Национально-государственное устройство

0 МОДЕЛИРОВАНИИ В ТЕОРИИ ФЕДЕРАЛИЗМА

И ПРОБЛЕМЕ АСИММЕТРИЧНЫХ ФЕДЕРАЦИЙ

© 1997 г. Э. В. Тадевосян[1]

Многие объективные факторы обусловливают сегодня возрастание роли и значения научной разработки современной теории федерализма. Во-первых, в мире насчитывается более двух десятков стран с федеративным политико-территориальным устройством, среди которых такие крупные, как Индия, Россия, США, ФРГ, Канада, Пакистан, Нигерия, Бразилия, Австралия, Мексика, Малайзия, Эфиопия, а также Швейцария, Австрия, Бельгия, Венесуэла, ОАЭ и др. В общей сложности федеративные государства, составляющие лишь чуть больше десятой части всех стран мира, насчитывают примерно треть населения Земли и охватывают более половины территории земного шара. Еще большее число стран мира имеют, условно говоря, те или иные элементы федерализма (автономии, те или иные самоуправляющиеся территории, хотя несомненно, что наличие автономий в государстве само по себе не определяет его федеративного характера). Накопленный богатый опыт мирового федерализма создает исключительно благоприятные предпосылки и условия для его научного обобщения в рамках современной теории федерализма. Вовторых, не только в историческом прошлом, но и в современную эпоху в мире происходит как распад старых федераций (например, СССР, Югославии и Чехословакии), так и создание новых (в частности, Бельгии, новой Югославии). В-третьих, в современной России происходит глубокое реформирование старого федерализма и становление нового, реального федерализма. В ряде других стран СНГ остро стоит вопрос о политико-правовом статусе различных территориальных образований (Нагорный Карабах, Абхазия, Южная Осетия, Приднестровье и др.), решение которого может потребовать  использования  федерализма или тех или иных его элементов. В самой России на первый план выдвинулась проблема статуса Черни, которая также вряд ли разрешима вне рамок конфедеративных и ассоциированных отношений. В-четвертых, интеграционные процессы в ряде регионов(объединяющаяся Европа, страны СНГ) делают реальной возможность создания в сравнительно близкой перспективе конфедераций, а в более отдаленной – и федераций. В-пятых, ди- намика интернационализации и глобализации в масштабах всего мира делает все более актуальными и значимыми вопросы общего руководства развитием мировых процессов в целом, прежде всего в решении быстро обостряющихся экологических и иных общих проблем современности, что, вероятнее всего, потребует использования конфедеративных и федеративных форм.

Все это и многое другое вызывает вполне закономерное и особенно пристальное внимание научной и политической общественности к вопросам теории и практики федерализма. Отражение этого, в частности, – само появление за последние годы ряда специальных научных трудов по данной проблематике[2], а также активное обсуждение этих проблем на страницах ряда журналов: "Политические исследования", "Регионология", "Этнополис", "Российская Федерация", – в которых в течение ряда последних лет систематически публикуются десятки статей по этим вопросам. Журнал "Государство и право" РАН фактически начал обсуждение теоретических проблем федерализма уже несколько лет назад[3]. Поэтому опубликование в нем под рубрикой "Дискуссии и

обсуждения" новой  статьи  Л.М. Карапетяна "К вопросу о "моделях" федерализма. Критический обзор некоторых публикаций" (1996, № 12), с одной стороны, как бы продолжает давно идущий обмен мнениями, а с другой стороны – дает основу и повод для его развития на новой базе более целенаправленно. К этому побуждает и спорный характер затронутых в ней вопросов, и полемический задор автора[4].

МОДЕЛИ ИЛИ "МОДЕЛИ" ФЕДЕРАЛИЗМА?

Скажем сразу, статья Л.М. Карапетяна[5] оставляет противоречивое впечатление. Это связано с тем, что автор, с одной стороны, выдвигает ряд правильных суждений, касающихся разработки общей теории федерализма, а с другой – то, каким образом, с помощью каких аргументов они обосновываются, очень часто вызывает серьезные возражения. Покажем это прежде всего на примере решения им проблемы моделирования в теории федерализма. Нельзя не поддержать стремления автора четко и обоснованно определить общие основы федерализма, его общезначимые черты и принципы, без чего ни о какой теории федерализма, понятно, не может быть речи. Но предлагается осуществить это путем отрицания даже возможности существования каких-либо моделей федерализма. Пикантность ситуации состоит еще и в том, что в указанной статье Л.М. Карапетяна речь идет о "моделях" федерализма, а в одновременно с этим вышедшей его работе "Федеративное государство и правовой статус народа" о моделях федерализма говорится без кавычек, хотя и здесь автор выступает против их признания.

Естественно возникает вопрос: как можно говорить об общем понятии федерализма, отрицая его модели, если хорошо известно, что общее имеет какой-либо смысл лишь в той связи, которая ведет к особенному и отдельному. А ведь проблема федерализма – это, по сути дела, проблема его разновидностей, своеобразных форм проявления федерализма, его групповых особенностей. И если бы в дискуссии о моделях федерализма все или почти все сводилось к чисто терминологическому спору, то он бы не заслуживал большого внимания и сравнительно быстро мог быть разрешен путем замены термина "модель" иным понятием – "форма", "образец" и др. Но суть дела, конечно не в этом. Главное в том, что под флагом определения общезначимого в понимании федерализма происходит фактическое отрицание многообразия проявления его единой сущности. А это как раз и ведет к неправомерному смешению общего и особенного и серьезно затрудняет поиск действительно общего в теории федерализма. Показательно в этом отношении то, с каким пафосом Л.М. Карапетян поддерживает мнение о том, что "федерализм есть федерализм" и ничего больше; единственной моделью федерализма является сам федерализм" (с. 58). Но ведь это – банальная и мало что значащая фраза, не говоря уже о ее научной несостоятельности. Ибо сказать, что "единственной моделью федерализма является сам федерализм" – это равнозначно признанию того, что сущность федерализма может проявляться и проявляется однообразно, а не многообразно, что федерализм не может модифицироваться в различных условиях места, времени и т.д. Л.М. Карапетян так прямо и говорит: "...Будучи целостным и единым государственным образованием, федерализм не может строиться "разномодельно" (с. 58).

