-экономической автономии; зависимость муниципальных органов управления, особенно в сельских поселениях, от государственных структур; коррупция и злоупотребление полномочиями со стороны чиновников; недостаток профессиональной подготовленности сотрудников административного аппарата; низкий уровень гражданской активности населения.

Для разработки практических рекомендаций по устранению указанных недостатков можно воспользоваться центрипеталистской концепцией, предложенной американскими социологами из Бостонского университета С. Стромом Тэкером, Г. Джоном, К. Мордено, которые рассматривают муниципальное управление как один из механизмов ограничения моноцентричности государственной власти в интересах большинства.

По мнению ученых, оптимизация системы государственной власти происходит посредством движения "от периферии к центру", а не наоборот. Это позволяет широким слоям общества принимать участие в принятии и реализации управленческих решений. Таким образом, властные практики осуществляются на низовом, муниципальном уровне посредством социального участия.

В центрипетальной модели управления между государством и гражданами устанавливаются партнерские отношения, что способствует росту взаимного доверия. Поэтому муниципальное управление выступает не только в качестве институционального ограничителя авторитаристских и бюрократических тенденций централизованной государственной власти, но и как выразитель интересов рядовых граждан. Благодаря органам муниципального управления население получает возможность вступать в коммуникацию с государством, выражая свои интересы через представителей в системе местного самоуправления. В свою очередь, государственная власть, при условии эффективного использования возможностей муниципального управления, повышает свой авторитет в обществе.

Варианты реформирования системы муниципального управления на основе центрипетальной модели в России обсуждаются больше 10 лет. Так, предлагалось заменить надмуниципального органа управления, сформированного сверху, межмуниципальным органом самоуправления, созданным снизу. Полномочия такого органа, по мнению сельских чиновников, должны определяться по принципу субсидиарности, согласно которому на данный уровень управления передаются лишь те вопросы, которые не могут быть решены на уровне сельской администрации.

Законодатель же пошел по пути централизации муниципального управления. В соответствии с Федеральный законом №131-ФЗ в нашей стране осуществлен переход к двухуровневой модели местного самоуправления, предусматривающей создание муниципалитетов не только в отдельных поселениях, но и в границах административных районов и округов.

Результатом такого нововведения стало ограничение свободы самоорганизации граждан. В населенной территории, объединяющей множество поселений, люди плохо знают друг друга. У них нет общих связей, социального взаимодействия. Им некому делегировать представление своих интересов.

Как видно, большинство респондентов полагают, что местная власть носит государственный характер, и лишь десятая часть опрошенных считает, что это форма самоорганизации людей. Восприятие местной власти совпадает с реальностью. Ведь органы самоуправления на верхнем уровне исполняют полномочия государства, включая в этот процесс низовые, сельские администрации.

В процессе дальнейшего реформирования системы муниципального управления в направлении децентрализации следует обратить внимание на необходимость максимизации гражданского участия в управленческом процессе. Социологические исследования показывают, что уровень гражданского участия в реальном управлении муниципальными образованиями остается крайне низким.

Результаты опроса свидетельствуют, что население пассивно. Многие люди ничего не ждут от власти и действуют автономно. Требуется включить механизмы партисипативного управления для раскрепощения социальной энергии, расширения простора действий инициативных людей.

Безусловно, реальное вовлечение граждан в процесс муниципального управления возможно лишь в том случае, если они почувствуют, во-первых, действительную эффективность муниципальной системы, перестав воспринимать ее только лишь в качестве низового подразделения государственной власти, а во-вторых, смогут убедиться в том, что их участие в муниципальном управлении будет оказывать непосредственное влияние на политику муниципальных образований в социальной, экономической, культурной сферах.

Необходимо уделить серьезное внимание разработке механизмов повышения гражданского участия в управленческом процессе, что может быть достигнуто при условии сотрудничества государства и муниципалитетов с общественными организациями, политическими партиями и гражданскими инициативами.

