Муниципальная собственность, как одна из форм собственности

 

Содержание

Введение. 3

Глава 1 Правовые основы формирования системы муниципального управления в Российской Федерации. 10

1.1 Понятие и правовой статус муниципальных образований, как объекта муниципальной собственности  в Российской Федерации. 10

1.2 Понятие гражданской правосубъектности муниципальной собственности. 18

1.3 Особенности правового статуса муниципальной собственности в Ульяновской области  25

Глава 2 Экономическая основа выступления муниципальной собственности, регулируемый гражданским        законодательством. 34

2.1 Понятие и состав имущества, находящегося в муниципальной собственности  34

2.2 Права муниципальных образований, как объекта по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью.. 42

2.3 Местные бюджеты как основа выступления муниципальной собственности в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. 47

Глава 3 Порядок участия муниципальных образований, как объектов муниципальной собственности в отдельных правоотношениях, регулируемых гражданским законодательством. 54

3.1 Особенности приватизации имущества муниципальной собственности. 54

3.2 Гражданская правосубъектность муниципальных образований в договорных обязательствах и ответственность за их нарушение. 62

3.3 Особенности участия органов местного самоуправления в отношениях, возникающих из причинения вреда. 74

Заключение. 83

Список использованных источников. 88


Введение


Муниципальная собственность-имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальным образованиям: городским, сельским поселениям.

Муниципальная собственность, как и государственная, является публичной формой собственности, поэтому она строится в основном по принципу государственной власти.

Согласно, основ конституционного строя в РФ признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ).[1]

 В этой области непосредственному государственному регулированию подлежит лишь установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления, которое отнесено к совместному ведению РФ и субъектов РФ (п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).

Под «органами местного самоуправления» понимаются особые субъекты права, выступающие в гражданском обороте, в том числе и в гражданском судопроизводстве, от имени муниципальных образований (городские, сельские поселения, районы и т.д.). Такими субъектами могут выступать городские и сельские администрации, их управления и департаменты, если они наделены правами юридического лица, и т.д. Правовая природа органов местного самоуправления аналогична природе органов государственной власти, однако в силу ст. 12 Конституции РФ они не входят в систему органов государственной власти.

Вся политическая независимость местного самоуправления в современных российских рыночных условиях должна быть обеспечена экономической самостоятельностью муниципальных образований, которая, в свою очередь, может быть достигнута только лишь при наличии достаточно полной муниципальной казны. Зависимость местных бюджетов от региональных прямо пропорциональна политической оригинальности принимаемых представительными органами местной власти решений.

Муниципальные образования проходят, в настоящее время, только период «первоначального накопления капитала», и если на данном этапе это происходит, главным образом, за счет перераспределения федерального или регионального имущества, то в скором времени органам местного самоуправления, необходимо будет вести обычную, для любого, иного субъекта гражданского (частного) оборота, права деятельность с целью приобретения имущества в собственность.

С 1 января 2006 г. система местного самоуправления  детально регулируетсяся Федеральным законом от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[2].

Перехода от действующего состояния местного самоуправления в Российской Федерации к состоянию, предписанному Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вызвала большое число вопросов. К сожалению, в указанном Федеральном законе выявилось довольно большое число нечетких формулировок, слабо корреспондирующихся друг с другом положений. В этой статье высказываются предложения о внесении поправок в данный Закон. Не отвергая этот путь урегулирования проблем, представляется, что, по крайней мере, их часть может быть урегулирована и без внесения коррективов в Закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ путем анализа норм данного Закона, а также иных актов федерального законодательства в их совокупности и взаимосвязи.

Главные принципиальные положения, касающиеся государственной и муниципальной собственности, установлены Гражданским кодексом РФ (далее – ГК РФ).[3] Так, согласно ст. 124 ГК РФ муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами; к ним применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в гражданских  правовых отношениях, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов права. От имени муниципальных образований могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы местного самоуправления, также в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (ст. 125 ГК РФ).

Согласно, статье 214 ГК РФ, государственную собственность, как имущество (следует отметить, что земельные участки с точки зрения граждан проявляются имуществом), принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации (собственность субъекта Российской Федерации). Пункт 2 этой статьи гласит, что земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. Муниципальной же собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.

В ст. 212 ГК РФ закреплено, что в Российской Федерации признаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (п. 1), права всех собственников защищаются равным образом (п. 4), что свидетельствует о юридическом равенстве указанных лиц, в том числе при приобретении и осуществлении права собственности на собственное имущество. С другой стороны, особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество для отдельных типов субъектов могут устанавливаться только законом (п. 3 ст. 212 ГК РФ), то есть предполагается, что законом могут устанавливаться особые основания и способы приобретения права собственности отдельными субъектами гражданского права. Это общее правило подкрепляется, например, установлением способов, по которым право собственности может приобретать только государство: национализация (ст. 243 ГК РФ) и реквизиция (ст. 242 ГК РФ).

Согласно Конституции РФ, которая признает и гарантирует жизнеспособность местного самоуправления и определяет экономические условия его функционирования. Это находит свое выражение, прежде всего, в признании и равной правовой защите наряду с другими формами собственности муниципальной собственности (ст. 8), в праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью (ст. 132). При этом Конституция РФ в качестве субъекта права муниципальной собственности называет население муниципального образования, которое владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью (ст. 130).

Как известно, уровень развития местного самоуправления в Российской Федерации сегодня определяется во многом наличием материальных ресурсов, необходимых для осуществления органами местного самоуправления своих функций. И, хотя, наличие муниципальной собственности, на территории муниципального образования не является, согласно п. 3 ст. 61 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», его обязательным признаком, в целях формирования самостоятельной экономической основы местного самоуправления уже принято немало нормативно-правовых актов, как на федеральном, так, и на региональном (местном) уровнях власти. Особым вниманием нормотворческих органов при этом пользуются вопросы формирования местного бюджета, приватизации и управления муниципальной собственностью, гарантии экономической самостоятельности, независимости муниципальных образований и другие.

Наряду с этим, довольно громоздкая и сложная система трехуровневого нормативно-правового регулирования экономических отношений местного самоуправления, в сочетании с межотраслевой несогласованностью действующего законодательства и утилитарно-бюрократическими ведомственными и местными интересами правоприменителей, делает процесс формирования и управления муниципальной собственностью трудоемким и малоэффективным. В этой связи положения главы 8 Конституции РФ по вопросам самостоятельного управления муниципальной собственностью, к сожалению, не реализуются пока в полной мере.

Если полагать, что эффективность управления муниципальной собственностью связана лишь с наличием надлежащей нормативно-правовой базы и строгим исполнением соответствующего законодательства. Но при всем этом, нельзя отрицать, что добротное законодательство является одним из важнейших компонентов и условий достижения указанной цели. Совершенствование правового инструментария, в управлении муниципальной собственностью будет способствовать снижению издержек, связанных с некомпетентными и непрофессиональными в этой области решениями, большей к согласованности во взаимодействии между государственными и муниципальными органами, ясности и открытости путей достижения высоких экономических результатов.

Все выше перечисленное указывает на  актуальность выбранной автором темы дипломного исследования.

Основным предметом дипломного исследования являются нормативно-правовые акты, регламентирующие муниципальную собственность, как одну из форм собственности в гражданском праве, труды российских ученых в этой области, а также существующая правоприменительная практика.

Также следует сказать, что отдельные вопросы данной проблемы в гражданско-правовой литературе подвергались анализу в монографиях, научных публикациях и учебной литературе. Среди ученых, уделивших особое внимание различным аспектам участия муниципальных собственности, в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, можно назвать Ю.К. Толстого, Ю.Ф. Беспалова, Е.А. Суханов, А.Е. Черноморец, С. Зинченко, А. Кичихин, Н. Щербакова, Д. Савельев, Э. Гаврилов, Н. Толчеев, Ю.В. Романец, К. Скловский, С.Л., Г.Е. Быстров, М.И. Козырь, Л.В. Щенниковой и других.

Цель дипломного исследования – расширенно рассмотреть муниципальную собственность, как одну из форм собственности в гражданском праве.

В соответствии с этой целью автор ставил следующие задачи:

- рассмотреть понятие муниципальных образований, как объекта муниципальной собственности, гражданский и правовой статус муниципальной собственности;

- выявить особенности правового статуса муниципальной собственности в Ульяновской области;

- проанализировать понятие муниципальной собственности, права муниципальных образований по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью;

- рассмотреть особенности приватизации имущества муниципальной собственности;

- раскрыть гражданскую право-субъектность муниципальных образований в договорных обязательствах  и ответственность за их нарушение;

- выявить особенности участия органов местного самоуправления в отношениях, возникающих из причинения вреда.

Дипломная работа состоит: из введения; трех глав, разделенных на девять параграфов; заключения и списка использованных источников.

Глава первая посвящена правовым основам формирования системы муниципального управления в Российской Федерации. Рассматривается понятие и правовой статус муниципальных образований, как объекта муниципальной собственности в Российской Федерации, понятие гражданской правосубъектности и особенности правового статуса органов муниципальной собственности в Ульяновской области.

Глава вторая анализируют экономическую основу выступления муниципальной собственности в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, права муниципальных образований по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью, местные бюджеты как основа выступления муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством.

Глава третья заключает в себе порядок участия муниципальных образований, как объекта муниципальной собственности в отдельных правоотношениях, регулируемых гражданским законодательством. Характеризуются особенности приватизации имущества муниципальных образований, порядок участия муниципальных образований в отношениях в договорных обязательствах  и ответственность за их нарушение, Особенности участия органов местного самоуправления в отношениях, возникающих из причинения вреда.

Глава 1 Правовые основы формирования системы муниципального управления в Российской Федерации

1.1 Понятие и правовой статус муниципальных образований, как объекта муниципальной собственности  в Российской Федерации

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.

Под «местным самоуправлением» понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения.[4]

Данное право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение ни в коей мере не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону.

Согласно, действующим конституционным нормам, концепция государственного устройства Российской Федерации базируется на трехуровневой организации публичной власти. Народ Российской Федерации осуществляет свою власть через систему публичной власти, которая осуществляется в России в формах государственной власти Российской Федерации (федеральная власть), государственной власти субъектов Российской Федерации (региональная власть) и местного самоуправления (муниципальная власть). На каждом из этих уровней публичной власти граждане осуществляют свои властные полномочия непосредственно - путем федеральных, региональных и местных выборов, референдумов, иных форм прямого волеизъявления и через представителей - через органы и должностных лиц федеральной государственной власти, государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.[5]

Осуществление данного подхода к организации государственного устройства РФ обеспечивается установлением конституционных норм о том, что федеральные, региональные и муниципальные органы власти организационно обособлены друг от друга, самостоятельны в пределах своих полномочий, но смысл их по существу одинакова - все они получают свои полномочия от народа (населения соответствующей территории); имеют свою компетенцию, установленную законодательно; содержание их деятельности определяется обеспечением прав и свобод человека и гражданина; их решения подлежат обязательному исполнению на подведомственной территории, по мотивам незаконности их решения и действия могут быть обжалованы в суд.

Суть данного государственного устройства означает, что в РФ, наряду с общегосударственными интересами (интересами народа РФ) признаются общие интересы населения отдельных территориально обособленных частей государства (субъектов РФ и муниципальных образований) и гарантируется защита этих интересов.[6] При этом из норм Конституции о государственном устройстве РФ следует, что интересы населения субъектов РФ и муниципальных образований признаются и гарантируются в качестве самостоятельных интересов, не являющихся ни соподчиненными, ни подчиненными общефедеральным интересам.

 Регламентации осуществления местного самоуправления в Конституции РФ неоднократно даются указания на самостоятельность местного самоуправления: "местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно" (ст. 12); "местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения" (ст. 130).

Под термином «самостоятельность населения в осуществлении местного самоуправления» подразумевается право населения соответствующей территории решать вопросы местного значения как через прямое волеизъявление, так и через уполномоченных на это представителей.

Главными формами прямого волеизъявления являются муниципальные выборы, местный референдум, отзыв населением выборных лиц местного самоуправления, сход граждан (в случае, когда уставом муниципального образования предусмотрено осуществление сходом полномочий представительного органа местного самоуправления), выявление путем голосования мнения населения по вопросу изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

Местный референдум является универсальной формой прямого волеизъявления - на него можно вынести любой вопрос местного значения, за исключением, запрещенных к вынесению федеральным законом. Иные формы прямого волеизъявления являются целевыми, они предназначены для решения конкретных вопросов.

Основными формами осуществления местного самоуправления через представителей являются деятельность выборных и невыборных органов местного самоуправления.

Вместе с осуществлением местного самоуправления законодательство предусматривает институт участия населения в осуществлении местного самоуправления, что включает в себя: собрания и конференции жителей на части территории муниципального образования, территориальное общественное самоуправление; правотворческая инициатива граждан; участие жителей в публичных слушаниях; опрос граждан; обращения жителей в органы местного самоуправления.

Отличие ранее действующего законодательства о местном самоуправлении, нового Закона в том, что Закон предусматривает существование различных видов муниципальных образований. В Российской Федерации предусматривается введение двухуровневой системы местного самоуправления. Муниципальными образованиями первого уровня являются городские и сельские поселения. Муниципальными образованиями второго уровня являются муниципальные районы. В состав муниципальных районов будут входить территории городских и сельских поселений, а также межселенные территории.[7]

Одним из видов муниципальных образований являются внутригородские территории городов федерального значения. Особенности организации местного самоуправления на данных территориях предусмотрены ст. 79 настоящего Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Наиболее крупные города должны получить статус городских округов. В городских округах осуществляется одноуровневое местное самоуправление. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ в соответствии с ч. 2 ст. 11 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В связи с введением двухуровневой системы местного самоуправления Закон предусматривает выделение в круге вопросов местного значения вопросов межмуниципального характера, решение которых относится к ведению муниципальных районов.

Решение вопросов местного значения возможно населением самостоятельно или органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления могут избираться населением либо формироваться представительным органом местного самоуправления. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, т.е. не являются низовым звеном системы государственных органов.

В число должностных лиц местного самоуправления Закон предусматривает выделение выборных и иных должностных лиц местного самоуправления. К выборным должностным лицам местного самоуправления относятся:

1) главы муниципальных образований;

2) депутаты представительного органа местного самоуправления;

3) члены иных выборных органов местного самоуправления (таковым, например, может являться контрольный орган муниципального образования);

4) иные выборные должностные лица местного самоуправления.[8]

Правовая база организации и деятельности местного самоуправления является многоуровневой:

- на первое место ставятся международно-правовые документы. Это соответствует ч. 4 ст. 15 Конституции РФ: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

Среди международно-правовых документов, непосредственно направленных на регулирование местного самоуправления, можно выделить Европейскую Хартию местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.). Данная Хартия определяет минимальные права местного самоуправления, которые должны быть гарантированы государствами, ее подписавшими.