Конечно, цитируемый автор не отрицает вообще тех или иных особенностей в проявлении федерализма в различных странах и в разные исторические периоды его развития. Но он не считает возможным и допустимым признать это различными моделями федерализма, поскольку такой подход, по его мнению, неизбежно ведет к размыванию общего понимания федерализма, расшатывает его устои. Так ли это? Ответ на этот ключевой вопрос во многом зависит от того, как понимается сама категория "модель". Без ясной договоренности по данному вопросу дискуссия с самого начала может вылиться в чисто схоластический спор, когда одни будут вкладывать в это понятие одно содержание, а другие – существенно иное.

При всей многозначности понятия "модель": образец, мера, копия, макет, стандарт, образ, форма, схема и т.д., – принципиально общим и наиболее важным при нашем рассмотрении является то, что объект (явление или процесс) и его модель всегда едины в своей основе, сущности. Да, модель не абсолютно совпадает со своим объек-

°        том, не тождественна ему и может в какой-то мере отличаться от него: быть больше или меньше, не иметь тех или иных параметров (даже существенных), но не выводящих за рамки его качественной определенности. Однако при всех условиях, если речь идет о моделях, между ними и их объектом не может не сохраняться принципиального единства, подобия, сходства, совпадения прежде всего важнейших структурно-функциональных, каузальных и генетических связей их основных элементов. Важность для нас этого общего положения моделирования состоит в том, что из него вытекает вывод о том, что единая сущность одного и того же явления (в данном случае федерализма) может находить свое конкретное проявление в различных моделях. И этот факт сам по себе ни в коей мере не ставит под вопрос возможность и необходимость разработки общей теории федерализма, в частности выработки его атрибутов, за что справедливо ратует Л.М. Карапетян. Другое дело, что требуется правильный научно-методологический подход к определению общего, особенного и единичного в теории федерализма, чтобы избегать того положения, когда особенное выдается за общее и наоборот, а индивидуально-национальные, единичные особенности федерализма в данной конкретной стране ошибочно возводятся в ранг особенного или даже общеобязательного для любого федерализма.

Но Л.М. Карапетян вкладывает совершенно иной смысл в понятие "модель", выдавая при этом свое понимание за якобы общепринятое (с. 58). И хотя он тоже говорит о модели как об образце, форме чего-либо, имеющих "свою качественную определенность, неотъемлемые компоненты"(с. 58), из дальнейших разъяснений становится очевидным, что для него признание разных моделей одного и того же явления или процесса равнозначно отрицанию его единой сущности. Но образцы-модели потому и называются образцами, что они – различные проявления единой сущности. Иначе речь идет уже не о разных моделях одного и того же, а о качественно различных явлениях. И здесь очень важно не подменять "системы отсчета" и не смешивать сущность (качество) первого порядка с сущностью (качеством) второго, третьего и т.д. порядка. Ибо хорошо известно: то, что в одной связи выступает как качественное различие, в другой – таковым не является. Возьмем для примера, о чем говорит сам Л.М. Карапетян, государство. Он пишет: "Так, "модель" государства во все времена истории имела общие составляющие: народ, территория, законы, верховный правитель, армия, правоохранительные органы и т.д. В процессе социального прогресса в разных странах менялись структуры его органов и другие компоненты, но оставалось неизменным само государство как качественно определенная "модель" политической организации общества" (с. 58). Отсюда очевидно, что, во-первых, автор понимает под моделью государства не специфическое проявление его сущности, а саму сущность государства, совокупность неотъемлемых его признаков, атрибутов; во-вторых, в одном (первом) случае говорится о "модели" государства, а в другом (втором) – о самом государстве как "модели" политической организации общества.

Если обратиться к вопросу об общем определении федерации, выделении общезначимого в федерализме, то здесь далеко не все так просто и ясно, как это представляется Л.М. Карапетяну, который пишет: "За последние два столетия в теории и международной практике сложилось об- щее понимание политической и правовой природы федерализма: федерация создается как добровольный союз государств и подобных образований. Федерация может быть создана также "сверху", путем преобразования унитарного государства. Но при всех вариантах ее образования она представляет собой единое союзное государство при полном равноправии входящих в его состав субъектов" (с. 58). В данном случае налицо пример попытки дать общее определение федерации, когда некоторые специфические, особенные черты ряда федераций прошлого и настоящего выдаются за общее, общеобязательное. Так, уже из первой фразы с достаточной определенностью следует, что: а) добровольность и б) союз государств и государственно-подобных образований – это атрибуты любой федерации. Но тут же заявляется, что федерация может сложиться и иным путем, на иной основе, "сверху", т.е. не как добровольный союз. Если это так, то согласно законам логики необходимо либо изъять из общего определения федерации указанные признаки, либо не признавать федерацией такие государства, созданные "сверху™. Хорошо известно, что далеко не все федерации создавались на добровольной основе: переход от конфедерации к федерации и в Швейцарии (1848 г.) и в Германии (1867 г.) был связан с вооруженным противоборством различных сил. Так что же, следуя указанному определению, мы должны теперь не признавать их федеративными государствами?! Заключительная фраза приведенного отрывка представляет собой итоговое определение федерации – "единое союзное государство при полном равноправии входящих в его состав субъектов". Здесь уже вводятся новые признаки, выдаваемые за общезначимые: а) единое союзное государство и б) полное равноправие его субъектов. И в этой связи опять-таки у читателя может возникнуть немало недоуменных вопросов. Разве можно полностью отождествлять понятия "федерация" и "союзное государство", если известно, что, например, РСФСР десятилетиями была, по общему признанию, федеративным, но, в отличие от СССР, не союзным государством, а федерацией на базе автономии? (Мы сознательно абстрагируемся здесь от номинального характера федерализма СССР и РСФСР в условиях тоталитаризма. Но даже если принять это обстоятельство во внимание, нельзя отказать РСФСР, как и СССР, в более или менее реальном федерализме в первое десятилетие ее существования). С другой стороны, о каком полном равноправии субъектов федерации как обязательном признаке федерализма может идти речь, если известно, что в ряде давно утвердившихся федераций (например, в Индии, Германии и др.) этого нет, а в СССР и РСФСР, да и в сегодняшней России фактически никогда и не было. О каком пол- ном равноправии субъектов можно было говорить в СССР, если известно, что Грузия посылала в Совет Национальностей в общей сложности почти в два раза больше своих представителей, нежели Украина, а в РСФСР и в нынешней РФ субъекты имеют существенно различный статус. В разработке современной теории федерализма важно идти от жизни, от реальной практики федерализма, а не от общих, абстрактных формул (пусть даже в течение столетий укоренившихся), в которые нередко не укладывается живая практика федеративных государств. Не жизнь и практика должны подстраиваться под общие определения, а наоборот, общие понятия должны развиваться, уточняться, видоизменяться в соответствии с исторической практикой и особенно современностью. К сожалению, у Л.М. Карапетяна дело обстоит наоборот. Создается впечатление, что в соответствии со своим пониманием федерализма он как бы априорно фиксирует его в общее определение, возводит в абсолют, а затем уже налагает свою схему на реальность, и все, что не укладывается в такое определение, признается не имеющим отношения к теории и практике федерализма или оценивается негативно.

