Местное самоуправление

 

Тема: «Местное самоуправление: особенности организации и его развития в России (на примере г.Азов)»

Содержание

Введение 3

1 Местное самоуправление в России_ 6

1.1 Исторический генезис местного самоуправления в России и его особенности  6

1.2 Правовые основы местного самоуправления в России_ 24

2 Местное самоуправление города Азов Ростовской области_ 51

2.1 Правовые основы, структура и функции органов местного самоуправления города Азов 51

2.2 Социологическое исследование о степени развития местного самоуправления в г.Азов Ростовской области_ 69

Заключение 74

Список использованной литературы_ 79

Приложения 84

Введение

Основной задачей демократического общественного устройства является создание наиболее благоприятных условий для реализации прав и свобод граждан. Решить такую задачу невозможно без самоуправления в территориальных образованиях компактного проживания людей. Именно на этом уровне ежедневно обеспечивается безопасность граждан, предоставляются медицинское обслуживание, дается возможность получения образования, создаются рабочие места, оказываются транспортные, торговые, бытовые, коммунальные услуги.

Децентрализация государства, государственной власти и управления является составной частью современного процесса реформ в России. Во второй половине 1980-х гг. идея федерализации жестко централизованного Советского Союза стала очень популярной. Примерно в это же время появляется идея возрождения подлинного самоуправления, связываемого в первую очередь с производственным самоуправлением. При этом, что интересно, идеи суверенизации (идущие очень часто под флагом федерализации) вышли на первый план, затмив идеи самоуправления. К тому же практическая реализация «парада суверенитетов» кардинально изменила геополитическое положение страны — СССР прекратил свое существование.

В новом государстве — Российской Федерации — проблемы децентрализации, федерализации, сепаратизма стали не менее острыми. Относительная стабилизация произошла лишь в середине 1990-х гг. С этого времени властные структуры смогли обратить внимание и на необходимость развития местного самоуправления.

Формирование местного самоуправления было начато по российской традиции — «сверху». После силового «упразднения» Верховного Совета России в октябре 1993 г. советская власть на местах в большинстве субъектов Российской Федерации была демонтирована, а для замены понадобилось местное самоуправление. Следовательно, современное местное самоуправление в стране выросло из конфликта законодательной и исполнительной власти и стоящих за ними социальных групп. Нормативной основой введения местного самоуправления явилась серия президентских указов^[1]. Именно эти факты обусловливают актуальность темы дипломного исследования.

Объектом исследования является местное самоуправление. Предметом исследования – особенности развития местного самоуправления в городе Азов Ростовской области.

Целью написания данной дипломной работы является исследование системы местного самоуправления в Российской Федерации и городе Азов Ростовской области.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1. Изучить правовую и специальную литературу по проблеме местного самоуправления;

2. Рассмотреть особенности становления местного самоуправления в Российской Федерации;

3. Рассмотреть существующую систему местного самоуправления в Российской Федерации, ее основные понятия и проблемы;

4. Проанализировать систему местного самоуправления города Азов.

5. Сформулировать выводы и дать практические рекомендации.

Гипотеза исследования – местное самоуправление в России находится на начальной стадии своего развития.

Практическая значимость – материалы данного исследования могут быть использованы в учебно-воспитательном процессе Азовского филиала МГСУ.

Структурно дипломная работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.

1 Местное самоуправление в России

1.1 Исторический генезис местного самоуправления в России и его особенности

Местное самоуправление в России имеет мощные исторические корни. Российская государственность, насчитывающая более одиннадцати веков, состоялась во многом благодаря местному самоуправлению. Начиная с первых государственных образований на территории современной России (Киевская Русь, Новгородское государство, Московское государство и др.), местное самоуправление было мощным системообразующим фактором.

Развитию местного самоуправления на протяжении веков противостоял процесс централизации государственного управления. Централизация государственного управления, необходимая в условиях внешней угрозы, в условиях мирного развития ослабляет государственный организм, делает его неконкурентоспособным, так как прямым следствием централизации является подавление социальной активности, что равнозначно невостребованности интеллектуального потенциала нации – основного фактора развития.

По своей природе местное самоуправление – явление гораздо более сложное, чем его формальный современный конституционно-правовой статус. В соответствии с Конституцией России местное самоуправление признается как политический институт в системе народовластия. Политическая составляющая – это лишь одно из проявлений внутренней природы местного самоуправления.

Местное самоуправление занимает «центральную позицию» между Государством и Обществом. Именно в этой позиции этот общественно-политический институт играет ключевую роль в сохранении и укреплении государственности, по существу являясь механизмом согласования интересов Общества и Государства.

Поэтому при проектировании государственного строительства местное самоуправление нельзя рассматривать только как властный институт или как институт гражданского общества. Он гармонично сочетает в себе и государственную, и общественную составляющую, а в качестве механизма согласования интересов Общества и Государства он также является фактором повышения экономической эффективности и конкурентоспособности государства.

В отношениях с государством институт местного самоуправления выражает интересы территориальных сообществ. В отношениях государства с локальными сообществами он, по существу, является проводником интересов государства, так как отстаивает целостность социально-территориального пространства и его развитие. Ослабление одной из названных составляющих местного самоуправления (общественной или государственной) ведет к дисбалансу интересов государства и общества, что, как правило, завершается кризисом государственности.

Таким образом, сильное государство – это не централизованное государство. Одним из условий, необходимым для формирования сильного, конкурентоспособного государства, является наличие политических, социальных и экономических механизмов, обеспечивающих реальное согласование и реализацию интересов государства и местных сообществ.

Предтечей современной формы организации местного самоуправления (в духе Европейской хартии) стало реформирование местного партийно-государственного управления.

Реформирование осуществлялось на имеющейся административно-территориальной основе. Изменения в системе государственной власти и управления в основном были направлены на обеспечение процесса перераспределения части полномочий между центральными, региональными и местными органами государственной власти в пользу нижних уровней системы.

Задача формирования местного самоуправления как самостоятельная на начальном этапе не ставилась. Местные органы власти (в том числе выборные) до 1992 г. оставались в системе органов государственной власти, однако расширение их полномочий и самостоятельности создавало благоприятные предпосылки для создания современной формы местного самоуправления.

Параллельно шел во многом стихийный (без какого-либо государственного регулирования) процесс формирования территориального общественного самоуправления (территориальное общественное самоуправление в соответствии с измененным законодательством входило в систему местного самоуправления).

Одновременно вводилась форма самоуправления на предприятиях (тогда еще государственных) посредством избрания Советов трудовых коллективов (СТК).

В 1992 г. на конституционном уровне впервые органы местного самоуправления специальной поправкой были выведены из системы органов государственной власти, при этом их новый правовой статус не был в достаточной мере уточнен.

В рамках конституционной реформы 1993 г. процесс децентрализации получил свое логическое завершение в виде провозглашения института местного самоуправления в качестве самостоятельной структуры в системе публичной власти, имеющего организационную обособленность[2]. Одновременно устанавливалось, что местное самоуправление должно иметь:

·  выделенную компетенцию (вопросы местного значения);

·  финансово-экономическую самостоятельность в решении вопросов местного значения на основе права иметь собственный бюджет, формирующийся посредством передаваемых местному самоуправлению доходных (налоговых и неналоговых) и расходных полномочий;

·  широкую самостоятельность в выборе организационных форм местного самоуправления (с правом создания системы управления развитием муниципального образования).

Вместе с тем Конституция России обязала органы местного самоуправления часть социальных услуг оказывать бесплатно (точно не определив их объем).

Однако каких-либо значимых изменений в процессе развития местного самоуправления непосредственно после принятия Конституции не произошло. В соответствии с Конституцией до принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было избрано несколько (по некоторым сведениям 9) глав местного самоуправления (мэров) в основном в крупных городах.

Принятие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.)[3] не является прямым требованием Конституции России. Однако реальная практика государственного строительства подсказала необходимость разработки такого закона. С законодательной инициативой выступили Президент Российской Федерации и две группы депутатов Государственной Думы. Таким образом, к первому чтению были подготовлены три альтернативных законопроекта, отражавших основные представления о местном самоуправлении в кругах политической элиты страны.

В результате принятый закон стал компромиссом, которого удалось достичь представителям различных ветвей государственной власти.

Вступивший в силу закон внес новый импульс в развитие местного самоуправления. Законом была введена система терминов и понятий, некоторые из них вводились впервые. Так, впервые в правовую систему России было введено понятие «государственный минимальный социальный стандарт». Закон установил: полномочия местного самоуправления; механизм, гарантирующий финансовую самостоятельность местного самоуправления; требования к правовым актам местного самоуправления и др. Однако в результате компромисса были утрачены многие важные положения, которые закладывались в проектах, но не вошли в окончательный текст.

С позиций современной практики проект, внесенный Президентом России, имел определенные преимущества. Так, в нем в частности предусматривался более длительный переходный период, вводилось понятие субъекта местного самоуправления – «местное сообщество», и т.д.

К концу 1995г. Правительством Российской Федерации была утверждена Федеральная целевая программа государственной поддержки местного самоуправления. Однако статус федеральной целевой программы не соответствует реальному статусу реформы, которая по сути вводит в сложившуюся систему власти новую властную структуру. По существу, реформированию должна была подвергнуться вся система власти, что теоретически невозможно осуществить в рамках федеральной целевой программы.

Поэтому одна из важнейших реформ России фактически была пущена на самотек, так как организационная поддержка была не адекватной масштабу преобразований.

Ситуация до сих пор существенно не изменилась. В России до сих пор нет прецедента принятия долгосрочных государственных программ, развивающих основы конституционного строя.

Практически сразу после вступление в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» стало понятно, что он применяться в полном объеме не будет. Основным принципиальным недостатком был отказ от поэтапного введения местного самоуправления. Закон в принятой редакции вводил местное самоуправление в России по историческим меркам практически «мгновенно» (в течение трех месяцев).

Для реализации закона в полном объеме не было создано необходимых условий, часть из которых на момент принятия закона даже не была осознана.

Во-первых. Территориальной основой местного самоуправления оставалась существующая система административно-территориального де­ления, на которой ранее строилась система государственной власти и уп­равления.

Таким образом, не было принято во внимание, что существующее административно-территориальное деление, созданное под другие цели, не было приспособлено для организации системы муниципальных образований, а автоматически (без участия государства) установление оптимальной территориальной основы произойти не может.

Во-вторых. Не осознавалась как проблема необходимость формирования системы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления на качественно новых основаниях. Новый статус местной власти предполагает новые отношения с государством. Именно поэтому соответствующие законы (об общих принципах организации системы органов государственной власти и местного самоуправления) принимались отдельно без понимания необходимости сопряжения двух подсистем (государственной и муниципальной) в системах публичной власти и управления развитием страны.

В-третьих. Не осознавалась роль государства в процессе становления местного самоуправления. Концепция Федеральной целевой программы государственной поддержки местного самоуправления, утвержденная Правительством России, отводила государству по отношению к местному самоуправлению роль стороннего наблюдателя, не мешающего, но и не помогающего развитию местного самоуправления.

На практике государство в период становления местного самоуправления использовало весь его социальный потенциал, подвергнув по существу «испытанию на прочность» нарождающийся институт народовластия. Это выразилось в создании таких условий, при которых дефицит консолидированного бюджета страны сосредотачивался на нижнем уровне бюджетной системы – в муниципальных бюджетах. Более того, процесс формирования экономической основы местного самоуправления во многом носил стихийный характер. Процессы приватизации и муниципализации не были согласованными. Причем первый поддерживался государством, а второй нет. В результате интенсивной приватизации значительная часть собственности, которая могла бы составить экономическую основу местного самоуправления, была утрачена.

Такая политика не могла долго продолжаться. К 2000 г. коммунальное хозяйство практически полностью исчерпало свой ресурс.

Недооценка руководителями исполнительной власти страны важности реформы местных властей, вылившаяся в неурегулированность межбюджетных отношений, способствовала постоянному сокращению доходов местных бюджетов и росту их дефицита, что в конечном итоге привело к коммунальному кризису. В наиболее яркой форме это проявилось в Приморском крае.

Единственным практическим достижением прошедшего периода реформирования местной власти стало создание правовых и организационных основ местного самоуправления. Остальные основополагающие конституционные гарантии местного самоуправления не были обеспечены.

Созидательный потенциал местного самоуправления остался нереализованным. Более того, в высших политических кругах укреплялось мнение, что введение местного самоуправления было ошибкой.

В начале 2002 г. у высшего политического руководства страны сформировалась позиция, в соответствии с которой местное самоуправление рассматривается уже не просто как дань демократии, а как важнейший фактор успешного развития российской государственности и, прежде всего, как фактор эффективности всей системы публичной власти. Об этом очень точно сказано в Послании Президента России Федеральному Собранию 18 апреля 2002 г[4].

В мае 2002 г. в соответствии с установками Послания Президента началась подготовка новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Новая редакция закона разрабатывалась на основе материалов, подготовленных Комиссией при Президенте Российской Федерации по разграничению полномочий в системе публичной власти (под руководством Д.Н. Козака).

Материалы комиссии и проект новой редакции Федерального закона, подготовленный рабочей группой, указывают на следующие основные тенденции в государственной политике в отношении местного самоуправления.

Первое, что необходимо отметить как общую тенденцию, - это расширение прав федерального центра по регулированию вопросов, связанных с установлением общих принципов организации местного самоуправления. Опыт реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» показал, что регионы часто не проявляют должную заинтересованность в становлении и развитии местного самоуправления.

Так, правоприменительная практика показала, что субъекты Федерации трактуют Федеральный закон далеко не в пользу местного самоуправления. Например, во многих регионах идет укрупнение муниципальных образований (Владимирская, Магаданская области и др.), а порой и полное огосударствление местной власти. Поэтому в Концепции, подготовленной Комиссией при Президенте России, установлено, что регулирование вопросов установления территориальных основ местного самоуправления берет на себя федеральный центр.

Вторая важная тенденция, проявившаяся в Концепции и зафиксированная в проекте новой редакции Федерального закона, - это приближение местного самоуправления к населению. Муниципальные образования формируются на основе городских поселений или нескольких сельских поселений. Такое решение повышает степень гарантии осуществления местного самоуправления в интересах поселений и конкретного человека.

Вместе с тем Концепция новой редакции Федерального закона предусматривает также образование качественно новой формы организации местного самоуправления – муниципальных районов, которые формируются посредством объединения территории муниципальных образований с включением межселенных территорий. У этой формы организации публичной власти, по существу, два основных назначения:

а) обеспечивать решение вопросов местного значения, которые не могут быть решены отдельными муниципалитетами;

б) быть связующим звеном между органами местного самоуправления и органами государственной власти.

Муниципальные районы, таким образом, являются надмуниципальным уровнем или уровнем межмуниципального сотрудничества и одновременно могут стать территориальной основой для осуществления взаимодействия органов государственной власти с системой местного самоуправления.

Третья тенденция связана с усилением влияния представительных форм власти в решении вопросов местного значения и повышением профессионализма исполнительной. Это в частности означает, что представительные органы получат возможность большего влияния на формирование исполнительной власти. Вводится более четкое разделение хозяйственных и представительных функций.

Общий объем полномочий уточнен и распределен между тремя категориями муниципальных образований. В целом состав полномочий не претерпел существенных изменений, однако некоторые эксперты отмечают тенденцию к сокращению полномочий местных органов власти в сфере развития муниципального хозяйства и социально-экономического развития поселений.

Комиссией при Президенте также подготовлены предложения по вопросам межбюджетных отношений.

Основная тенденция в этой сфере – преодоление чрезмерной централизации бюджетной системы Российской Федерации.

Другая тенденция связана с преодолением негативного явления, когда расходы региональных и местных бюджетов перегружены «нефинансируемыми федеральными мандатами».

И последняя очень важная тенденция в финансовой сфере – это поэтапное сокращение регулирующих доходов с их преобразованием в собственные и закрепленные на долгосрочной основе доходы региональных и местных бюджетов.

Исходя из этого в Бюджетный кодекс предлагается внести поправки, обеспечивающие четкое определение понятия, статуса и перечня собственных (устанавливаемых Налоговым кодексом), закрепленных (устанавливаемых на постоянной основе Бюджетным кодексом) и регулирующих (устанавливаемых ежегодными законами о бюджетах) доходов бюджетов всех уровней.

Процесс становления местного самоуправления не может осущест­вляться вне рамок общего процесса государственного строительства как самостоятельное направление развития российской государственности в отрыве от других направлений, прежде всего: системы публичной власти; системы управления, включающей в качестве подсистем системы государственного и муниципального управления; бюджетно-налоговой системы и др.