Важным компонентом системы муниципального управления должны стать структуры общественного самоуправления. Формы могут варьировать в зависимости от территориальной специфики, национальных и культурных особенностей каждого муниципального образования. К примеру, в ряде регионов страны с сильными казачьими традициями вполне возможно привлечение к решению вопросов муниципального управления казачества, в первую очередь посредством обозначения казачьего круга в качестве одного из органов общественного самоуправления.

Следует отметить, что казачьи формирования уже принимают активное участие в деятельности органов муниципального управления в Ростовской области, Краснодарском, Ставропольском краях, Челябинской области. Вклад казачества в местное самоуправление ощутим в таких сферах, как охрана общественного порядка, патриотическое воспитание молодежи, возрождение духовно-нравственных ценностей, организация культурно-досуговой сферы.

В национальных регионах подобную роль могут выполнять советы старейшин, диаспоральные советы, структуры традиционных конфессий. В особенности это относится к республикам Северного Кавказа, для которых традиционно уважение к авторитету старейшин, мусульманского духовенства.

В любом случае многочисленные формы общественного самоуправления должны находить понимание и поддержку у органов муниципального управления.

В направлении оптимизации деятельности таких формирований возможны следующие действия: повышение доверия к территориальному общественному самоуправлению; снятие бюрократических преград на пути развития общественного самоуправления в муниципальных образованиях; повышение квалификации активистов территориального общественного самоуправления, в том числе в профильных образовательных учреждениях, осуществляющих подготовку специалистов для муниципального управления.

Важным средством повышения эффективности деятельности органов муниципального управления является постепенное снижение избыточного контроля за ними со стороны органов государственной власти. В настоящее время государство в лице федеральных и региональных органов власти чрезмерно вмешивается в те вопросы, которые, по сути, являются сугубо муниципальной компетенцией. В то же время там, где действительно не хватает государственной поддержки, она не ощущается.

Автономизация муниципального управления является залогом его развития. Вместе с тем требуется учитывать различия в сфере муниципального управления, существующие между городскими и сельскими поселениями. Города, обладающие самостоятельной инфраструктурой, в большей степени готовы к тому, чтобы их органы управления действовали в режиме максимальной автономии. Как правило, в городах существует развитая жилищно-коммунальная инфраструктура, действуют учреждения социального обеспечения, образования и здравоохранения, что позволяет городскому поселению функционировать в значительной степени автономно.

Иная ситуация складывается в сельской местности. Во-первых, сельские территории гораздо протяженнее, инфраструктура в них развита слабо, а в некоторых поселениях практически отсутствует, население отличается меньшим уровнем гражданской активности, что также накладывает определенные ограничения на деятельность органов муниципального управления. Вряд ли возможно предполагать, что без помощи со стороны государственной власти сельские поселения будут справляться с задачами по строительству крупных объектов, будь то предприятия или жилищно-коммунальная инфраструктура. Соответственно, бюджеты сельских поселений в большей степени, нежели городские, требуют дотационных вливаний из федерального и регионального бюджетов, что в значительной степени снижает возможность автономии органов муниципального управления в сельской местности.

Необходимость повышения финансовой самостоятельности муниципалитетов подчеркивается руководителями российского государства. В частности, Владимир Путин в своей программной статье подчеркнул, что "усиление экономической самостоятельности особенно необходимо крупным и средним городам. Здесь в основном сосредоточен экономический потенциал страны и наиболее активные граждане. Города выступают источниками экономического роста и очагами гражданских инициатив. Передавая сейчас в руки региональных властей от федерального центра многие полномочия и финансовые ресурсы, важно позаботиться, чтобы это не обернулось беззащитностью городов перед руководителями регионов".

Совершенствование системы муниципального управления требует активного использования новейших информационно-коммуникационных технологий. Создание специальных электронных систем, облегчающих коммуникацию между населением муниципального образования, административными институтами и органами общественного самоуправления, будет способствовать дальнейшей демократизации процесса управления.