Под термин "местное самоуправление" относящимся к конституционным терминам, которая  используется в ст. ст. 3, 12, 15, 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 68, 72 и других Конституции России, но тем не менее, нигде в Конституции РФ не дается определения понятию местного самоуправления.

В соотвествии ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения согласно ст. 76 Конституции РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Одна из  глав Конституции полностью посвящена организации местного самоуправления в Российской Федерации (гл. 8).  Данная глава устанавливает основные формы и способы осуществления местного самоуправления, территориальные основы местного самоуправления, основные полномочия органов местного самоуправления. Статья 133 Конституции РФ устанавливает запрет на ограничение тех прав местного самоуправления, которые закреплены в Конституции РФ и федеральных законах.

Основные вопросы местного значения, решаемые муниципальными образованиями, часто требуют совместной координации усилий. Для этого муниципальные образования могут создавать организации межмуниципального сотрудничества. В качестве примера можно привести Ассоциацию городов Ленинградской области, Ассоциацию городов Владимирской области, Муниципальный союз городов Тюменской области и т.д.[9]

Муниципальные образования и советы муниципальных образований, как объекты муниципальной собственности, могут образовывать и единое общероссийское объединение муниципальных образований.

В настоящее время в Российской Федерации существует несколько союзов муниципальных образований: Союз российских городов, Российский союз местных властей, Союз малых городов России и др.

Современное внутреннее устройство субъектов Федерации отличается разнообразием. В основном реализованы варианты образования муниципальных образований или в отдельных поселениях - городах районного значения, поселках и сельских округах, или, наоборот, в городах областного значения и районах.

Отличия между этими двумя вариантами заключаются в том, что в первом случае государственные полномочия выполняют органы не муниципальные, а территориальные государственные.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. в части установления территориальной основы местного самоуправления базируется на понятии "поселение". В соответствии с Конституцией РФ "местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на иных территориях". Если буквально следовать норме этой статьи, а под поселениями понимать населенные пункты, то каждый населенный пункт должен получить статус муниципального образования, что представляется нецелесообразным и не соответствующим отечественным и зарубежным традициям и практике.

Чтобы раскрыть, чем содержание понятия "поселение" в Законе 2003 г. отличается от содержания понятия "муниципальное образование" в предыдущем одноименном Законе. Также нетрудно заметить, что на первый план выходят место компактного проживания людей (фактически единство территории и населения) и традиционное совместное решение ими вопросов местного значения, в чем и состоит смысл местного самоуправления. Другие атрибуты муниципального образования (собственность, бюджет) в соответствии с положениями нового Закона возникают как следствие имеющегося статуса.

Закон предусматривает 5 видов муниципальных образований: 2 вида поселений - сельское и городское; муниципальный район; городской округ; внутригородская территория города федерального значения.

Согласно Закону в отдельную категорию муниципальных образований выделены городские округа - городские поселения, наделенные компетенцией как поселений, так и муниципальных районов. Их территории формируются так же, как и территории других городских поселений, но они не входят в состав территорий муниципальных районов.[10] При этом, наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Р.Ф., при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения всех вопросов местного значения и исполнения ими отдельных переданных государственных полномочий, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельной реализации своей компетенции органами местного самоуправления прилегающего муниципального района. Городскими округами являются также города-наукограды и закрытые административно-территориальные образования.[11]

Территория субъекта РФ при применении Закона должна быть разделена на территории поселений, городских округов и межселенных территорий. Вхождение в территорию поселения земель не зависит от форм собственности и целевого назначения.

Города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, ЗАТО, наукограды и приграничные территории будут иметь особенности организации местного самоуправления.

Также следует учесть практический опыт, накопленный в них. Так, Санкт-Петербург был первым из городов, который предоставил статус муниципальных образований не только созданным внутригородским округам, получающим теперь статус "внутригородской территории города федерального значения". Муниципальными образованиями стали пригородные города и поселки городского типа.

Москва в конце 2002 г. представила статус муниципалитета районам города, одновременно создав на базе районной управы органы государственного управления. Ряд других субъектов Федерации тоже предоставил права самоуправления городским районам.

Новый Закон содержит норму об осуществлении местного самоуправления на всей территории России, причем оговорка по поводу возможности ограничения прав граждан на осуществление местного самоуправления касается не территорий, а целей, в которых это ограничение допускается.

Согласно всему этому, вся территория Российской Федерации должна быть «покрыта» муниципальными образованиями. Это существенно, так как теоретически возможна модель территориальной организации местного самоуправления, при которой в границы муниципальных образований включаются населенные пункты с небольшой прилегающей территорией, а вся остальная территория остается под управлением органов государственной власти.


1.2 Понятие гражданской правосубъектности муниципальной собственности


Большей частью отношений, возникающих между субъектами права, являются гражданско-правовые отношения. ГК РФ определяет в качестве субъектов гражданских правоотношений не только физические и юридические лица, но и такие специальные субъекты, как Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования- объекты муниципальной собственности в гражданском праве. Согласно ст. 124 ГК РФ "муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами". Данные субъекты гражданского права приобретают и осуществляют имущественные и личные неимущественные права и исполняют обязанности через свои органы - органы местного самоуправления. Однако, как показывает практика, нередко органы муниципальной власти, а также их структурные подразделения выступают в гражданско-правовых отношениях от своего собственного имени, а не от имени муниципального образования. Данные правовые явления возникают в результате того, что действующее федеральное и местное законодательство предусматривает возможность органов местного самоуправления являться юридическими лицами.

В соотвествии со  ст. 20 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28.08.1995  "выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования". Иные органы местного самоуправления согласно данному Закону определяются уставом муниципального образования и обычно являются коллегиальными, исполнительными органами.

В уставах многих муниципальных образований, например в уставах городов Барнаула, Ставрополя, Астрахани, Брянска, Воронежа, помимо органов местного самоуправления юридическими лицами могут являться и их структурные подразделения, как объекты муниципальной собсчтвенности. Это порой приводит даже к такому абсурду, когда одно структурное подразделение органа местного самоуправления затевает судебную тяжбу с другим структурным подразделением, то есть получается, что муниципальное образование судится само с собой, так как все структурные подразделения органов местного самоуправления действуют от имени муниципального образования. Структурные подразделения органов местного самоуправления не являются органами местного самоуправления, они являются лишь составной их частью и, следовательно, не могут быть юридическими лицами, так как Федеральный закон о местном самоуправлении не предусматривает у структурных подразделений органов муниципальной власти возможности быть юридическими лицами.[12]

В соответствии с действующим законодательством органы местного самоуправления обладают двойным статусом. С одной стороны, они являются органом власти, носителем властных полномочий и выступают в публично-правовых отношениях, с другой стороны - равным участником гражданских правоотношений в качестве юридического лица. Однако ни федеральное законодательство, ни уставы муниципальных образований не определяют, в какой организационно-правовой форме юридических лиц они могут существовать. Любое юридическое лицо участвует в гражданском обороте в какой-то определенной организационно-правовой форме, так как без определения такой формы не может быть определен правовой статус данного субъекта права. Данный правовой пробел можно заполнить аналогией с нормами гражданского законодательства, регулирующими правовой статус учреждений. Учреждением согласно ст. 120 ГК РФ признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. В данном случае орган муниципальной власти учреждается муниципальным образованием для осуществления управленческих и иных функций некоммерческого характера. Осуществляя управленческие функции, орган местного самоуправления, являющийся учреждением, действует от имени муниципального образования, выступая в отношениях административно-правового характера. При осуществлении, иных социально-полезных функций (например, жилищно-коммунальное управление местной администрации оказывает населению жилищно-коммунальные услуги), орган местного самоуправления может вступать в гражданско-правовые отношения, от имени муниципального образования, действуя в качестве органа местного самоуправления, а может выступать от своего имени, действуя в качестве юридического лица, в этом случае гражданские права и обязанности возникают у органа местного самоуправления, как субъекта гражданского права.[13]

При участии органов муниципальной власти в гражданском обороте в качестве юридических лиц возникает много проблем, связанных с тем, что данные органы осуществляют хозяйственную деятельность. Например, департамент по градостроительству одного из муниципальных образований оказывает платные услуги по осуществлению проектных работ или комитет по управлению имуществом сдает в аренду муниципальное имущество. Согласно п. 2 ст. 24 Федерального закона "О некоммерческих организациях" от 12.01.1996 "некоммерческая организация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана... Законодательством Российской Федерации могут устанавливаться ограничения на предпринимательскую деятельность некоммерческих организаций отдельных видов...". Такие ограничения установлены Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" от 25.05.1995, согласно которому запрещается совмещение функций органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов. Поэтому, как правильно написано в п. 18 информационного письма Президиума ВАС РФ "Обзор практики разрешения споров, связанных с применением антимонопольного законодательства" от 30.03.1998, орган местного самоуправления не вправе совмещать функции управления с функциями хозяйствующего субъекта. Данное положение антимонопольного законодательства нужно толковать в узком смысле, понимая под функциями хозяйствующего субъекта осуществление производственной деятельности. Если же хозяйственную деятельность трактовать широко, то получится, что муниципальное образование, которое действует через свои органы, не имеет права, например, сдавать муниципальное имущество в аренду. Следовательно, осуществление органами муниципальной власти непроизводственной хозяйственной деятельности как выполнение своих функций не является нарушением антимонопольного законодательства.

Муниципальные образования - образования публичные и именно в силу своей публичности не являются корпорациями.

Как отмечает В.С. Белых, публичные образования обладают специальной правоспособностью, которая в силу публично-правовой природы этих образований не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права.[14]

Современная литература, вместе с тем, высказывает и другие точки зрения. Так, Кисликова М.А. утверждает, что государство можно считать "общественной корпорацией".[15] По мысли Г. Алимурзаева, муниципальное образование представляет собой форму своеобразной территориальной корпорации, причем с соответствующими преобразованиями отношений собственности. Подобные подходы к данной проблеме использует и О.А. Камалов.[16]

Ранее такая точка зрения была популярна у немецких ученых. Еще Л. Эннекцерус писал, что по своей природе государство является корпорацией, так как состоит из совокупности граждан, равно как и местные общины, публичные заведения, церковные общины и т.д.[17]

Можно подумать, что приведенные суждения основываются на некоторых объективных предпосылках, в частности, на внешнем сходстве публичных образований и корпоративных объединений в силу множественности субъектного состава. Но сходство это внешнее, природа отношений в публичных образованиях иная. Вероятно, поэтому сами названные авторы пишут лишь о возможности применения к публичным образованиям теорий юридического лица, принципов формирования и управления имуществом в юридических лицах. Но такая возможность не означает тождественности обозначенных отношений. К публичным образованиям некоторые принципы, являющиеся сущностно-образующими для корпораций, применимы только по аналогии.

На основе двойственной природы, объекта муниципальной собственности, самого муниципального образования Г. Алимурзаев предлагает своеобразную конструкцию отношений собственности, сходную с разделенной собственностью.

Для использования аналогии корпоративных отношений к муниципальным образованиям, по мнению О.А. Камалова, в первую очередь может быть обусловлено определяющим значением территориального коллектива, что дает возможность применения здесь "теории коллектива", разработанной для раскрытия людского субстрата юридического лица.

В какой-то мере здесь усматривается "прозрачность" границ между частным и публичным правом. Как совершенно справедливо отмечает В.А. Бублик, "...одной из моделей взаимодействия публичного и частного права является внедрение частноправовых начал в публично-правовую материю, когда публичные отношения начинают все более широко регулироваться с использованием элементов частноправового метода (цивилистического инструментария)...".[18]

Можно подумать, что законодатель создал дефиницию государственной корпорации как раз для того, чтобы заложить презумпцию тождественного функционирования этого субъекта в экономическом обороте наряду с другими субъектами гражданского права, хотя, безусловно, с точки зрения внутренних отношений государственная корпорация не может быть отнесена к "классическим" корпорация. Не являются корпорациями государственные и муниципальные унитарные предприятия, поскольку представляют собой форму реализации "индивидуальным" собственником (государством, муниципальным образованием) своих экономических возможностей; не являются корпорациями иные некоммерческие организации (за исключением потребительских кооперативов).[19] Иначе говоря, законодатель презюмировал корпорацией со специальной правоспособностью ту организационную форму отношений, которая "стоит" за государственной корпорацией.

Сюжет проблемы о том, что корпоративные отношения присутствуют, в обектах муниципальной собственности: и в государственных и муниципальных унитарных предприятиях, традиционно обосновывается существованием в них трудового коллектива (множественности субъектного состава), а также особой имущественной обособленности, предопределяемой производственными целями деятельности предприятия.

Мананникова О.В. считал, что предприятие имеет экономическое происхождение и рассматривается как экономическое единство, в котором объединяются и координируются человеческие и материальные факторы хозяйственной деятельности.[20] Или, как пишет В.К. Андреев, теория коллектива с учетом достижений науки социальной психологии должна служить ключом к раскрытию воли предприятия, производственного объединения при их правовой характеристике как хозяйственного органа. В коллективе определяющее значение имеют взаимодействие и взаимоотношения людей, обусловленные целями, задачами и ценностями совместной деятельности.[21]

Однако использование в организации деятельности трудового коллектива некоторых корпоративных принципов, сформированных в частной сфере, есть опять-таки применение аналогии корпоративных конструкций к трудовым отношениям. Предприятие не может быть отнесено к корпорациям, оно создается для организации процесса производства. Еще А.Х. Гольмстен заметил, что предприятие не может быть уподоблено лицу, оно есть проявление деятельности лица. Кроме того, имущественное обособление государственных и муниципальных унитарных предприятий иное, чем собственность.

В основах гражданского законодательства Союза ССР и республик (ст. 21), Закон "О собственности в РСФСР" (ст. ст. 14, 15) признавали "коллективную собственность" как собственность между членами трудового коллектива внутри юридического лица. ГК РФ исключает "коллективную собственность", поскольку она противоречит конструкции государственных и муниципальных унитарных предприятий, сформулированной кодексом, и не охватывается его общей концепцией.

Также основываясь на вышеизложенном, можно сделать вывод о том, что сейчас согласно действующему гражданскому и иным отраслям законодательства нет необходимых предпосылок к наделению органов местного самоуправления статусом юридического лица, что подтверждается отсутствием правовых норм по регулированию данного правового явления.


1.3 Особенности правового статуса муниципальной собственности в Ульяновской области


Правовой статус муниципальной собственности в Ульяновской области регламентируется Законом Ульяновской области от 15.09.2004 №055-ЗО «Об организации местного самоуправления в Ульяновской области».

Данный Закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Ульяновской области, определяет государственные гарантии его осуществления.