Учитывая роль и место местного самоуправления в решении вопросов перехода России к устойчивому развитию и повышению конкурентоспособности страны, становление и развитие местного самоуправления должно стать одной из приоритетных задач государственного строительства. Процесс должен осуществляться в рамках специальной общегосударственной программы.

Условием развития местного самоуправления является наличие общей стратегии государственного строительства и представлений о роли и месте местного самоуправления в системах публичной власти и управления развитием.

Представляется, что роль государства в становлении и развитии местного самоуправления в целом должна возрасти. Усиление роли государства в отношении муниципальных образований должно осущест­вляться не в направлении непосредственного участия в решении вопросов местного значения, а в направлении усиления его роли в координации всех процессов государственного строительства, оказывающих влияние на развитие муниципальных образований. Необходим переход от эпизодических мер государственной поддержки развития муниципальных образований к системной работе по управлению реформой в направлении создания необходимых условий развития местного самоуправления.

Необходимо переходить от политики государственной поддержки местного самоуправления (как политического института) к государственной политике в отношении муниципальных образований и поселений (как социально-экономических целостностей в соответствии с их типологией и государственной стратегией - демографической, экономической, региональной, геополитической и др.).

Наиболее «узким» местом государственного строительства остаются вопросы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Поэтому основная стратегическая задача центральной власти в ближайшей перспективе - обеспечить формирование и юридическое закрепление механизмов взаимодействия двух систем власти и управления, для чего необходимо:

1) установить оптимальную систему распределения полномочий по уровням власти и механизмы ее коррекции и совершенствования в соответствии с реальными возможностями конкретных категорий муниципальных образований, создавая стимулы социально-экономического развития;

2) провести административную реформу и реформу административно-территориального деления;

3) обеспечить развитие межбюджетных отношений на основе нормативного определения (в натуральных показателях) объемов финансирования государственных (конституционных) социальных гарантий, одновременно определив и включив стимулирующие механизмы;

4) обеспечить государственный и муниципальный контроль за соблюдением законодательства и создание системы взаимной ответственности органов местного самоуправления и органов государственной власти; создать правовые механизмы эффективного контроля за деятельностью органов местного самоуправления; усилить роль представительных органов местного самоуправления, особенно в части контроля за муниципальными финансами и деятельностью исполнительных органов местного самоуправления, с постепенным переходом к контрактной системе назначения глав местных администраций;

5) разработать целостную государственную политику в отношении поддержки поселений по переходу их на режим устойчивого развития;

6) осуществить меры, направленные на повышение эффективности рассмотрения судебных споров между органами государственной власти и местного самоуправления.

Многие из этих вопросов уже получили свое отражение в проекте Новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[5], которая была принята в 2003 году.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит специальную статью-глоссарий «Основные понятия и термины». Однако, определения понятий и терминов, изложенные в этой статье, являются обязательными лишь в рамках названного Федерального закона, поскольку предваряются положением: «в отношении настоящего Федерального закона понятия и термины используются в следующих значениях». Вместе с тем отсюда не следует, что в иных актах законодательства эти понятия и термины могут употребляться в других значениях вне связи с нормами данного Федерального закона.

Конституция России (часть 2 статьи 76)[6] установила, что «по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации». Поскольку, как было показано, установление общих принципов организации местного самоуправления относится к указанным предметам, в рамках муниципального права понятия и термины, используемые в законодательстве субъектов Российской Федерации, должны соответствовать изложенным в Федеральном законе № 154-ФЗ понятиям и терминам. Однако слово «соответствовать» в данном случае не означает «воспроизводить дословно». Конституция России (часть I статьи 131)[7] установила, что местное самоуправление осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций. Применимо это положение и к формированию понятийного аппарата.

Использование терминов, определенных в Федеральном законе № 154-ФЗ, в иных нормативных правовых актах, строго говоря, не означает наполнения их по умолчанию абсолютно тем же содержанием. Для установления идентичности терминологии вновь принимаемых нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы местного самоуправления, с терминологией названного Федерального закона в этих правовых актах целесообразно либо указывать, что понятия и термины, применяемые в них, используются в тех же значениях, что и в Федеральном законе № 154-ФЗ, либо воспроизводить соответствующие определения.

В законодательстве по иным отраслям права в принципе допустимо и иное наполнение понятий, изложенных в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», однако следует иметь в виду, что это способно всерьез затруднить проведение междисциплинарных исследований.

Термин «муниципальный» вошел в современное отечественное законодательство с принятием в 1991 году российского Закона о местном самоуправлении. В научной литературе этот термин использовался и ранее, и применялся он обычно в соответствии с толкованием Словаря В.И.Даля - как синоним слова «городской».

До принятия Законов Российской Федерации о местном самоуправлении и о краевом, областном Совете (1991 год) – все органы публичной власти ниже уровня Российской Федерации, за исключением высших органов власти автономных республик (АССР) именовались «местные органы государственной власти». В тот период органов местного самоуправления не существовало, а публичная власть осуществлялась через иерархически структурированную систему государственной власти, пронизывающую всю страну (от Съезда народных депутатов СССР до сельского Совета). Термин «местный» в отношении властных структур в этих условиях имел не столько качественное, сколько количественное содержание и обладал смыслом: относительно менее значимый (орган власти). Инерция такого подхода сохранилась по настоящее время, вследствие чего слово «местный» нередко используется в качестве синонима выражения «не имеющий федерального значения», в частности, для обозначения принадлежности к субъектам Российской Федерации (так, журналисты часто называют местными выборами выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации).

С целью упорядочения использования этих терминов в правовых актах в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (пункт 2 статьи 1)[8] изложена норма:

«Термины «муниципальный», «местный» и словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления».

Из этой нормы следует, что термины «муниципальный» и «местный» не подлежат применению для характеристики объектов и отношений, не связанных с осуществлением местного самоуправления. В правовых текстах указанные термины могут употребляться в качестве синонимов. Отличие в их использовании связано с первую очередь со сложившейся лексической практикой (например, «местный бюджет», но «муниципальная собственность»).

Что касается термина для характеристики принадлежности к субъектам Российской Федерации, то, представляется, что для этой цели вполне подошло бы слово «региональный». Подобная терминология используется в Совете Европы, в рамках которого действует Конгресс местных и региональных властей, объединяющий представителей властных структур, аналогичных российским органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления.

Среди актуальных проблем развития России особое место занимает возрождение местного самоуправления как важнейшего института самоуправления демократического общества.

Современный этап развития местного самоуправления концентрирует в себе все сложнейшие социально-экономические и политические проблемы переходного периода, огражает его противоречивостьв, незавершенность и неопределенность многих процессов и решений. По вопросам местного самоуправления за последние несколько лет высказано немало суждений, проведены не одна дискуссия и не одно парламентское слушание. Каждая решенная проблема приближает Россию к выработке такой системы самоорганизации граждан и организации власти на местном уровне, которая в наибольшей степени отвечает интересам различных слоев населения и российского государства в целом.

Оценивая современное состояние местного самоуправления в муниципальных образованиях России, следует отметить, что сегодня оно находится на начальной стадии своего развития и его эффективность пока низка. Основные причины такого положения представлены в Приложении 1.

Для преодоления негативных сторон современного состояния местного самоуправления в России необходимо выполнение трех основных условий:

·   Органы местного самоуправления должны обладать в рамках законов полной свободой действий при осуществлении своей деятельности по любым вопросам, которые не исключены из их компетенции или добровольно ими не переданы какому-либо другому органу власти;

·   Органы местного самоуправления должны иметь необходимые финансовые и материальные средства для решения вопросов, входящих в их компетенцию;

·   Контроль за деятельностью органов местного самоуправления со стороны государственных административных органов должен осуществляться в строгом соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

Для российского общества сегодня важно понимание и осознание того, что местное самоуправление – не самоцель, а средство достижения интересов, улучшения качества жизни населения территории, образующего местное сообщество. Гораздо эффективнее решать вопросы местного значения на местах, а не дожидаться указаний «сверху».

Непонимание либо ошибочное представление об истинной сути местного самоуправления ведет к отстраненности населения от участия в местном самоуправлении, отсутствию в местных сообществах заинтересованности и готовности к активному участию в самоуправлении. Для преодоления этого необходимо через средства массовой информации, образовательные учреждения, проведение семинаров и конференций на предприятиях и учреждениях разъяснять населению сущность и необходимость местного самоуправления, необходимость для нормального развития современного государства, его положительные стороны.

В настоящее время большинство постов в органах местного самоуправления занимают люди, не  имеющие специального образования, необходимых навыков. Опыт руководящей работы часто заменяет специальное образование, однако этого недостаточно для стабильного развития местного самоуправления и эффективного функционирования его органов. Необходимо целенаправленно развивать процесс профессиональной подготовки и переподготовки муниципальных служащих.

В современном законодательстве конкретно не определены ни виды, ни степень ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за несоблюдение и нарушение законности в этой области. Предусмотренная в законе мера – рассмотрение законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в связи с признанием (на основании заключения суда( несоответствия их деятельности Конституции и установленным законам Российской Федерации – представляется необходимой, но, очевидно, недостаточной мерой ответственности, особенно если речь идет о грубых нарушениях законности и серьезных ошибках в области местного самоуправления. Поэтому необходимо предусмотреть в законодательном порядке более строгие меры персональной ответственности (вплоть до уголовной). Отсутствие реального контроля и ответственности порождает у некоторых руководителей и исполнителей органов местного самоуправления комплекс неподотчетности, что наносит существенный вред развитию народовластия.

Необходимо в полной мере использовать опыт как отечественного, так и зарубежного местного самоуправления, учитывая положительные и отрицательные его стороны. В России в настоящее время в основном используется германский опыт, в частности, южногерманская модель устройства городского совета. Необходимо помнить о том, что кроме германских есть и другие модели и типы местного самоуправления, из которых тоже можно извлечь много полезного для становления и развития местного самоуправления в России.

Таким образом, сегодня в России у местного самоуправления существует множество проблем и от их правильного разрешения зависит дальнейшая судьба местного самоуправления в России. Местное самоуправление в России находится на начальной стадии своего развития. Такому положению способствует ряд причин, основными из которых являются следующие:

·   Запаздывание с проведением реформы территориального управления;

·   Недопонимание роли местного самоуправления в развитии демократического общества;

·   Отстраненность населения от самоуправления;

·   Несовершенство избирательных технологий;

·   Слабое кадровое обеспечение местного самоуправления;

·   Неудовлетворительное научное и методическое обеспечение местного самоуправления;

·   Слабость правового обеспечения местного самоуправления и ряд других.

Для преодоления этих проблем необходимо выполнение ряда условий, таких как:

·   Передача в компетенцию местного самоуправления всех вопросов местного значения, исключая затрагивающие интересы всего государства в целом;

·   Агитация населения к активному участию в выборах и референдумах;

·   Профессиональная подготовка муниципальных служащих;

·   Разработка целостной теории местного самоуправления, внедрение научных рекомендаций по организации местного самоуправления;

·   Установление более строгих мер персональной ответственности должностных лиц (вплоть до уголовной);

·   Использование в полной мере имеющегося опыта отечественного и зарубежного самоуправления.

1.2 Правовые основы местного самоуправления в России

Первым из предусмотренных Конституцией РФ законов об организации власти на принципах самоуправления в городских и сельских поселениях и на других территориях является Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28.08.95г.[9], который положил начало развитию федерального законодательства в области местного самоуправления. Правовое пространство в части местного самоуправления все же остается далеко не заполненным как на федеральном, региональном уровнях, так и на уровне муниципальных образований. Недостатки правового обеспечения местного самоуправления в России и мероприятия по их устранению указаны в Приложении 2.

Слабость правового обеспечения местного самоуправления проявляется в следующем: отсутствуют законодательные акты по целому ряду важнейших вопросов[10]. Нет необходимых для организации местного самоуправления федеральных законов, например: «О порядке передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность», «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями Российской Федерации», «О порядке компенсации местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых федеральными органами власти» и ряда других, какого-либо федерального законодательства по вопросам организации местного самоуправления в городах федерального значения.

Таким образом, необходимо принятие федеральных законов о государственных минимальных стандартах; об особенностях организации местного самоуправления в приграничных территориях; о муниципальных землях; о порядке компенсации местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти; о порядке передачи субъектов федеральной собственности в муниципальную собственность; о порядке наделения органов местного самоуправления федеральными государственными полномочиями и ряд других. Следует подчеркнуть, что беззаконие, неоправданная задержка с разработкой и принятием необходимого для местного самоуправления законодательства на федеральном и региональном уровнях не только тормозят создание системы местного самоуправления, но способствуют самоуправству, которое жизненно несовместимо с самоуправлением.

Значительная часть статей федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» сформулирована в самом общем виде, что делает их малопригодными для практического использования в конкретных ситуациях.

Широкие полномочия, предоставленные законом федеральным и региональным органам государственной власти в области местного самоуправления, заметно ограничивают самостоятельность органов местного самоуправления муниципальных образований.

В законе не установлены виды и меры ответственности органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ за превышение их полномочий, невыполнение возложенных на них обязанностей и ошибочные решения в области местного самоуправления.

Анализируя качество нормативно-правовых актов в области местного самоуправления, необходимо обратить особое внимание на возрастающее число случаев грубых нарушений конституционных прав населения в законодательстве отдельных регионов Российской Федерации.

К числу наиболее типичных нарушений региональным законодательством норм федерального законодательства относятся:

·   Ограничение самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов, отнесенных федеральным законодательством к ведению местного самоуправления, в частности, вопросов владения муниципальной собственностью, формирования местных бюджетов, определения структуры органов местного самоуправления;

·   Выведение отдельных территорий из-под действия законодательства о местном самоуправлении;

·   Возложение на органы местного самоуправления осуществления государственных полномочий без передачи соответствующих материальных и финансовых средств;

·   Имеют место случаи принятия или разработки в субъектах федерации законодательных актов, которые направлены не на становление и развитие местного самоуправления, а на фактическую ликвидацию муниципальных органов самоуправления путем их замены государственными органами управления, в т.ч. должностными лицами, которые назначаются вышестоящими руководителями государственных органов власти. Законодательством отдельных субъектов федерации предусмотрено создание органов «местной государственной власти», что не соответствует Конституции РФ (ст.12; ч.1 ст.130; ч.1 ст.131), федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления», в которых признается и гарантируется местное самоуправление в РФ. Что же касается органов местного самоуправления, то они, согласно этим законам, не входят в систему органов государственной власти. Создание так называемых органов «местной государственной власти» противоречит также статусу государственной власти – как власти, осуществляемой от имени государственных образований, которыми согласно Конституции РФ (ст.1, 5, 11, 73) являются исключительно Российская Федерация и 89 субъектов Федерации. Попытки создать органы «местной государственной власти» вместо органов местного самоуправления свидетельствуют о непонимании его сущности и пользы для развития подлинного народовластия.

Основной причиной возникновения таких нарушений является неполнота и несовершенство федерального законодательства. Поэтому необходимо сначала привести федеральное законодательство в соответствие с теми требованиями, которые диктуют современные условия развития местного самоуправления, исправить все его недочеты и недостатки, которые выявились в нем за период его функционирования, а затем уже приводить в соответствие с ним региональное законодательство. При этом важную роль играет усиление контроля федеральных органов власти над региональными именно в части соответствия регионального законодательства федеральному.

Среди мероприятий по выходу из сложившегося положения можно предложить следующие: непосредственное участие муниципальных образований в разработке и утверждении жизненно необходимых правовых актов по вопросам местного значения; осуществление права законодательной инициативы; защита интересов муниципальных образований в суде; собственное правовое регулирование в рамках своей компетенции.

В интересах всех муниципальных образований Российской Федерации и их жителей необходимо объединение совместных усилий органов местного самоуправления и направление их на улучшение социально-экономического положения в России. Рассмотрев недостатки правового обеспечения местного самоуправления в России, считаем, что для их устранения необходимо выполнение следующих условий:

·   Принятие необходимых федеральных законов;

·   Непосредственное участие муниципальных образований в разработке и утверждении жизненно необходимых правовых актов по вопросам местного значения; защита интересов муниципальных образований в суде; приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным и ряда других[11].