Вот конкретный пример, подтверждающий сказанное. В соответствии со своей рассмотренной выше концепцией федерализма Л.М. Карапетян утверждает, что "если государство строится на гегемонии одной территории и населения над другими, то оно не может называться федеративным" (с. 53). Спрашивается, почему? Да потому, что "одним из основных принципов федерализма является равноправие субъектов федерации" (там же). Но ведь такое неравноправие имело и имеет место в действительности, когда субъекты федерации "имеют разные полномочия и неодинаковое количество представителей в федеральных органах". Вывод Л.М. Карапетяна: "эти признаки свидетельствуют лишь об их разном фактическом положении и потенциальных возможностях. Но это не должно быть основанием цля конституционного неравноправия субъектов в системе единого федеративного государства" (там же).

Во-первых, важно констатировать, что автор признает факт реального неравноправия субъектов федерации в риде федераций вопреки своей общей концепции. Во-вторых, признав это, он совершенно неправомерно подменяет вопрос о действительном существовании такого неравноправия в рамках федерализма вопросом о его причинах, источниках, о связи такого неравноправия с фактическим неравенством субъектов федерации. В-третьих, если раньше неотъемлемым признаком федерализма называлось полное равноправие субъектов без всяких оговорок, то теперь – уже только их конституционное равноправие. Здесь же важно обратить внимание на общий подход: сперва  умозрительно  конструируется  общая "идеальная" модель федерализма, а затем она накладывается на реально существующие или существовавшие федеративные государства. И если они не удовлетворяют требованиям такой абстрактной схемы, то предлагается либо не считать их действительно федеративными государствами, либо признать их своего рода неполноценными или недоразвитыми федерациями Получается: то, что предстает явным неравноправием, можно объявить не имеющим отношения к неравноправию.

Само собой разумеется, мы тоже против произвольного, ненаучного, легковесного толкования федерализма, имеющего место прежде всего у не очень подготовленных политиков и публицистов. Можно и нужно не соглашаться с предлагаемыми классификациями моделей федерализма или лишь частично признавать их (например, с Е.Р. Кастелем), но нельзя при этом отказываться от рассмотрения самих моделей федерализма. И если кто-то (чаще всего для краткости выражения мысли) говорит о "бюджетном" или "экономическом" федерализме вместо проявлений федерализма в соответствующей сфере общественной  жизни,  то  это,  конечно, не  следует воспринимать в качестве инновационных моделей федерализма, как это делает Л.М. Карапетян.

Потребность в использовании категории "модели" федерализма обусловлена тем, что федерализм как тип политико-территориального устройства государства, не говоря уже о федерализме как типе организации и функционирования государственной власти, – это научная абстракция, которая как таковая существует в реальности только через отдельное и в неразрывной связи с особенным. Любая реальная модель представляет собой неразрывное единство общего и особенного в теории и практике федерализма. Можно по-разному классифицировать и называть различные модели федерализма, но нельзя не признавать реального существования разновидностей федеративных систем, которые при всем том общем, что составляет суть федерализма, серьезно отличаются друг от друга по своей конкретной структуре, организации, функционированию и развитию.

К сожалению, Л.М. Карапетян не видит этой потребности и необходимости и поэтому, принципиально возражая В.Е. Чиркину, с порога отвергает модели федерализма. Но его аргументация не представляется убедительной. Так, В.Е. Чиркин говорит о достаточно широко признанном в науке подразделении федеративных государств на федерации, основанные на союзе (т.е. союзные государства, о чем уже шла речь) и на автономии составных частей; на договорные и конституционные федерации; на централизованные и сравнительно, относительно децентрализованные и т.д. (Заметим, кстати, что здесь допущено грубое искажение цитаты из статьи В.Е. Чиркина, где говорится не об "относительной централизации", а об "относительной децентрализации") (с. 56).

Как же опровергается Л.М. Карапетяном это очевидное для многих положение? Во-первых, безосновательно заявляется, что "указанной классификации федеративных государств в науке нет, а есть такая их интерпретация разными авторами" (с. 56). Конечно, Л.М. Карапетян, как и любой другой автор, вправе не соглашаться с предложенной классификацией. Но зачем, спрашивается, выводить серьезную дискуссию за пределы науки, заявляя, в частности, что позиция В.Е. Чиркина никак не отражает того, что имеется в науке о федерализме. Главное же заключается в том, что вопрос о внутренней классификации федераций Л.М. Карапетян подменяет другим вопросом – о классификации форм государственного устройства вообще, одной из которых является федерация (с. 56).