Местное самоуправление в Ульяновской области - форма осуществления населением Ульяновской области своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами Ульяновской области, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного, самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.

Одним из объектов муниципальной собственности Ульяновской области является местное самоуправление признается, гарантируется и осуществляется на всей ее территории.

Органы государственной власти Ульяновской области обеспечивают государственные гарантии осуществления населением Ульяновской области прав и полномочий по осуществлению местного самоуправления.

Правовую основу местного самоуправления в Ульяновской области, составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), Устав Ульяновской области, настоящий Закон, другие законы и нормативные правовые акты Ульяновской области, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Важно остановиться на полномочиях органов государственной власти Ульяновской области в области местного самоуправления.

К полномочиям органов государственной власти Ульяновской области в области местного самоуправления относятся:

- правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в Ульяновской области в случаях и порядке, установленных федеральными законами;

- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти Ульяновской области и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;

- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения Ульяновской области, а также в пределах полномочий органов государственной власти Ульяновской области по предметам совместного ведения Российской Федерации и Ульяновской области;

- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении ими отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами Ульяновской области в порядке, установленном Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и настоящим Законом.

Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти Ульяновской области в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами Ульяновской области.

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Ульяновской области, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами Ульяновской области.

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются настоящим Законом с учетом исторических и иных местных традиций.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

Правовое положение органов местного самоуправления как юридических лиц определяется в соответствии со статьей 41 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

От имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности могут глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.

Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

Муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности.

В собственности муниципальных образований на территории Ульяновской области может находиться:

1) указанное в п.п. 2 - 4 имущество, предназначенное для решения установленных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросов местного значения;

2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами Ульяновской области;

3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

В собственности поселений могут находиться:

1) имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения;

2) автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания;

3) жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда;

4) пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения в границах поселения;

5) имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;

6) объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предназначенные для обеспечения первичных мер по тушению пожаров;

7) библиотеки;

8) имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

9) объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенные в границах поселения;

10) имущество, предназначенное для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта;

11) имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения;

12) имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

13) имущество, включая земельные участки, предназначенное для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения;

14) имущество, предназначенное для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

15) земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами;

16) обособленные водные объекты на территории поселения;

17) леса, расположенные в границах населенных пунктов поселения.

В собственности муниципальных районов могут находиться:

1) имущество, предназначенное для электро- и газоснабжения поселений в границах муниципального района;

2) автомобильные дороги общего пользования между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания;

3) пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения между поселениями на территории муниципального района;

4) имущество, предназначенное для организации и осуществления экологического контроля;

5) имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;

6) имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией;

7) имущество, предназначенное для обеспечения общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также предоставления дополнительного образования и организации отдыха детей в каникулярное время;

8) имущество, предназначенное для оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;

9) иное имущество.

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти Ульяновской области) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты.

Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом.

Муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет).

Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района.

В составной части бюджета поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями. Порядок разработки, утверждения и исполнения указанных смет определяется органами местного самоуправления соответствующих поселений самостоятельно.

Органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований.

Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и, контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также принимаемыми в соответствии с ним законами Ульяновской области.

Органы местного самоуправления в порядке, установленном федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, представляют в федеральные органы государственной власти и (или) органы государственной власти Ульяновской области отчеты об исполнении местных бюджетов.

Расходы местных бюджетов осуществляются в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Органы местного самоуправления ведут реестры расходных обязательств муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации в порядке, установленном решением представительного органа муниципального образования.

Органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения могут выступать муниципальными заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Ульяновской области.

Муниципальный заказ на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг оплачивается за счет средств местного бюджета. Размещение указанного муниципального заказа осуществляется на конкурсной основе, за исключением случаев, когда размещение муниципального заказа осуществляется путем запроса котировок цен на товары, работы и услуги, или случаев закупки товаров, работ и услуг у единственного исполнителя.

Глава 2 Экономическая основа выступления муниципальной собственности, регулируемый гражданским        законодательством

2.1 Понятие и состав имущества, находящегося в муниципальной собственности


Многолетняя практика современного развития местного самоуправления свидетельствует о том, что успешное решение вопросов местного значения напрямую зависит от ряда факторов. Среди них в числе основных можно выделить эффективное экономическое развитие территории. Финансовая составляющая местного самоуправления как в России, так и за рубежом занимает ведущее место, и ее значение неуклонно возрастает.

Главные финансово-экономические основы муниципальной слбственности Законом 1995 г. сформулированы в общем виде, так как предполагалось, что они будут урегулированы другими федеральными законами, принятыми в развитие базового федерального закона. Однако Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" был принят только в 1997 году. До сих пор так и не приняты федеральные законы, регулирующие порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, порядок передачи федеральной собственности в муниципальную, основы формирования муниципального заказа.[22]

Итогом этих законодательных недоработок стало недостаточное финансово-экономическое обеспечение муниципальных образований. Эта проблема включает в себя комплекс вопросов, решаемых как на государственном, так и на муниципальном уровне. К ним относятся вопросы формирования муниципальной собственности (в том числе муниципальной собственности на землю), создания условий для формирования полноценных местных бюджетов (в том числе учета специфики муниципальных образований при распределении государственных финансовых ресурсов), создания стабильной нормативной основы экономической деятельности муниципальных образований. Основными проблемами являются нерациональное формирование состава объектов муниципальной собственности и неэффективное управление муниципальным хозяйством.

Все изменения, которые внес Закон от 2003 г. в экономические основы местного самоуправления, направлены на решение указанных проблем. В целом гл. 8 "Экономическая основа местного самоуправления" закрепляет общие положения, определяющие экономические и финансовые основы местного самоуправления в РФ, а также принципы межбюджетных отношений. Ее положения в основном направлены на создание нового механизма регулирования межбюджетных отношений. Данные положения определяют состав собственных доходов муниципальных образований, их полномочия по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью, порядок выравнивания бюджетной обеспеченности поселений и муниципальных районов (городских округов), а также другие вопросы.[23]

Также следует помнить, что формирование экономических основ местного самоуправления основывается на гражданском, бюджетном и налоговом законодательстве. Поэтому нормы комментируемого Закона будут действовать в той мере, в какой они будут согласовываться с БК РФ, НК РФ и ГК РФ.

Признание и защита муниципальной собственности наравне с государственной и частной провозглашена в ст. 8 Конституции РФ.

Согласно статье 212 ГК РФ где закреплено, что в Российской Федерации признаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ч. 1), права всех собственников защищаются равным образом (ч. 4). Это свидетельствует о юридическом равенстве указанных лиц, в том числе при приобретении и осуществлении права собственности на имущество. Однако особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество для отдельных типов субъектов могут устанавливаться только законом (ч. 3 ст. 212 ГК РФ), т.е. предполагается, что законом могут устанавливаться особые основания и способы приобретения права собственности отдельными субъектами.

Муниципальная собственность представляет собой форму собственности, существующую параллельно с государственной. По своему характеру и юридической природе она находится в одном ряду с правом государственной собственности. В соответствии со ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, т.е. имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Управляют муниципальной собственностью согласно ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления.

Все имущество, являющееся объектом права муниципальной собственности, подразделяется на следующие группы:

1) имущество, закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями на режиме права хозяйственного ведения и права оперативного управления. Оно имеет в основном социальное (образование, медицина, культура) и производственное значение;

2) имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляющее муниципальную казну соответствующего поселения или иного муниципального образования. Оно призвано удовлетворять потребности населения, связанные с проживанием на территории муниципального образования, а также финансово и материально обеспечивать деятельность органов местного самоуправления.[24]

Новый Закон дает закрытый перечень муниципального имущества, в соответствии с которым в собственность муниципальных образований входит имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, для осуществления переданных государственных полномочий и для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, работников муниципальных предприятий и учреждений.

В собственности муниципальных образований может находиться:

1) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

2) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

В собственности поселений могут находиться:

1) имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения;

2) автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания;

3) жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда;

4) пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения в границах поселения;

5) имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;

6) объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предназначенные для обеспечения первичных мер по тушению пожаров;

7) библиотеки;

8) имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

9) объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенные в границах поселения;

10) имущество, предназначенное для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта;

11) имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения;

12) имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

13) имущество, включая земельные участки, предназначенные для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения;

14) имущество, предназначенное для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

15) земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами;

16) обособленные водные объекты на территории поселения;

17) леса, расположенные в границах населенных пунктов поселения;

18) имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения.

В собственности муниципальных районов могут находиться:

1) имущество, предназначенное для электро- и газоснабжения поселений в границах муниципального района;

2) автомобильные дороги общего пользования между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания;

3) пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения между поселениями на территории муниципального района;

4) имущество, предназначенное для организации и осуществления экологического контроля;

5) имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;

6) имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией;

7) имущество, предназначенное для обеспечения общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также предоставления дополнительного образования и организации отдыха детей в каникулярное время;

8) имущество, предназначенное для оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;

9) имущество, предназначенное для утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

10) архивные фонды, в том числе кадастр землеустроительной и градостроительной документации, а также имущество, предназначенное для хранения указанных фондов;

11) имущество, включая земельные участки, предназначенное для содержания на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения и организации ритуальных услуг;

12) межпоселенческие библиотеки и библиотечные коллекторы;

13) имущество, необходимое для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

14) земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности муниципального района в соответствии с федеральными законами;

15) обособленные водные объекты на территории муниципального района, расположенные на межселенной территории муниципального района;

16) имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района.

Следует отметить, что Законом от 1995 г. в ст. 29 был представлен более подробный перечень объектов муниципальной собственности, таких как: муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации и т.д. Так как ст. 215 ГК РФ определяет муниципальную собственность как имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, конкретизировать объекты муниципальной собственности нет необходимости. Включение в Закон закрытого перечня имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, ограничивает перспективы муниципальных образований по наращиванию доходов за счет этой составляющей, в том числе и по развитию рыночных механизмов использования земли и имущества в муниципалитетах.[25]

Состав имущества, которое может находиться у муниципалитетов, зависит от перечня вопросов, находящегося в введении муниципального образования. Поэтому перечень имущества городского округа шире, чем у поселений и муниципальных районов.[26]

Также хотелось бы подчеркнуть, что имущество муниципальных образований должно использоваться только для решения вопросов местного значения, осуществления отдельных государственных полномочий и для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, работников муниципальных предприятий и учреждений. Если у муниципального образования возникают права собственности на иное имущество, это имущество должно быть перепрофилировано либо отчуждено.

Если в Законе 1995 г. речь шла о праве создания предприятий, учреждений и организаций для осуществления хозяйственной деятельности без каких бы то ни было ограничений, то теперь эти структуры образуются только для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Таким образом, практика создания предприятий, не связанных с задачами местного самоуправления (например, винно-водочных заводов), становится незаконной.

С одной стороны, данное правило является правовой гарантией реализации социального предназначения местного самоуправления, которое состоит, прежде всего, в непосредственном обеспечении жизнедеятельности населения. С другой стороны, такой подход к формированию муниципального имущества вызывает ряд вопросов. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 14, ч. 3 ст. 15, ч. 2 ст. 16 Закона от 2003 г. муниципалитет вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции иных субъектов публичной власти и не исключенные законами из компетенции самого муниципального образования. Таким образом, муниципалитеты вправе расширять перечень решаемых ими вопросов, однако при этом они смогут владеть муниципальной собственностью лишь в соответствии со строго ограниченным перечнем.

По нашему мнению, установленный законом подход к муниципальному имуществу (собственности) лишает муниципальные образования важных инструментов для решения задач собственного комплексного социально-экономического развития, а также сводит к минимуму неналоговые источники доходов местного бюджета. Между тем муниципальная собственность должна служить интересам комплексного социально-экономического развития муниципального образования, увеличения его экономического потенциала. Местное самоуправление без экономической независимости безжизненно.


2.2 Права муниципальных образований, как объекта по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью


На первый взгляд, неоднозначно можно оценить нормы, касающиеся понятия субъекта муниципальной собственности и его прав. В Законе 1995 г. указывалось, что право собственности от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, - население непосредственно. Например, если предстоит продажа муниципальной собственности высокой стоимости, то решение этого вопроса выносится на местный референдум. Согласно нормам нового Закона это право реализуется только органами местного самоуправления.[27]

Представительные органы местного самоуправления устанавливают порядок управления и распоряжения муниципальным имуществом, а исполнительные органы непосредственно владеют, пользуются и распоряжаются этим имуществом, в том числе через учреждение и наделение полномочиями компетентных организаций (ст. 15 Закона 1995 г. и ст. 35 Закона 2003 г.).

Закон 2003 г. ввел норму, в соответствии с которой органы местного самоуправления самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом, но только в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Закон 1995 г. таких положений не содержит. Поэтому на практике органы местного самоуправления пользуются полной гражданско-правовой свободой и административно-правовой самостоятельностью. И это приводит к тому, что органы местного самоуправления нарушают федеральные и региональные нормативные акты по экономическим и финансовым вопросам.[28]

Органы местного самоуправления имеют право передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование юридическим и физическим лицам, органам государственной власти и органам местного самоуправления других муниципальных образований.

Совершать сделки с муниципальным имуществом органы местного самоуправления имеют право только в соответствии с федеральными законами. Названная норма в Законе 1995 г. отсутствует.

Согласно части 3 ст. 51 Закона 2003 г., что повторяет нормы ст. 217 ГК РФ. В соответствии с ГК РФ приватизация - переход имущества из государственной или муниципальной собственности в собственность граждан и юридических лиц.

Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (с изменениями от 27 февраля 2003 г.) учреждает порядок, способы приватизации муниципального имущества и особенности приватизации отдельных видов имущества. В соответствии с нормами вышеназванного Закона органы местного самоуправления самостоятельно определяют порядок принятия решений об условиях приватизации муниципального имущества.[29]

Согласно законодательству о приватизации, где могут содержаться дополнительные требования, предъявляемые к покупателям приватизируемых объектов. В частности, в Федеральном законе "О приватизации государственного и муниципального имущества" специально оговорено, что в качестве покупателей приватизируемого имущества не могут выступать государственные и муниципальные унитарные предприятия, казенные предприятия, государственные и муниципальные учреждения, а также иные юридические лица, в уставном капитале которых доля РФ, субъектов РФ и муниципальных органов превышает 25%.

Закон РФ от 4 июля 1991 г. №1541-1 "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 23 декабря 1992 г., 11 августа 1994 г., 28 марта 1998 г., 1 мая 1999 г., 15 мая 2001 г., 20 мая, 26 ноября 2002 г., 29 июня, 22 августа, 29 декабря 2004 г.) определяет основные принципы осуществления приватизации муниципального жилищного фонда, социального использования на территории Российской Федерации.