Понятие местного самоуправления вошло в отечественный политический обиход относительно недавно – в 1990 году, когда был принят союзный закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». В настоящее время словосочетание «местное самоуправление» хотя уже и не режет слух, но для подавляющего большинства россиян интуитивно-понятным еще не стало.

Современное муниципальное право России находится в начальной стадии своего становления. В стадии формирования находится и его понятийный аппарат. Определение понятий - задача теории. Однако в отсутствие сложившейся общепринятой теории муниципального права при рассмотрении проблемы муниципальной терминологии приходится ориентироваться на содержание понятий и терминов, исходя из их использования в законодательстве.

Для понимания содержания применяемой в российском законодательстве муниципальной терминологии в рамках настоящей работы рассматриваются нормы Конституции Российской Федерации (далее также - Конституция России, Федеральная Конституция, Российская Конституция), Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”[12] (далее также - Федеральный закон № 154-ФЗ), Европейской хартии местного самоуправления (далее также - Европейская хартия), Гражданского кодекса Российской Федерации (далее также - Гражданский кодекс, ГК)[13], а также ряда специальных российских законов.

Значительное внимание также уделено правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации, изложенным им в связи с рассмотрением обращений, связанных в той или иной мере с проблематикой осуществления в Российской Федерации местного самоуправления.

Анализ складывающегося в законодательстве о местном самоуправлении понятийного аппарата необходим и в связи с тем, что практика применения законодательства о местном самоуправлении, в первую очередь - Конституции России и Федерального закона № 154-ФЗ свидетельствует о наличии различных взглядов на содержание отдельных муниципальных понятий и терминов[14].

Важным результатом реформирования нашего общества и государства в течение последнего десятилетия стало развитие во многом новых для нас институтов российской государственности, к которым относятся и такие, как местное самоуправление и конституционное правосудие. Очевидно, что это весьма различные, разнопорядковые явления, что однако нисколько не исключает наличия между ними глубоких внутрисистемных взаимосвязей и зависимостей. Не случайным является уже то обстоятельство, что в сложные периоды реформирования местной власти именно Конституционный Суд РФ неоднократно брал на себя функции главного защитника, а в чем-то, пожалуй, и последнего оплота сохранения и развития местного самоуправления в России в соответствии с конституционными принципами его самостоятельности, полноты прав по решению вопросов местного значения.

Полномочия Конституционного Суда (в дальнейшем – КС) как органа конституционного контроля имеют строго очерченные границы, которые определяются ст. 125 Конституции и Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации»[15]. В этом плане федеральная конституционно-контрольная юрисдикция КС РФ не распространяется на муниципальный уровень нормативного правотворчества. Не могут быть предметом конституционной оценки со стороны КС РФ акты органов местного самоуправления. Последние являются предметом конституционно-контрольной проверки лишь на региональном уровне – со стороны конституционных (уставных) судов в тех субъектах Российской Федерации, где такие органы созданы, - для выяснения соответствия этих актов региональным конституциям (уставам). Однако это не исключает того обстоятельства, что и решения КС РФ имеют прямое значение как для правоприменительной, так и нормотворческой деятельности муниципальных образований.

Проблема нормотворчества муниципальных образований имеет важное, прежде всего, практическое значение и с точки зрения развития, совершенствования современного нормативно-правового регулирования, и в плане решения конкретных вопросов местного значения, создания эффективных механизмов реализации полномочий местного самоуправления.

В то же время вопросы муниципального нормотворчества могут и должны рассматриваться также в общем русле политико-правовых закономерностей становления и развития новой российской государственности. Это и понятно: в соответствии с действующей Конституцией РФ строящееся здание правовой государственности имеет (а точнее – должно иметь) прочный муниципально-правовой фундамент. Ведь в основе всей организации власти в стране, на низовом ее уровне, объединяющем все население страны и распространяющемся на всю территорию России, находится система местного самоуправления как особая организационно-правовая форма осуществления публичной власти - власти муниципальной. При этом всеобъемлющий характер местного самоуправления и, соответственно, муниципальной власти проявляется и на правовом уровне: все и каждое из существующих на сегодняшний день более двенадцати тысяч муниципальных образований являются своего рода местными центрами правотворчества. Актами муниципального правотворчества «обволакивается» чрезвычайно широкая сфера экономических, социальных, политических отношений, наиболее близко, непосредственным образом затрагивающих все вопросы повседневной жизни человека в городских и сельских поселениях, на других территориях страны.

Поэтому актуальность проблем муниципального нормотворчества очевидна, что предопределяет, соответственно, и задачи по их научной разработке. Между тем отсутствие до настоящего времени специальных работ по проблемам муниципального нормотворчества является одним из наглядных подтверждений явно неудовлетворительного нынешнего общего состояния муниципально-правовой науки[16]. С большим сожалением приходится констатировать, что наметившаяся в последнее десятилетие активизация исследований проблем местного самоуправления не привела к заметным качественным достижениям в области муниципального права. Продолжается накопление, в своей основе, чисто информационного теоретического материала о местном самоуправлении на основе комментирования действующего законодательства. Такой подход контрпродуктивен как в стратегическом плане исследования проблем реформирования местного самоуправления, так и с точки зрения выработки научных рекомендаций по решению более конкретных вопросов муниципального нормотворчества и правоприменительной деятельности органов местного самоуправления.

Сущность и содержание муниципального нормотворчества можно уяснить, исследовав, прежде всего, природу муниципальной власти, ее соотношение с местным самоуправлением. Самым простым, лежащим на поверхности решением этого вопроса было бы (что, кстати, чаще всего и наблюдается) отождествление понятия муниципальной власти с местным самоуправлением. Но правомерно ли это?

«Местное самоуправление» и «муниципальная власть» - тесно связанные, смежные, однако не тождественные категории. Общая формула соотношения этих понятий может быть представлена следующим образом: возникновение, организация и функционирование муниципальной власти невозможны без местного самоуправления; но не всякая система местного самоуправления, не каждая исторически известная ее модель есть воплощение муниципальной власти как особой формы реализации публичной власти, существующей наряду с властью государственной. И, соответственно, муниципальное правотворчество характерно не для всякой системы местного самоуправления. Так, государственная модель местного самоуправления сводится, в конечном счете, к децентрализации государственной власти на местном уровне, и в этом случае, какими бы ни были демократичными органы местного самоуправления, они, являясь как бы продолжением государственной власти на местах, не приобретают качеств муниципальных органов власти. Нормотворчество же на местном уровне носит в данном случае, в своей основе, государственный характер. В то же время местное самоуправление, органы которого не входят в систему государственных органов, выступает как организационно-правовая форма существования и реализации не государственной, а особой по своей природе, муниципальной власти.

Поэтому местное самоуправление в соотношении с муниципальной властью выступает как более широкое явление. На уровне содержательных характеристик это находит свое подтверждение в том, что местное самоуправление может рассматриваться, по крайней мере, в трех аспектах. Во-первых, это институт гражданского общества. В этом качестве местное самоуправление закрепляется как одна из форм народовластия, основа конституционного строя Российской Федерации (ст. 3, 12 Конституции)[17]. Во-вторых, это институт правового положения личности. Этот аспект местного самоуправления находит свое закрепление в целом ряде конституционных норм, посвященных индивидуальным и коллективным правам на местное самоуправление (ст. 24, 32, 33, 40, 41, 130, 131, 132 и др.)[18]. И, наконец, в-третьих, это институт организации публичной власти. Рассматривая местное самоуправление в данном аспекте, можно утверждать, что оно, с одной стороны, может существовать вне организационных структур муниципальной власти (в рамках государственной модели местного самоуправления) и, с другой, может находить свое воплощение в муниципальной власти как организационно обособленной от государства самостоятельной формы публичной власти. Именно организационное обособление местного самоуправления (как функции по самоорганизации и налаживанию совместной деятельности населения) от государственной власти придает ему природу муниципальной публичной власти.

Здесь приобретают важное значение концептуальные подходы к публичной власти в целом. Как правило, в качестве ее форм рассматривают государственную и общественную власть, а уже как разновидность последней называется муниципальная власть. Думается, такая трактовка, связанная с отождествлением муниципальной власти с властью общественной, является неверной, в том числе с методологической точки зрения: муниципальная власть фактически исключается в этом случае из общей конституционной системы российской государственности, переводится на некий чисто «общественный» уровень. Между тем муниципальная власть – особая, уникальная форма организации публичной власти как власти населения, проживающего на территории муниципального образования, она не относится ни к общественной власти, ни к государственной.

Понимание муниципальной власти как особой формы публичной власти находит подтверждение и в правовых позициях Конституционного Суда РФ, наиболее полно выраженных в Постановлениях от 15 января 1998 г. № 3-П и от 2 апреля 2002 г. № 7-П[19]. Так, в процессе рассмотрения дела о проверке конституционности отдельных статей Конституции Республики Коми и Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» (Постановление от 15 января 1998 г.)[20] Конституционному Суду пришлось, в частности, исследовать вопрос о том, какими органами – государственной власти или местного самоуправления – являются представительные и исполнительные органы, указанные в Конституции Республики Коми в качестве местных органов. Для решения этого вопроса важно было установить критерии, которые позволили бы отнести соответствующие органы к муниципальным или государственным. Решение вопроса об отнесении представительных и исполнительных органов, указанных в Конституции Республики Коми, к органам государственной власти или к органам местного самоуправления предполагает необходимость преодоления формально-юридических оценок местного самоуправления. Необходим анализ прежде всего сущностной природы местной власти, а уже на этой основе – их юридических характеристик. Очевидно, что в этом случае определяющее значение имеет не формальный критерий отнесения местного органа к определенному виду публичной власти, а его фактические, прежде всего компетенционные, характеристики в сочетании с оценкой реальных возможностей граждан самостоятельно решать вопросы местного значения.

При этом сущность местного самоуправления важно не сводить к организационно-управленческим характеристикам с точки зрения формального соотношения в них государственных и общественных начал. В основе предлагаемого подхода лежит анализ более глубоких, сущностных характеристик муниципальной власти, понимание сущности местного самоуправления как выражения единства власти и свободы населения, что на правовом уровне должно получать свою реализацию в сочетании институтов публичной власти (властных возможностей решать вопросы местного значения) с институтами индивидуальных и коллективных прав граждан на местное самоуправление. КС, придя к выводу, что местные органы власти могут быть как государственными, так и муниципальными, связывает понимание муниципальной природы этих органов не с их формальным наименованием, а с природой полномочий, в том числе – полномочий нормотворческого характера (связанных, например, с определением порядка управления муниципальной собственностью, установлением местных налогов и сборов и т.п.).

Здесь следует иметь в виду, что муниципальная и государственная власти вовсе не противостоят друг другу. Напротив, государственная власть (осуществляемая, в частности, на уровне субъектов Федерации) и местное самоуправление находятся не только в тесном взаимодействии, но и в системном единстве. Объяснение этому следует искать в самой природе соответствующих явлений, в том, что государственная власть и местное самоуправление есть лишь разные организационные формы власти народа (ч. 2 ст. 3 Конституции)[21].

На основе данного понимания природы муниципальной власти можно говорить и о некоторых ее специфических характеристиках, равно как и об особенностях муниципального нормотворчества, которые проявляются в следующих моментах: 1) специфический носитель (субъект) власти. Таковым является местное сообщество (население муниципального образования) как территориальный коллектив; 2) локально-территориальный характер предметов ведения и полномочий, распространяющихся на территорию муниципального образования. Это в полной мере применимо в том числе и к нормотворческим полномочиям; 3) реализация муниципальной власти посредством институтов местного самоуправления. В этом плане муниципальная власть выступает как власть местного самоуправления и находит свое воплощение, в классическом ее варианте, в сочетании институтов непосредственной и представительной демократии. Причем специфика проявляется в повышенном значении институтов непосредственной демократии, что является обязательным в классическом варианте местного самоуправления. Это важно не столько с позиций принятия наиболее правильного решения (хотя и это нельзя не учитывать), сколько с точки зрения объединительных функций этих институтов. Вместе с тем российская модель местного самоуправления позволяет характеризовать муниципальную власть с этой стороны только в теоретическом плане: крайне ограниченным является, например, у нас опыт использования института местного референдума как важного средства непосредственного (прямого) муниципального правотворчества. Несколько большую практическую значимость (по крайней мере в муниципальных образованиях отдельных субъектов Российской Федерации) имеет такой институт, как народная правотворческая инициатива; 4) особая сфера реализации муниципальной власти и, соответственно, муниципального правотворчества. Эта сфера определяется в ч. 1 ст. 130 Конституции через понятие «вопросы местного значения», содержание которого отчасти раскрывается в ч. 1 ст. 132[22]: это вопросы муниципальной собственности, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, охрана общественного порядка и «иные вопросы местного значения». Далее содержание этого понятия конкретизируется в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[23]. Ст. 1 Закона дает два критерия квалификации вопросов местного значения в качестве таковых: материальный критерий (эти вопросы должны касаться непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования) и формально-юридический - они должны быть отнесены к вопросам местного значения уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, соответствующим федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации. Важные подходы, связанные с конституционным истолкованием вопросов местного самоуправления, содержатся в решениях Конституционного Суда РФ, что имеет важное значение, соответственно, и для определения сферы, а также субъектов муниципального нормотворчества. В частности, в Постановлении от 30 ноября 2000 г. № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области Конституционный Суд, опираясь на прямое предписание ст. 130 (ч. 1) Конституции Российской Федерации[24], указал, что вопросы местного значения могут решаться только органами местного самоуправления. Таким образом, КС сделал вывод, что органы местного самоуправления не вправе делегировать свои полномочия органам государственной власти (речь идет о делегировании снизу вверх). Думается, однако, законодательно установленные положения о самостоятельном решении населением вопросов местного значения нельзя абсолютизировать. Конечно, без самостоятельности населения не может быть и самоуправления. Это своего рода муниципально-правовая аксиома. Но степень самостоятельности, как свидетельствует не только правоприменительная практика, но и текущее законодательство в области местного самоуправления (особенно – региональное), может быть различна; она определяется как самим характером «вопросов местного значения», так и финансовыми, экономическими, организационно-право­выми и иными условиями реального функционирования самоуправления населения по месту жительства; 5) организационная обособленность муниципальной власти от государственной. Это та черта муниципальной власти, которую чаще всего называют одной из первых, а иногда этим и ограничиваются при ее характеристике. Признавая важное значение этого признака, следует отметить вместе с тем, что организационная обособленность муниципальной власти не отрицает ее государственно-властных начал, которые, как следствие, присущи и муниципальному правотворчеству. Проявляется это в следующих моментах: во-первых, вопросы местного значения получают законодательное закрепление, то есть государственное признание. Это по существу вопросы, определенные федеральной государственной властью, то есть своего рода скрытая или косвенная форма «поручительства» от имени государственной власти муниципальной власти заниматься этими вопросами. В этом проявляется, кстати, еще и такая особенность местного самоуправления на современном этапе его развития в России, как патерналистский характер, развитие местного самоуправления не «снизу», по инициативе самого населения, а «сверху», в соответствии с государственными решениями. Получается, что, с одной стороны, органы местного самоуправления у нас отделены от органов государственной власти, но, с другой стороны, само местное самоуправление носит государственно-патерналистский характер. Если американское государство произошло от местного самоуправления, то в России, наоборот, местное самоуправление берет свои истоки от государства. Такова наша реальность, и ее вряд ли оправданно оценивать негативно: она определяется конкретно-историческими условиями реформирования российской государственности. А как следствие: на уровне государственной – и федеральной, и региональной – власти очень высокая интенсивность государственно-правовой регламентации самоуправленческих отношений. То есть государственная власть, включая федеральную, активно влияет на муниципальную власть, в том числе – путем принятия законодательных актов муниципально-правового характера; во-вторых, государственная регистрация, например, уставов муниципальных образований – это не что иное, как взятие на себя государством обязанности по защите, охране соответствующих актов местного самоуправления. И это придает особую природу соответствующим актам, равно как и средствам гарантирования их исполнения, защиты от нарушений. Достаточно сказать, что в соответствии со ст. 49 Федерального закона 1995 г[25]. прокурорский надзор распространяется в том числе на соблюдение уставов муниципальных образований. Следовательно, устав муниципального образования как акт муниципального правотворчества имеет средства государственной защиты и, соответственно, элементы государственно-властных начал. Без этого, думается, нельзя представлять сферу муниципального нормотворчества органически вписанной в единый нормативно-правовой массив государства, поскольку отделять, обособлять ее полностью от государства, от государственно-правовых актов и правовой системы в целом едва ли правомерно.