Завершившийся этап территориального переустройства местного самоуправления вовсе не закрывает путь к его дальнейшему совершенствованию. Тому есть объективные и субъективные причины. К субъективным следует отнести ошибки органов тех субъектов Федерации, которые в период установления границ муниципальных образований принимали слишком поверхностные решения, и пошли по самому легкому пути, используя старые границы 30-50-летней давности.

К объективным причинам следует отнести переток жителей средних и малых городов в крупные региональные и межрегиональные городские центры, процесс разрушения малых городов и поселков городского типа, естественное уменьшение населения многих небольших сельских поселений, где преимущественно проживают люди пенсионного и предпенсионного возраста, миграция из этих поселений трудоспособного населения в города.

В этих условиях наметилось несколько тенденций.

Выше говорилось о тенденции включения в состав городского поселения территории в размерах административного района и придания такому району статуса городского округа.

Наблюдается и тенденция к укрупнению сельских поселений. Используя внесенные в Закон гибкие формулы, смягчающие условия образования сельских поселений, в некоторых регионах начали объединять первоначально созданные сельские муниципальные образования (Кировская, Челябинская области, Республика Мордовия). Кое-где это приобрело характер кампании. Достаточно упомянуть о принятых в некоторых регионах решениях, выделяющих органам муниципальных районов специальные средства, затрачиваемые при укрупнении сельских поселений. В результате за последние пять-шесть лет число сельских поселений уменьшилось более чем на тысячу единиц. Причиной объединения объявляют необходимость сочетания сил маломощных поселений для более эффективного решения вопросов местного значения. Так ли это или районные власти укрупняют поселение, чтобы легче было с ними управляться, - об этом можно судить, только знакомясь с каждым конкретным случаем. Ясно одно: укрупнение сельских поселений отнюдь не приближает муниципальную власть к населению. Наоборот, оно отдаляет ее от жителей сел и деревень, что прямо противоречит замыслу реформы. И его ни в коем случае нельзя превращать в очередную кампанию.

Возможно, в перспективе районное звено, причем и самоуправленческое, и государственное, действительно будет упразднено. Сейчас это нереально, поскольку вся социальная инфраструктура на селе построена на базе районных центров.

Что касается права граждан на формирование органов местного самоуправления поселений и государственной поддержки только самодостаточных образований, здесь надо учитывать, во-первых, что местное самоуправление на территории России повсеместно создается на основании не волеизъявления населения муниципального образования, а Конституции РФ и закона; во-вторых, признание оправданным существования только "эффективных" поселений лишает права на осуществление местного самоуправления значительной части сельского населения, которая, хотя и не в состоянии пока выполнить весь норматив муниципальной власти, имеет право на поддержку со стороны государства в строительстве этой власти. Поддержка только успешных поселений может привести к закреплению ситуационного социального неравенства территорий и к опустению части этих территорий из-за переселения людей в относительно благополучные местности.

Следующая тенденция состоит в расширении территорий крупных городов-мегаполисов, "расползании" их за границы соответствующих муниципальных образований, возникновении городских агломераций. Будучи центрами экономического роста, агломерации решают задачу перехода к инновационному, социально ориентированному развитию страны, им принадлежит веское слово в создании прогрессивных производственных технологий. Поэтому логично было бы выделение их еще в один тип муниципальных образований - городских агломераций, мегаполисов с более широкой, чем сейчас, компетенцией.

Практика снова и снова поднимает вопрос о необходимости создания внутригородских муниципалитетов. Развитие агломераций, расширение территорий крупных городов отдаляют население от общегородских органов местной власти. Жителям этих городов подчас трудно установить контакты с общегородскими органами местного самоуправления. Не спасает создание субгородских муниципальных администраций: не будучи прочно связанными с населением, они далеко не всегда оптимальным образом реагируют на его нужды.