Весь порядок и все условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, но только в соответствии с федеральными законами. В свою очередь, Закон 1995 г. регламентирует, что порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются поселением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно. Таким образом, в соответствии с новым Законом население отстранено от определения порядка и условий приватизации муниципального имущества - этот порядок устанавливается теперь только органами местного самоуправления.

Все это находит выражение в принятии муниципальными образованиями собственных программ приватизации принадлежащего им имущества, самостоятельной классификации объектов приватизации, определении сроков их приватизации и т.д. В качестве примера таких документов можно привести Постановление Тольяттинской городской Думы от 17 сентября 2003 г. N 863 "О Положении о разработке Программы приватизации муниципального имущества г. Тольятти", решение Пензенской городской Думы от 30 мая 2003 г. N 463/35 "Об утверждении прогнозного плана (программы) приватизации муниципального имущества г. Пензы на 2003 год", Постановление Самарской городской Думы от 30 мая 2002 г. №154 "О порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью города Самары", решение собрания представителей г. Заречного Пензенской области от 10 марта 2000 г. №414 "Об утверждении Порядка и условий приватизации муниципальной собственности г. Заречного" и т.д.

Также существенное значение для перехода муниципального хозяйства на новые экономические принципы имеет установленное Законом право органов местного самоуправления участвовать в создании муниципальных предприятий и учреждений, хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных (в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью).[30] В соответствии с концепцией Закона эти общества также должны содействовать осуществлению полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Основные вопросы создания и функционирования муниципальных предприятий регулируются ГК РФ и Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (с изменениями от 8 декабря 2003 г.).

Федеральным законом "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" предусмотрено создание муниципальных унитарных предприятий следующих видов:

- муниципальные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения (муниципальные предприятия);

- муниципальные унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления (казенные предприятия).

Согласно ст. 8 Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" основаниями для создания муниципального предприятия могут являться:

- необходимость использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности Российской Федерации;

- необходимость осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам).

Казенное предприятие может быть создано в случае:

- если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для нужд муниципального образования;

- необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена;

- необходимости осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государством ценам в целях решения социальных задач;

- необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств.

Вопросы создания и функционирования муниципальных учреждений регулируются ГК РФ и Федеральным законом "О некоммерческих организациях".

Согласно, ст. 120 ГК РФ определяет, что учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона "О некоммерческих организациях" некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ.[31]

Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом.

Очевидно, что, как и в случае создания муниципальных унитарных предприятий, муниципальные учреждения могут создаваться для реализации вопросов местного значения в перечисленных сферах.


2.3 Местные бюджеты как основа выступления муниципальной собственности в отношениях, регулируемых гражданским законодательством


Муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет).

Согласно статье 14 Бюджетного кодекса РФ, которая определяет местный бюджет (бюджет муниципального образования) как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. Таким образом, формирование каждого местного бюджета обусловлено важнейшей задачей - финансовым обеспечением реализации полномочий местного самоуправления на территории муниципального образования. Эти полномочия в соответствии с законодательством тесно связаны с решением вопросов местного значения, а также с реализацией переданных органами государственной власти отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления.

Закон 2003 г. четко устанавливает 5 видов муниципальных образований. Однако число уровней бюджетной системы должно соответствовать числу уровней публичной власти. В соответствии с Законом о местном самоуправлении 2003 г. местные бюджеты делятся на бюджеты двух уровней:

- бюджеты муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения;

- бюджеты городских и сельских поселений.

Часть 1 ст. 52 Закона указывает, что каждое муниципальное образование имеет свой бюджет. Между тем пока в Российской Федерации из 11599 муниципальных образований местные бюджеты имеют лишь немногим более 10000. Произошло это потому, что в ряде субъектов Федерации отказались от разработки консолидированных бюджетов районов, включавших бюджеты поселковых и сельских образований, и перешли к подготовке единого районного бюджета. Объяснялась такая мера необходимостью отхода от разработки многочисленных, но маломощных, со слабой доходной базой местных бюджетов и переходом к укрупненным бюджетам с устойчивой доходной базой.

Нормы Закона 2003 г., устанавливающие экономическую основу местного самоуправления, могут быть действенными только совместно с соответствующими нормами БК РФ и НК РФ. Законопроекты об изменениях и дополнениях в БК РФ и НК РФ находятся на рассмотрении в Государственной Думе.

Органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований.

Между тем в настоящее время можно отметить тревожную тенденцию в современном развитии местного самоуправления - это усиливающийся дисбаланс между доходной и расходной частями местных бюджетов.

Представляется, что в современный период необходимых предпосылок для исправления положения не создано. Значительное расширение социальных функций местного самоуправления, многие из которых реализовывались ранее предприятиями и организациями за счет своих ресурсов и объектов социальной сферы, не привело к адекватному перераспределению средств в пользу органов местного самоуправления. Действующее федеральное законодательство хотя и предоставило органам местного самоуправления право самостоятельного формирования своих бюджетов и за счет их доходной части решения социальных задач, однако объем и направления движения финансовых потоков для наполнения этой доходной части органам местного самоуправления оказались неподконтрольны.

В соответствии со ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.

Новый Закон уделяет большое внимание регулированию бюджетного процесса в муниципальных образованиях. Эти нормы отражают положения БК РФ. Так, ст. 9 БК РФ к ведению органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений относит:

- установление порядка формирования доходов и расходов местных бюджетов;

- установление порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов;

- утверждение и исполнения бюджетов, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении бюджетов.

В исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находится утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении.

Органы местного самоуправления имеют право регулировать все вопросы бюджетного процесса, распределения доходов и разграничения полномочий по осуществлению расходов между различными местными бюджетами, определения условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов и определения порядка осуществления муниципальных заимствований.[32]

Основную характеристику бюджета составляют: общий объем доходов бюджета, общий объем расходов бюджета и дефицит бюджета.

Ответственный за подготовку проекта бюджета орган местного самоуправления выносит проект решения о бюджете на очередной финансовый год на рассмотрение представительного органа местного самоуправления в срок, определенный муниципальными правовыми актами.

Новый Закон ввел норму, в соответствии с которой органы местного самоуправления представляют федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов Федерации сведения об исполнении местных бюджетов, т.е. органы местного самоуправления должны отчитываться перед государственными органами. Такое положение не соответствует ст. 132 Конституции РФ. Представляется, что такое требование можно применить только в части финансирования отдельных государственных полномочий. Отчет об исполнении местного бюджета органы местного самоуправления должны представлять населению муниципального образования через публичные слушания и средства массовой информации.

В местных бюджетах раздельно учитываются доходы и расходы, направленные на решение вопросов местного значения и субвенции, предоставленные органами государственной власти для выполнения отдельных государственных полномочий.

Статья 36 БК РФ выделяет 2 основных момента:

1) обязательное опубликование основной информации о принятых бюджетах;

2) прозрачность процедуры обсуждения и утверждения бюджетов.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. уточняет, что должны быть обнародованы сведения о численности и фактических затратах на денежное содержание муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений. Представляется, что данная норма весьма справедлива, так как жители муниципальных образований, т.е. налогоплательщики, имеют право знать, на что расходуются уплаченные ими налоги и сборы.

Принцип гласности предполагает также информированность граждан о всех деталях обсуждения и утверждения бюджетов. Особо отмечается необходимость обнародования информации о всех разногласиях по бюджетным вопросам, возникающим внутри законодательного органа власти либо между представительным и исполнительным органами местного самоуправления.

В средствах массовой информации публикуются утвержденные бюджеты и отчеты об их исполнении. Кроме того, должна обнародоваться информация о ходе исполнения бюджетов и обеспечиваться доступность информации о решениях представительных органов государственной власти, органов местного самоуправления по вопросам бюджетной политики.

Особое значение принципа гласности в сфере бюджетно-правового регулирования объясняется еще и тем, что в соответствии со ст. 11 БК РФ местные бюджеты разрабатываются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления.

Расходы местных бюджетов осуществляются в формах, предусмотренных БК РФ.

Согласно ст. 69 БК РФ, которая содержит исчерпывающий перечень форм расходов бюджетов. К ним относятся: ассигнования на содержание бюджетных учреждений; средства на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по муниципальным контрактам; трансферты населению; бюджетные кредиты юридическим лицам (в том числе налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и платежей и других обязательств); субвенции и субсидии физическим и юридическим лицам; инвестиции в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц; бюджетные ссуды, дотации, субвенции и субсидии бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации, государственным внебюджетным фондам; кредиты и займы внутри страны за счет государственных внешних заимствований; кредитов иностранным государствам; средства на обслуживание долговых обязательств, в том числе муниципальных гарантий.

Все органы местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств муниципальных образований. БК РФ предусматривает, что органы местного самоуправления, а также муниципальные заказчики должны вести реестры закупок. При этом под реестром закупок следует понимать документ, содержащий в себе перечень приобретенных товаров (работ, услуг) и оплаченных за счет бюджетных ассигнований (ст. 73).

Основной принцип реформы в отношении разграничения расходных обязательств состоит в том, что уровень власти, который устанавливает обязательство, должен обеспечить финансами его исполнение. Таким образом, комментируемая часть предусматривает два пути финансирования расходных полномочий муниципальных образований: первый - выделение субвенций из федерального или региональных бюджетов на финансирование вопросов местного значения через фонды финансовой поддержки муниципальных образований; второй - выделение субвенций из федерального или региональных бюджетов на выполнение отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления.

Финансовое обеспечение в любом случае остается за уровнем, установившим данное обязательство. Данные схемы обеспечивают как автономию бюджетов в формировании своих расходов, так и их защиту от необеспеченных мандатов.[33]

Новый Закон в развитие п. 2 ст. 132 Конституции РФ содержит четкий механизм, который регулирует финансовые отношения органов местного самоуправления и органов государственной власти по вопросу обеспечения переданных государственных полномочий. При этом финансовое обеспечение переданных отдельных государственных полномочий из доходов местных бюджетов не допускается. Вместе с тем в соответствии с ч. 5 ст. 19 Закона 2003 г. органы местного самоуправления на добровольной основе имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

Согласно нормам Закона 2003 г. к собственным доходам местных бюджетов относятся все доходы бюджета, кроме субвенций. Также Закон 2003 г. в собственную доходную часть местного бюджета включил финансовую помощь. Финансовая помощь - помощь от бюджета другого уровня бюджетной системы Российской Федерации в форме дотаций, субвенций и субсидий либо иной безвозвратной и безвозмездной передачи средств подлежит учету в доходах того бюджета, который является получателем этих средств (ст. 44 БК РФ).

Также в зависимости от способов формирования представительных органов местного самоуправления создаются преимущества в формировании доходной базы одних муниципальных районов перед другими муниципальными районами. Принудительное изъятие доходов поселений в виде субвенций в бюджеты муниципальных районов нарушает принцип равенства бюджетных прав муниципальных районов.

Предоставление субвенций из бюджетов поселений, с одной стороны, не позволяет обеспечить самостоятельную бюджетную политику поселений, а с другой - ставит финансирование расходов бюджетов муниципальных районов в прямую зависимость от эффективности формирования доходной части бюджетов поселений. В то же время на бюджеты муниципальных районов возложена обязанность по выравниванию бюджетной обеспеченности городских и сельских поселений.


Глава 3 Порядок участия муниципальных образований, как объектов муниципальной собственности в отдельных правоотношениях, регулируемых гражданским законодательством

3.1 Особенности приватизации имущества муниципальной собственности


Процесс приватизации муниципального имущества, где его участники вступают в определенные правоотношения, от существа которых зависит, в том числе, вопрос отнесения приватизационного законодательства к той или иной отрасли законодательства. О.С. Иоффе дает следующее определение правоотношения: "Правовое отношение... есть не что иное, как регулируемое правом отношение между конкретными лицами, взаимное поведение субъектов которого закреплено юридически и осуществление которого обеспечивается силой государственного принуждения.[34]

Законодательство о приватизации, в частности Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" 2001 г. (далее - Закон о приватизации), в настоящее время данный Федеральный закон действует в редакции Федерального закона от 27 февраля 2003 года №29-ФЗ. Изменения, внесенные Федеральным законом от 27 февраля 2003 г. №29-ФЗ, в соответствии со ст. 10 вступили в силу со дня его официального опубликования содержит нормы: регулирующие деятельность государственных и муниципальных органов; касающиеся их прав и обязанностей в сфере управления и реализации полномочий; связанные с организационно-управленческой деятельностью (полномочия органов по управлению имуществом, иных государственных органов в сфере приватизации). Эти отношения являются административными, возникают между различными муниципальными органами в сфере управления и характеризуются методом власти и подчинения. Другую группу отношений, регулируемых законодательством о приватизации, составляют гражданские правоотношения, возникающие между равноправными субъектами в связи с переходом прав собственности на приватизируемое имущество.

О.С. Иоффе определяет отличие административных и гражданских правоотношений, возникающих при осуществлении государственными органами своей деятельности. Во-первых, гражданские правоотношения отличаются от административных по общему характеру построения: соответственно отношения равенства и отношения власти и подчинения. Во-вторых - по субъектному составу: отношения с органом, осуществляющим хозяйственную функцию, и отношения с органом, осуществляющим функцию организации и управления. В-третьих - по объекту: правоотношения, связанные с хозяйственной деятельностью данного органа, и правоотношения, связанные с его организационно-управленческой деятельностью. В-четвертых - по объему правомочий и обязанностей (обязанность, соответствующая правомочию как притязанию; обязанность, соответствующая правомочию как велению).[35]

Законодательство РФ о приватизации состоит из:

- федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества";

- принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов;

- иных нормативных правовых актов Российской Федерации (например, распоряжение Правительства РФ от 26 апреля 2002 г. №605-р, Постановления Правительства РФ от 19 августа 2002 г. №617 "Об утверждении Правил разработки плана (программы) приватизации федерального имущества", от 31 мая 2002 г. №369 "Об утверждении Правил определения нормативной цены подлежащего приватизации государственного и муниципального имущества", от 12 августа 2002 г. №584 "Об утверждении Положения о проведении конкурса по продаже государственного и муниципального имущества", от 16 декабря 2002 г. №894 "О порядке подготовки и выполнения охранных обязательств при приватизации объектов культурного наследия", от 26 апреля 2002 г. N 270 "О размере и видах затрат на организацию и проведение приватизации федерального имущества").

При приватизации государственного или муниципального имущества гражданско-правовые отношения лиц, независимо от их субъектного состава, характеризуются равенством. Говоря об участии государства в гражданских отношениях, М.И. Брагинский подчеркивал необходимость юридической равноправности субъектов независимо от того, что всякое правовое отношение регулируется нормами права, установленными или санкционированными государством. "Вступая в гражданские имущественные отношения, государство подчиняется установленному им же режиму. Это находит свое проявление в следующем: во-первых, в какой форме ни осуществлялось бы подобное участие, в гражданско-правовых имущественных отношениях государство всегда должно выступать в качестве имущественно обособленного субъекта и, во-вторых, государство должно всегда участвовать в гражданско-правовых имущественных отношениях как равный другой стороне субъект".[36]

Согласно этому, можно сделать вывод, что законодательство о приватизации содержит как гражданско-правовые, так и административно-правовые нормы, определяющие частные и публичные отношения отдельных лиц.