Исходя из этого можно определить и сущность муниципального правотворчества как функцию по выявлению воли местного сообщества, формированию в соответствии с ней властных нормативно-правовых предписаний и, как следствие, закрепление этих предписаний в нормативных актах местного самоуправления.

Способы проявления и специфические характеристики организационных средств осуществления муниципального правотворчества во многом связаны с тем, что для местного самоуправления не характерен принцип разделения властей. А это, в свою очередь, предопределяет возможность существования самых различных форм и институтов муниципального правотворчества.

Это проистекает из положений Европейской хартии местного самоуправления, а также Закона 1995 г., в соответствии с которыми обязательными являются только представительные органы местного самоуправления. Исполнительные органы могут и не существовать, хотя на практике такие варианты встречаются крайне редко. Более того, спецификой российской модели является другая крайность, когда высокий муниципально-правовой нормотворческий потенциал имеет исполнительная муниципальная власть и, в частности, единоличные органы исполнительной власти - главы муниципальных образований. Это объясняется двойственной природой этих органов. С одной стороны, они являются главами местной администрации как органа исполнительной власти. Но, с другой стороны, будучи выборным лицом, которое, как правило, избирается населением муниципального образования на основе всеобщего равного прямого голосования, мэр (или другое должностное лицо как глава исполнительной власти на местах) обладает представительными началами, и, соответственно, за ним закрепляются широкие нормотворческие полномочия как за главой муниципального образования. Более того, существуют концепции, в соответствии с которыми мэр рассматривается как имеющий даже большие, более широкие представительные начала, чем депутаты коллегиального представительного органа, поскольку он избирается всем населением муниципального образования, а не населением соответствующего избирательного округа. Стало быть, создается впечатление, что с точки зрения представительских начал он может «конкурировать» с представительным органом местного самоуправления, что зачастую и проявляется в уставах муниципальных образований. Кроме того, представительские начала статуса главы муниципального образования усиливаются тем обстоятельством, что он нередко включается в состав представительного органа, председательствует на его заседаниях, подписывает принятые представительным органом местного самоуправления решения. Однако это не должно вести к неоправданной конкуренции единоличного и коллегиального представительства в системе организации муниципальной власти и тем более к принижению ведущей нормотворческой роли коллегиального представительного органа. Не следует забывать то обстоятельство, что отсутствие разделения властей в условиях местного самоуправления предполагает в качестве обязательной представительную муниципальную демократию в лице создаваемых населением коллегиальных представительных органов. Кроме того, осуществление в условиях местного самоуправления муниципальной власти населением делает, как уже отмечалось, приоритетными непосредственные формы народовластия, что, к сожалению, не реализуется на практике.

Конституция Российской Федерации (пункт «н» части 1 статьи 72)[26], установила, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления».

Рассматриваемая проблема усугубляется тем, что наряду с предметами исключительного ведения каждого из уровней публичной власти имеются и вопросы совместного ведения. Перечень вопросов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации изложен в статье 72 Конституции. В статье 76 Конституции установлено, что по указанным предметам «издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации».

Понятие предметов совместного ведения государственной власти и местного самоуправления в федеральном законодательстве не используется. Вместе с тем имеется ряд вопросов, подлежащих решению органами государственной власти, но имеющих непосредственное отношение к осуществлению местного самоуправления.

По всем вышеперечисленным вопросам в соответствии со статьёй 76 Конституции подлежат принятию законы. Данные законы в определенной мере регламентируют и деятельность органов местного самоуправления. Вместе с тем статьями 12, 130, 132 Конституции определено, органы местного самоуправления самостоятельны в пределах решения вопросов местного значения. В связи с чем существует проблема определения соотношения пределов законодательного регулирования порядка решения органами местного самоуправления вопросов местного значения и пределов самостоятельности местного самоуправления в решении указанных вопросов.

Расширение компетенции местного самоуправления по инициативе органов государственной власти может происходить двумя способами: путем принятия закона, предусматривающего внесение новых вопросов, относящихся к непосредственному обеспечению жизнедеятельности населения муниципального образования, в перечень вопросов местного значения, или путем принятия закона, наделяющего органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

В обоих случаях государство обязано предпринять меры по обеспечению решения соответствующих вопросов, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

В первом случае - в соответствии с нормами Конституции Российской Федерации (статьи 12, 133) о гарантированности местного самоуправления в Российской Федерации, а также нормами федеральных законов “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (статья 38) и “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” (статьи 4, 9, 10) об обеспечении муниципальным образованиям минимальных местных бюджетов путём закрепления законом доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов. Очевидно, что названные расходы находятся в прямой зависимости от перечня вопросов местного значения каждого муниципального образования.

Во втором случае - в соответствии с нормой статьи 132 (2) Конституции Российской Федерации об обязательности передачи органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых средств при наделении их отдельными государственными полномочиями и соответствующих норм вышеназванных федеральных законов.

К проблеме разграничения компетенции между уровнями правового регулирования вопросов местного самоуправления, наряду с указанными нормами Федеральной Конституции, имеют отношение также конституционные нормы о наличии государственных гарантий местного самоуправления (статьи 12, 133) и о возможности ограничения прав граждан федеральными законами с целью защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55).

Из изложенного следует, что:

·   на уровне Российской Федерации подлежат установлению федеральные государственные гарантии местного самоуправления, общефедеральные принципы организации местного самоуправления, а также могут устанавливаться федеральным законом ограничения прав граждан на осуществление местного самоуправления в целях, указанных в статье 55 Конституции России;

·   на уровне субъектов Российской Федерации подлежат установлению региональные государственные гарантии местного самоуправления, общерегиональные общие принципы организации местного самоуправления, а также может устанавливаться законом перечень вопросов, исключенных из ведения муниципальных образований соответствующего субъекта Федерации;

·   на муниципальном уровне должны приниматься нормативные правовые акты о решении вопросов местного значения, с соблюдением условий, установленных федеральными и региональными нормативными правовыми актами в пределах компетенции соответствующего уровня государственной власти.

Следует отметить, что законодательство, построенное на вышеприведенном разделении предметов ведения, должно обладать некоторыми специфическими чертами. В первую очередь, речь идет о том, что в этом законодательстве должны содержаться и нормы прямого действия, и так называемые рамочные нормы - нормы, излагающие не прямые предписания, а лишь определяющие пределы, которых обязаны придерживаться органы нижестоящего уровня публичной власти при урегулировании того или иного вопроса. Через нормы прямого действия в первую очередь устанавливаются государственные гарантии и ограничения, а через рамочные нормы – общие принципы организации местного самоуправления.

В качестве возможных вариантов рамочного регулирования осуществления местного самоуправления можно указать следующие.

1) Определение граничных значений какого-либо показателя. Например, установление, что срок полномочий выборных лиц местного самоуправления не может быть менее 2 и более 5 лет.

2) Установление перечня вариантов правовых норм, для применения в нормативном правовом акте муниципального уровня на выбор. Например, установление перечня вариантов порядка замещения должности главы муниципального образования.

3) Установление минимального открытого перечня положений, подлежащих воспроизведению в нормативном правом акте муниципального образования. Например, установление перечня вопросов местного значения, который может быть расширен законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования.

4) Запрет на применение каких-либо нормоустановлений. Например, запрет на применение в наименованиях органов (должностных лиц) местного самоуправления наименований, совпадающих с наименованиями государственных органов и должностных лиц (парламент, президент, правительство, министерство и т.д.).

5) Установление условий, при соблюдении которых могут быть применены соответствующие нормы законодательства. Например, указание, что нормы, регулирующие проведение сходов всего населения муниципального образования, применяются при условии, что муниципальное образование является поселением с численностью населения не более 500 человек.

Говоря предельно кратко о сути местного самоуправления можно сказать, что наличие местного самоуправления подразумевает, что в стране наряду с интересами личности и интересами государства признаются и гарантируются еще и местные (муниципальные) интересы - интересы, связанные с решением вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. При этом муниципальные интересы рассматриваются не как подчиненные государственным, а как интересы, равноправные им.

В Конституции Российской Федерации - Основном законе государства, регулирующем вопросы государственного и политического устройства России - в 20 статьях (из 137) содержатся нормы, имеющие непосредственное отношение к осуществлению местного самоуправления.

В частности, Федеральная Конституция содержит такие концептуальные установления, как:

·   гарантированность местного самоуправления со стороны государства (статьи 12, 133);

·   самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий (статьи 12, 130, 131, 132);

·   обязательность соблюдения органами местного самоуправления Конституции Российской Федерации и законов (статья 15);

·   осуществление местного самоуправления населением как непосредственно, так и через представителей (статьи 3, 32, 131);

·   организационная обособленность местного самоуправления от системы органов государственной власти (статья 12);

·   возможность передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий при условии передачи необходимых для реализации передаваемых полномочий материальных и финансовых средств (статья 132);

·   осуществление местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (статья 131).

Особого внимания заслуживает часть 2 статьи 3 Конституции России, в которой установлено, что “народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления”. Эта норма позволяет утверждать, что местное самоуправление является одной из форм осуществления народовластия. Специфика этой формы раскрывается в части 1 статьи 130 Конституции, согласно которой местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Квалифицирующим признаком вопросов местного значения, указанным в глоссарии Федерального закона № 154-ФЗ (статья 1), является непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования. Границы соответствующей территории предопределяются наличием (или потенциальной возможностью наличия) инфраструктуры, позволяющей осуществлять непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения.

Таким образом, местное самоуправление является формой народовластия, обеспечивающей защиту совместных интересов граждан, проистекающих из проживания на определенной локальной территории, из необходимости и неизбежности соседского взаимодействия жителей этой территории.

Историческими корнями местного самоуправления можно считать существовавший практически у всех народов обычай решать вопросы, затрагивающие коллективные соседские интересы “всем миром” (на сходе, вече, круге, джирге, курултае и т.п.). В отношении российских народов эта традиция - не только “преданья старины глубокой”. Земское движение, да и организация власти в российском селе в целом еще в начале ХХ века опирались на крестьянскую общину. Взгляд на землю как на неотчуждаемую общинную собственность и сегодня разделяют многие россияне, особенно в районах традиционного проживания казачества. Необходимо подчеркнуть - именно общинную, а не коллективную - т.е. принадлежащую всему населению, а не коллективу с поименно перечисленными членами.

Местное самоуправление является важнейшим элементом демократического государственного устройства России. Об этом говорит хотя бы уже то, что положение о гарантированности местного самоуправления, а также носящие концептуальный характер нормы о самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий и об организационной обособленности органов местного самоуправления от органов государственной власти изложены в главе I (“Основы конституционного строя”) Конституции Российской Федерации. Из установления необходимости существования местного самоуправления на конституционном уровне следует признание важности, весомости, государственной значимости местных интересов в качестве официальной государственной политики.

Из подхода к местному самоуправлению, как к институту, важному с государственной точки зрения, следует обоснованность установления гарантий местного самоуправления со стороны государства. Одной из форм этих гарантий является обеспечение исполнения решений, принятых в пределах своей компетенции органами местного самоуправления, а также населением муниципальных образований непосредственно, путем использования механизмов государственного принуждения, в частности, через государственные органы судебной власти.

Местное самоуправление - это неотъемлемая часть общегосударственной системы сдержек и противовесов. Упомянутая система нередко понимается исключительно как механизм взаимоотношений Президента и Парламента России (или их аналогов на уровне субъектов Российской Федерации), позволяющий согласовывать позиции различных политических сил, стоящих у власти, не допускать ее необоснованной концентрации в одних руках. Но наряду с сочетанием различных интересов на государственных уровнях Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, необходим баланс интересов государственного уровня (всероссийских или региональных) и интересов местных, то есть интересов каждого отдельно взятого города, поселка, села, деревни, волости и т.д. Роль выразителя местных интересов и призвано играть местное самоуправление. Чтобы эта роль была действенной, необходимо наличие у местного самоуправления полномочий на самостоятельное решение вопросов защиты интересов жителей, а именно, интересов, обусловленных фактом совместного проживания на соответствующей территории (вопросов местного значения), а также полномочий на участие в подготовке решений органов государственной власти, затрагивающих интересы этих жителей.

Проблема осуществления властных полномочий по вопросам непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения смыкается с проблемой осуществления индивидуальных прав человека и гражданина. Конституция России (статья 18) установила, что права и свободы человека и гражданина определяют деятельность государственной власти и местного самоуправления. В отношении местного самоуправления эта норма является не столько дополнительным требованием, сколько выражением сути этой формы народовластия. Не случайно Европейская хартия местного самоуправления (абзац седьмой преамбулы, пункт 3 статьи 4) говорит о местном самоуправлении, как о власти, максимально возможно приближенной к гражданам. Решение вопросов местного значения, создание условий для обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения в целом - это и есть реализация одного из ключевых прав человека и гражданина в демократическом обществе - права на достойную жизнь. Уровень гарантированности этого права вполне можно рассматривать, как показатель уровня развития демократии в государстве.

Еще одним аспектом местного самоуправления, как элемента государственного устройства, является использование муниципальных властей в качестве структуры, позволяющей оптимизировать использование государственных ресурсов. Местное самоуправление в странах, где оно развито, осуществляет свою деятельность в значительной мере за счет государственного финансирования, но при этом оно экономически выгодно государственной власти. Обеспечение гарантированного минимума текущих потребностей граждан является задачей государственного значения и, следовательно, должно обеспечиваться за счет государственных средств независимо от наличия или отсутствия местного самоуправления. А органы местного самоуправления, будучи властью, создаваемой населением муниципальных образований из своего состава, из людей, знающих все нюансы проблем своей территории, властью, подотчетной населению, властью, действующей в буквальном смысле на глазах своих избирателей, объективно является наилучшей властью с точки зрения способности решения вопросов местного значения в формах экономически наиболее эффективных в конкретных условиях каждого отдельно взятого муниципального образования. Именно из этой философии исходят страны Западной Европы, проводя реформы децентрализации, предусматривающие передачу полномочий по обеспечению жизнедеятельности граждан на уровень, максимально возможно приближенный к населению, хотя при этом местные бюджеты и состоят на 40-70% из государственных дотаций.

Таким образом, местное самоуправление не только оппонент, но и соратник государственной власти, а развитое местное самоуправление освобождает органы государственной власти от “текучки”, позволяет им сконцентрироваться на решении проблем, которые иначе, как на национальном или, соответственно, региональном уровне решены быть не могут, способствует оптимизации государственного управления.

2 Местное самоуправление города Азов Ростовской области

2.1 Правовые основы, структура и функции органов местного самоуправления города Азов

Местное самоуправление в Азове регулируется, кроме Федеральных законов и Конституции РФ двумя документами: Уставом Ростовской области, к которой относится г.Азов и Уставом города Азова. Уставом Ростовской области предусмотрено, что граждане имеют право участвовать в местном самоуправлении как непосредственно, так и через своих представителей в соответствии с федеральным и областными законами.

Граждане осуществляют свое право на местное самоуправление путем      участия в референдумах, выборах, других формах прямого волеизъявления,  а  также  через выборные и другие органы местного самоуправления.

Структура органов местного самоуправления определяется местным сообществом. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной  власти. Выборные органы и выборные должностные  лица  местного самоуправления избираются на четыре года.

Правовую основу местного самоуправления в области составляют    Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы  и федеральные законы, Устав Ростовской области, областное законодательство о местном самоуправлении. Муниципальные образования  имеют свои уставы, принимаемые в соответствии с федеральными и областными законами. Уставы муниципальных образований подлежат государственной регистрации в установленном областным законом порядке.

Местные сообщества в пределах своих полномочий, установленных федеральным и областным законодательством, самостоятельно решают вопросы местного значения. Вопросами местного значения являются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными и областными законами.