Во-вторых, без достаточных аргументов отвергается подразделение федераций на союзные государства и федерации на базе автономий, хотя, казалось бы, одно сопоставление СССР и РСФСР, как уже отмечалось, должно было заставить признать такое деление. Л.М. Карапетян в этой связи заявляет, что "автономии составных

чаи~и" ~а~~ ..т~--~~типо становятся членами

федерации на основании союза, а потому не представляют самостоятельной модели федерации" (там же). Но разве нуждается в особом доказательстве существенное различие возникновения и организации СССР как союзного государства, объединившего на договорной основе юридически суверенные союзные республики, и РСФСР как федерации, объединившей различные автономные образования вокруг областей с преимущественно русским населением? И не случайно автор делает оговорку "как правило",ибо очень трудно доказать, что РСФСР тоже была союзным государством. Наличие и там, и там единых конституций ничего не меняет в данном отношении, ибо вряд ли можно говорить о каком-либо договоре между РСФСР и автономиями, предшествовавшем Конституции РСФСР 1918 г.

Б-третьих, над ~тк возлюжло зоуяжать против разграничения федераций на договорные и конституционные.Уже в течение ряда лет в нашей литературе идут активные дискуссии по вопросу: является ли современная РФ конституционной, конституционно-договорной, договорноконституционной или договорной федерацией? Интересно, что Л.М. Карапетян сам включился в эту дискуссию, доказывая вместе с другими ис- ключительно конституционных характер нашей федерации[6] .

В-четвертых, вызывает недоумение и аргументация, которая приводится в пользу отрицания централизованных и относительно децентрализованных моделей федерализма (с. 56, 58 и др.). Л.М. Карапетян пишет, что это "не может служить основанием для различения моделей федеративного государства, ибо соотношение централизации и децентрализации подвергается изменениям в зависимости от конкретно-исторических условий внутреннего и международного положения" (с. 56). Получается, что Л.М. Карапетян как бы не отрицает существенного значения для характеристики федерализма уровня централизации, но в то же время не признает этот момент достаточным для выделения соответствующих моделей федерализма из-за подвижности этого момента. Но разве динамизм какого-то признака принижает его значимость? К тому же далеко не во всех федерациях переход от централизации к децентрализации и обратно происходит столь часто, как это представляется Л.М. Карапетяну.

Не способствуют разработке теории федерализма и такие жесткие, категоричные формулы, как "федерализм – это демократическое государственное устройство", которое, в отличие от унитаризма, несовместимо с монархией (с. 54). Доля истины в этом положении есть: подлинный и последовательный федерализм возможен лишь на базе демократического общества и государства.

Но тогда эту мысль и нужно формулировать

адекватным образом. А то получается, что СССР и Чехословакию нельзя было причислять к числу федеративных государств из-за отсутствия демократии, а в сегодняшнем мире – Бельгию, поскольку в ней существует монархия. Да и в других федеративных странах, особенно в Латинской Америке, устанавливались авторитарные и даже тоталитарные режимы, но их никто не отлучал от федерализма. Это и понятно. Федерация – государственная форма, которая так или иначе может существовать при различных политических режимах и способах правления. И было бы серьезной ошибкой устанавливать какую-либо жесткую зависимость между различными формами государства – формами правления, политического режима и политико-территориальной организацией. Это раньше считалось, что монархия несовместима с демократией, а сегодня все видят, что имеется немало монархий, куда более демократичных, чем некоторые республики. Опасность формулы "федерализм – это демократическое государственное устройство" состоит и в том, что она может быть понята таким образом,

°  что всякое государство, имеющее федеративную форму, – это обязательно демократическое государство, а это же далеко не всегда так.

Итак, можно и нужно разрабатывать общую теорию федерализма, вырабатывать общее определение федерации, охватывающее все ее типы, виды, формы и модели. Как такое определение оно не может быть конкретным по своей сути и характеру, но может и должно быть по необходимости достаточно абстрактным, обобщающим, состоящим из относительно более широкого, родового понятия (форма политико-территориальной организации государства) и ряда самых общих видовых сущностных признаков (атрибутов), которые отличают федерацию от других соответствующих государственных форм (унитарное государство, конфедерация и др.). Среди этих видовых признаков можно назвать: а) сложность политико-территориальной структуры, т.е. наличие двух и более субъектов; б) образование в результате объединения субъектов нового, единого суверенного государства с общими федеральными органами власти и управления, единой территорией, единым (общим, хотя и не единственным) гражданством, единой денежной единицей и т.д.; в) ограничение самостоятельности структурных элементов (субъектов федерации) правами и полномочиями, принадлежащими федерации в целом; г) приоритет, верховенство законодательства федерации в рамках предметов ее ведения, исключительной и совместной компетенции; д) сохранение более или менее высокого уровня самостоятельности и самоуправления субъектов федерации и т.п.

В отличие от этого, такие признаки, как добровольность образования и равноправие субъектов, единство (одинаковость) их статусов (включая конституционный), суверенность субъектов, наличие у них конституций и другие характеристики, не могут быть признаны общими (всеобщими), неотъемлемыми, обязательными для любой федерации, поскольку они могут быть, а могут и отсутствовать у более или менее широких групп федераций. Вот эти не обязательные для всех, но общие для определенных групп федераций признаки, черты и составляют объективную основу цля выделения особых моделей федерализма. Поскольку плюрализм моделей федерализма не ставит под вопрос его единую сущность, выраженную в указанных признаках, то разработка проблемы моделей федерализма не только не мешает совершенствованию общей теории федерализма, но и призвана способствовать этому. Методологической основой решения этой проблемы является диалектика соотношения общего, особенного и отдельного.