В то же время представляется необходимым рассмотреть возможность регулирования на федеральном уровне вопросов приватизации муниципальной собственности. При решении данного вопроса необходимо исходить из следующего.

Отношения, возникающие в процессе реализации прав органов местного самоуправления по отчуждению муниципальной собственности, носят преимущественно публично-правовой характер, и Российская Федерация вправе устанавливать общий порядок приватизации муниципальной собственности в рамках общегосударственной программы. Таким образом, федеральный закон может определять процедуру, формы и способы приватизации муниципального имущества, не вторгаясь в компетенцию органов местного самоуправления по управлению, в частности по принятию решений по распоряжению муниципальной собственностью.

Но тем, не менее Закон о приватизации, являясь основным документом, регулирующим приватизацию государственного и муниципального имущества, устанавливает жесткое требование в отношении принимаемых нормативных актов о приватизации. Федеральные законы и принятые в соответствии с ними иные правовые акты Российской Федерации, законы и нормативные акты субъектов Российской Федерации, а также решения органов местного самоуправления не могут противоречить Закону о приватизации.

Оценивая состояние законодательства Российской Федерации о приватизации, необходимо сказать, что в настоящее время создана необходимая система нормативных актов федерального уровня, обеспечивающая проведение приватизации публичной собственности. С принятием Закона о приватизации и нормативных актов в его развитие устранена двойственность подхода к регламентации процесса приватизации государственного и муниципального имущества, когда зачастую превалировали политические установки в ущерб правовому регулированию.

В широком смысле под приватизацией (от лат. privatus - частный) понимается передача имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, за плату или безвозмездно в частную собственность, т.е. в собственность физических и (или) юридических лиц.

Под приватизацией муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в муниципальной собственности, в собственность физических и (или) юридических лиц.

Имущество - термин, применяемый в гражданском законодательстве РФ. Для целей гражданского законодательства "имущество" - объект гражданских прав. В соответствии со ст. 128 ГК РФ к объектам гражданских прав относятся вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права; работы и услуги; информация; результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них (интеллектуальная собственность); нематериальные блага.

От приватизации государственного и муниципального имущества в соответствии с комментируемым Законом следует отличать приватизацию жилых помещений.

Закон РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" устанавливает основные принципы осуществления приватизации государственного и муниципального жилищного фонда социального использования на территории РФ, определяет правовые, социальные и экономические основы преобразования отношений собственности на жилище. Целью Закона является создание условий для осуществления права граждан на свободный выбор способа удовлетворения потребностей в жилище, а также улучшения использования и сохранности жилищного фонда. Вступление в права собственности на жилище дает гражданам возможность эффективно вкладывать свои средства, осуществлять накопление недвижимой собственности, выступать с ней на рынке недвижимости, свободно владеть, пользоваться и распоряжаться своим жилищем (преамбула Закона РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации").

Приватизация жилых помещений - бесплатная передача в собственность граждан РФ на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде, а для граждан РФ, забронировавших занимаемые жилые помещения, - по месту бронирования жилых помещений (ст. 1 Закона РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации").

Приватизация государственной и муниципальной собственности основывается на признании равенства покупателей государственного и муниципального имущества и открытости деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Состав подлежащего приватизации имущественного комплекса унитарного предприятия определяется в передаточном акте.

Передаточный акт составляется на основе:

- данных акта инвентаризации унитарного предприятия;

- аудиторского заключения;

- документов о земельных участках, предоставленных в установленном порядке унитарному предприятию, и о правах на них.

Инвентаризация - проверка наличия и состояния материальных ценностей. В соответствии со ст. 12 Федерального закона от 21 ноября 1996 г. №129-ФЗ "О бухгалтерском учете" для обеспечения достоверности данных бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности организации обязаны проводить инвентаризацию имущества и обязательств, в ходе которой проверяются и документально подтверждаются их наличие, состояние и оценка. Порядок и сроки проведения инвентаризации определяются руководителем организации, за исключением случаев, когда проведение инвентаризации обязательно.

Инвентаризации подлежит все имущество организации независимо от его местонахождения и все виды финансовых обязательств. Кроме того, инвентаризации подлежат производственные запасы и другие виды имущества, не принадлежащие организации, но числящиеся в бухгалтерском учете (находящиеся на ответственном хранении, арендованные, полученные для переработки), а также имущество, не учтенное по каким-либо причинам.

Проведение инвентаризации обязательно:

1) при передаче имущества в аренду, выкупе, продаже, а также при преобразовании государственного или муниципального унитарного предприятия;

2) перед составлением годовой бухгалтерской отчетности;

3) при смене материально ответственных лиц;

4) при выявлении фактов хищения, злоупотребления или порчи имущества;

5) в случае стихийного бедствия, пожара или других чрезвычайных ситуаций, вызванных экстремальными условиями;

6) при реорганизации или ликвидации организации;

7) в других случаях, предусмотренных законодательством РФ.

Выявленные при инвентаризации расхождения между фактическим наличием имущества и данными бухгалтерского учета отражаются на счетах бухгалтерского учета в следующем порядке:

а) излишек имущества приходуется, и соответствующая сумма зачисляется на финансовые результаты организации, а у бюджетной организации - на увеличение финансирования (фондов);

б) недостача имущества и его порча в пределах норм естественной убыли относятся на издержки производства или обращения, сверх норм - на счет виновных лиц.

Нормативная цена подлежащего приватизации муниципального имущества (далее - нормативная цена) - минимальная цена, по которой возможно отчуждение этого имущества, определяется в порядке, установленном Правительством РФ.

Согласно, Правилам, нормативная цена подлежащего приватизации имущественного комплекса унитарного предприятия определяется на основании данных промежуточного бухгалтерского баланса, подготавливаемого в соответствии с законодательством РФ о приватизации, в порядке, установленном для расчета чистых активов унитарного предприятия, с учетом следующих особенностей:

а) стоимость земельных участков, подлежащих приватизации в составе имущественного комплекса унитарного предприятия, определяется исходя из цены выкупа земельных участков, установленной в соответствии с законодательством РФ о приватизации;

б) стоимость акций (долей, вкладов) в уставных (складочных) капиталах хозяйственных обществ (товариществ) в составе долгосрочных и краткосрочных финансовых вложений определяется исходя из нормативной цены указанного имущества, определенной в соответствии с Правилами;

в) учитывается налог на добавленную стоимость в отношении приобретенных ценностей (налог на добавленную стоимость (НДС) - федеральный налог, взимаемый с 1 января 2001 г. на основании главы 21 Налогового кодекса РФ. В соответствии с п. 2 ст. 146 НК РФ не признаются объектом налогообложения НДС.

На практике используются следующие способы приватизации муниципальной собственности:

1) преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество;

2) продажа государственной или муниципальной собственности на аукционе;

3) продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе;

4) продажа государственной или муниципальной собственности на конкурсе;

5) продажа за пределами территории Российской Федерации находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ;

6) продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг;

7) продажа государственной или муниципальной собственности посредством публичного предложения;

8) продажа государственной или муниципальной собственности без объявления цены;

9) внесение государственной или муниципальной собственности  в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ;

10) продажа акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления.

Претенденты представляют следующие документы:

- заявку;

- платежный документ с отметкой банка об исполнении, подтверждающий внесение соответствующих денежных средств в установленных настоящим Федеральным законом случаях;

- документ, подтверждающий уведомление федерального антимонопольного органа или его территориального органа о намерении приобрести подлежащее приватизации имущество в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации.

Юридические лица дополнительно представляют следующие документы:

- нотариально заверенные копии учредительных документов;

- решение в письменной форме соответствующего органа управления о приобретении имущества (если это необходимо в соответствии с учредительными документами претендента и законодательством государства, в котором зарегистрирован претендент);

- сведения о доле муниципального образования в уставном капитале;

- иные документы, требование к представлению которых может быть установлено федеральным законом.

В случае подачи заявки представителем претендента предъявляется надлежащим образом оформленная доверенность.


3.2 Гражданская правосубъектность муниципальных образований в договорных обязательствах и ответственность за их нарушение


Имущество, находящееся в собственности муниципальных образований, может быть предметом многих сделок, преимущественно договоров. Однако участие в правоотношениях Российской Федерации, государственных и муниципальных образований, которых принято называть общим термином "публично-правовые образования", основывается на их двойной правосубъектности, поскольку они одновременно являются субъектами публичного права, наделенными определенными властными полномочиями, и субъектами частного права, участвующими в гражданских правоотношениях с физическими и юридическими лицами на общих основаниях.

Данный факт иногда приводит ученых к мнению, что участие таких образований в гражданском обороте должно быть ограничено, например, в отношении мены: "Выступление государства в гражданско-правовом договоре мены невозможно, поскольку натуральный обмен противоречит основным принципам бюджетного устройства страны".[37] Однако те же муниципальные образования (муниципалитеты), будучи коллективными образованиями, обладают всеми признаками, необходимыми для участия практически в любых гражданских правоотношениях:

1) организационным единством, характеризующим коллективное образование как единое целое, имеющее четко определенную структуру построения; наличием органов с определенной компетенцией и подчиненных подразделений, определенных в уставах муниципальных образований в соответствии с Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ, а также Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

2) обособленным имуществом (право муниципальной собственности у городских, сельских и других муниципальных образований);

3) ответственностью по своим обязательствам и возможностью выступления муниципальных образований от собственного имени при приобретении и осуществлении своих прав, выступления в суде (ст. 125 ГК РФ).

Мена - одна из немногих договорных конструкций современной системы российского договорного права, не имеющая видов, нормативно выделяемых на основании специального субъекта либо объекта (или предмета) правоотношений. Поэтому данная конструкция может применяться для регулирования правоотношений с участием любых лиц, признаваемых субъектами гражданских прав, т.е. граждан, юридических лиц, Российской Федерации, государственных и муниципальных образований, которые обладают каким-либо имуществом, как правило, на праве собственности.

Несмотря на кажущуюся универсальность и простоту конструкции мены, в договорной практике муниципальная собственность муниципальных образований, муниципальных унитарных предприятий, хозяйствующих с муниципальным имуществом на праве хозяйственного веденья, и муниципальных учреждений, действующих на праве оперативного управления, возможно возникновение некоторых проблем.

Современный правопорядок не устанавливает для муниципальных образований ограничений в распоряжении собственным имуществом, поэтому при экономической целесообразности муниципалитет может заключить договор мены какого-либо движимого имущества с физическими и юридическими лицами (при условии, если оно не является объектом исключительной муниципальной или иной публичной собственности), другими публично-правовыми образованиями, в том числе другими муниципальными образованиями, а после передачи переместить его на собственную территорию. Более того, многие региональные акты прямо указывают, что муниципальная собственность формируется (т.е. приобретается) на основании договора мены (ст. 4 Закона Московской области "Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью в Московской области").

Также возникает вопрос, а возможна ли мена недвижимости, т.е. случаи, когда муниципальное образование, передавая соответствующее имущество, как движимое, так, и, недвижимое, взамен получает недвижимое, находящееся вне его территории, например, земли или здания, сооружения?

На первый взгляд, возможен отрицательный ответ, установлено, что территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения. Территория муниципального образования должна быть единой и не может состоять из территориально не связанных друг с другом частей.

Учитывая двойную правосубъектность муниципальных образований, необходимо отличать муниципальную территорию и муниципальную землю, поскольку первая служит для обозначения пространственных рамок осуществления всего множества полномочий местного самоуправления конкретных сообществ жителей, а вторая является объектом права муниципальной собственности. Поэтому в состав территории муниципального образования, помимо его собственных земель, могут входить земли государственные, частные, земли других муниципальных образований; а также иное недвижимое имущество муниципального образования может находиться за пределами его территории.[38]

Данные положения соответствуют законодательным актам, принимаемым субъектами РФ по вопросам муниципальной собственности. Например, в соответствии с Законом Московской области "Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью в Московской области", муниципальная собственность может находиться как на территории соответствующего муниципального образования, так и за ее пределами (п. 4 ст. 3). Это находит подтверждение и в последних федеральных законодательных актах: например, ст. 19 Земельного кодекса РФ устанавливает, что "в собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности, в том числе за пределами границ муниципальных образований", т.е. на территории других муниципальных образований. В практике распространены случаи, когда осуществляется обмен зданиями, сооружениями, нежилыми помещениями между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями в целях размещения соответствующих органов власти и управления, а также государственных и муниципальных учреждений. Следовательно, сами муниципалитеты не ограничены в мене каким-либо имуществом.

Основные проблемы, по нашему мнению, могут возникнуть у муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений, поскольку у них нет собственного имущества, а в гражданском обороте они участвуют с вещами, находящимися у них соответственно на праве хозяйственного веденья и праве оперативного управления.

Исходя из легального определения договора мены, в соответствие с которым каждая из сторон обязуется передать в собственность другой стороне один товар в обмен на другой (п. 1 ст. 567 ГК РФ), может сложиться мнение, что муниципальные унитарное предприятие и муниципальное учреждение не правомочны заключать указанный договор. Практически в любой специальной литературе вы встретите мнение, что данное определение предполагает возможность передачи имущества по договору мены в хозяйственное ведение и оперативное управление, поскольку последние, во-первых, являются вещными, во-вторых, включают в себя правомочие по распоряжению.[39]

Такая организационно-правовая форма, как унитарное предприятие, при которой юридическое лицо не является собственником имущества, находящегося у него в хозяйственном обороте, не свойственна нормальному, развитому имущественному обороту и, как отмечается некоторыми авторами, представляет собой исключение, сохраненное законом на период становления рыночной экономики прежде всего для государственных и муниципальных (публичных) собственников.[40]

Обособление их имущественной базы в форме права хозяйственного ведения имуществом государства, государственного или муниципального образования влечет относительную хозяйственную автономию и исключает директивное воздействие со стороны органов государственной власти и управления, местных органов представительной власти и местной администрации, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом.

Муниципальное унитарное предприятие вправе распоряжаться закрепленным за ним имуществом с учетом предусмотренных законом ограничений, а именно: в рамках его целевой правоспособности распоряжение (в том числе отчуждение) недвижимого имущества осуществляется с согласия собственника, движимого - без такового (ст. 295 ГК РФ).

Муниципальное учреждение по общему правилу вообще лишено права распоряжаться закрепленным за ним на праве оперативного управления имуществом. Однако если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то имущество, приобретенное за счет этих доходов, поступает в самостоятельное распоряжение учреждения и может быть отчуждено по своему усмотрению (ст. 298 ГК РФ).