В  целях  создания  условий  для развития местного самоуправления  и  обеспечения решения проблем федерального и областного значения  на  территориях муниципальных образований органы государственной власти Ростовской области:

1) строят  взаимоотношения  с органами местного самоуправления посредством:

·   принятия законов и иных нормативных правовых актов по вопросам   деятельности органов местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством;

·   заключения договоров и соглашений;

·   создания координационных,  консультативных,  совещательных и иных рабочих органов как временных, так и постоянно действующих;

2) с  учетом  организационной обособленности органов местного самоуправления оказывают им содействие в координации  деятельности с    другими органами местного самоуправления и органами государственной власти;

3) создают необходимые условия для становления и развития различных форм местного самоуправления, способствуют их функционированию  и оказывают содействие гражданам в осуществлении права на местное самоуправление;

4) рассматривают предложения органов местного самоуправления в установленном законом порядке;

5) принимают и осуществляют программы поддержки местного самоуправления;

6) устанавливают минимально необходимые расходы местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности и  закрепляют  за  ними  необходимые доходные источники,  передают недостающие средства в порядке и формах, предусмотренных законодательством;

7) содействует комплексному социально-экономическому  развитию территорий местных сообществ;

8) могут  возложить областным законом на органы местного самоуправления исполнение отдельных государственных полномочий с одновременной передачей им необходимых материальных и финансовых средств. Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного  самоуправления отдельных государственных полномочий областного значения определяются областным законом;

9) устанавливают  порядок  проведения  местных референдумов, выборов органов местного самоуправления в соответствии с федеральным и областным законодательством;

10) обеспечивают функционирование территориальных органов государственной власти области; в случаях и в порядке, определенном законодательством, вправе создавать новые территориальные органы государственной власти области для решения на территориях муниципальных образований вопросов государственного значения;

11) осуществляют  иные полномочия в соответствии с федеральным и областным законодательством.

Органы местного самоуправления обладают правом законодательной  инициативы в Законодательном собрании Ростовской области, осуществление которой регулируется областным законодательством.

Местное самоуправление гарантируется федеральным и областным законодательством.

В соответствии с уставом города Азова к органам местного самоуправления города Азова относятся:

- Азовская городская Дума – представительный орган местного самоуправления;

- Администрация города Азов – исполнительно - распорядительный орган местного самоуправления (далее – администрация города);

- отраслевые органы местного самоуправления.

Азовская городская Дума и администрация города Азова осуществляют свою деятельность на основании настоящего Устава. Отраслевые органы местного самоуправления  осуществляют свою деятельность на основании настоящего Устава и положений об отраслевых органах местного самоуправления, утверждаемых  Азовской городской Думой. Органы местного самоуправления имеют закрепленное за ними на праве оперативного управления в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации обособленное имущество.  Азовская городская Дума, администрация города и отраслевые органы местного самоуправления являются юридическими лицами.

Органы местного самоуправления города осуществляют свою деятельность в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами, законами и иными нормативно-правовыми актами Ростовской области, настоящим уставом, иными нормативно-правовыми актами города Азова.

 Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Органы местного самоуправления имеют собственные печати, бланки с собственной символикой, расчетные и иные счета. На печатях Азовской  городской Думы и администрации города Азова, как органов, наделенных отдельными государственно-властными полномочиями, в соответствии с частью 2 статьи 4 Федерального конституционного закона «О государственном гербе Российской Федерации» помещается государственный герб Российской Федерации.

Расходы на обеспечение деятельности органов местного самоуправления предусматриваются в местном бюджете.

Азовская городская Дума формирует свой аппарат в пределах бюджетных средств, выделенных на содержание Азовской городской Думы.

К должностным лицам местного самоуправления относятся выборные или работающие по контракту (трудовому договору) лица, выполняющие организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления:

- глава муниципального образования  - мэр города;

- первый заместитель мэра города;

- заместители мэра города;

- управляющий делами администрации города;

- главный бухгалтер администрации города;

- руководитель пресс-службы (пресс-секретарь);

- начальники управлений, комитетов и отделов администрации города;

- председатель Азовской городской Думы;

- заместитель председателя Азовской городской Думы (см. схему 1).

Заместитель председателя Азовской городской Думы

Управляющий делами администрации города

Первый заместитель мэра города

Схема 1 – Схема муниципального образования г. Азов

Глава муниципального образования – мэр города является высшим  должностным лицом муниципального образования город Азов Ростовской области и возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории города Азова.

Азовская городская Дума является представительным органом местного самоуправления и состоит из 22  депутатов (см. Приложение 3).

Выборы депутатов городской Думы осуществляются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с Федеральными законами "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", областным законом "О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в Ростовской области", Уставом города Азов с изменениями и дополнениями от 27.12.2004г.[27].

Депутаты  Азовской  городской  Думы избираются сроком на 4 года по одномандатным избирательным округам на основе единой нормы представительства.

Азовская городская Дума приступает к исполнению полномочий с момента открытия своего первого заседания, которое проводится не  позднее,  чем  на  пятнадцатый день после дня опубликования постановления муниципальной  избирательной  комиссии об итогах выборов депутатов Азовской городской Думы. С момента открытия первого заседания Азовской городской Думы нового созыва полномочия Азовской городской Думы предыдущего созыва прекращаются.

Порядок деятельности городской Думы, основные правила ее работы устанавливаются регламентом городской Думы, который утверждается на заседании городской Думы.

Городская Дума правомочна, если избраны две трети от установленного настоящим Уставом числа ее депутатов.

Председатель и заместитель председателя Азовской городской Думы избираются тайным голосованием из состава депутатов Азовской  городской Думы на срок полномочий, избравшей их Азовской  городской Думы. Кандидатуры для избрания на должность председателя и заместителя председателя  городской Думы могут вноситься на рассмотрение Азовской городской Думы Мэром города Азова и депутатами Азовской городской Думы. Депутат имеет право голосовать только за одну кандидатуру при голосовании за кандидатов на каждую должность. Решение об избрании председателя и заместителя председателя Азовской городской Думы считается принятым, если за каждого из них  проголосовало более половины от установленного числа депутатов Азовской  городской Думы. Если в первом туре голосования ни одна из кандидатур не соберет необходимого для избрания количества голосов, то в бюллетень для второго тура голосования включаются два кандидата, набравшие в первом туре голосования наибольшее число голосов. Голосование по выборам председателя и заместителя председателя Азовской городской Думы проводиться раздельно.

Председатель Азовской  городской Думы обладает широкими полномочиями (см. Приложение 4). Он организует текущую деятельность Азовской городской Думы, ее комиссий и депутатов.

Заместитель председателя Азовской  городской Думы:

1. В случае отпуска, болезни или  иного отсутствия председателя Азовской городской Думы исполняет обязанности председателя Азовской городской Думы.

 2. Оказывает содействие депутатам Азовской городской Думы в осуществлении ими своих полномочий.

 3. Совместно с председателем Азовской городской Думы организует в Азовской городской Думе прием граждан, рассмотрение их обращений.

Председателю и заместителю председателя Азовской городской Думы денежное содержание устанавливается в соответствии с Областным законом «О денежном содержании муниципальных служащих и лиц, замещающих выборные муниципальные должности в Ростовской области.

Заседания городской Думы проводятся открыто и гласно. В случаях, предусмотренных регламентом городской Думы, могут проводиться закрытые заседания.

Порядок проведения заседаний Азовской городской Думы устанавливается Регламентом Азовской городской Думы.

Заседание городской Думы считается правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей от установленного настоящим Уставом численного состава Азовской городской Думы.

Первое  заседание  Азовской  городской  Думы  созывает мэр города.

Первое заседание Азовской городской Думы открывает старейший по возрасту депутат Азовской городской Думы и ведет его до избрания председателя Азовской городской Думы.

Заседания Азовской городской Думы созываются председателем  Азовской  городской  Думы,  а  в  его отсутствие  -  заместителем председателя Азовской городской Думы в соответствии с планом работы Азовской городской Думы.

Внеочередные заседания Азовской городской Думы созываются по инициативе председателя Азовской городской Думы, по требованию мэра города или по требованию не менее одной третьей части установленного настоящим Уставом численного состава депутатов Азовской городской Думы.

Городская Дума г. Азов имеет широкие полномочия (см. Приложение 5) в области нормотворчества, особенно, в области социально-экономического развития города, прямой демократии путем назначения референдумов по вопросам местного значения.

Депутаты городской Думы обладают правами и выполняют обязанности в соответствии с законодательством о статусе депутата представительного органа местного самоуправления.

О результатах выполнения поручений депутат информирует городскую Думу или мэра города.

Депутат городской Думы по предъявлению удостоверения имеет право:

- на беспрепятственное посещение муниципальных предприятий, учреждений, и организаций;

- на безотлагательный прием должностными лицами местного самоуправления, руководителями и другими должностными лицами муниципальных предприятий, учреждений и организаций;

- на бесплатную юридическую помощь со стороны администрации города, правоохранительных органов по правовым вопросам, связанным с исполнением депутатских полномочий;

- на бесплатный проезд в городском общественном транспорте (кроме такси) по территории города;

- на возмещение расходов, связанных с исполнением депутатских полномочий, в порядке и размерах, устанавливаемых городской Думой.

Посещение предприятий, учреждений и организаций других форм собственности (кроме муниципальных), а также прием депутата руководителями и должностными лицами этих предприятий, учреждений и организаций производится по взаимной договоренности.

Освобождение депутата городской Думы от выполнения производственных или служебных обязанностей, осуществляющего свои полномочия не на постоянной основе, на срок не более трех дней в месяц для работы в избирательном округе, производится по инициативе депутата на основании его письменного заявления и официального уведомления из городской Думы, которое служит основанием для выплаты ему средней заработной платы  (денежного содержания) за весь период освобождения.

Депутат также освобождается от выполнения производственных или служебных обязанностей на время заседания городской Думы.

Полномочия Азовской городской Думы могут быть прекращены досрочно по основаниям и в порядке, установленном федеральными и областными законами.

Администрация города Азов является исполнительно-распорядительным  органом местного самоуправления муниципального образования город Азов Ростовской области (см. Приложение 6).

Администрацию города Азова возглавляет мэр города, который вносит на утверждение в Азовскую городскую Думу структуру Администрации города Азова, определяет штаты Администрации города Азова.

Городская администрация, как исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления обладает широкими полномочиями (см. Приложение 7) в области управления экономическим и социальным развитием города, находящимися в муниципальной собственности учреждениями образования, культуры, здравоохранения, социального обеспечения, физкультурно-спортивными учреждениями.

Администрация города обладает другими полномочиями в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами Ростовской области и другими нормативно-правовыми актами.

Мэр города – выборное должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления. Мэр города является Главой муниципального образования.

Глава муниципального образования - Мэр города возглавляет администрацию города (является ее главой).

Мэр города несет ответственность за осуществление полномочий, установленных законом для местной администрации.

Мэр города избирается жителями города на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, в соответствии с Федеральными законами "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Областным законом "О выборах глав муниципальных образований в Ростовской области", настоящим Уставом сроком на четыре года.

Одно и то же лицо может быть избрано мэром города неограниченное число раз.

Мэром  города Азова может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший на день голосования 21 года.

Не имеет права быть избранным мэром города Азова гражданин Российской Федерации, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда.

В соответствии с международными договорами Российской Федерации и соответствующими им федеральными законами, областными законами Ростовской области иностранные граждане, постоянно проживающие на территории города Азова, имеют право избирать мэра города Азова и быть избранными мэром города Азова на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации

Избранный в соответствии с Уставом мэр города вступает в должность не позднее, чем на пятнадцатый день после дня опубликования постановления муниципальной избирательной комиссии об итогах выборов мэра города.

Полномочия мэра города начинаются со дня вступления его в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного мэра.

До вступления в должность, вновь избранный мэр знакомится со структурой и штатным расписанием городской администрации, состоянием городского бюджета, основными вопросами жизнедеятельности города.

Передача полномочий от одного мэра к другому осуществляется в торжественной обстановке. Председатель муниципальной избирательной комиссии от имени избирателей города вручает вновь избранному мэру удостоверение, в котором указываются фамилия, имя, отчество гражданина, избранного населением города Азова на должность мэра, дата избрания и срок, на который он избран. Удостоверение подписывается председателем муниципальной избирательной комиссии и заверяется печатью избирательной комиссии.

Мэр города Азов является главой испольнительной власти в городе и обладает широкими полномочиями (см. Приложение 7), организует разработку и исполнение городского бюджета, программ и планов социально-экономического развития города, руководит деятельностью администрации города на принципах единоначалия.

Мэр города обладает другими полномочиями и осуществляет другие действия в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, законами Ростовской области и другими нормативными правовыми актами.

Статус мэра города, ограничения связанные с этим статусом, а также социальные гарантии мэра города определяются Федеральными законами, Законами Ростовской области и Уставом города.

Мэр города работает на постоянной основе. Размер оплаты труда мэра города устанавливается в соответствии с законами Российской Федерации, законами Ростовской области и решениями городской Думы.

Мэр города отчитывается перед своими избирателями и городской Думой, представляет городской Думе ежегодный отчет о своей деятельности не позднее февраля месяца. Отчет публикуется хотя бы в одном из городских средств массовой информации.

Не реже одного раза в год мэр города выступает с отчетом о своей деятельности в прямом эфире по местным радио и телевидению, при этом, на предложения, жалобы и заявления граждан мэром города даются ответы непосредственно во время эфира либо в месячный срок после выступления в прямом эфире с отчетом о своей деятельности.

По вопросам своей деятельности мэр города пользуется правом безотлагательного приема руководителями любых государственных органов, организаций, расположенных на территории города, независимо от форм собственности, общественных объединений, органов внутренних дел и безопасности, расположенных на территории города.

Мэр города вправе приглашать на заседания городской Думы, совещания, консультации, проводимые им, как главой местного самоуправления - Мэром города, а также для решения текущих рабочих вопросов, в целях осуществления своих полномочий, руководителей, должностных лиц организаций, расположенных на территории города. Приглашенное лицо обязано явиться в срок, указанный мэром города, в случае невозможности - уведомить его об этом с объяснением причин.

В обязательном порядке в структуру Администрации города Азова должна быть включена должность первого заместителя главы муниципального образования - мэра города. Назначение на должность и освобождение от должности первого заместителя мэра города осуществляет мэр города.

Первый заместитель мэра города обладает следующими полномочиями:

- замещает мэра города в его отсутствие;

- в случае болезни, командировки, отпуска, отсутствия мэра города по другим причинам в течение более, чем трех дней, подписывает постановления и распоряжения мэра города;

- дает свои замечания и предложения по проектам постановлений и распоряжений мэра города;

- выполняет обязанности согласно должностной инструкции, утвержденной мэром города;

- ведет прием граждан в установленные им дни и часы приема по личным вопросам, принимает меры по своевременному и правильному разрешению вопросов, жалоб, предложений и заявлений граждан соответствующими органами и должностными лицами.

Кроме того,  первый заместитель мэра города в случае болезни, командировки, отпуска, отсутствия мэра города по другим причинам в течение более чем трех дней исполняет полномочия  мэра во взаимоотношениях с Азовской городской Думой.

Срок полномочий первого заместителя мэра города оканчивается одновременно с окончанием срока полномочий мэра города.

Правовой статус первого заместителя мэра города, размер оплаты его труда и социальные гарантии, связанные с пребыванием на этой должности, устанавливаются в соответствии с областными и федеральными законами.

Городская Дума принимает в пределах своих полномочий нормативные правовые и иные акты.

Решения Азовской городской Думы принимаются на ее заседаниях, которые созываются, как правило, не реже одного раза в месяц.

Решения городской Думы  по  вопросам, отнесенным областным законом «О местном самоуправлении в Ростовской области» к исключительной  компетенции  представительных  органов местного самоуправления,   считаются принятыми, если   за  них проголосовало более половины от установленного числа депутатов городской Думы. По другим вопросам  решения принимаются простым большинством голосов от числа депутатов, присутствующих на  заседании городской Думы, если иное не предусмотрено настоящим Уставом.

Нормативные и иные правовые акты городской Думы принимаются в форме решений и подписываются мэром города в течение пяти дней со дня их принятия. В случае несогласия с принятым городской Думой решением мэр города вправе наложить на решение Думы вето и до истечения четырнадцати календарных дней со дня принятия акта возвратить документ в Думу для повторного рассмотрения с мотивированным заключением о причинах наложения вето. Если при повторном рассмотрении решение принимается двумя третями от численного состава Думы в первоначальной редакции, то решение считается принятым, и мэр обязан подписать его в течение 3-х рабочих дней. В случае принятия решения в иной редакции, оно направляется на подпись мэру как вновь принятое.

При несогласии с принятым городской Думой решением мэр вправе обжаловать решение в суд или обратиться к прокурору с мотивированным заявлением о принесении протеста на решение городской Думы.

Решения городской Думы по вопросам организации работы Думы, а также заявления и обращения городской Думы подписываются председательствующим на данном заседании городской Думы.

Решения городской Думы вступают в силу после их подписания, если иное не установлено самим решением или настоящим Уставом.