Понятие "федерализм", на наш взгляд, шире

понятия "федерация". Федерализм – это теория и

практика строительства не только собственно федеративных государств (хотя это, несомненно, ядро, главная часть федерализма), но и конфедераций, и некоторых других государственных объединений, а также автономизаций в рамках унитарных государств. Конечно, сами по себе автономии разного рода и уровня не превращают унитарное государство в федеративное, но, поскольку образование, функционирование и развитие территориальных автономий и в рамках унитарного государства означает известное обособление определенных территорий и идет в русле сближения унитарного государства с федеративным, постольку и в этих условиях можно говорить об известных элементах федерализма, тенденциях федерализации. Это же относится к проявлениям тенденций к регионализации государства, Точно так же о проявлениях тенденций федерализации (конфедерализации) можно говорить применительно к современному развитию Европейского Союза и СНГ. К сказанному следует добавить, что понятие "федерализм" может употребляться как в государственно-правовом, так и в организационно-политическом смысле (федерация партий, профсоюзов и иных организаций). Поэтому нельзя согласиться с Л.М. Карапетяном, что "федерализм" – это только "политико-правовое понятие" (с. 57), ибо есть не только государственный, но и организационный федерализм.

СИММЕТРИЯ И АСИММЕТРИЯ В ТЕОРИИ

И ПРАКТИКЕ ФЕДЕРАЛИЗМА

С проблемой моделей федерализма органично связана проблема его асимметрии, ибо последняя выступает в качестве одной из моделей федерализма. И в этом вопросе у Л.М, Карапетяна та же методологическая позиция: исходя из сконструированной им "идеальной" модели федерализма, он постулирует обязательность одинакового, равного правового статуса субъектов федерации и на этой основе с теми или иными оговорками, но в конечном счете достаточно категорично отвергает возможность существования асимметричных федераций. Л.М. Карапетян утверждает: "При "асимметричности" статуса субъектов государство престает быть федеративным" (с. 62). В этой связи нельзя не заметить, что совсем недавно Л.М. Карапетян считал, что асимметрия (без кавычек) совместима не только с федерализмом, но даже с равноправием субъектов федерации и что после заключения Договора о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан (1994 г.) "асимметрия стала рассматриваться как фактор консолидации российской государственности"[7] . Заметим, что речь шла о таком федеративном государстве и о таком договоре, в которых закреплялось разностатусное положение субъектов федерации. Теперь же понятия "асимметрия" и "федерация" оказываются совершенно несовместимыми в теории федерализма, представленной Л.М. Карапетяном.

Несостоятельность такой позиции лучше и ярче всего проявляется при ее сопоставлении с реальной жизнью. Л.М. Карапетян рассуждает примерно так: если практика не укладывается в предлагаемую им схему (которая почему-то все время именуется как "установившаяся теория федерализма", "традиционное понимание федерализма", "основополагающие принципы федерализма", "научная теория федерализма" и т.д.), то тем хуже для практики. Бесспорно, наука не должна слепо следовать за жизненной реальностью и быть служанкой той или иной политики и практики, о чем справедливо говорит Л.М. Карапетян (с. 64). Но одновременно следовало бы отметить и другую сторону дела, а именно: теория федерализма только тогда способна стать научной, когда будет опираться на объективное и глубокое обобщение реального мирового опыта федерализма, считаться с тем, что происходит в самой жизни. Но об этом у Л.М. Карапетяна ни слова.

А вот с реальными фактами расправляется он на удивление легко и просто. Применительно к ситуации с РФ он заявляет, что речь не может идти об асимметричной федерации, "ибо она была создана не по воле входящих в нее субъектов на основании союза между ними, а партийно-государственными органами еще в 20-х годах" (?!) . И далее: "Бесспорно, что создание волей политиков "неодинаковых субъектов" федерации создает "асимметрию", но это противоречит самой идее федерализма, предполагающего конституционно равноправный статус всех членов единого федеративного государства" (с. 61). Но, во-первых, когда и кто доказал, что становление РСФСР в 1918 г. и позднее происходило вопреки воле ее субъектов? Во-вторых, где это автор видел, чтобы  федерации создавались непосредственно самим народом или народами, без участия политиков, только "снизу" и без важной роли "верхов"? В-третьих, (не будем брать РСФСР) возьмем сегодняшнюю Россию, в которой в 1992 г. на демократической основе был заключен Федеративный договор и в то же время сохраняется фактически неравный статус субъектов федерации. Концепция федерализма Л.М. Карапетяна опять загоняет нас в тупик: предлагает решать поставленный вопрос, исходя из ложной дилеммы: либо признать Россию федерацией и отказаться от признания асимметрии в ней, либо признать ее асимметричностьиотказатьсяоттого,чтоРоссияэто федеративное государство. Ни то, ни другое решения, понятно, не соответствуют действительности. Вместо того, чтобы не считаться с реально- стью в угоду схеме, следовало бы отбросить эту схему и признать, что федерализм и асимметрия субъектов федерации совместимы, и задача ученых – дать научное объяснение этому.

В другом случае, указывающем на то, что мировой опыт федерализма знает немало ситуаций, когда субъекты федерации в большей или меньшей мере неравноправны (это подробно и доказательно показано В.Е. Чиркиным в отклике на статью Л.М. Карапетяна),последний отграничивает, как уже отмечалось, конституционно-статусное от иного неравноправия. Теоретически это, конечно, какой-то выход из неудобного положения. Но, с одной стороны, это не снимает вопроса о неравноправии субъектов и возможности существования при этом асимметричных федераций, а с другой – говорит о зыбкости и неопределенности, условности и подвижности грани между данными видами неравноправия. Так, Конституция РФ закрепляет равноправие субъектов Федерации, чего в жизни во многих отношениях нет, в частности из-за асимметрии федерации, ее разносубъектности. Так это статусное или не статусное неравноправие? Или декларация в Конституции важнее того, что имеет место в действительности?

Возникает и такой вопрос: если основы разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами закрепляются в Конституции, а в многочисленных договорах между центром и субъектами с учетом конкретных условий и особенностей этот вопрос решается далеко не однообразно, то можно ли безоговорочно утверждать, что это обстоятельство никак не влияет на статус субъектов Федерации? Точно так же вряд ли можно безоговорочно принять неоднократно повторяемое Л.М. Карапетяном утверждение, что нередко наблюдающееся в опыте федерализма неодинаковое представительство субъектов Федерации в федеральных органах вовсе не связано с их политико-правовым статусом, Такое представительство нередко закрепляется в самой конституции или конституционном законе. Попробуйте, к примеру, сегодня внести предложение о том, чтобы одни субъекты РФ были представлены в Совете Федерации двумя депутатами, а другие – одним. И вы увидите, какой протест это вызовет, и ссылаться будут прежде всего на предусмотренный Конституцией РФ равный правовой статус субъектов. Получается, если нормы представительства субъектов определены конституцией, то это затрагивает конституционный статус, а если в ином законе, то не затрагивает; или: если нормы представительства равные, то тогда это включается в статус, а если неравные – то не включается. Вряд ли подобные суждения могут быть признаны серьезными.