Кроме этого распространяются ли данные положения на договор мены? Большинство придерживается положительного ответа на данный вопрос, поскольку исторически сложилось, что законодательно закрепляется субсидиарное применение правил о купле-продаже к отношениям мены. Поэтому, на наш взгляд, ни в теории гражданского права, ни в практике не должно возникать проблем правового или организационного характера, когда муниципальное унитарное предприятие вступает в договорные отношения с физическими и юридическими лицами, в том числе государственными унитарными предприятиями и муниципальными унитарными предприятиями, созданными другими муниципальными образованиями, государством, государственными образованиями и муниципальными образованиями, не являющимися их учредителями.

Но всегда возникает вопрос, а могут ли заключить договор мены между собой, во-первых, два муниципальных унитарных предприятия, созданных одним муниципальным образованием, во-вторых, муниципальное образование и муниципальное унитарное предприятие, в отношении которого оно выступает учредителем?

На эти вопросы ни в законодательстве, ни даже в литературе не поднимаются, поэтому нам придется самим логическим путем найти ответы. Муниципальные образования и юридические лица, основанные на базе их собственности, в качестве субъектов гражданских правоотношений установлены только последней кодификацией, а значит, нам следует обратиться к опыту гражданского законодательства советского периода.

Договоры мены между организациями (хозяйственными органами, как они именовались в то время) противоречили действующему экономическому укладу, поскольку товарообменные сделки между субъектами, хозяйствующими с одной - государственной - собственностью, нарушали планы распределения продукции и принципы хозяйственного расчета. Впервые на нормативном уровне они были запрещены Постановлением Совета народных комиссаров СССР от 18 октября 1931 года "О ликвидации ненормальных фактов прямого товарообмена между хозяйственными органами". Гражданский кодекс РСФСР 1964 года продублировал запрет, установив, что договор мены, в котором одной или обеими сторонами являются государственные организации, может быть заключен лишь в случаях, предусмотренных законодательством Союза ССР и РСФСР (ст. 255), что в литературе находило одобрение. Так, например, О.С. Иоффе писал, что "прямой продуктообмен между организациями запрещен как не соответствующий современному этапу развития нашего общества, экономические закономерности которого требуют учета результата хозяйственной деятельности в деньгах. Поэтому в отношениях между организациями договор мены допустим только в случаях, специально предусмотренных законом, и может встретиться лишь в виде редкого исключения, к которому иногда приходится прибегать по соображениям хозяйственной целесообразности".[41]

В итоге, все вышесказанное позволяет нам сделать вывод, что указанный запрет устанавливался из соображений учета результатов хозяйственной деятельности в деньгах, а не юридической конструкции мены, предполагающей обоюдную смену собственников на обмениваемое имущество.

В настоящее время ситуация представляется иной, поскольку субъекты в рыночной экономике наделены правом на свободу хозяйственной деятельности. Можно предположить, что, исходя из уже упоминаемых соображений, муниципалитет в учредительных документах или договоре о передаче имущества на праве хозяйственного ведения может прямо установить запрет на сделки мены. Но если такого ограничения не будет в уставных документах и муниципальных нормативных актах по распоряжению муниципальной собственностью, вправе ли унитарные предприятия, созданные одним муниципальным образованием, заключить между собой мену? На наш взгляд, нет, поскольку мена, даже совершаемая не собственником имущества, все равно предполагает передачу его другому субъекту на праве собственности, пусть даже опосредованно, т.е. через субъект ограниченного вещного права (хозяйственного ведения или оперативного управления) или в силу договора комиссии, агентирования или доверительного управления. Логичной является невозможность и заключения договора купли-продажи между унитарными предприятиями, созданными одним муниципальным образованием, поскольку и здесь смены собственника не происходит. В подтверждение можно привести аналогичную ситуацию, ранее регулируемую в гражданском законодательстве.

В советский период развития нашего государства, когда большая часть граждан по договору жилищного (ныне именуемого социальным) найма проживала в жилых помещениях преимущественно государственного жилищного фонда, единственной возможностью распоряжения данным имуществом являлся обмен. Данные правоотношения рассматривались в юридической литературе как специальные, не имеющие отношения к договору мены. Такой обмен жилыми помещениями осуществлялся по правилам, предусмотренным ст. 325 ГК 1964 года, согласно которой наниматель жилого помещения имел право обменять занимаемое им помещение на помещение, занимаемое другим нанимателем, со взаимной передачей прав и обязанностей по договорам найма. В силу этого некоторые авторы утверждали, что такой договор влечет прекращение одних жилищных правоотношений и возникновение других, другие полагали, что такое соглашение порождает изменение договора найма жилого помещения - перемену лиц в обязательстве, при взаимной передаче прав и обязанностей нанимателями по договорам найма не происходит ни смены собственников, ни перехода оперативного управления имуществом.[42]. Для нас интерес представляет вторая точка зрения, поскольку в соответствии с ней, можно предположить, что при мене возможна и смена только ограниченных вещных прав без изменения прав собственников. В соответствии с действующим законодательством и уже высказываемыми выше положениями, конструкция мены только смену ограниченных вещных прав не предполагает. Другое дело, что экономическая потребность у муниципальных унитарных предприятий и учреждений в этом есть, но вместо удобной конструкции мены им придется обращаться к собственнику с предложением о добровольном возврате им имущества из права хозяйственного ведения и последующей передаче его. Однако собственник может отказать в этом, или, взяв имущество, передать его другим лицам, или оставить в казне. Выходом из сложившейся ситуации может стать изменение ст. 567 ГК РФ редакцией, что по договору стороны обязуются передать друг другу товары в собственность, хозяйственное ведение или оперативное управление.

Ясно, что если в процессе реализации договорных отношений контрагент юридического лица становится его должником, то кредитор пытается вернуть свои деньги в полном объеме и в кратчайший срок. Но если в роли должника выступает муниципальное учреждение, то процесс взыскания долга сильно усложняется.

Современные муниципальные образования окружили себя сетью учреждений, которые осуществляют функции исполнительного характера и действуют в соответствии с заданиями собственника.

Учреждения для обеспечения своих функций строят работу с ремонтно-эксплуатационными, строительно-монтажными, жилищно-коммунальными предприятиями и организациями на договорной основе. Так учреждения вступают в гражданско-правовые отношения и являются их равноправными субъектами.[43]

Все субъекты гражданских правоотношений обладают определенными правами и обязанностями, не исключением являются и муниципальные учреждения. В соответствии с информационным письмом Президиума ВАС РФ от 14.07.1999 №45 и п. 2 ст. 120 ГК РФ учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. В случае недостаточности указанных денежных средств взыскание не может быть обращено на иное имущество, закрепленное за учреждением на праве оперативного управления собственником, а также на имущество, приобретенное учреждением за счет средств, выделенных по смете.

Другими словами, осуществить взыскание с муниципального учреждения можно только за счет средств, заработанных учреждением самостоятельно, в соответствии с предоставленным ему правом на осуществление приносящей доходы деятельности.

На виду два неблагоприятных фактора для потенциального взыскателя - это особый режим вещного права учреждения (право оперативного управления) и финансирование учреждения за счет средств, выделяемых по смете. Их нужно учитывать при подаче искового заявления о взыскании задолженности с муниципального учреждения в суд, когда целесообразно привлечь в качестве третьего лица собственника, который впоследствии понесет субсидиарную ответственность по обязательствам муниципального учреждения в случае отсутствия у него имущества и денежных средств.

Согласно п. 3 ст. 215 ГК РФ имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение. В силу п. 2 ст. 215 ГК РФ от имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления и лица, указанные в ст. 125 ГК РФ. Таким образом, третьим лицом будет являться муниципальное образование в лице соответствующего органа.

На судебном заседании взыскателю необходимо выяснить порядок финансирования учреждения; наличие права учреждения осуществлять приносящую доходы деятельность; существование у него имущества, приобретенного за счет приносящей доходы деятельности. Данная информация позволит облегчить исполнительное производство в последующем. Кроме того, взыскатель, обладая всеми процессуальными правами, может заявить ходатайство об обеспечении иска, а именно о наложении ареста на денежные средства учреждения, находящиеся на счете.

Рассмотрим конкретную ситуацию.

ЗАО обратилось в арбитражный суд с иском о взыскании задолженности по договору к муниципальному учреждению, в качестве второго ответчика был привлечен комитет финансов соответствующего муниципального образования. Определением арбитражного суда было утверждено мировое соглашение с рассрочкой платежа между ЗАО и муниципальным учреждением.

По истечении сроков, предусмотренных мировым соглашением, и в связи с непогашением муниципальным образованием задолженности ЗАО обратилось в арбитражный суд с ходатайством о выдаче исполнительного листа. Исполнительный лист был предъявлен в службу судебных приставов, но после проведения всех исполнительных действий судебным приставом был вынесен акт о невозможности взыскания, а затем постановление об окончании исполнительного производства.

В итоге взыскатель остался с неисполненным исполнительным листом на руках, а муниципальное учреждение "уклонилось" от погашения кредиторской задолженности, сославшись на недостаточное финансирование со стороны собственника.

Основная специфика правового статуса учреждения заключается еще и в том, что оно не может быть признано несостоятельным (банкротом), так как в соответствии с п. 2 ст. 1 Закона о банкротстве его действие распространяется на все юридические лица, за исключением казенных предприятий, учреждений, политических партий и религиозных организаций.

У взыскателя остается только один выход - обратиться с иском в суд о привлечении собственника имущества к субсидиарной ответственности по долгам муниципального учреждения, соблюдая требования ст. 399 ГК РФ.

В соответствии с п. 12 Постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса РФ" от 01.07.96 №6/8 муниципальное образование может быть признано ответчиком в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа. Несмотря на вышеупомянутое совместное Постановление Пленумов, судебная практика по данным категориям дел неоднозначна.

Постановлением кассационной инстанции ФАС Западно-Сибирского округа от 27.10.2003 (Дело №Ф04/5478-1886/А27-2003) были отменены решение и постановление Арбитражного суда Кемеровской области, в соответствии с которыми к субсидиарной ответственности по обязательствам Комитета жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства г. Новокузнецка была привлечена администрация г. Новокузнецка. ФАС Западно-Сибирского округа постановил взыскать задолженность основного должника с Финансового управления г. Новокузнецка.[44]

В силу п. 10 ст. 158 Бюджетного кодекса РФ в суде от имени казны (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования) по искам подведомственных предприятий и учреждений, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности, выступает главный распорядитель бюджетных средств.

Как правило, главным распорядителем бюджетных средств муниципального образования выступают соответствующие казначейства, комитеты финансов или департаменты финансов. В соответствии с п. 3 ст. 399 ГК РФ лицо, несущее субсидиарную ответственность, должно до удовлетворения требования, предъявленного ему кредитором, предупредить об этом должника, а если к такому лицу предъявлен иск - привлечь основного должника к участию в деле.

Таким образом, в качестве третьего лица по иску о привлечении к субсидиарной ответственности будет выступать муниципальное учреждение - основной должник. В этом случае взыскателю на судебном заседании необходимо предоставить доказательства отсутствия денежных средств и иного имущества у основного должника.

Подводя итог вышесказанному, можно отметить, что процесс взыскания задолженности с муниципальных учреждений является длительным.

В настоящее время юристы все чаще прибегают к использованию института субсидиарной ответственности с целью взыскания задолженности с муниципальных учреждений, но этот процесс осложняется отсутствием единого правового регулирования.


3.3 Особенности участия органов местного самоуправления в отношениях, возникающих из причинения вреда


ГК РФ как основной закон, призванный регулировать рыночные отношения, утвердил равенство органов местного самоуправления с иными участниками гражданских отношений - гражданами и юридическими лицами. В первую очередь это означает отказ органов местного самоуправления от своих властных полномочий в отношении других участников и подчинение общим принципам гражданского права, таким как равенство участников гражданско - правовых отношений, неприкосновенность собственности, свобода договора, недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, беспрепятственное осуществление гражданских прав, запрет злоупотребления правом и иного ненадлежащего осуществления гражданских прав, обеспечение восстановления нарушенных прав, их судебная защита.

Любое участие органов местного самоуправления в гражданских правоотношениях обусловлено прежде всего необходимостью реализации публичных задач, стоящих перед ними, и это, естественно, не может не отражаться на его гражданской правоспособности.

Муниципальное образование, являясь участником частноправовых и публично - правовых отношений, очень часто оказывается в таком положении, когда, с одной стороны, оно должно соблюсти публичные интересы, за которыми стоит все общество в целом, а с другой - подчиниться нормам гражданского права, отражающим интересы частного лица в конкретном деле, что часто приводит к конфликту указанных интересов.

Вся эта проблема в наибольшей степени проявляется, когда муниципальное образование не в состоянии исполнить надлежащим образом принятые на себя обязательства гражданско-правового характера и возникает необходимость применения различных мер принуждения, связанных с обращением взыскания на денежные средства или на какое-либо иное государственное имущество. Применение подобных гражданско-правовых мер в отношении государства всегда связано с вторжением в одну из сфер публичных отношений - бюджетную.

До недавнего времени иски, предъявлявшиеся к муниципальному образованию из-за невыполнения договорных или внедоговорных (деликтных) обязательств, рассматривались и решения по ним выносились в соответствии с нормами гражданского права; при этом судебные органы, как правило, не задумывались, каким образом будут исполняться принятые ими решения. Эти проблемы были полностью возложены на взыскателей и судебных исполнителей, которые в конечном счете столкнулись с трудноразрешимой проблемой: с одной стороны, есть ГК РФ с нормами об ответственности муниципальному образованию и решение суда о взыскании денежных средств, а с другой стороны, нет возможности обратить взыскания на денежные средства муниципального бюджета или на какое-либо иное муниципальное имущество по причине отсутствия соответствующих норм в публичном праве.

На преодоление конкуренции публично - правовых и гражданско - правовых норм в этом вопросе существенно отразилось принятие Бюджетного кодекса Российской Федерации, который упорядочил процесс принятия и учет муниципальным образованием обязательств, по которым предполагаются расходы соответствующего бюджета, а также ввел такое понятие, как иммунитет бюджета. Последний представляет собой правовой режим, при котором обращение взыскания на бюджетные средства возможно только на основании судебного акта, предусматривающего:

- возмещение в размере недофинансирования в случае, если взыскиваемые средства были утверждены в законодательном порядке в составе расходов бюджета;

- возмещение убытков, причиненных физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания органами государственной власти или органами местного самоуправления актов, не соответствующих закону или иному правовому акту.[45]

По существу, ответственности муниципальных образований, как объекта муниципальной собственности по своим обязательствам в гражданских правоотношениях до настоящего времени уделялось недостаточно внимания, хотя в целом вопрос о гражданско-правовой ответственности остается дискуссионным среди наших правоведов. Не раскрывая сути разных точек зрения в данной полемике, хотелось бы остановиться только на одной из них, высказанной А.Е. Сухановым: гражданско-правовая ответственность - одна из форм государственного принуждения, состоящая во взыскании судом с правонарушителя в пользу потерпевшего имущественных санкций, перелагающих на правонарушителя невыгодные имущественные последствия его поведения и направленных на восстановление нарушенной имущественной сферы потерпевшего.