Нормативные правовые акты Азовской городской Думы, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) в порядке, установленном настоящим Уставом.

Правовой акт, изданный городской Думой, считается официально опубликованным после его публикации в одной из местных газет. Срок официальной публикации не должен превышать 14 дней с момента подписания правового акта.

По вопросам, отнесенным к компетенции администрации и мэра города, последним принимаются постановления и распоряжения.

Постановления и распоряжения мэра города носят подзаконный ха­рактер, они издаются на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации, законов Российской Федерации, областных законов.

Постановления и распоряжения мэра города печатаются на специальных бланках и подписываются мэром города, если иное не установлено настоящим Уставом.

Распоряжения вступают в силу с момента подписания мэром города. Постановления вступают в силу с момента  подписания мэром города, если постановлением не установлен другой порядок вступления его в силу.

Нормативные правовые акты мэра города, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) в порядке, установленном настоящим Уставом.

Постановление считается официально опубликованным с момента его публикации в одной из местных газет. Срок официальной публикации не должен превышать 14 дней с момента подписания постановления.

Председатель Азовской городской Думы издает приказы по вопросам организации  деятельности Азовской городской  Думы.

Руководители отраслевых органов местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.

Правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления, изданные в пределах их компетенции, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории города Азова предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от ведомственной принадлежности и форм собственности, а также органами местного самоуправления и гражданами.

Решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда.

Городская Дума, мэр города и администрация города вправе в установленном законодательством порядке направлять в соответствующие органы обращения о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц государственных органов, общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций за невыполнение решений городской Думы, постановлений мэра города, принятых ими в пределах их компетенции.

Обращения городской Думы, мэра города должны быть рассмотрены соответствующим органом в 15-дневный срок со дня получения.

Невыполнение решений и постановлений органов и должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах их компетенции, влечет ответственность в соответствии с действующим законодательством.

Должностные лица органов местного самоуправления города несут ответственность и обладают правами в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами Ростовской области и настоящим Уставом.

Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением в случае утраты доверия населения.

Мэр города Азова, депутаты Азовской городской Думы могут быть отозваны населением в порядке, установленном Уставом.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, Устава Ростовской области, федеральных и областных законов, устава города.

В случае, если Азовской городской Думой, мэром города не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, которые признаны судом противоречащими Конституции Российской Федерации, Федеральному конституционному закону, Федеральному закону, Уставу Ростовской области, Областному закону Ростовской области, настоящему Уставу и при этом повлекли признанные судом нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда, то Азовская городская Дума может быть распущена, полномочия мэра города могут быть досрочно прекращены путем отрешения его от должности в порядке, установленном Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами, законами Ростовской области, настоящим Уставом в случаях:

- незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления,  должностных лиц местного самоуправления, в том числе издания  не  соответствующего закону или иному правовому акту акта органов местного самоуправления,   должностных  лиц  местного самоуправления;

- причинения вреда личности или имуществу юридических и (или) физических лиц.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами может наступать и в других случаях, предусмотренных законодательством, нормативными правовыми актами органов или выборных должностных лиц местного самоуправления.

Экономическую основу местного самоуправления города составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения города.

Финансовые средства города включают средства городского бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, средства целевых внебюджетных фондов, другие финансовые средства, которые находятся в собственности города и могут быть изъяты только по решению соответствующих судебных органов.

Формирование и использование финансовых средств города основываются на принципах самостоятельности, государственной финансовой поддержки и гласности.

Таким образом, на основании проведенного исследования можно сделать вывод о том, что местное самоуправление в России в целом и в г.Азов в частности в настоящее время находится на первоначальном этапе развития.

2.2 Социологическое исследование о степени развития местного самоуправления в г.Азов Ростовской области

Для проверки выдвинутой гипотезы о том, что местное самоуправление в России находится на начальной стадии своего развития нами было проведено эмпирическое исследование методами: изучение документов, опроса, интервью, контент-анализа.

Местное самоуправление, как показывает международный опыт – важное средство улучшения качества жизни населения. При этом в современной России существует тенденция непонимания этого населением и, как следствие, его определенного отстранения от участия в местном самоуправлении и слабом использовании СМИ для решения этой проблемы.

Для подтверждения или опровержения этого прежде всего был проведен опрос жителей г.Азов. Выборка была произведена нами по случайному принципу. Было опрошено 150 человек в возрасте от 29 до 50 лет, при этом были заданы следующие вопросы:

1. Как Вы оцениваете безопасность граждан и жителей г.Азов?

На высоком уровне	25
Достаточная	40
Удовлетворительная	65
Затрудняюсь ответить	20

2. Вас удовлетворяет качество медицинского обслуживания в г.Азов?

Вполне удовлетворяет	20
Не совсем	60
Не удовлетворяет	40
Затрудняюсь ответить	30

3. Как Вы оцениваете возможность получения качественного образования в г.Азов?

Высоко оцениваю	20
Не совсем высоко	55
Удовлетворительно	60
Затрудняюсь ответить	15

4. Вас удовлетворяет работа местной администрации по созданию новых рабочих мест в г.Азов?

Вполне удовлетворяет	30
Не совсем	60
Не удовлетворяет	25
Затрудняюсь ответить	35

5. Как Вы оцениваете качество транспортных услуг в г.Азов?

На высоком уровне	25
Достаточная	84
Неудовлетворительное	23
Затрудняюсь ответить	18

6. Вас удовлетворяет работа жилищно-коммунального хозяйства г.Азов?

Вполне удовлетворяет	31
Не совсем	65
Не удовлетворяет	37
Затрудняюсь ответить	17

7. Как Вы оцениваете качество социального обслуживания населения г.Азов?

На высоком уровне	30
Достаточное	49
Неудовлетворительное	37
Затрудняюсь ответить	34

8. Как Вы относитесь к выборам в органы местного самоуправления г.Азов?

Положительно	67
Более положительно, чем отрицательно	48
Отрицательно	16
Затрудняюсь ответить	19

После тестирования был проведен анализ, который дал следующие результаты:

В результате анализа ответов респондентов на первый вопрос видно, что наибольшее их количество оценивают свою безопасность удовлетворительно, что составило 43% от числа опрошенных, а в целом 87% высказали положительное мнение о безопасности. На основании этого можно сделать вывод о том, что население уверено в охране своей безопасности.

В результате анализа ответов на второй вопрос видно, что наибольшее количество опрошенных (40%) не совсем довольны предоставлением медицинских услуг, а из общего числа респондентов можно сказать, что 67% хотят видеть медицинское обслуживание лучше, и всего 13% довольны предоставлением данных услуг. На основании этого можно сделать вывод, что необходимо обратить внимание на систему здравоохранения.

Из ответов на третий вопрос видно, что 77% опрошенных имеют положительное отношение к образованию, но в высоком его качестве сомневаются. На основании этого можно сделать вывод о том, что необходимо обратить внимание на систему образования, проверить квалификацию преподавателей, работающих в ней.

Из ответов на четвертый вопрос видно, что большинство опрошенных (57%) высказались не в пользу работы администрации, по образованию новых рабочих, скорее всего, это связано с малым сроком работы администрации.

Как видно из ответов на пятый вопрос, большинство респондентов, а это 73%, оценивают качество получения транспортных услуг положительно. Можно сделать вывод, что администрация справляется со своими обещаниями по улучшению уровня жизни населения города.

Из ответов жителей на шестой вопрос видно, что их не удовлетворяет работа жилищно-коммунального хозяйства (37%), но 43% увидели налаживание работы ЖКХ. Следует сделать вывод о том, что с приходом новой администрации работа жилищных служб стала налаживаться и в дальнейшем только будет улучшаться.

На седьмой вопрос ответы распределились приблизительно одинаково. 33% считают получения социальной помощи достаточно, 25% считают, что социальное обслуживание они получают некачественное и только 20% довольны обслуживанием.

Из ответов на восьмой вопрос видно, что 77% опрошенных положительно относятся к выборам, так как выборы – основа демократии, волеизъявление народа, люди хотят видеть своего избранника, но 11% относятся к выборам отрицательно, связано это с выливанием грязи кандидатов друг на друга.

Таким образом, по результатам опроса жителей города Азов можно сделать вывод о том, что, как и в целом по стране, местное самоуправление в городе Азов Ростовской области находится на первоначальном этапе развития. Для повышения качества местного самоуправления, на городском уровне необходимо решить следующие вопросы:

1. Повышение качества медицинского обслуживания, лучшее обеспечение медицинских учреждений (больниц, поликлиник) лекарствами, необходимым оборудованием.

2. Повышение уровня социального обслуживания населения, соблюдение сроков выплаты социальных пособий, более внимательное распределение средств, предназначенных на цели социального обслуживания населения.

3. Улучшение работы жилищно-коммунального хозяйства, качественная и своевременная уборка улиц, вывоз мусора, соблюдение сроков начала и окончания отопительного сезона, бесперебойное обеспечение жилых комплексов и социальных объектов горячей и холодной водой и электроэнергией.

4. Разъяснение роли местного самоуправления в повышении уровня жизни населения, более широкое привлечение населения к участию в жизни города.

Для подтверждения или опровержения гипотезы было взято интервью у мэра г.Азов по следующим вопросам:

1.   Как Вы оцениваете кадровое обеспечение администрации г.Азов и остальных органов местного самоуправления?

2.   Как Вы считаете, городская Дума г.Азов является центром правотворчества на территории Вашего муниципального образования?

3.   Как Вы оцениваете работу СМИ г.Азов по развитию местного самоуправления?

4.   Вас удовлетворяет профессиональная подготовка и переподготовка муниципальных служащих?

5.   Вы в своей работе используете имеющийся опыт отечественного и зарубежного самоуправления?

6.   Вас удовлетворяет научно-методическое обеспечение местного самоуправления?

7.   Как Вы считаете, на какой стадии развития находится местное самоуправление в г.Азов и в России в целом?

Проанализировав ответы мэра г.Азов на предложенные ему вопросы можно сделать вывод о том, что гипотеза, поставленная в основу дипломного исследования, подтвердилась и, действительно, местное самоуправление как в России в целом, так и в г.Азов находится сейчас на начальной стадии развития.

Для выяснения роли СМИ г.Азов в развитии местного самоуправления был проведен контент-анализ местных газет за 2004 год и первую половину 2005 года.

В результате проведенного анализа было отмечено, что до апреля 2004 года вопросы местного самоуправления в прессе г.Азов поднимались крайне редко, а после апреля 2004 года ситуация кардинально изменилась и эти вопросы регулярно обсуждаются во всех основных местных СМИ.

Так, в газете « от     2005г. была опубликована статья « , в которой обсуждался вопрос 

Заключение

Переход от тоталитаризма к демократии, составляющий суть модернизации российского общества, означает и изменение парадигмы управления обществом, которое можно представить не только с точки зрения целей и методов управления, но и с точки зрения эффектов, достигаемых в результате управленческих воздействий. Эффекты демократической модели управления по сравнению с тоталитарной характеризуются как менее "острые", узкомасштабные, более дешевые, общественно одобренные, синергические и углубляющие участие[28].

Как известно, задача местного самоуправления - решение вопросов местного значения. Соответственно, чем лучше они решаются - тем местное самоуправление эффективнее. Демократические традиции развитых стран позволяют сформулировать определенные общезначимые принципы эффективного функционирования местного самоуправления[29]. К ним относятся:

·  широкие возможности и права в вопросах финансовой и хозяйственной самостоятельности, реализуемые в том числе посредством разумного налогообложения населения, предприятий и организаций;

·  значительная свобода действий в сферах, связанных с жизнеобеспечением населения, проживающего на данной территории;

·  ограничение вмешательства государства только сферой, предписанной законом;

·  отделение функций нормативного регулирования от функций непосредственного хозяйственного управления сферами обслуживания населения;

·  четкое разграничение уровней местного самоуправления через определение для каждого из них не перекрывающих друг друга сфер влияния и компетенции;

·  самоуправление через выборы доверенных лиц, сменяемых и подотчетных населению;

·  широкая социальная база процессов принятия решений и управления.

Эффективность местного самоуправления определяется прежде всего материальными и финансовыми ресурсами, имеющимися в распоряжении местного сообщества. В статье 9 Европейской хартии о местном самоуправлении отмечается, что в рамках национальной экономической политики органы местного самоуправления имеют право на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться для осуществления своих функций. Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставляемым в соответствии с законом полномочиям. Собственно финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов.

Помимо процентных отчислений от налогов и других платежей по законодательно установленным нормативам, а также сумм, выделяемых из бюджета вышестоящего уровня (дотаций и субвенций), финансовую базу местного самоуправления должны составлять местные налоги и сборы, ставки которых, в рамках закона, вправе устанавливать органы местного самоуправления. Совершенствование налоговой системы на местном уровне приобретает особую актуальность в связи с тем, что состояние экономики и финансов страны в целом, явная недостаточность собственных закрепленных доходов препятствуют эффективному выполнению органами местного самоуправления своих функций. Специфические особенности последних заключаются в том, что производство общественных товаров и услуг финансируется из местных бюджетов, сами товары и услуги подлежат коллективному потреблению, которое, особенно учитывая снижение жизненного уровня значительной части населения нашей страны, должно быть гарантировано.

Можно утверждать, что возможности органов местного самоуправления пополнять свои бюджеты за счет введения дополнительных местных налогов на сегодняшний день весьма ограничены. В этой связи возникает необходимость ослабить жесткую финансово-бюджетную зависимость от вышестоящих управленческих уровней, создать условия для повышения эффективности системы местного налогообложения. Для этого требуется внести изменения в налоговое законодательство, а именно - предоставить органам местного самоуправления налоговую базу, достаточную для формирования бюджета, способного обеспечить минимальный уровень развития муниципального образования. Критерием может быть средняя бюджетная и финансовая обеспеченность одного жителя, проживающего на данной территории.

В выполнении своей основной функции деятельность местных органов может отличаться по стилю управления. В странах с рыночной экономикой в развитии локальных органов власти наметилась тенденция, которая проявляется в их деятельности как переход от администрирования к менеджменту. В чем его суть? Существуют две наиболее широко известные на Западе доктрины, определяющие сферу деятельности местных органов власти. Согласно так называемой "британской" системе, органы местной администрации выполняют только те функции, которые предоставлены им законом. Осуществление любой другой функции должно быть признано юридически недействительным. В соответствии с "континентальной" системой локальная власть может предпринимать любые действия, которые специально не оговорены центральными органами власти. В этом случае они действуют по принципу: "Разрешено все, что не запрещено законом". Переход от "британской" системы к "континентальной" тесно связан с движением местных органов от администрирования к менеджменту, что означает смещение деятельности местных органов власти из области административного выполнения обязанностей в более динамичную сферу, где акцент делается на предпринимательский стиль управления. Отказ власти от администрирования проявляется и в том, что муниципальные органы все шире используют в своей работе опыт управления, накопленный на частных предприятиях. Происходит своеобразная адаптация в общественном секторе форм, методов и средств планирования и прогнозирования, организации, контроля и других функций менеджмента, характерных для частного сектора.

В отечественных условиях становления рыночных отношений различные субъекты хозяйствования испытывают потребность в квалифицированном консультировании по правовому регулированию, экономическому анализу, вопросам учета и отчетности и проч. Местные органы власти и управления, благодаря своему положению и обладая потенциалом, отличным от возможностей других субъектов предпринимательства, способны максимально помочь в решении этих вопросов. Такие преимущества, как информационные резервы, координирующие и посреднические функции, возможность проведения серьезных экспертных и аналитических исследований, - это не только сфера реализации предпринимательской функции, приносящей определенный доход местному бюджету, но и одно из направлений поддержки предпринимательства.

Регулятивная функция местных органов власти приобретает особую значимость и при проведении реформы государственного жилищного сектора. Речь идет о процессе приватизации жилья, в ходе которого перед местными властными структурами остро встала проблема защиты людей от посягательств на их жилище.

Для проверки выдвинутой гипотезы о том, что местное самоуправление в России находится на начальной стадии своего развития нами было проведено эмпирическое исследование методами: изучение документов, опроса, интервью, контент-анализа.

Для подтверждения или опровержения этого прежде всего был проведен опрос жителей г.Азов. Выборка была произведена нами по случайному принципу. Было опрошено 150 человек в возрасте от 29 до 50 лет.

В результате анализа ответов респондентов на первый вопрос видно, что наибольшее их количество оценивают свою безопасность удовлетворительно, что составило 43% от числа опрошенных, а в целом 87% высказали положительное мнение о безопасности. На основании этого можно сделать вывод о том, что население уверено в охране своей безопасности.