По-видимому, решение о создании субгородских муниципалитетов в крупных городах назрело. Причем, учитывая негативный опыт субгородского местного самоуправления Москвы и Санкт-Петербурга, неоправданно усеченного в своих правах, логично было бы усилить федеральные гарантии данного уровня муниципальной власти, не ограничиваясь, как это сделано в Федеральном законе №131-ФЗ, слишком общими нормативными установлениями об ее организации и полномочиях.

Заметная тенденция в административном устройстве местного самоуправления - перманентное преобразование органами государственной власти субъектов Федерации сельских населенных пунктов в городские, а городских - в сельские. Эта тенденция не приобрела широких масштабов, тем более что решения, принимаемые в этой связи органами государственной власти субъекта Федерации, далеко не всегда оправданны.

Заключение

Таким образом, можно сделать следующие выводы.

На пути к поискам форм самоорганизации населения Российского государства исторически знаковыми оказались реформы 60-х гг. XIX столетия: крестьянская реформа (1861 г.), а следом (1864 г.) - судебная, земская. Крестьянская реформа, провозглашенная Манифестом 19 февраля 1861 г. "О всемилостивейшем даровании крепостным людям прав состояния свободных сельских обывателей и об устройстве их быта", учредила нормы, регламентирующие права крестьян, вышедших из крепостной зависимости, устройство сельских обществ и волостей.

В 1864 г. Положением о губернских и уездных земских учреждениях было введено земское самоуправление (первая земская реформа была осуществлена в XIV в., при Иване IV). Главная особенность земского самоуправления состояла в том, что оно было низовой властной структурой (народной) и действовало в его интересах. Земская система (социальный строй) явилась устойчивым явлением, реально действующим в течение полувека. Более того, она не распалась как отживший элемент российского общества. Земство было упразднено в 1918 г. Декретом советской власти, что уже само по себе принципиально важно, поскольку свидетельствует об историческом прецеденте: земское движение, земский строй - состоялись и реально функционировали во благо людей. Важнейшим моментом этого процесса явилось то, что впервые было создано самоуправление гражданского, а не корпоративного типа. В связи с этим ломалась корпоративность российского общества и складывалось общество граждан. Произошла децентрализация - часть прав от государственного аппарата перешла к самоуправлению. Частичное высвобождение общества из-под контроля государства, хотя бы на местном уровне, давало свободу общественной инициативе и самостоятельности.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляет следующие черты муниципальной системы: двухуровневый характер модели, унификация организационных форм, ориентация на эффективное жизнеобеспечение населения, самостоятельность местных органов власти в решении вопросов местного значения, усиление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, гарантированная государством минимальная материально-финансовая база.

В направлении оптимизации деятельности таких формирований возможны следующие действия: повышение доверия к территориальному общественному самоуправлению; снятие бюрократических преград на пути развития общественного самоуправления в муниципальных образованиях; повышение квалификации активистов территориального общественного самоуправления, в том числе в профильных образовательных учреждениях, осуществляющих подготовку специалистов для муниципального управления.

Важным средством повышения эффективности деятельности органов муниципального управления является постепенное снижение избыточного контроля за ними со стороны органов государственной власти. В настоящее время государство в лице федеральных и региональных органов власти чрезмерно вмешивается в те вопросы, которые, по сути, являются сугубо муниципальной компетенцией. В то же время там, где действительно не хватает государственной поддержки, она не ощущается.

Таким образом, несмотря на очевидное продвижение модернизации системы муниципального управления в Российской Федерации, требуется продолжение реформирования органов местного самоуправления. В первую очередь необходимо акцентировать внимание на децентрализации муниципального управления и его более тесном взаимодействии со структурами общественного самоуправления - с одной стороны и обеспечении финансово-экономической самостоятельности муниципалитетов - с другой стороны.

Список источников и литературы

Нормативные правовые акты

1.Европейская Хартия местного самоуправления. Принята 15 октября 1985 года в Страсбурге. Подписана Россией 28 февраля 1996 г., ратифицирована 11 апреля 1998 г.