Очевидно, что в случае, когда муниципальное образование оказывается на месте правонарушителя, оно вынуждено выступать как бы против себя. Очевидно, что меры принуждения должны быть применены не просто по отношению к муниципальному образованию, а направлены на конкретный муниципальный орган или иное лицо, уполномоченное выступать от его имени. Это вытекает из особой формы представительства муниципального образования в гражданском обороте, характеризующейся множественностью лиц, выступающих от его имени. Причем данную множественность представителей в договорных отношениях, в свою очередь, можно разделить на тех лиц, которые представляют интересы государства непосредственно в гражданском обороте, и лиц, которые уполномочены выступать в суде от его имени в качестве ответчиков. Поэтому в практической сфере часто возникает вопрос об определении лица, которое не только вправе представлять интересы данного публично - правового образования в гражданском обороте, но и способно фактически нести ответственность, то есть реально исполнить то, что указано в судебном решении.[46]

Иногда складывается такая ситуация, не свойственная гражданско - правовому институту представительства, когда один из субъектов гражданского права – орган местного самоуправления - в силу ряда причин признается правонарушителем, а лицо, чьи права нарушены, не может напрямую обратиться к данному субъекту и вынуждено искать уполномоченного представителя (соответствующий орган или лицо), чтобы к нему предъявить соответствующие требования.

Прямое указание на то, что именно финансовые органы выступают в суде от имени казны, содержится только в ст. 1071 ГК РФ, отнесенной к главе, регулирующей обязательства вследствие причинения вреда. Причем указанная статья содержит оговорку о возможности возложения обязанности по возмещению вреда на другой орган, юридическое лицо или гражданина на основании федерального закона или иного нормативного акта. Поэтому к указанным органам можно также отнести и главного распорядителя средств муниципального бюджета, который является органом местного самоуправления и выступает в суде от имени казны муниципального образования по искам о возмещении вреда, а также по искам, предъявленным в порядке субсидиарной ответственности по обязательствам подведомственных предприятий и учреждений.[47]. Участие данного органа предусматривается п. 10 ст. 158 БК РФ. Но здесь мы опять видим, что, во-первых, на потенциального истца возлагается обязанность определить, какой орган местного самоуправления является главным распорядителем; во-вторых, указанная статья говорит о том, что выплаты по исполнительным листам производятся за счет казны муниципального образования из средств муниципального бюджета. А это означает не безусловную ответственность муниципального образования по вышеназванным исковым требованиям, а ответственность конкретного органа муниципального образования, обусловленную выделением ему необходимых средств на указанные цели. Поэтому ответственность муниципального образования в этом случае ограничивается частью бюджетных средств, находящихся в распоряжении соответствующего органа муниципальной власти как главного распорядителя.[48]

По искам, предъявляемым к муниципальным образованиям по иным основаниям, можно предположить, что вопрос о привлечении к процессу уполномоченного органа будет зависеть от существа предъявляемого требования и того уполномоченного лица, в чьем фактическом ведении находится истребуемое имущество или обязанность совершить определенные действия.

Ввиду сложности правильного определения органа, который может выступить в качестве ответчика и реально возместить убытки, причиненные в результате незаконных действий (бездействия) органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, возникла потребность в разъяснении, которое было дано в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 года N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Также, в п. 12 указанного Постановления говорится, что "ответчиком по такому делу должны признаваться … соответствующий субъект Российской Федерации или муниципальное образование (ст. 16) в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа".

Предъявление гражданином или юридическим лицом иска непосредственно к органу местного самоуправления, допустившему соответствующее нарушение, не может служить основанием к отказу в принятии искового заявления либо к его возвращению без рассмотрения. В этом случае суд привлекает в качестве ответчика по делу соответствующий финансовый или иной управомоченный орган.

Надо заметить, что разъяснение касается только вопроса о возмещении убытков указанными органами, и остается непонятным, обязан ли суд во всех случаях определять и привлекать к делу орган, который может от имени муниципального образования выступать в качестве ответчика.

По мнению Е.А. Суханова, "это разъяснение сделано применительно к требованиям о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий или бездействия государственных или муниципальных органов (ст. 16 ГК), поскольку и здесь ответчиками выступают не сами эти органы, а соответствующие публично - правовые образования, а потому имеет общее значение для случаев имущественной ответственности последних".[49]

Однако судебная практика показывает, что суды не всегда следуют указанным разъяснениям и, не вникая в проблему практической реализации принятого решения, продолжают возлагать ответственность непосредственно на орган местного самоуправления.

Осуществление хозяйственной деятельности на основе материальной базы, не являющейся собственностью юридических лиц, вызывает необходимость создать юридическую конструкцию, которая позволила бы защитить интересы возможных кредиторов. В этой связи ГК РФ предусматривает субсидиарную ответственность собственника, то есть муниципального образования, по долгам созданных им лиц. Однако условия наступления субсидиарной ответственности муниципального образования зависят от вида юридического лица и ограниченного вещного права на переданное ему имущество.

Унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, согласно п. 5 ст. 113 ГК РФ несет самостоятельную ответственность по своим обязательствам в гражданском обороте. Субсидиарная ответственность собственника имущества - муниципального образования - наступает только в случае недостаточности имущества у данного предприятия при его банкротстве. При этом возникает нетипичная для других юридических лиц ситуация. С одной стороны, согласно п. 2 ст. 295 ГК РФ предприятие не вправе каким-либо способом распоряжаться принадлежащим ему на праве хозяйственного ведения недвижимым имуществом, а с другой, согласно п. 5 ст. 113 ГК РФ оно отвечает по своим обязательствам всем находящимся в его распоряжении имуществом. С учетом того, что право собственности на имущество принадлежит государству, получается, что унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, являясь самостоятельным субъектом права, расплачивается по своим обязательствам имуществом, принадлежащим иному самостоятельному субъекту.

Рассматривая, вопрос о субсидиарной ответственности муниципального образования необходимо учитывать и специфику плюралистической модели участия государства в гражданских правоотношениях.

Законодатель в ст. 113, 114, 115, 120 ГК РФ, говоря об ответственности муниципального образования по обязательствам созданных им лиц, использует понятие "собственник".

На вопрос об ответственности муниципального образования, принято говорить об ответственности казны. Причем казна не является каким-либо юридическим лицом ни в публично - правовых, ни в частноправовых отношениях, а представляет собой определенное имущество. В работах российских и советских правоведов можно встретить мнение о необходимости признания казны отдельным субъектом права. Это обосновывается тем, что под казной понимается само государство. Такой точки зрения придерживался Д.И. Мейер: "Между отдельными юридическими лицами в особенности обращает на себя внимание казна - государство - как субъект имущественных прав. Нуждаясь во множестве вещей для удовлетворения своих разнообразных потребностей, государство, совокупность граждан по необходимости одаряется имущественными правами и, таким образом, является в юридическом быту субъектом гражданского права и в этом качестве называется казной".

Обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом. Можно увидеть, что об ответственности казны здесь не говорится. Об этом идет речь только в главе 59 ГК РФ, регулирующей обязательства вследствие причинения вреда, а также в статье 97 БК РФ. Причем определения казны, даваемые в ГК РФ и в БК РФ, не совпадают.

Часто, на практике более реальным объектом для взыскания со стороны кредиторов муниципального образования остаются только средства бюджета при условии, что такие расходы законодательно предусмотрены и фактически выделены. Что касается иного имущества, которое не закреплено за муниципальными предприятиями и учреждениями, то в законодательстве не содержится даже примерного его перечня. Можно предположить, что это средства внебюджетных фондов, имущество муниципального резерва, фонд драгоценных камней и металлов и т.п., то есть имущество, которое имеет, прежде всего, социально - политическое, экономическое, стратегическое значение для муниципального образования при осуществлении им своих публичных функций. Правовой статус этого имущества регулируется, как правило, нормами публичного права, которое не предусматривает обращения на него взыскания.

Подводя итог вышесказанному, хочется подчеркнуть, что муниципальное образование, в отличие от других субъектов гражданского права, самостоятельно, через соответствующие законы определяет объем своей гражданской правоспособности и свой имущественный статус муниципального собственника. Поэтому очень важно, чтобы эти законы строго поддерживали баланс публичных и частных интересов, обеспечивали надежную защиту прав кредиторов муниципального образования. Без этого, на наш взгляд, в конечном счете невозможно достичь стабильности в экономике и построить правовое государство.

Заключение


На основе проведенного исследования можно сформулировать некоторые выводы.

Действующее российское законодательство считает муниципальные (публично - правовые) образования самостоятельными, особыми субъектами права, объектами муниципальной собственности, существующими наряду с юридическими и физическими лицами. Муниципалитеты как публично - правовые образования приобретают для себя гражданские права и создают гражданские обязанности, т.е. реализуют свою дееспособность через свои органы местного самоуправления, действующие в рамках их компетенции, установленной уставами муниципальных образований.

Гражданская правосубъектность муниципального образования как публично - правового в различных правовых системах оформляется по-разному. Часто встречается признание муниципального образования в целом или ряда его органов (учреждений) юридическими лицами публичного права. Они отличаются от обычных юридических лиц частной сферы тем, что создаются на основе устава муниципального образования и преследуют в своей деятельности публичные (общественные) цели, а также имеют определенные властные полномочия. Их правовой статус регламентируется нормами публичного, а не частного права. Однако в качестве субъектов имущественного оборота они уравниваются с юридическими лицами частной сферы.

Анализ организации местного самоуправления в Российской Федерации позволяет выявить общие проблемы, связанные с его становлением. Среди них необходимо выделить следующие. Имеет место несогласованность и несистемность российского законодательства о местном самоуправлении, вызванная тем, что ряд действующих федеральных нормативных правовых актов, в первую очередь принятых до вступления в силу действующей Конституции РФ, содержит положения, не соответствующие конституционно закрепленной концепции местного самоуправления. В то же время нормы, регулирующие отдельные вопросы осуществления местного самоуправления, содержатся в значительном количестве отраслевых законов и иных нормативных актов.

Наблюдаются неполнота и неоднозначность законодательного регулирования нормами гражданского права договорных отношений с участием местного самоуправления.

Так как основными видами гражданско - правовых отношений являются имущественные, которые в свою очередь строятся на базе муниципальной собственности, вопросы права собственности стали краеугольным камнем при переходе к новым общественным отношениям.

Конституция РФ, признавая и гарантируя жизнеспособность местного самоуправления, определяет экономические условия его функционирования. Это находит свое выражение прежде всего в признании и равной правовой защите наряду с другими формами собственности муниципальной собственности (ст. 8), в праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью (ст. 132). При этом Конституция РФ в качестве субъекта права муниципальной собственности называет население муниципального образования, которое владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью (ст. 130).

Применение этого положения является проблематичным из-за отсутствия законодательного регулирования механизма участия населения в управлении муниципальной собственностью. С владением, пользованием понятно. Но как быть с распоряжением? Эта проблема требует безотлагательного решения. Думается, население должно выражать свое мнение в формах прямого волеизъявления только в случаях отчуждения муниципального имущества, которое приносит доход в местный бюджет. Это может происходить в небольших муниципальных образованиях на сходах граждан, процедура которых должна быть закреплена в уставе муниципального образования. В городских поселениях могут проводиться референдумы. В этой связи в уставе муниципального образования необходимо предусмотреть перечень объектов, входящих в состав муниципальной собственности, отчуждение которых возможно только с согласия населения.

Муниципальные образования, как и Российская Федерация и ее субъекты, лишь приравниваются в гражданско-правовых отношениях к юридическим лицам в соответствии со статьей 124 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В отличие от муниципального образования, его органы местного самоуправления могут являться юридическими лицами. При этом организационно - правовой формой юридического лица - органа местного самоуправления (как и органа государственной власти) - является учреждение, поскольку цели деятельности органов местного самоуправления и органов государственной власти соответствуют определению одного из видов учреждений как организационно - правовой формы юридического лица: согласно статье 120 ГК Российской Федерации учреждением является юридическое лицо, созданное собственником для осуществления, в частности, управленческих функций некоммерческого характера, т.е объектом  муниципальной собственности.

Анализируя гражданско-правовой статус муниципальных образований и органов местного самоуправления, следует обратить внимание на различия между ними, позволяющие глубже понять особенности их деятельности в качестве объектов муниципальной собственности и субъектов гражданского права.

От имени муниципального образования согласно пункту 2 статьи 125 ГК РФ права собственника осуществляют органы местного самоуправления. Это вполне правомерно, так как собственник в соответствии с частью 4 статьи 209 ГК Российской Федерации может передать свое имущество в доверительное управление другому лицу".

Такое толкование гражданско-правового статуса муниципальных образований и органов местного самоуправления представляется неточным. При осуществлении прав собственности на муниципальное имущество орган местного самоуправления выступает не как "другое юридическое лицо", которому муниципальное образование передало муниципальную собственность в доверительное управление.

Наличие или отсутствие у органов местного самоуправления, обращающихся в суд от имени муниципальных образований, прав юридического лица не имеет никакого юридического значения. В этой связи необходимо внести соответствующие изменения в статью 22 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, предусматривающую наличие у органов местного самоуправления прав юридического лица как условие его процессуальной правосубъектности.

Регистрация органов местного самоуправления, как объекта муниципальной собственности, в качестве юридических лиц может осуществляться на основании положений о них как об органах местного самоуправления при условии, что в этих положениях будут содержаться все сведения, которые должны содержаться в уставах юридических лиц, созданных в организационно - правовой форме учреждений в соответствии с нормами Гражданского кодекса Российской Федерации.

Кроме этого, также допустима, регистрация органов местного самоуправления (например, представительного и исполнительного), в качестве юридических лиц на основании уставов муниципальных образований, если специальные положения об этих органах местного самоуправления не утверждаются, а устав муниципального образования содержит все необходимые в соответствии с ГК РФ для их государственной регистрации в качестве юридических лиц сведения. Остается неясным лишь, что понимать под законом, указанным в статье 52 ГК РФ, который устанавливает случаи, когда юридическое лицо может действовать на основании положения об организациях данного вида.

Муниципальные образования, как и Российская Федерация и ее субъекты, лишь приравниваются в гражданско-правовых отношениях к юридическим лицам в соответствии со ст. 124 ГК РФ. Такая аналогия обусловлена их статусом муниципального собственника имущества, в том числе денежных средств.