В результате анализа ответов на второй вопрос видно, что наибольшее количество опрошенных (40%) не совсем довольны предоставлением медицинских услуг, а из общего числа респондентов можно сказать, что 67% хотят видеть медицинское обслуживание лучше, и всего 13% довольны предоставлением данных услуг. На основании этого можно сделать вывод, что необходимо обратить внимание на систему здравоохранения.

Из ответов на третий вопрос видно, что 77% опрошенных имеют положительное отношение к образованию, но в высоком его качестве сомневаются. На основании этого можно сделать вывод о том, что необходимо обратить внимание на систему образования, проверить квалификацию преподавателей, работающих в ней.

Из ответов на четвертый вопрос видно, что большинство опрошенных (57%) высказались не в пользу работы администрации, по образованию новых рабочих, скорее всего, это связано с малым сроком работы администрации.

Как видно из ответов на пятый вопрос, большинство респондентов, а это 73%, оценивают качество получения транспортных услуг положительно. Можно сделать вывод, что администрация справляется со своими обещаниями по улучшению уровня жизни населения города.

Из ответов жителей на шестой вопрос видно, что их не удовлетворяет работа жилищно-коммунального хозяйства (37%), но 43% увидели налаживание работы ЖКХ. Следует сделать вывод о том, что с приходом новой администрации работа жилищных служб стала налаживаться и в дальнейшем только будет улучшаться.

На седьмой вопрос ответы распределились приблизительно одинаково. 33% считают получения социальной помощи достаточно, 25% считают, что социальное обслуживание они получают некачественное и только 20% довольны обслуживанием.

Из ответов на восьмой вопрос видно, что 77% опрошенных положительно относятся к выборам, так как выборы – основа демократии, волеизъявление народа, люди хотят видеть своего избранника, но 11% относятся к выборам отрицательно, связано это с выливанием грязи кандидатов друг на друга.

Таким образом, по результатам опроса жителей города Азов можно сделать вывод о том, что, как и в целом по стране, местное самоуправление в городе Азов Ростовской области находится на первоначальном этапе развития.

Для подтверждения или опровержения гипотезы было взято интервью у мэра г.Азов. Проанализировав ответы мэра г.Азов на предложенные ему вопросы можно сделать вывод о том, что гипотеза, поставленная в основу дипломного исследования, подтвердилась и, действительно, местное самоуправление как в России в целом, так и в г.Азов находится сейчас на начальной стадии развития.

Список использованной литературы

1. Европейская хартия местного самоуправления. - Собрание законодательства  Российской Федерации, 07.09.1998. № 36, ст.4466.

2. Гражданский кодекс Российской Федерации. Комментарий. М., 1995.

3. Закон Российской Федерации “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Собрание законодательства  Российской Федерации. 1995. № 35, ст.3506.

4. Закон Российской Федерации «О внесении изменений в Закон РСФСР «О плате за землю» // Собрание законодатель­ства Российской Федерации, 1996, №16, Статья 1860.

5. Закон Российской Федерации «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» // Российская газета, 1997, 2 августа.

6. Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации». Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета  Российской Федерации. 1992. №7. Ст.300.

7. Закон Российской Феде­рации «О статусе столицы Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Феде­рации, 1995, №30, Статья 2863.

8. Закон Российской Федерации «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». Собрание законодательства  Российской Федерации. 1996. № 49, ст.5497.

9. Закон Российской Федерации «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, №2, Статья 224.

10. Закон Российской Федерации «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации». Собрание законодательства  Российской Федерации. 1994. № 33, ст.3406.

11. Закон РСФСР (ред. от 15.06.96) «О милиции» // Ведомости Съезда на­родных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 18.04.91, №16, ст.503.

12. Указ Президента от 12 февраля 1993 года “О милиции общественной безопас­ности в Российской Федерации” // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993, №7, Статья 562.

13. Указ Президента Российской Федерации “О гарантиях местного самоуправления  в Российской Федерации” от 22 декабря 1993г. №2265 - “Российская газета”, №237 от 25 декабря 1993г.

14. Указ Президента Российской Федерации «О прекращении полномочий Московского городского Совета народных депутатов и районных Советов народных депутатов в городе Москве» // Собрание актов Президента и Правитель­ства Российской Федерации, 11.10.1993, №41, Статья 3015.

15. Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации». Собрание законодательства  Российской Федерации. 18.10.1999. № 42, ст.5011.

16. Указ Президента РСФСР «О полномочиях органов исполнительной власти города Москвы» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1991, №35, Статья 1170.

17. Аралбаева Ф.З., Карабанова О.Г., Круталевич М.Г., Мидюк О.Н. Основные направления совершенствования местного самоуправления // Вестник ОГУ, №8 - 2002

18. Афансьева Т.В., Трутнев Э.К. Правовое зонирование  города: Введение в проблему градорегулирования в рыночных условиях. – М., Фонд «Институт экономики города», 1999. – 45с.

19. Бабун Р.В., Муллагалеева З.З. Управление муниципальной экономикой: Пособие для муниципальных служащих. – Новокузнецк, 1999. – 151с.

20. Байков В.А., Урсул А.Д. Стратегия перехода города к устойчивому развитию. – М., 1999. – 40с.

21. Бондарь Н.С. Конституционный Суд и муниципальное правотворчество // Сборник статей «Местное самоуправление в России». М.: 2002

22. Васильев В.И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие. – М.: 1999

23. Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. – М., Дело, 1998.

24. Гневко В. Вдогонку за временем. Дистанционное обучение и консультирование персонала органов местного самоуправления. - Муниципальная власть, 1998. - №5.

25. Говоренкова Т.М. Читаем Велихова вместе. – М., Муниципальная власть, 1999. –320с.

26. Голованов В.И. Управление и самоуправление в крупном городе: теория, опыт, организация. – М., Наука, 1998. – 483с.

27. Голованов В.И. Устойчивое развитие крупного города на этапе перехода к рыночной экономике. – М., Наука, 1999. –91с.

28. Горин И.В., Чернышев М.А., Белоусов А.Г. Благоустройство города: Учебное пособие. – Ростов-на-Дону, Рост. гос. строит. ун-т, 2000. – 139с.

29. Гринчель Б.М., Костылева Н.Е. Методология и практика городского стратегического планирования. – СПб., ИРЭ РАН, 2000. – 88с.

30. Дмитриенко Н.М. Сибирский город Томск в XIX – в первой трети XX века: управление, экономика, население. -  Томск, Изд-во Томского ун-та, 2000. – 280с.

31. Ефимчук И.В. Муниципальная собственность и ее эффективность в системе рыночных отношений. – Н. Новгород, Изд-во Нижегородского гос. ун-та, 1999. – 130с. 

32. Ефремова Н.А., Лаптева Л.Е. История земства и перспективы развития местного самоуправления. - “Государство и право”, 1993г., №11, С.150-153.

33. Замотаев А.А. Основные понятия и термины местного самоуправления (комментарий к отдельным нормам федерального законодательства) // Сборник статей «Местное самоуправление в России». – М.: 2002

34. Занадворнов В.С., Занадворнова А.В. Экономика города: вводный курс. – М., Изд-во Магистр, 1998. – 267с.

35. Захер Л. Падение коммунизма. Что дальше? От тоталитаризма к демократии, или изменение парадигмы управления обществом//Социол. исслед. 1994. № 3

36. Игнатюк Н.А. Система органов местного само­управления // Журнал российского права. 1998.  - №6. - С.18.

37. Казанчев Ю.Д., Писарев А.Н. Муниципальное право: Учеб­ник. - М., Новый Юрист, 1998.

38. Конституционное право: Учебник / Отв. ред. проф. В.В. Ла­зарев - М., Юристъ, 1999.

39. Кремков В.П. Местное самоуправление: правовое регулирование и структуры. - “Государство и право”, 1993г., №1.

40. Лаптева Л.Е., Шутов А.Ю. Из истории земского городского и сословного самоуправления в России. – М., Изд-во РАГС, 1999. – 320с.

41. Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования / Учебное пособие под ред. проф. д.ю.н. Шеремета К.Ф., доц. к.ю.н. Овчинникова И.И. // Академический правовой университет при институте государства и права. - М., 1998.

42. Механизм территориального самоуправления и рыночное регулирование. Екатеринбург, 1991

43. Мокрый В.С. Местное самоуправление: вчера, сегодня, завтра // Сборник статей «Местное самоуправление в России». М.: 2002

44. Нардева В.А. Городское самоуправление в России. – Л., 1985.

45. Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность. Нижний Новгород. 2002

46. Пискотин М. Здание федерации необходимо достраивать. - “Российская Федерация” 1996г., N 14, С.15-18.

47. Раев Ю. Правовой механизм городского самоуправления. - “Правила игры”. 1994г., №2, с.101-117.

48. Самоуправление: теория и практика. - М., 1991г.

49. Социально ориентированное местное управление: Опыт городов Германии для России. – СПб., Наука, 1999. – 388с.

50. Таболин В.В. Вопросы организации местного управления и самоуправления. - М., Академия МВД России, 1996г.

51. Таболин В.В. Право муниципального управления. - М., “Элиг”, 1997г. – 153с.

52. Таболин В.В. Самоуправление в крупном городе. – М., Академия управления МВД России, 1999. – 141с.

Приложения

Приложение 1

Проблемы, сдерживающие развитие местного самоуправления и пути их преодоления

Проблемы

Пути преодоления

·   Значительное запаздывание с проведением реформы территориального управления на основе развития местного самоуправления; ·   Неполное понимание, ошибочное представление самой сути местного самоуправления и его необходимости для России; ·   Отстраненность населения от процесса принятия решений под свою ответственность; ·   Неполучение избирателями заблаговременно достоверной, полной, всесторонней информации о кандидатах, программах их деятельности,  после избрания – выполнения этих программ; ·   Слабое кадровое обеспечение местного самоуправления, недостаточный уровень квалификации муниципальных служащих; ·   Недостаточное научное обеспечение местного самоуправления; ·   Отсутствие необходимых научных рекомендаций вносит в  местное самоуправление значительный субъективизм и приводит к грубым ошибкам в процессе его осуществления; ·   Недостаточный уровень методического обеспечения работ по организации  местного самоуправления; ·   Отсутствие фактического контроля  и ответственности органов местного самоуправления перед государством и населением; ·   Недостаточное использование имеющегося опыта местного самоуправления; ·   Слабое правовое обеспечение местного самоуправления.

·   Передача в компетенцию местного самоуправления всех вопросов, затрагивающих интересы жителей муниципального образования. Из компетенции органов местного самоуправления выпадают лишь те сферы деятельности, которые могут затрагивать интересы всего государства в целом; ·   Разработка целостной теории местного самоуправления,  широкое внедрение научных рекомендаций по организации и формированию местного самоуправления, по применению регламентирующих и обеспечивающих это управление документов; ·   Использование зарубежного и накопленного российского опыта, учитывая его положительные и отрицательные стороны; ·   Мотивация населения к активному участию в самоуправлении; ·   Представление заблаговременно перед выборами полной, достоверной и всесторонней информации о кандидатах; ·   Регулярный отчет избранных на должность о проделанной работе за прошедшее после выборов время; ·   Профессиональная подготовка и переподготовка муниципальных служащих; ·   Усиление государственного контроля над местным самоуправлением в части соблюдения федерального законодательства; ·   Введение более строгих мер персональной ответственности муниципальных служащих и должностных лиц.

Таблица 2

Недостатки  правового обеспечения местного самоуправления и мероприятия по их устранению

Недостатки

Мероприятия

·   Отсутствие законодательных актов по ряду важнейших вопросов, недостаточное качество принятых нормативно-правовых актов; ·   Нарушение региональным законодательством норм федерального: ограничение самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов, отнесенных федеральных законодательством к ведению местного самоуправления; выведение отдельных территорий из-под действия законодательства о местном самоуправлении; возложение на органы местного самоуправления осуществления государственных полномочий без передачи соответствующих материальных и финансовых средств; ·   Недостатки основного федерального закона «Об общих принципах организации МС в РФ»; часть статей сформулирована в самом общем виде, что делает их малопригодными для практического использования в конкретных ситуациях; имеются ссылки на несуществующие федеральные и региональные законы; не установлены виды и меры ответственности органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ за превышение их полномочий, невыполнение возложенных на них обязанностей и ошибочные решения в области местного самоуправления.

·   Принятие необходимых федеральных законов (об особенностях организации местного самоуправления в приграничных территориях; о муниципальных землях; о порядке компенсации местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти); ·   Непосредственное учатие муниципальных образований в разработке и утверждении жизненно необходимых правовых актов по вопросам местного значения; ·   Осуществление права законодательной инициативы; ·   Защита интересов муниципальных образований в суде; ·   Собственное правовое регулирование в муниципальных образованиях; ·   Приведение федерального законодательства в соответствие с современными условиями развития местного самоуправления; ·   Приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным; ·   Введение более строгих мер персональной ответственности муниципальных служащих и должностных лиц.

Приложение 3

Приложение 4

Обязанности Председателя Азовской городской думы.

1) созывает заседания Азовской  городской Думы, председательствует на ее заседаниях;

2) подписывает правовые акты Азовской городской Думы, не являющиеся нормативными, в том числе связанные с вопросами организации деятельности Азовской городской Думы;

3) направляет принятые Азовской  городской Думы нормативные правовые акты мэру города Азова для их подписания и официального опубликования;

4) подписывает протокол заседания Азовской городской Думы;

5) организует текущую деятельность Азовской городской Думы, ее комиссий и депутатов;

6) оказывает содействие депутатам Азовской городской Думы в осуществлении ими своих полномочий;

7) организует в Азовской городской Думе прием граждан, рассмотрение их обращений, заявлений и жалоб;

8) руководит разработкой  и вносит на утверждение Азовской городской Думы Регламент Азовской     городской Думы, перспективные и текущие планы работы Азовской  городской Думы, повестку дня заседания Азовской городской Думы;

9) издает приказы;

10) без доверенности представляет Азовскую городскую Думу в суде, арбитражном суде, в других организациях, в отношениях с органами власти и управления, а также при совершении сделок, стороной в которых выступает Азовская городская Дума.

11) решает иные вопросы в соответствии с федеральным и областным законодательством и настоящим Уставом.

Приложение 5

Обязанности Городской Думы:

Городская Дума:

-  принимает Устав города;

- вносит изменения в Устав города в порядке, установленном действующим законодательством и Уставом города;

- принимает общеобязательные правила по предметам ведения органов местного самоуправления города, предусмотренным настоящим уставом;

- утверждает городской бюджет и отчет о его исполнении;

- принимает планы и программы социально-экономического развития города, утверждает отчет об их исполнении;

- устанавливает и отменяет местные налоги и сборы, а также льготы по их уплате;

- устанавливает порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью;

- осуществляет контроль за исполнением городского бюджета, за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных настоящим уставом, в порядке, установленном действующим законодательством и настоящим Уставом;

- утверждает структуру администрации города;

- назначает городской референдум по вопросам местного значения;

- осуществляет толкование настоящего устава.

Городская Дума обладает правом законодательной инициативы в Законодательном Собрании Ростовской области.

Городская Дума рассматривает другие вопросы, вынесенные на ее рассмотрение мэром города.

Приложение 6

Приложение 7

Обязанности городской администрации

Городская администрация:

- разрабатывает и вносит на утверждение городской Думы проекты планов и программ социально-экономического развития города, бюджета, организует их исполнение;

- получает от юридических лиц и физических лиц-предпринимателей, необходимые сведения о проектах их планов и мероприятий, которые могут иметь экологические, демографические и иные последствия, затрагивающие интересы населения города, осуществляет обязательное для таких планов и мероприятий согласование;

- вносит предложения по проектам планов социально-экономического развития территории и программам органов государственной власти и управления Ростовской области, а также по проектам планов предприятий, организаций, расположенных на территории города, по вопросам, связанным с удовлетворением потребностей населения, экономическим и социальным развитием территории;

- обеспечивает составление балансов: финансового, денежных доходов населения, трудовых ресурсов, земельного и других, необходимых для управления экономическим и социальным развитием города;

- управляет и распоряжается муниципальной собственностью города в порядке, установленном городской Думой;

- самостоятельно решает вопросы создания, приобретения объектов муниципальной собственности;

- осуществляет в соответствии с законодательством приватизацию муниципального имущества;

- осуществляет управление муниципальными долями, паями, пакетами акций в хозяйственных товариществах и обществах;

- создает за счет имеющихся средств и имущества унитарные муниципальные предприятия, муниципальные учреждения, утверждает их уставы;

- назначает на должность и освобождает от должности руководителей унитарных муниципальных предприятий, муниципальных учреждений;

- до вступления в силу соответствующих законодательных актов регистрирует коммерческие и некоммерческие организации различных форм собственности, а также предпринимателей без образования юридического лица;

- заключает с юридическими лицами и физическими лицами - предпринимателями договоры о сотрудничестве в экономическом и социальном развитии города, на производство товаров народного потребления и иной продукции, оказание услуг;

- осуществляет в соответствие с законодательством проведение в городе единой политики в области занятости населения, организует разработку и выполнение программ по максимальному обеспечению занятости населения.

- осуществляет в соответствие с законодательством проведение в городе единой национальной политики и взаимоотношений с казачеством.

- осуществляет материально-техническое обеспечение мероприятий и программ, предусмотренных планом экономического и социального развития города;

- заключает различного вида договоры (контракты) с коммерческими организациями любых форм собственности, в том числе с зарубежными партнерами, для привлечения их инвестиций, продукции, товаров и услуг на местный рынок;

- выступает заказчиком или поручает выступить заказчиком муниципальному предприятию (учреждению) на выполнение работ по благоустройству территории города, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг, необходимых для удовлетворения потребностей населения города, на выполнение других работ с использованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых средств.

- предоставляет или передает в собственность (за плату или бесплатно), сдает в аренду в установленном порядке на основании генерального плана города и проектов планировки и застройки земельные участки, изымает земельные участки в пределах городской черты, а также из других земель, переданных в ведение города, за исключением случаев, предусмотренных законодательством;

- планирует использование земель городской территории;

- организует разработку и осуществление генеральных планов, проектов планировки и застройки, планов земельно-хозяйственного устройства города;

- взимает плату за землю;

- организует проведение работ по землеустройству, дает заключения по планам землеустроительных работ, проводимых на территории города;

- определяет условия проведения изыскательских работ на территории города;

- осуществляет в соответствии с законодательством управление и контроль в области использования и охраны вод, лесов и недр, атмосферного воздуха, растительного и животного мира, других природных ресурсов на территории города;

- предоставляет в пользование в установленном порядке водные ресурсы городского значения, разрешает в пределах своей компетенции споры о водопользовании, контролирует строительство и эксплуатацию сооружений водоснабжения;

- обеспечивает проведение на территории города мероприятий по охране окружающей среды;

- организует проведение на территории города гигиенических и санитарно-эпидемиологических мероприятий, а также обеспечивает соблюдение санитарных правил, норм и гигиенических нормативов;

- организует проведение экологической экспертизы проектов и строящихся объектов, а также коммерческих и некоммерческих организаций, в том числе унитарных муниципальных и государственных предприятий, загрязняющих воздушный и водный бассейны и не обеспечивающих функционирование очистных сооружений;

- информирует население об экологической обстановке, принимает в случае стихийных бедствий и аварий меры по обеспечению безопасности населения;

- сообщает в соответствующие органы о действиях юридических и физических лиц, представляющих угрозу окружающей среде, нарушающих законодательство о природопользовании;

- создает муниципальные организации с целью обеспечения контроля за санитарным состоянием города, выполнением правил благоустройства, озеленения и т.д.;

- принимает в соответствии с законодательством решения о наложении штрафов за ущерб, причиненный природной среде.

- организует подготовку генерального плана города и проекта планировки пригородной зоны, других градостроительных комплексов, проектов инженерных сооружений и благоустройства города;

- разрабатывает правила застройки города в соответствии с его генеральным планом и вносит их на утверждение городской Думы;

- осуществляет контроль за соблюдением утвержденных проектов строительства объектов жилищно-коммунального хозяйства и производственного назначения, организует экспертизу проектов;

- выступает заказчиком (самостоятельно или через созданные специальные предприятия) на строительство и ремонт объектов социальной и производственной инфраструктуры, создаваемых за счет собственных средств или на основе долевого участия;

- выдает разрешение на строительство на территории города всех объектов производственного назначения;

- приостанавливает строительство, осуществляемое с нарушением утвержденных проектов, планов и правил застройки;

- назначает государственные приемочные комиссии, утверждает акты о приемке в эксплуатацию законченных строительством объектов жилищно-гражданского назначения, а также принимает участие в приемке в эксплуатацию других законченных объектов, расположенных на территории города;

- привлекает на договорной основе другие организации к участию в развитии мощностей строительной индустрии и промышленности строительных материалов для производства работ на территории города;

- осуществляет контроль за работой иных транспортных предприятий и организаций, обслуживающих население города, утверждает маршруты и графики движения местного транспорта, привлекает на договорных началах к транспортному обслуживанию населения предприятия и организации, действующие на территории города;

- обеспечивает учет автомобилей и других видов механических транспортных средств в городе;

- организует и контролирует обслуживание пассажиров на вокзалах, пристанях;

- организует работу предприятий связи, обеспечивает развитие радио- и телевещания.

- организует эксплуатацию муниципального жилищного фонда, объектов коммунального и дорожного хозяйства, предприятий торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, входящих в состав муниципальной собственности;

- распределяет в установленном порядке муниципальный жилищный фонд, ведет учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставляет им жилые помещения в домах муниципального жилищного фонда, решает вопросы использования, в том числе и аренды нежилых помещений, аренды зданий и сооружений, находящихся в муниципальной собственности, а также выдает ордера на заселение жилой площади, за исключением домов и квартир принадлежащих гражданам;

- осуществляет контроль за надлежащей эксплуатацией жилищного фонда, объектов коммунального хозяйства, торговли, общественного питания и бытового обслуживания, обеспечивает бесперебойное коммунальное обслуживание населения, устойчивую работу объектов водо-,  газо-,  тепло-, энергоснабжения;

- принимает меры по обеспечению населения топливом;

- дает заключения по планам строительства в городе электрических, водопроводных, канализационных, тепловых и газовых сетей и сооружений;

- организует благоустройство территории города, привлекает на договорной основе к этой работе юридических и физических лиц, контролирует благоустройство производственных территорий, осуществляет озеленение, охрану зеленых насаждений и водоемов, создает места отдыха граждан;

- присваивает наименования и переименовывает улицы и другие части города, устанавливает нумерацию домов;

- устанавливает удобный для населения режим работы предприятий коммунального хозяйства, торговли и общественного питания, бытового обслуживания населения, находящихся в муниципальной собственности;

- организует рынки и ярмарки;

- контролирует соблюдение цен и правил торговли, санитарное состояние мест торговли;

- ведает кладбищами, обеспечивает содержание в надлежащем состоянии иных мест захоронения.

- осуществляет управление находящимися в муниципальной собственности учреждениями образования, культуры, здравоохранения, социального обеспечения, физкультурно-спортивными учреждениями, осуществляет их материально-техническое обеспечение;

- планирует развитие на территории города сети учреждений начального, среднего и высшего образования;

- организует оказание школам методической помощи;

- содействует организации трудового обучения и профориентации школьников;

- организует на территории города         работу культурно-просветительных  учреждений с учетом национально-культурных традиций населения;

- осуществляет охрану и организует использование расположенных на территории города памятников природы, культуры, истории;

- создает объекты социально-культурного, физкультурно-спортивного назначения, руководит кино- и видеообслуживанием населения;

- разрабатывает комплексные программы укрепления здоровья и профилактики заболеваний населения, оздоровления среды обитания человека и условий его жизнедеятельности;

- организует проведение общегородских мероприятий в области образования, здравоохранения, культуры и спорта.

- назначает и выплачивает за счет средств соответствующих бюджетов пенсии и пособия;

- контролирует работу органов врачебно-трудовой экспертизы;

- организует в соответствии с решениями городской Думы учет лиц, помощь которым оказывается за счет средств местного бюджета;

- принимает меры по улучшению жилищных и материально-бытовых условий семей, потерявших кормильца, инвалидов и престарелых граждан, нуждающихся в уходе на дому, а также меры по устройству нуждающихся граждан в учреждения социального обеспечения;

- предоставляет в пределах своих полномочий льготы и преимущества, связанные с охраной материнства и детства, улучшением условий жизни многодетных семей;

- обеспечивает устройство детей, оставшихся без попечения родителей, в детские дома, школы-интернаты, интернаты при школах и на

воспитание в семьи граждан;

- является органом опеки и попечительства;                                                                      

- осуществляет полномочия в области трудовых отношений, отнесенные трудовым законодательством к компетенции исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.

- обеспечивает на территории города соблюдение законов, нормативных правовых актов органов государственной власти и управления, охрану прав и свобод граждан;

- осуществляет контроль за выполнением решений городской Думы коммерческими и некоммерческими организациями и гражданами;

- предъявляет в суд или арбитражный суд требования о признании недействительными актов органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений, организаций, нарушающих права и законные интересы граждан, проживающих на территории города, а также права городской Думы и городской администрации;

- осуществляет в случае стихийных бедствий, экологических катастроф, эпидемий, эпизоотий, пожаров, массовых нарушений общественного порядка предусмотренные законом меры, связанные со спасением и охраной жизни людей, защитой их здоровья и прав, сохранением материальных ценностей, поддержанием порядка, обеспечением деятельности предприятий, учреждений, организаций;

- организует проведение противопожарных мероприятий;

- налагает в пределах своей компетенции административные взыскания на граждан и должностных лиц за совершенные ими административные правонарушения;

- принимает предусмотренные законодательством меры, связанные с проведением собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования, организацией спортивных, зрелищных и других массовых общественных мероприятий;

- создает за счет собственных и привлеченных средств дополнительные подразделения милиции общественной безопасности (муниципальной милиции), руководит их деятельностью;

- наблюдает за работой исправительно-трудовых учреждений, расположенных на территории города;

- руководит городскими органами записи актов гражданского состояния, городским государственным архивом;

- содействует органам суда, прокуратуры и юстиции в их работе;

- организует прием населения, а также рассмотрение жалоб, заявлений и предложений граждан, принимает по ним необходимые меры в пределах своей компетенции;

- обеспечивает выполнение законодательства о всеобщей воинской обязанности;

- руководит гражданской обороной в городе;

- рассматривает ходатайства и вносит представления в соответствующие органы о награждении государственными наградами и присвоении почетных званий.

Приложение 7

Обязанности мэра города Азов.

Мэр города:

- созывает первое заседание Азовской городской Думы;

- вносит в Городскую Думу проекты городского бюджета и отчеты о его исполнении, проекты программ и планов социально-экономического развития города, проекты решений Городской Думы по вопросам, входящим в компетенцию Городской Думы или требующим утверждения Городской Думой;

- представляет Городской Думе ежегодный отчет о деятельности администрации;

- подписывает решения Городской Думы и осуществляет контроль за их исполнением;

- организует разработку и исполнение городского бюджета, программ и планов социально-экономического развития города;

- предлагает для утверждения Городской Думой структуру администрации города;

- от имени администрации города осуществляет права владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;

- принимает решения о предоставлении и изъятии земельных участков, находящихся в пределах городских границ в соответствии с земельным законодательством;

- заключает договоры и соглашения с предприятиями, организациями, учреждениями различных форм собственности, в том числе и с зарубежными;

- руководит деятельностью администрации города на принципах единоначалия;

- назначает на должность и освобождает от должности работников Администрации города Азова;

- принимает на работу и увольняет технический и обслуживающий персонал администрации;

- определяет штаты, организует работу с кадрами местной администрации, их аттестацию, принимает меры по повышению квалификации работников;

- назначает на должность и освобождает от должности руководителей муниципальных предприятий и муниципальных учреждений, осуществляет контроль за их деятельностью;

- содействует деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и обеспечению правопорядка в городе;

- руководит гражданской обороной города и осуществляет мероприятия по защите населения и территории города от чрезвычайных ситуаций;

- ведет прием населения, организует рассмотрение предложений, заявлений и жалоб граждан, принятие по ним решений;

- осуществляет в пределах своей компетенции общее руководство органами и структурными подразделениями администрации и учреждениями, состоящими на местном бюджете, а также полномочия по управлению предприятиями, находящимися в муниципальной собственности;

- вправе отменять приказы руководителей органов, отделов и структурных подразделений администрации;

- применяет в соответствии с законодательством меры поощрения, привлекает к дисциплинарной ответственности руководителей и сотрудников органов, отделов и структурных подразделений администрации;

- рассматривает и учитывает в своей деятельности предложения органов территориального общественного самоуправления, сообщает им результаты рассмотрения предложений;

- без доверенности представляет интересы муниципального образования город Азов Ростовской области, Администрации города Азова в суде, арбитражном суде, в других организациях, в отношениях с органами власти и управления, а также при совершении сделок, стороной в которых выступает муниципальное образование город Азов Ростовской области или Администрация города Азова;

- открывает и закрывает счета в банковских учреждениях, распоряжается средствами местной администрации, подписывает финансовые документы.

---

[1] Указ Президента РФ №1617 от 9 октября 1993 года «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации», Указ Президента РФ №1760 от 26 октября 1993 года «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», Указ Президента РФ №2265 от 22 декабря 1993 года «О гарантиях местного самоуправления в РФ», Указ Президента №557 от 21 марта 1994 года «О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления» и др.

[2] См.: ст. 12 Конституции РФ. -  М.: Юристъ, 2000

[3] См.: «Вестник ВАС РФ» №12, 1995

[4] См.: НТЦ правовой информации «Система» Федерального агентства правительственной связи и информации

[5] Мокрый В.С. Местное самоуправление: вчера, сегодня, завтра // Сборник статей «Местное самоуправление в России». М.: 2002. С. 162

[6] См.: Конституция Российской Федерации 1993 года. -  М.: Юристъ, 2000.

[7] См.: Там же

[8] См.: Конституция Российской Федерации 1993 года. -  М.: Юристъ, 2000.

[9] См.: См.: «Вестник ВАС РФ» №12, 1995

[10] Васильев В.И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие. – М.: 1999. С. 112

[11] Аралбаева Ф.З., Карабанова О.Г., Круталевич М.Г., Мидюк О.Н. Основные направления совершенствования местного самоуправления // Вестник ОГУ, №8 – 2002. С. 84

[12] См.: «Вестник ВАС РФ» №12, 1995

[13] См.: НТЦ правовой информации «Система» Федерального агентства правительственной связи и информации

[14] См.: Замотаев А.А. Основные понятия и термины местного самоуправления (комментарий к отдельным нормам федерального законодательства) // Сборник статей «Местное самоуправление в России». – М.: 2002. С. 52

[15] См.: Собрание законодательства РФ, 14.06.2004, №24, Ст. 2334.

[16] Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность. Нижний Новгород. 2002

[17] См.: Конституция Российской Федерации 1993 года. -  М.: Юристъ, 2000.

[18] См.: Конституция Российской Федерации 1993 года. -  М.: Юристъ, 2000.

[19] См.: «Российская газета»,№64, 10.04.2002

[20] См.: «Российская газета», №17, 29.01.98

[21] См.: Конституция Российской Федерации 1993 года. -  М.: Юристъ, 2000.

[22] См.: Конституция Российской Федерации 1993 года. -  М.: Юристъ, 2000.

[23] См.: «Вестник ВАС РФ» №12, 1995

[24] См.: Конституция Российской Федерации 1993 года. -  М.: Юристъ, 2000.

[25] См.: «Вестник ВАС РФ» №12, 1995

[26] См.: Конституция Российской Федерации 1993 года. -  М.: Юристъ, 2000

[27] См.: Устав города Азов с изменениями и дополнениями от 27.12.2004г. Ростов-на-Дону, 2005

[28] Захер Л. Падение коммунизма. Что дальше? От тоталитаризма к демократии, или изменение парадигмы управления обществом//Социол. исслед. 1994. № 3

[29] Механизм территориального самоуправления и рыночное регулирование. Екатеринбург, 1991

Тема: «Местное самоуправление: особенности организации и его развития в России (на примере г.Азов)» Содержание Введение 3 1 Местное самоуправ

Больше работ по теме:

Местные налоги и сборы в РФ и их роль в формировании дохода бюджета
Другое
Место и роль банковских пластиковых карт в системе безналичных расчетов
Другое
Методика обучения технической терминологии в курсе черчения
Другое
Методика обучения решению составной задачи в начальных классах
Другое
Методика обучения школьников искусству пейзажной живописи на занятиях в кружке
Другое