Многообразие форм субъектов РФ и их известное реальное неравноправие – это продукт в первую очередь не каких-то субъективных ошибок или выдумок ее создателей и последующих политиков, а выражение существующего объективного неравенства субъектов РФ. К примеру, одни из них насчитывают 20 – 50 тыс. человек населения (ряд автономных округов), а другие – несколько миллионов (Москва, Московская область, Санкт-Петербург, Ставропольский и Краснодарский края, Нижегородская, Свердловская, Воронежская и Ростовская области, Башкирия, Татария и др.). На наш взгляд, было ошибкой включать в число субъектов РФ автономные округа, ибо многие из них не обладают необходимыми реальными параметрами для успешного выполнения роли, бремени субъекта РФ. Примерно половину из них (наиболее крупные) можно было бы преобразовать в автономные или обычные административные области и даже республики с сохранением за районами компактного проживания коренного населения в них автономного округа (не субъекта РФ) или национального района. Опыт преобразования почти всех автономных областей в республики прошел в целом достаточно гладко и внес свой вклад в укрепление российской государственности. А ведь среди них были и сравнительно небольшие (около 200 тыс. человек населения), в то время как численность населения отдельных автономных округов (Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого) сегодня либо приближается к миллиону, либо даже существенно превышает его. Дело, конечно, не в том, чтобы сократить на несколько единиц число субъектов РФ, а в том, чтобы преодолеть реально возникающие трудности, несуразицы и искусственно вызванные противоречия. В самом деле, как можно не признать парадоксальной ситуацию, когда один субъект федерации (автономный округ) входит в состав другого (края или области), одновременно подчиняясь ему и будучи равноправным ему же в качестве субъекта РФ. Это, как показывает опыт, весьма конфликтогенная ситуация.

Все это говорит не о том, что именно таким и должно быть генеральное направление преодоления асимметрии российского федерализма, но что какие-то крайние формы этой асимметрии действительно могут быть устранены, в частности, и предлагаемым путем. В этом плане можно и нужно вести речь о мере асимметрии, о конкретных путях ее сокращения в РФ, в том числе и на основе издания предусмотренного Концепцией государственной национальной политики РФ закона о порядке изменения конституционно-правового статуса субъектов РФ. Но сама по себе асимметрия в наших условиях сегодня и в ближайшей перспективе вряд ли может и должна быть устранена. Да и само название указанного выше закона исходит из перспективы разностатусного положения различных субъектов РФ, т.е. ее асимметрии. И, несомненно, прав В.Е. Чиркин, когда предупреждает от бездумного и скоропалительного требования создания у нас строго симметричной федерации и о серьезных негативных последствиях его практического осуществления. Он пишет, что "асимметричная федерация в определенной степени опирается на объективно существующие социально-экономические, исторические, национальные, географические и иные условия. Стремление игнорировать эти факторы путем искусственного выравнивания статуса субъектов федерации может в определенных условиях принести только вред", что "любая модель может оказаться лучшей, если она соответствует конкретным условиям и наиболее полно обеспечивает свободное развитие населения"[8].

Л.М. Карапетян не согласен с этим, заявляя, что "все субъекты федерации должны иметь одинаковый конституционный статус", что "федерация по конституционному статусу ее субъектов может быть только симметричной" (с. 59). Но что это практически означает для реалий сегодняшней России? Если, к примеру, Татарстан не самовольно, а по договору с РФ и в соответствии с Конституцией РФ, которая предусматривает делегирование полномочий не только снизу вверх, но и сверху вниз, получил особый статус с несколько более широкой самостоятельностью, выраженной в соответствующих правах, чем это в принципе закреплено в целом для субъектов Федерации, то, конечно, есть повод концентрировать все или почти все внимание на известном несоответствии тем или иным общим положениям. Однако будет ли это рациональным, прагматичным и соответствующим интересам укрепления РФ? Конечно, нет. Борясь за соблюдение конституционных принципов, надо делать это не лобовато-прямолинейно, а гибко, с учетом конкретной, реальной обстановки, не допуская абсолютизации лишь одной формы их осуществления и не рассматривая возможное своеобразие статуса субъекта РФ только как нарушение. Особый статус потому и называется особым, что, во-первых, он не ставит под сомнение общий статус субъектов РФ; во-вторых, связан в каждом конкретном случае с особыми, исключительными обстоятельствами; и, в-третьих, обычно является временным, переходным.

Часто говорят, что исключения не только не опровергают общее правило, но подтверждают и подкрепляют его. Почему же к рассматриваемому вопросу надо подходить иначе и должна восторжествовать старая линия на нивелировку, унификацию всех и вся, которая в прошлом во многом и привела к дезинтеграции нашего общества и государства? В Концепции государственной национальной политики РФ справедливо отмечается, что проводившийся в прошлом курс на унификацию порождал основу для нынешних противоречий. И сегодня не только сепаратистские, но и унитаристские тенденции осложняют развитие государственности России и создают межнациональную напряженность[9] .

Что же в этой реальной российской действительности предлагает Л.М. Карапетян? По существу – не считать Татарстан субъектом РФ, ибо он имеет несколько отличный статус. Он заключает, что "при такой асимметрии будут установлены не федеративные, а конфедеративные или иные отношения" (с. 63). Еще ранее им прямо утверждалось, что в данном случае "речь может идти не об асимметричности федерации, а об установлении Республикой Татарстан с Российской Федерацией совершенно иного типа отношений – конфедеративных"[10]. Но хорошо известно, что Татарстан никогда не ставил и не ставит вопроса о выходе из РФ и установлении с ней качественно иных, конфедеративных отношений. И если статус нынешнего Татарстана не укладывается в принятую кем-то концептуальную схему федерализма, то что же тогда делать: вычеркнуть его из состава РФ? Не правильнее ли отбросить эту схему и подумать о новой, учитывающей реальный опыт новейшего федерализма.

На самом деле в современной России речь идет и должна идти не о переходе к конфедерализму, но о становлении нового, сравнительно более плюралистического и более децентрализованного, действительно демократического федерализма в интересах как субъектов, так и федерации в целом. В январе 1996 г. на первом заседании Совета Федерации нового созыва Президент России подчеркивал, что "разнообразие регионов – это прочный фундамент единства России"[11]. А в июне 1996 г. в Казани он же констатировал: "Вы взяли суверенитета столько, сколько надо для процветания Татарстана и укрепления России"[12]. Буквально через несколько дней после этого Президент  Татарстана М. Шаймиев отмечал: "Нам говорили: вы разваливаете Россию. Но жизнь показала и показывает обратное. Мы не разваливаем, напротив, показываем путь, по которому надо идти, реформируя страну. Не зря такое внимание сейчас в связи с чеченским кризисом уделяется модели урегулирования отношений Татарстана с Россией»[13] И это совершенно правильная методологическая позиция. Старая политика, по которой укреплять единство и целостность СССР считалось возможным только на основе все большей концентрации прав и полномочий в центре а не решая вопроса назревшее расширение прав союзных республик и автономий, привела к той сверхцентрализации, которая явилась одной из главных причин роста национализма и сепаратизма, а в конечном счете привела к резкому обострению национального вопроса и к развалу СССР.

И сегодня, когда уже заключено около трех десятков таких договоров, не так уж редко продолжают раздаваться громкие голоса против даже самого факта их заключения. Особенно наглядно это проявилось и на "круглом столе" по вопросам федерализма в Совете Федерации, состоявшемся в июне 1996 г. Показательно, что один из видных участников этой дискуссии – депутат поставил даже вопрос так: "Останется ли Россия, когда Центр заключит договор с 89-м субьектом федерации?". К сожалению, такая позиция не встретила серьезных возражений, несмотря на то, что уже имелся двухлетний положительный опыт заключения и реализации таких договоров, а также на то, что этот опыт совершенно иначе оценивается Президентом РФ.

Спору нет, надо стремиться к тому, чтобы рассматриваемые договоры принципиально соответствовали Конституции РФ, а имеющиеся несоответствия устранялись или сглаживались. Но, вопервых, нельзя не учитывать, что несоответствие несоответствию рознь; а во-вторых, вряд ли нуж-

но каждый раз "поднимать панику" при обнаружении любых расхождений, предрекая из-за этого неминуемый развал России. Известно, например,  что  в  Федеративном  договоре  речь недвусмысленно идет о суверенитете республик РФ, как и в их конституциях, а в Конституции РФ такой прямой констатации нет. С абстрактноформальной точки зрения – это явное несоответствие, расхождение указанных текстов. А на наш взгляд, проявляемая толерантность в этом вопросе только на пользу делу. Нельзя не учитывать, что идет сложный и трудный процесс поиска оптимальных путей, форм и механизмов обновленного федерализма, который не может не сопровождаться возникновением, определенным обострением и постепенным разрешением различного рода расхождений, противоречий т.п. Важно в этих условиях проявлять сдержанность и не драматизировать ситуацию.

Абсолютизация же момента равноправного статуса субъектов Федерации, унификация их, отказ от учета существенного своеобразия республик и иных субъектов Федерации способны не ослабить, а усилить дезинтеграцию, центробежные, сепаратистские тенденции. Глубоко ошиба- ются те, кто считает, что СССР развалился из-за того, что в нем имелись разностатусные национально-государственные образования. Повторим еще раз: именно унификация и сверхцентрализация, отсутствие гибкости и действительного плюрализма в национальной политике, среди прочего, погубили СССР. Даже на этапе активного обсуждения проекта союзного договора в 1990-1991 гг. с огромным трудом пробивала себе дорогу идея многообразия федеративных связей в рамках обновленного СССР.

Гибкий, плюралистический подход, отказ от унификации, как показывает опыт, способны и сегодня сыграть немаловажную роль в интенсификации интеграционных процессов в СНГ. Совершенно очевидно, что здесь имеет место разная степень объективной готовности и субъективного желания идти по пути дальнейшей экономической и политической интеграции. В этих условиях практическое применение принципа многообразия форм и разновременности темпов усиления взаимодействия между субъектами СНГ представляет собой действительно демократический путь уважения воли народов как тех стран, которые на свободной и добровольной основе уже сегодня готовы идти на более тесное сближение, так и тех стран, которые по тем или иным причинам к этому пока еще не готовы. Договор между РФ и Беларусью о по сути конфедеративном союзе, как и предшествовавшее ему объединение четырех стран СНГ, – конкретное проявление практической реализации указанного принципа.

В этой связи обратимся к сложнейшей и острейшей проблеме статуса~ечни вРФ. Совершенно очевидно, что после того, что здесь произошло, особенно за два года военных действий, статус, похожий на статус Татарстана, который, возможно, и мог удовлетворить Дудаева три-четыре года назад, теперь уже вряд ли может оказаться приемлемым для чеченского народа и его руководителей. Отказ от признания за народом Чечни права на самоопределение, т.е. на свободный выбор государственных форм своего существования и развития, означал бы абсолютно неприемлемый путь конфронтации. Где же выход? На наш взгляд, он состоит в том, чтобы путем переговоров и соглашений обеспечить нахождение такой формы межгосударственной связи Чечни с РФ, которая в данных конкретных условиях обеспечивала бы на ближайшее пятилетие (до окончательного решения на основе референдума вопроса о статусе Чечни в 2001 г,), с одной стороны, максимальную самостоятельность, суверенитет Чечни, с другой – не означала бы полного ее отделения от РФ. Такого решения, которое, по-видимому, могло бы удовлетворить обе стороны на компромиссной основе, возможно было бы добиться на путях установления либо конфедеративных отношений между нами, либо посредст- вом придания Чечне статуса "ассоциированного члена" РФ. Это позволило бы Чечне получить значительную помощь от РФ в залечивании ран войны, в восстановлении и развитии экономики и культуры, а в дальнейшем судьбы взаимоотношений между РФ и Чечней все более стали бы зависеть от социально-экономических факторов и рациональности политики с обеих сторон. Конечно, это компромиссный, половинчатый, временный вариант, ибо Чечня при нем как бы выходит из РФ и в то же время остается в ней. Но это вынужденный и одновременно реальный вариант, вытекающий из существующего на сегодня положения вещей. Он, понятно, опять-таки не укладывается в идеальную схему федерализма и может означать известный отход от буквального содержания Конституции РФ, где подобный статус не предусмотрен, но такова сегодняшняя реальность. Ведь и Конституция не могла предусмотреть такой особый, исключительный, чрезвычайный случай, требующий неординарного и нестандартного подхода и решения возникшего вопроса.

В заключение остановимся еще на одном важном и дискуссионном вопросе – о принципиальной совместимости или несовместимости асимметрии и равноправия. Лишь на первый взгляд они кажутся несовместимыми. На самом же деле при более внимательном и глубоком рассмотрении они оказываются вполне совместимыми, но при одном непременном условии – равноправие здесь (как и везде) не должно пониматься в абсолютном смысле, т.е. как полное равенство прав и обя-

занностей субъектов Федерации в любое время и

повсеместно, во всех отношениях и т.д., исключающее любые, даже частные, проявления неравноправия.

Для ясного понимания такого подхода к решению данной проблемы рассмотрим два примера. Известно, что в любом демократическом государстве все граждане имеют равные права и обязанности, т.е. обладают гражданским равноправием. Но, во-первых, и здесь есть исключения, поскольку определенные лица могут быть по суду ограничены или лишены определенных гражданских прав; а во-вторых, и это главное, гражданское равноправие, как известно, вовсе не означает, что все люди данной конкретной страны, выполняя разные общественные функции, имея различный социальный статус и играя неодинаковые социально-политические роли, и во всех других отношениях равноправны. Президент, министр, руководитель предприятия или учреждения, простой служащий или рабочий, пенсионер далеко не равноправны во многих отношениях, но это не мешает им всем быть равноправными гражданами, иными словами, гражданское равноправие не только не исключает, но и предполагает функциональное и статусное неравенство и вытекающее из него неравноправие. Другой пример. Все нации и их языки равноправны. Но тем не менее одни из этих языков наделяются статусом государственных, выполняющих особые общественные функции в РФ в целом и в ее субъектах (русский язык как общефедеральный государственный язык и соответствующие национальные языки как государственные языки субъектов РФ). Но поскольку такое выделение осуществляется в рамках общего принципа национального равноправия всех языков, это не нарушает общего принципа национального равноправия.

С этих же принципиальных позиций должна решаться проблема равноправия субъектов в асимметричной РФ. Субъекты РФ согласно Конституции РФ все равноправны в своих отношениях с федеральным центром и между собой. Вместе с тем отдельные субъекты РФ могут иметь и дополнительные права и обязанности, в частности в связи с тем, что на них возлагаются особые, специфические функции. Разве может, например, Москва как равноправный субъект РФ успешно выполнять важные столичные функции, не имея на это дополнительных прав? Или республики, которые выполняют не только общие для всех субъектов РФ функции, но и специфически национальные функции – разве могут успешно реализовать их, не имея соответствующих дополнительных прав и полномочий? И такие дополнительные права и полномочия отдельные субъекты имеют возможность получить в результате заключения указанных договоров с РФ. Таким образом и обеспечивается "единство в многообразии", соблюдается принципиальное равноправие на основе самоограничения своих прав той или иной стороной в каждом конкретном случае. Это – не отрицание конституционного равноправия субъектов РФ, а специфический путь его реализации в отношениях РФ с каждым отдельным ее субъектом.

Л.М. Карапетян неправомерно смешивает различные, хотя и взаимосвязанные понятия – "равноправие народов (этносов)" и "равноправие различных форм национальной государственности". Он полагает, что создание и сохранение многообразных и разностатусных форм национальной государственности при всех условиях и всегда ведет к национальному равноправию. Он прямо, кате- горично и безоговорочно заявляет: "Без равноправия субъектов федерации не может быть равноправия народов" (с. 61). Но это верно лишь в условиях, когда неравноправный статус субъектов Федерации насильственно навязан ее народам вопреки их воле. Почему, спрашивается, мы должны считать проявлением неравноправия народов асимметричность федерации, если она возникла и существует в результате свободного и суверенного самоопределения народов и добровольного избрания ими различных государственных форм своего существования и развития? И в РФ асимметрия федерации и неравноправие в определенных отношениях ее субъектов не только не исключают равноправия народов, но прямо предполагают его. Точно так же, как избрание теми или иными народами несуверенных форм своей национальной государственности вовсе не означает их отказа от национального и народного суверенитетов, а самоограничение республиками-субъектами федерации своего суверенитета не означает его утрату .

Около года назад я уже имел возможность высказать свои критические замечания по статье Л.М. Карапетяна, написанной им в соавторстве с Б.С. Эбзеевым, отметив вместе с тем принципиальную правильность концептуальной позиции авторов по ряду важнейших вопросов теории федерализма вообще и российского в частности и в особенности (недопустимость противопоставления территориального и национально-территориального начал в построении федерации и отказа от национально-государственных форм на нынешнем этапе; признание совместимости асимметрии федерации с равноправием ее субъектов и др.)[14].

Тогда наши расхождения представлялись мне хотя и существенными, но сравнительно частными. Ознакомившись теперь с новейшими работами Л.М. Карапетяна, я понял, что эти расхождения значительно шире, глубже и принципиальнее. Это и подвигло меня выступить в дискуссии с позиций строгой критики концепции своего старого товарища и коллеги. Как говорится, ты – друг, но истина дороже.