В отличие от муниципального образования органы местного самоуправления могут быть юридическими лицами в форме учреждений, поскольку цели деятельности органов местного самоуправления соответствуют формулировке ст. 120 ГК РФ, в которой учреждением названо юридическое лицо, созданное собственником для осуществления, в частности, управленческих функций некоммерческого характера.


Список использованных источников

1. Конституция Российской федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. - 1993. - 25 декабря.

2. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая. Федеральный закон от 30.11.1994 г. №51-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 1994. - №32. - С. 23-194.

3. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть вторая. Федеральный закон от 26.01.1996 г. №14-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 1996. - №5. - С. 152-298.

4. Жилищный кодекс РФ от 29.12.2004 г. №188-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2005. - №1. - С. 163-211.

5. Земельный кодекс РФ от 28.09.2001 // Российская газета. - 2001. -30 октября.

6. Федеральный Закон РФ от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2003. - №40. - С. 38-47.

7. Федеральный Закон РФ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21.07.1997 г. // Собрание законодательства РФ. – 1997. - №30. –С. 172-196.

8. Устав Ульяновской области // Народная газета. – 2005. - 24 мая.

9. Закон Ульяновской области от 15.09.2004 №055-ЗО «Об организации местного самоуправления в Ульяновской области» // Ульяновская правда. - 2004. - 21 сентября.

10.   Обзор практики разрешения споров, связанных с применением Федерального Закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // Информационное Письмо ВАС РФ. - 2001. - №59. – С.212-123.

11.   Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда от 25.02.1998 г. «О некоторых вопросов практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. – 1998. - №10. – С. 74-83.

12.   Андреев В.К. Право собственности в России. - М.: Наука, 1993. – 317 с.

13.   Айдаев Г.К. Укрепление финансовых основ местного самоуправления // Информационно Методический Бюллетень Государственной думы. - 2003. - №3. - С. 75-79.

14.   Аккуратов И.Л., Коршунов Н.В., Хорев А.Н. К вопросу об участии муниципальных образований в гражданских правоотношениях // Государство и право. – 2004. - № 10. - С. 71-76.

15.   Алимурзаев Г. Местное самоуправление: к концептуальному обоснованию главных задач в сфере экономики // Российский экономический журнал. - 2005. - №3. - С. 19 - 22.

16.   Баранчиков В. А. Муниципальное право. - М.: Юридическая литература, 2004. – 329 с.

17.   Бублик В.А. Публично - и частноправовые начала в гражданско-правовом регулировании деятельности органов местного самоуправления. - М.: Юрист, 2004. – 264 с.

18.   Белых В.С. Приватизация государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации: экономико-правовые вопросы // Государство и право. - 2004. - №10. - С. 29 - 30.

19.   Берг О.В. О некоторых сложных вопросах правового регулирования права собственности местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. – 2004. - № 3. - С. 27-32.

20.   Витрянский В. В. Проблемы арбитражно-судебной защиты гражданских прав участников имущественного оборота. - М.: Юридическая литература, 1996. – 275 с.

21.   Вятчин В.А. Защита права субъектов муниципальных образований // Арбитражная практика. – 2005. - №2. – С. 13-20.

22.   Горемыкин В.А., Бугулов Э.Р. Недвижимость: регистрация прав и сделок, ипотечное кредитование. - М.: Юрист, 2003. – 218 с.

23.   Гражданское право: Учебник. Часть 1 / Под ред. Ю.К. Толстого, А.П. Сергеева. М.:Теис, 2005. - 552 с.

24.   Гражданское право: В 2 т. Том 1: Учебник / Отв. ред. Е.А. Суханов. - М.: БЕК, 2004. - 816 с.

25.   Гражданское право России: Учебник. Часть первая / Под ред. 3.И. Цыбуленко. - М.: Юристъ, 2002. - 459 с.

26.   Гребенников В.В. Институт собственности в условиях рыночной экономики и социального государства. -  М.: Юрайт, 1996. - 284 с.

27.   Гришаев С.П. Правовое регулирование обязательственных отношений с участием муниципальных образований // Государство и право. – 2004. - №5. - С. 61-68.

28.   Дозорцев В.А. Принципиальные черты права собственности в гражданском кодексе. - М.: Юрист, 2004. – 283 с.

29.   Зырянов А.И. Право собственности государства и муниципальных образований. – Саратов: Издательство Саратовской академии права, 2003. – 281с.

30.   Камалов О.А. Гражданская правосубъектность муниципальных образований. - М.: Статут, 2003. – 175 с.

31.   Камышанский В.П. Право собственности: пределы ее ограничения. - М.: Закон и право, 2002. – 248 с.

32.   Комментарий к Федеральному Закону РФ «О приватизации государственного и муниципального имущества» / Под ред. В.А. Вайпана. - М.: Норма-Инфра-М, 2004. - 218 c.

33.   Комментарий к ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» / Под ред. Ю.А. Тихомирова. - М.: Юрист, 2005. – 187 с.

34.   Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / Отв. ред. О. Н. Садиков. - М.: Юринформцентр, 2003. - 448 с.

35.   Кисликова М.А. Особенности нормативно - правового регулирования деятельности муниципальных образований // Современное право. – 2005. – №1. – С. 2-5.

36.   Колюшин Е.И. О праве муниципальной собственности // Журнал Российского права. - 2005. - № 4. - С. 77-84.

37.   Латычев А.Н. Муниципальные образования в гражданских правоотношениях // Гражданин и право. – 2004. - № 6. – С.56-61.

38.   Макаров Г. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество в жилищной сфере // Хозяйство и право. – 1998. - №3. - С. 39-45.

39.   Мананников О.В. Процессуальное положение муниципальных образований // Российская юстиция – 2004. - №8. - С.22-27.

40.   Модин Н.М. Муниципальная собственность как экономическая основа местного самоуправления // Российская юстиция - 2005. - № 3. - С.23-24.

41.   Мокрый В.С. Местное самоуправление: пути становления и развития права собственности // Журнал российского права. - 2004. - №10. - С. 3-6.

42.   Муниципальное право России / Под ред. А.М. Никитиной.-  М.: Юрист, 2005.-132 с.

43.   Муниципальное право РФ / Под ред. Н.С. Бондаря. - М.: Приор, 2004. – 538 с.

44.   Новак Д. Новое в законодательном регулировании обязательственных отношений с участием муниципальных образований // Право и экономика. – 2003. - №10. – С. 9-12.

45.   Обзор практики разрешения арбитражными судами споров, связанных с применением законодательства о праве собственности // Российская юстиция. - 2004. - № 17. - С. 22-37.

46.   Овакимян М.А. Правовое обеспечение эффективности управления муниципальной собственностью // Юридический вестник. - 2005. - №2. - С. 18-21.

47.   Павлодский Е.Т. Ответственность муниципальных образований за нарушение договорных обязательств // Юрист. – 2000. - №15. - С. 26-34.

48.   Ручкина Г.Ф. Гражданская правосубъектность муниципальных органов власти Российской Федерации (организационно-правовые аспекты). - М.: Закон и право, 2000. – 193 с.

49.   Тархов В.А., Рыбаков В.А. Собственность и право собственности. - М.: Юрист, 2002. – 241 с.

50.   Уваров А.А. Муниципальная собственность: проблемы формирования и управления // Журнал российского права. - 2003. - №3/4. - С.29-37.

51.   Федоренко П.Т., Лапач Л.В. Особенности оборота имущественных прав муниципальных образований // Хозяйство и право. - 2004. - №11. - С.12-17.



[1] Конституция Российской федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. - 1993. - 25 декабря.

[2] Федеральный Закон РФ от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2003. - №40. - С. 38-47.

[3] Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая. Федеральный закон от 30.11.1994 г. №51-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 1994. - №32. - С. 23-194.

[4] Муниципальное право России / Под ред. А.М. Никитиной.-  М.: Юрист, 2005.- С.27.

[5] Комментарий к ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» / Под ред. Ю.А. Тихомирова. - М.: Юрист, 2005. – С.18.

[6] Кисликова М.А. Особенности нормативно - правового регулирования деятельности муниципальных образований // Современное право. – 2005. – №1. – С. 2-5.

[7] Алимурзаев Г. Местное самоуправление: к концептуальному обоснованию главных задач в сфере экономики // Российский экономический журнал. - 2005. - №3. - С. 19 - 22.

[8] Бублик В.А. Публично - и частноправовые начала в гражданско-правовом регулировании деятельности органов местного самоуправления. - М.: Юрист, 2004. – С.84.

[9] Айдаев Г.К. Укрепление финансовых основ местного самоуправления // Информационно Методический Бюллетень Государственной думы. - 2003. - №3. - С. 77.

[10] Кисликова М.А. Особенности нормативно - правового регулирования деятельности муниципальных образований // Современное право. – 2005. – №1. – С.4.

[11] Мокрый В.С. Местное самоуправление: пути становления и развития права собственности // Журнал российского права. - 2004. - №10. - С. 3-4.

[12] Алимурзаев Г. Местное самоуправление: к концептуальному обоснованию главных задач в сфере экономики // Российский экономический журнал. - 2005. - №3. - С. 21.

[13] Латычев А.Н. Муниципальные образования в гражданских правоотношениях // Гражданин и право. – 2004. - № 6. – С.56-57.

[14] Белых В.С. Приватизация государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации: экономико-правовые вопросы // Государство и право. - 2004. - №10. - С. 29.

[15] Кисликова М.А. Особенности нормативно - правового регулирования деятельности муниципальных образований // Современное право. – 2005. – №1. – С. 2-5.

[16] Камалов О.А. Гражданская правосубъектность муниципальных образований. - М.: Статут, 2003. – С.63.

[17] Муниципальное право РФ / Под ред. Н.С. Бондаря. - М.: Приор, 2004. – С.190.

[18] Бублик В.А. Публично - и частноправовые начала в гражданско-правовом регулировании деятельности органов местного самоуправления. - М.: Юрист, 2004. – С.67.

[19] Айдаев Г.К. Укрепление финансовых основ местного самоуправления // Информационно Методический Бюллетень Государственной думы. - 2003. - №3. - С. 75-79.

[20] Мананников О.В. Процессуальное положение муниципальных образований // Российская юстиция – 2004. - №8. - С.22-27.

[21] Андреев В.К. Право собственности в России. - М.: Наука, 1993. – С.173.

[22] Модин Н.М. Муниципальная собственность как экономическая основа местного самоуправления // Российская юстиция - 2005. - № 3. - С.23-24.

[23] Зырянов А.И. Право собственности государства и муниципальных образований. – Саратов: Издательство Саратовской академии права, 2003. – С.58.

[24] Комментарий к ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» / Под ред. Ю.А. Тихомирова. - М.: Юрист, 2005. – С.128.

[25] Колюшин Е.И. О праве муниципальной собственности // Журнал Российского права. - 2005. - № 4. - С. 78.

[26] Мокрый В.С. Местное самоуправление: пути становления и развития права собственности // Журнал российского права. - 2004. - №10. - С.4.

[27] Берг О.В. О некоторых сложных вопросах правового регулирования права собственности местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. – 2004. - № 3. - С. 30.

[28] Вятчин В.А. Защита права субъектов муниципальных образований // Арбитражная практика. – 2005. - №2. – С. 14.

[29] Комментарий к Федеральному Закону РФ «О приватизации государственного и муниципального имущества» / Под ред. В.А. Вайпана. - М.: Норма-Инфра-М, 2004. – С.57.

[30] Аккуратов И.Л., Коршунов Н.В., Хорев А.Н. К вопросу об участии муниципальных образований в гражданских правоотношениях // Государство и право. – 2004. - № 10. - С. 73.

[31] Гражданское право: В 2 т. Том 1: Учебник / Отв. ред. Е.А. Суханов. - М.: БЕК, 2004. – С.327.

[32] Комментарий к ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» / Под ред. Ю.А. Тихомирова. - М.: Юрист, 2005. – С.93.

[33] Комментарий к ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» / Под ред. Ю.А. Тихомирова. - М.: Юрист, 2005. – С.120.

[34] Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / Отв. ред. О. Н. Садиков. - М.: Юринформцентр, 2003. – С.138.

[35] Гражданское право: Учебник. Часть 1 / Под ред. Ю.К. Толстого, А.П. Сергеева. М.:Теис, 2005. – С.275.

[36] Витрянский В. В. Проблемы арбитражно-судебной защиты гражданских прав участников имущественного оборота. - М.: Юридическая литература, 1996. – С.57.

[37] Гражданское право: Учебник. Часть 1 / Под ред. Ю.К. Толстого, А.П. Сергеева. М.: Теис, 2005. – С.327.

[38] Латычев А.Н. Муниципальные образования в гражданских правоотношениях // Гражданин и право. – 2004. - № 6. – С.58.

[39] Тархов В.А., Рыбаков В.А. Собственность и право собственности. - М.: Юрист, 2002. – С.75.

[40] Ручкина Г.Ф. Гражданская правосубъектность муниципальных органов власти Российской Федерации (организационно-правовые аспекты). - М.: Закон и право, 2000. – С.82.

[41] Камышанский В.П. Право собственности: пределы ее ограничения. - М.: Закон и право, 2002. – С.94.

[42] Тархов В.А., Рыбаков В.А. Собственность и право собственности. - М.: Юрист, 2002. – С.86.

[43] Павлодский Е.Т. Ответственность муниципальных образований за нарушение договорных обязательств // Юрист. – 2000. - №15. - С. 26-34.

[44] Обзор практики разрешения арбитражными судами споров, связанных с применением законодательства о праве собственности // Российская юстиция. - 2004. - № 17. - С.25.

[45] Павлодский Е.Т. Ответственность муниципальных образований за нарушение договорных обязательств // Юрист. – 2000. - №15. - С.28.

[46] Гришаев С.П. Правовое регулирование обязательственных отношений с участием муниципальных образований // Государство и право. – 2004. - №5. - С.63.

[47] Камалов О.А. Гражданская правосубъектность муниципальных образований. - М.: Статут, 2003. – С.104.

[48] Комментарий к ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» / Под ред. Ю.А. Тихомирова. - М.: Юрист, 2005. – С.174.

[49] Гражданское право: В 2 т. Том 1: Учебник / Отв. ред. Е.А. Суханов. - М.: БЕК, 2004. – С.328.


Содержание Введение. 3 Глава 1 Правовые основы формирования системы муниципального управления в Российской Федерации. 10 1.1 Понятие и

Больше работ по теме:

КОНТАКТНЫЙ EMAIL: [email protected]

Скачать реферат © 2017 | Пользовательское соглашение

Скачать      Реферат

ПРОФЕССИОНАЛЬНАЯ ПОМОЩЬ СТУДЕНТАМ