2.Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года // Российская газета. 1993. 25 декабря.

.Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ (ред. от 27.06.2013) // Российская газета. 2003. 08 октября.

.Устав города Челябинска (ред. от 26.03.2013) // Вечерний Челябинск. 2010. 14 мая.

Монографии, брошюры, статьи, выступления

5.Ахмеджанов Р.А. Проблемы становления и развития системы местного самоуправления в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. 201 с.

6.Барабашев Г.В., Шеремет К.В. Советское строительство. М.: Юрист, 1988. 401 с.

.Беляев И.Д. Лекции по истории русского законодательства. М.: Тип. А.А. Карцева, 1888. 452 с.

.Буров А.Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика. Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2000. 259 с.

.Васильев В.И. Муниципальное право России: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2012. 680 с.

.Васильчиков А.И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб.: Тип. Г. Мюллера, 1869. С. 28 - 29.

.Геллер М.Я. История Российской империи: В 3 т. М.: МИК, 1997. Т.1. с. 201.

.Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. М.: Изд-во РАГС, 1990. 357 с.

.Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2009. 328 с.

.Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2001. 198 с.

.Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России: учебник. М.: Проспект, 2005. 423 с.

.Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный) (издание второе, дополненное) / Под ред. В.И. Шкатуллы. М.: Юрист, 2006. 486 с.

.Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный) / Под ред. С.Е. Чаннова. М.: Ось-89, 2011. 602 с.

.КПСС в революциях и решениях. М., 1986. Т. 10. 487 с.

.Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юрист, 2010. 435 с.

.Лепешкин А.И. Советы - власть трудящихся: 1917 - 1936 г. М., 1966. 301 с

.Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления: учебное пособие. М.: Форум, 2009. 352 с.

.Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статут, 2007. 461

.Подсумкова А.А. Местное самоуправление в России: некоторые вопросы становления и развития. Саратов: Изд-во ПАГС, 2008. 279 с.

.Подсумкова А.А. Муниципальное управление: Словарь-справочник. Саратов: Изд-во ПАГС, 2008. 514 с.

.Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М.: Изд. Центр "Федоров", 1995.

.Правовое регулирование местного самоуправления в России, субъекте Российской Федерации: Пособие к электронному учебно-методическому комплексу "Стратегия развития муниципальных образований". Часть I / Под ред. В.В. Бакушева. М.: Изд-во РАГС, 2007. 387 с.

.Российское законодательство X - XX вв.: В 9 т. М.: Юридическая литература, 1987. Т. 5. 524 с.

.Система муниципального управления: Учебник для вузов / Р.В. Бабун, В.Б. Зотов, А.Н. Кириллова и др.; под ред. В.Б. Зотова. 3-е изд., перераб. и доп. Спб.: Питер Пресс, 2007. 560 с.

Материалы из периодических изданий

1.Зинченко Г. Сельская администрация в структуре властной вертикали // Власть. 2001. №10. С. 33-40.

2.Зинченко Г.П., Зинченко Я.Г. Институты публичного администрирования местного самоуправления // Местное самоуправление в России и Германии: история и современность (на примере Юга России). Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2010.

.Зинченко Г.П., Точиев И.Б. Децентрализация муниципального управления // Российская юстиция. 2012. №9. С. 55-58.

.Маркварт Э. Курсы кройки и шитья муниципалитетов // Местное самоуправление. 2010. №5. С. 13-18.

.Покровский И.Ф., Булатов Р.Б. Некоторые вопросы становления муниципальной власти в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. №4. С. 40-44.

.Синюгин В.Ю. О нормативно-правовом обеспечении процессов государственного и муниципального управления реформированием в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. №17. с. 33-37.

Интернет-источники

Путин В.В. Демократия и качество государства

Введение На протяжении тысячелетней истории Российского государства, в силу особенностей развития общества, система управления на местах отличалась чрезм

Больше работ по теме: