Межбюджетные отношения

 

Межбюджетные отношения в РФ. Перспективы их развития

П Л А Н

Введение

I. Понятие и основные элементы межбюджетных отношений

II. Межбюджетные трансферты

III. Перспективы развития межбюджетных отношений в Российской Федерации

Заключение

Список использованной литературы

Введение

         Укрепление основ рыночной экономики в России подразумевает существование качественной финансово-бюджетной и налоговой политики, в связи с чем важнейшее значение приобретает реформирование бюджетной системы в целом и одного из ее основных сегментов – межбюджетных отношений.

Именно от того, как будет действовать механизм межбюджетных отношений, зависит реальное состояние бюджетной системы Российской Федерации.

Изначально создание качественного механизма межбюджетных отношений в России сталкивается со многими сложностями, среди которых можно, прежде всего, назвать саму структуру государственного устройства – федерацию. Ее субъекты – это различные по территории и численности населения, климатическим условиям и сложившимся традициям образования, требующие индивидуального подхода к решению их проблем.

Кроме этого, что является предметом уже достаточно длительно продолжающихся диспутов, в качестве проблемы следует выделить и очевидное противостояние центра и регионов, которое затрудняет нахождение компромисса во многих государственных и региональных вопросах.

Тесным образом становление межбюджетных отношений связано и с надлежащим функционированием налоговой системы государства, однако, как подчеркивается во многих исследованиях, самостоятельно налоговая система не может решить все вопросы межбюджетных отношений, так как ее задача – это сбор бюджетных средств, а не их распределение.

Таким образом, актуальность данной работы выражается, прежде всего, в том, что в настоящее время вопросы межбюджетных отношений требуют дальнейшего реформирования и поиска оптимальных путей разрешения вышеперечисленных и иных проблем.  

Все также при утверждении и обосновании проектов бюджетов субъектов Федерации идут споры и дискуссии относительно нормативов отчислений от регулирующих доходов в региональные бюджеты, размеров трансфертов и субсидий, предоставляемых бюджетами вышестоящего уровня нижестоящим бюджетам.

Цель работы – определение понятия и принципов межбюджетных отношений, а также бюджетного федерализма как особой формы межбюджетных отношений, характерной для государств с федеративным устройством. Раскрыть законодательные основы межбюджетных трансфертов и определить перспективы и пути развития межбюджетных отношений.

Основу работы составили методические и учебные материалы, а также труды ученых по проблемам межбюджетных отношений.

Кроме этого, при написании работы были использованы нормы действующего законодательства.

Работа состоит из трех глав, введения, заключения и списка использованных источников.

I.   Понятие и основные элементы межбюджетных отношений

Согласно ч.1 ст.1 Конституции России[1] Российская Федерация есть федеративное государство. В соответствии с п.3 ст.5 Конституции федеративное устройство России основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны.

То есть, федерализм в России – это принцип государственного устройства, закрепленный на конституционном уровне.

Именно этот принцип и предопределяет основные связи межбюджетных отношений.

Значение бюджетного федерализма раскрывается через следующие четыре принципа:

- единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;

- сочетание принципов централизма и децентрализма при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределении и перераспределении последних в консолидированные бюджеты субъектов Федерации на объективной основе;

- высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность, исходя из налогового потенциала на соответствующей территории, имея в виду и предоставление им необходимой для этого налоговой инициативы;

- активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.

Сочетание этих четырех принципов обеспечивает наиболее полную реализацию бюджетного федерализма – отношений на основе сочетания принципов централизма и децентрализма между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства, разграничения бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Федерации при высокой степени самостоятельности территориальных бюджетов, исходя из необходимости единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территориях субъектов Федерации и входящих в них муниципальных образований.[2]

В соответствии со ст.28 Бюджетного кодекса Российской Федерации[3] в системе бюджетного федерализма межбюджетные отношения основываются на следующих принципах:

- единства бюджетной системы Российской Федерации;

- разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;

- самостоятельности бюджетов;

- равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

- полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

- сбалансированности бюджета;

- эффективности и экономности использования бюджетных средств;

- общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

- гласности;

- достоверности бюджета;

- адресности и целевого характера бюджетных средств.

Межбюджетные отношения являются неотъемлемой частью бюджетного федерализма. Под межбюджетными отношениями в ст.6 Бюджетного кодекса РФ понимаются взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

Понятие «межбюджетные отношения» появилось на практике в период становления рыночных отношений, а затем стало использоваться и в законодательных актах, заменив ранее употребляемый термин «бюджетные отношения».

Этот термин употреблялся и в предыдущей редакции Бюджетного кодекса РФ. В ст.129 кодекса межбюджетные отношения определялись как «отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления». Однако сейчас законодатель ушел от подробного определения принципов межбюджетных отношений и в ныне действующей редакции Бюджетного кодекса главу 16 переименовал из «Межбюджетных отношений» в «Межбюджетные трансферты», закрепив, что она будет включать в себя лишь нормы о форме и условиях предоставления последних, а также о порядке образования и использования различных бюджетных фондов финансовой поддержки.

Как уже указывалось выше, под бюджетным федерализмом понимается форма организации межбюджетных отношений в федеративном государстве. В силу этого в российской экономической системе он является адекватной формой осуществления межбюджетных отношений. Российская система бюджетного федерализма включает в себя следующие элементы:

- два полюса бюджетных потоков (федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации);

- на­логовый федерализм как систему федеральных, региональных и местных налогов;

- блок межбюджетных трансфертов (средств одного бюджета бюджетной системы РФ, перечисляемых другому бюджету бюджетной системы РФ;

- блок взаимных расчетов;

- блок целевых бюджетных фондов (Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Федеральный фонд регионального развития, Федеральный фонд компенсаций).

Особую подсистему межбюджетных связей составляют связи внутри субъектов Федерации. Здесь межбюджетные потоки циркулируют от бюджета субъекта Федерации (республиканского, областного, краевого, окружного) к местным бюджетам. Этот блок, входя в общую систему межбюджетных отношений, выпадает юридически из отношений бюджетного федерализма, поскольку местные органы не являются субъектами федеративных отношений, а органы местного самоуправления в Российской Федерации по ее Конституции не входят в систему органов государственной власти.

Одним из центральных вопросов бюджетного федерализма является бюджетное выравнивание. Различаются горизонтальное и вертикальное выравнивания.

Горизонтальное выравнивание – это пропорциональное распределение налогов между субъектами Федерации для устранения (или снижения) неравенства в налоговых возможностях различных территорий. Такие проявления неравенства регионов рассматриваются в теории бюджетного федерализма как форма проявления социального неравенства, вызываемая территориальным фактором.

Тогда как вертикальное выравнивание определено как процесс, устраняющий несоответствия между равными функциями региональных бюджетов и поступлениями, закрепленными за данным бюджетным уровнем. Центральное правительство, обладая гораздо большими, чем любой регион, возможностями экономического регулирования и объемами налоговых поступлений, должно компенсировать дисбаланс региональных бюджетов за счет средств, аккумулированных на уровне федерального бюджета.

В отношении региональных и местных властей принцип вертикальной сбалансированности возлагает на них как ответственность за финансовое обеспечение закрепленных за ними функций и предоставление населению соответствующих услуг либо непосредственно государственными учреждениями и организациями, либо через частный сектор, так и обязанность эффективно использовать свои права по сохранению и увеличению собственного доходного потенциала.

В целом же бюджетное выравнивание отнюдь не является решающим признаком бюджетного федерализма, так как оно может иметь место и в унитарном государстве. Существует бюджетное выравнивание и внутри субъекта Федерации, во взаимоотношениях с местными органами власти, хотя эти отношения нельзя причислить к федеративным.

Таким образом, бюджетное выравнивание по своей сути выступает как объективно необходимый способ функционирования бюджетной системы единого государства, единой финансовой и экономической системы общества.

Оно объединяет федеративное государство и его граждан и имеет своей задачей достижение бюджетной обеспеченности населения каждого peгиона на определенном уровне.

Рассмотрим также виды форм межбюджетных отношений.

Так, дотация – это бюджетные средства, предоставляемые бюд­жету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов.

Под субвенциями понимаются бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление опре­деленных целевых расходов.

Субсидии – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Под бюджетным кредитом подразумевается форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юри­дическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах. Бюджетная ссуда – это бюджетные средства, предоставленные другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года.

II. Межбюджетные трансферты

         Согласно ст.129 Бюджетного кодекса РФ межбюджетные трансферты из федерального бюджета предоставляются в форме:

- финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации, в том числе дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации;

- субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из Федерального фонда компенсаций;

- финансовой помощи бюджетам отдельных муниципальных образований, предоставляемой в случаях и в порядке, установленных федеральными законами;

- иных безвозмездных и безвозвратных перечислений;

- бюджетных кредитов бюджетам субъектов Российской Федерации.

Финансовая помощь бюджетам субъектов Федерации выделяется, с учетом положений ст.131 Бюджетного кодекса РФ, федеральным фондом финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации образуется в составе федерального бюджета в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и распределяется между субъектами Российской Федерации в соответствии с единой методикой, утверждаемой Правительством Российской Федерации.

Объем Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, подлежащий утверждению на очередной финансовый год, определяется путем умножения объема указанного Фонда, подлежавшего утверждению на текущий финансовый год, на прогнозируемый в очередном финансовом году уровень инфляции (индекс потребительских цен).

Дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации предоставляются субъектам Российской Федерации, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Использование при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации показателей фактических доходов и расходов за отчетный период и (или) показателей прогнозируемых доходов и расходов консолидированных бюджетов отдельных субъектов Российской Федерации не допускается.

В составе дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации могут быть выделены дотации, отражающие отдельные факторы и условия, учитываемые при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Объем указанных дотаций не может превышать 10 процентов объема Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

Особенности расчета указанных дотаций определяются методикой распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации могут быть установлены особенности перечисления и (или) использования указанных дотаций.

Так, в соответствии со ст.37 Федерального Закона «О федеральном бюджете на 2005 год»[4] утвержден Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на 2005 год в сумме 189 875 736,0 тыс. рублей. Распределение дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации осуществлено согласно приложению 13 к Федеральному закону о бюджете на 2005 год.

Министерство финансов Российской Федерации до 1 августа текущего финансового года направляет в исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации исходные данные для проведения расчетов распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год и до 1 октября текущего финансового года проводит сверку указанных исходных данных с исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации.

Внесение изменений в исходные данные для проведения расчетов распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год после 1 октября текущего финансового года не допускается.

Проект распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, а также исходные данные и расчет указанных дотаций представляются Правительством Российской Федерации в Государственную Думу в составе поправок к рассмотрению проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в третьем чтении, которые направляются Государственной Думой в качестве информации в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Внесение изменений во внесенный Правительством Российской Федерации в Государственную Думу проект распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год без внесения соответствующих изменений и дополнений в методику распределения указанных дотаций не допускается.

Дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации для краев, областей, в состав которых входят автономные округа, рассчитываются для консолидированного бюджета края, области, включая бюджеты автономных округов, и зачисляются в бюджет края, области, если иное не установлено договором и (или) соглашением между органами государственной власти края, области и органами государственной власти автономного округа.

В целях предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры регионального значения, а также для поддержки созданных субъектами Российской Федерации фондов муниципального развития в составе федерального бюджета может быть образован Федеральный фонд регионального развития.

Отбор инвестиционных программ (проектов), федеральных целевых программ регионального развития для предоставления указанных субсидий и их распределение между субъектами Российской Федерации (группами субъектов Российской Федерации) осуществляются в порядке, установленном федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

В целях предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в составе федерального бюджета может быть образован Федеральный фонд софинансирования социальных расходов. Условия и порядок предоставления и расходования указанных субсидий устанавливаются федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

В случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам могут быть предоставлены иные дотации и субсидии из федерального бюджета.

Федеральный фонд компенсаций образуется в составе федерального бюджета в целях предоставления субвенций на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, финансовое обеспечение которых в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[5] и (или) Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[6] осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.

Субвенции из Федерального фонда компенсаций распределяются между субъектами Российской Федерации в соответствии с методикой, утверждаемой Правительством Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ, федеральных законов и нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Так, в соответствии со ст.44 Федерального Закона о федеральном бюджете на 2005 год в составе раздела «Межбюджетные трансферты» утверждена следующая классификация субвенций:

- субвенция бюджету города Москвы на выполнение федеральных полномочий по сбору, утилизации и хранению радиоактивных отходов в Центральном регионе в сумме 1 010 000,0 тыс. рублей;

- субвенции для финансирования дополнительных расходов городов-наукоградов Российской Федерации в сумме 700 000,0 тыс. рублей;

- субвенции на реализацию программ местного развития и обеспечения занятости для шахтерских городов и поселков в сумме 2 036 560,0 тыс. рублей;

- субвенции на премирование победителей Всероссийского конкурса на звание «Самый благоустроенный город России» в сумме 100 000,0 тыс. рублей и т.п.

Субвенции из Федерального фонда компенсаций, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств субъектов Российской Федерации, зачисляются в бюджет субъекта Российской Федерации и расходуются в порядке, установленном федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Субвенции из Федерального фонда компенсаций, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств муниципальных образований, расходуются в порядке, установленном федеральными законами, принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Субвенции из Федерального фонда компенсаций распределяются между всеми субъектами Российской Федерации по единой для соответствующего вида субвенций методике пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих бюджетных услуг, лиц, имеющих право на получение трансфертов населению, другим показателям с учетом объективных условий, влияющих на стоимость предоставления бюджетных услуг (объем выплат) в субъектах Российской Федерации.

Использование при распределении субвенций из Федерального фонда компенсаций показателей, характеризующих собственные доходы бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов), не допускается.

Порядок перечисления субвенций из Федерального фонда компенсаций в бюджеты субъектов Российской Федерации устанавливается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и (или) принятым в соответствии с ним нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации.

Расходование субвенций, предоставляемых из Федерального фонда компенсаций, осуществляется через счета исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) местных администраций, открытые в органах Федерального казначейства.

И, наконец, возможно предоставление бюджетам субъектов Российской Федерации бюджетных кредитов из федерального бюджета.

Так, в соответствии с сот.134 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета могут предоставляться бюджетные кредиты на срок до одного года в объеме, утвержденном федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Основания, порядок предоставления, использования и возврата указанных бюджетных кредитов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации. Предоставление бюджетам субъектов Российской Федерации бюджетных кредитов из федерального бюджета осуществляется по процентной ставке, устанавливаемой федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

В случае, если предоставленные бюджетные кредиты не погашены в установленный срок, остаток непогашенных кредитов, включая проценты, штрафы и пени, погашается за счет дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, а также за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами (за исключением местных налогов), подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации.

Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам (за исключением субвенций из региональных фондов компенсаций) предоставляются при условии соблюдения соответствующими органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

Бюджетные кредиты из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам предоставляются при условии отсутствия просроченной задолженности соответствующих органов местного самоуправления перед бюджетом субъекта Российской Федерации.

Использование бюджетных кредитов, полученных местными бюджетами из бюджетов субъектов Российской Федерации, для предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам не допускается.

Законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные условия предоставления из бюджета субъекта Российской Федерации финансовой помощи и бюджетных кредитов бюджетам муниципальных образований, для которых в двух из трех последних отчетных лет суммарная доля дотаций из бюджета субъекта Российской Федерации и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам в общем объеме собственных доходов превышала 50 процентов.

Нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации могут быть установлены дополнительные условия предоставления субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам.

При несоблюдении органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации орган, исполняющий бюджет субъекта Российской Федерации, вправе приостановить предоставление межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций из регионального фонда компенсаций) соответствующим местным бюджетам.

III. Перспективы развития межбюджетных отношений

в Российской Федерации

         Первым серьезным шагом, направленным на качественное изменение состояния межбюджетных отношений: разделение расходных полномочий, стабильное закрепление доходных источников объективное и «прозрачное» бюджетное выравнивание, стала одобренная Постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 года Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах[7], а также план-график мер по ее реализации.

         Реформа межбюджетных отношений была направлена на:

- повышение эффективности использования и управления финансовыми ресурсами бюджетной системы РФ;

- выравнивание возможностей реализации на всей территории страны минимального уровня установленных Конституцией РФ и федеральным законодательством социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться из бюджетов всех уровней;

- cоздание условий для повышения эффективности социально- экономического развития регионов.

Задачами в целях устранения существующих недостатков и реформирования межбюджетных отношений стали следующие:

- повышение эффективности функционирования региональных бюджетных систем, оздоровление региональных финансов;

- сокращение дотационности и количества дотационных территорий;

- минимизация встречных финансовых потоков;

- обеспечение дополнительной финансовой поддержки высоко дотационных территорий;

- повышение заинтересованности органов государственной власти субъектов РФ и органов МСУ в увеличении производственного и налогового потенциала территории, рационализации расходов и обеспечении сбалансированности бюджетов;

- обеспечение взаимной увязки межбюджетных отношений органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов МСУ.

Важнейшей предпосылкой для решения этих задач и достижения целей реформы межбюджетных отношений стала реализация мер, направленных на стабилизацию экономической и финансовой ситуации, обеспечение сбалансированности доходов и расходов бюджетной системы, возобновление экономического роста и повышение инвестиционной активности.

В 1998-2001 годах в целом был осуществлен поэтапный переход к нормативной оценке бюджетных потребностей органов власти и управления разных уровней, соответствующих их расходным полномочиям и ответственности.

Реализация данной Концепции завершилась в 2001 году и поставленные в ней задачи в целом были решены, однако, несмотря на достигнутый в последние годы прогресс, российская модель бюджетного федерализма находится лишь в самом начале своего становления, поэтому о достаточных и полных результатах говорить еще рано.

Проводимые реформы в основном были ориентированы на решение проблем распределения бюджетных ресурсов (вертикального – между уровнями бюджетной системы и особенно горизонтального – между регионами).

Одобренная в 2001 г. Правительством РФ Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.[8] была направлена четкое и законодательно закрепленное разграничение бюджетных полномочий – прав, обязанностей и ответственности федеральных, региональных и местных органов власти за принятие и выполнение решений по управлению общественными финансами.
Для каждого органа власти в отдельности формирование и исполнение бюджета заключается в привлечении доходных источников, достаточных для финансирования имеющихся расходных обязательств.

Соответственно, отношения между органами власти по поводу формирования и исполнения бюджетов разных уровней, прежде всего, направлены на установление исходного разграничения расходных полномочий и доходных источников, а также определение необходимого объема межбюджетных финансовых потоков.

Это справедливо как для межбюджетных налоговых отношений между федеральным центром и регионами, так и между органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.

Однако действующее бюджетное и налоговое законодательство Российской Федерации накладывает различные ограничения на взаимоотношения между центром и регионами, с одной стороны, и взаимоотношения между региональными и местными властями, с другой.

В целом можно отметить такую тенденцию как нарастание централизации финансовых ресурсов, сопровождающейся снижением финансовой самостоятельности региональных бюджетов.[9]

Уже в 1999 г. соотношение налоговых доходов между федеральным и консолидированным (то есть, включая муниципальные доходы) бюджетом субъектов Российской Федерации составило 51:49, примерно поровну.

В 2000 г. налоговые доходы делились между федеральным и консолидированным региональным бюджетами в пропорции 57:43, а в 2001 г. это соотношение изменилось на 63:37 в пользу федерального бюджета. В 2002 г. соотношение составило уже 65:35.

В свою очередь, сравнивая структуру расходов консолидированного бюджета всей Российской Федерации, можно заметить, что соотношение доли расходов, финансируемых за счет федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в период 2000 – 2002 гг. остается примерно на уровне 50:50.

В то же время следует обратить внимание на крайне низкий уровень неналоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов: погашение суммы расходов консолидированных бюджетов субъектов за счет неналоговых доходов определимо примерно как 1:16 для 2000 г. (то есть, из 16 рублей в 2000 г. 1 - мог бы быть профинансирован за счет неналоговых доходов) и как 1:17 для 2002 г.

Компенсация региональных и муниципальных бюджетных расходов осуществляется, в основном, путем трансфертного финансирования из федерального бюджета (а для местных бюджетов – за счет бюджетов субъектов Российской Федерации, в том числе и дотируемых федеральным центром): доля помощи, оказываемой из федерального бюджета бюджетам других уровней, в общей сумме доходов консолидированных бюджетов субъектов в период с 2000 по 2002 год увеличилась более чем в 1,5 раза[10].

Если говорить о ситуации 2003 года, то в соответствии с утвержденным федеральным бюджетом на данный год 71 субъект Российской Федерации получает дотации из Федерального Фонда финансовой поддержки регионов, из них, 29 – обозначены в качестве высокодотационных. Таким образом, в качестве регионов-доноров сегодня могут быть названы только 17 (из 89-ти) субъектов Российской Федерации. Однако, в свете происходящих преобразований (предлагаемое Правительством уменьшение количества собственно региональных налогов, сокращение доли отчисления в региональные бюджеты налога на добычу полезных ископаемых), высока вероятность значительного уменьшения их количества.

Актуальность реформирования сферы бюджетной обеспеченности субъектов федерации и муниципальных образований, а также межбюджетных отношений отмечалась уже неоднократно[11].

Меры по разрешению описанной ситуации должны носить комплексный, системный характер и воздействовать на все наиболее существенные сферы жизни социально-территориальных систем субъектов федерации.

Представляется принципиально важным выделить три основных направления изменений, которые позволят достичь желаемого эффекта.

Первое направление – создание адекватной базы для гармоничного политического, социально-экономического развития регионов и, как следствие, увеличение доходности регионального народнохозяйственного комплекса. В рамках этого направления и требуется произвести новое, более эффективное районирование территории России с целью формирования регионов, которые могли бы стать реальным источником силы для федерации в целом. Основой нового районирования территории страны может стать как раз бюджетная обеспеченность регионов и оценка перспектив ее улучшения.

Ранее уже неоднократно рассматривалась возможность пересмотра субъектного состава федерации. Проблема изменения количества и пространственной конфигурации субъектов всякий раз обсуждалась при выборе того или иного направления развития федерализма в России.

Это происходило и в 1992 г., во время подписания Федеративного договора, и в 1993 г. при принятии Конституции России, наконец, сегодня, когда в очередной раз назрели предпосылки пересмотра федеративной структуры с целью оптимизации федерализма для повышения эффективности управления страной.

Существующий состав субъектов во многом представляет собой реликт советского государственного строительства с его неактуальной административно-территориальной иерархией, системой национально-культурных государственных автономий, схемой экономического районирования. Необходимость изменения текущей ситуации очевидна.

Пересмотр и реформирование системы социально-экономического районирования страны позволит сформировать с учетом существующих социальных и экономических реалий регионы нового типа, которые смогут организовать, укрепить и расширить свою налогооблагаемую базу, способствовать оживлению производства во всех сферах при достаточности обеспечения необходимого минимума социальных расходов.

Положение об укреплении и развитии налогооблагаемой базы региона нового типа должно стать сутью проводимой каждым субъектом федерации политики.

Приоритетом в сфере социального развития региона является достижение, поддержание достойного уровня жизни населения и повышение качества с течением времени.

Сущность экономической политики в этом случае заключается в увеличении налогооблагаемой базы региона с целью роста его бюджетно-финансовой обеспеченности, что, в свою очередь, способствует достижению поставленной социальной цели.

Увеличению налогооблагаемой базы должно способствовать объединение субъектов в рамках новых регионов. Это станет началом формирования финансово самостоятельных субъектов федерации, не зависящих в исполнении своих полномочий от федеральных дотаций и субсидий.

Центральным пунктом создания новой схемы социально-экономического районирования страны, на основе которой можно сформировать новый субъектный каркас федерации, является бюджетная обеспеченность функций управления в регионе[12].

В свою очередь, исходя из основного критерия эффективности функционирования системы государственного управления, наиболее важным и значимым с точки зрения реализации текущих мер по обеспечению социальной стабильности следует считать финансирование реализации минимальных социальных стандартов.

Помимо показателей собственно бюджетной обеспеченности для разработки необходимо непременно учитывать сформировавшиеся (формирующиеся, а также перспективные) социально-экономические связи граничащих друг с другом субъектов, взаимосвязанность их народнохозяйственных систем, существующие транспортные коммуникации и потребности в развитии их социально-территориальных общностей.

Исследование должно базироваться на методологии кластерного анализа, а выявленные региональные кластеры — стать точками роста экономики региона и источником его конкурентных преимуществ, позволяющим в итоге увеличить его налогооблагаемую базу.

Основной исходный пункт приведенной схемы – разработка минимального стандарта обеспеченности человека необходимыми социальными услугами, предоставляемыми ему «бесплатно», то есть за счет бюджета, в основе расчета которых должна лежать оценка потребности в социальных услугах, а не их затратности[13].

Второе направление – наделение субъектов необходимыми рычагами в сфере управления региональными финансами для решения стоящих перед ними задач. В качестве основного направления, по которому необходимо вести преобразования, называется распределение полномочий, ответственности и финансовых ресурсов между федеральным, субъектным и муниципальным уровнями власти и управления.

В настоящее время бюджетное законодательство Российской Федерации не содержит базового критерия системы межбюджетных отношений – четкого разграничения расходных полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. Широкий круг расходов отнесен к сфере «совместного» финансирования, в результате чего размывается ответственность за предоставление значительной части общественных услуг; регламентация бюджетных расходов, финансируемых из региональных и местных бюджетов, нормативными актами федерального уровня; действует множество централизованно устанавливаемых норм.

Основная часть расходов региональных и местных бюджетов, включая заработную плату в бюджетной сфере, а также сеть бюджетных учреждений регламентируется фиксированными нормами, закрепленными федеральным центром. Существовавшая до недавнего времени зависимость региональных и местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций (нормативов) расщепления федеральных налогов подрывала стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов. Ограниченность налоговых полномочий региональных и местных органов власти вынуждает их проводить налоговую политику с помощью неформальных инструментов, которые ухудшают налоговый климат и способствуют коррупции.

В межбюджетном распределении доходов установлены постоянные пропорции распределения доходных поступлений между бюджетами разных уровней. До принятия Налогового Кодекса доля отчислений федеральных налогов в местные и региональные бюджеты устанавливалась ежегодно. Сейчас действует требование постоянства нормативов в течение как минимум трех лет[14]. Это означает невозможность ситуации периода, когда в условиях финансового кризиса федеральная власть снизила долю НДС, зачисляемую в бюджеты субъектов, до нуля. Но на этом процесс реформирования государственных и муниципальных финансов застопорился. Все те же отчисления от федеральных налогов продолжают составлять основу доходной части бюджетов субъектов федерации, все так же (даже в еще большем объеме) федеральные трансферты представляют собой немаловажную составляющую в финансировании субъектами их расходов.

В связи с этим целесообразными полагаются следующие меры:

- четко разграничить расходные полномочия между уровнями бюджетной системы;

- расширить налоговые полномочия региональных и местных властей при одновременном предотвращении недобросовестной налоговой       конкуренции и обеспечении единого налогового пространства;

- отказаться от практики централизации поступлений по региональным и местным налогам в вышестоящие бюджеты; расщепление налоговых платежей каждого более «низкого» уровня должно производится только в направлении следующего вниз по вертикали уровня бюджетной системы;

- в перспективе – закрепить основные доходные источники (отчисления от федеральных налогов) за региональными и местными бюджетами на постоянной  основе, одновременно сократив масштабы расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы и предусматривая при прочих равных условиях зачисление 100 % поступлений по определенным видам налогов и сборов за бюджетами одного уровня;

- обеспечить уплату налогов, поступающих в региональные и местные бюджеты, по месту фактической деятельности предприятий;

- в финансировании помощи из федерального бюджета перейти от преобладания «выравнивающей» финансовой помощи к «стимулирующей».

Заключение

Подводя итоги проведенному исследованию, нельзя не отметить ряд существенных проблем межбюджетных отношений в Российской Федерации.

Прежде всего, это высокий уровень налогово-бюджетных полномочий у центральных (федеральных) органов власти. Современная налоговая политика должна иметь определенную региональную направленность, в частности, учитывать специфику отдельных регионов при установлении налоговых режимов в части федеральных налогов.

Также в качестве негативного фактора стоит назвать перегруженность региональных и местных бюджетов обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления достаточных источников финансирования.

И в этой ситуации необходимо учитывать особенности реализации одного из основополагающих принципов построения любой налоговой системы – равномерность обложения, что ставит на повестку дня проблему отработки мер по корректировке региональной налоговой политики. Задача оптимизации распределения налоговых поступлений между бюджетами всех уровней может быть решена лишь при наличии данных об объективных бюджетных потребностях регионов.

Наблюдается нарушение принципа равенства бюджетных прав субъектов РФ и бюджетных прав муниципальных образований, а также неопределенность бюджетного устройства субъектов РФ.

В целом все это ведет к отсутствию у региональных и местных властей заинтересованности в эффективном управлении общественными финансами и создании благоприятных условий для экономического развития своих территорий.

С целью преодоления этих проблем законодателем были внесены существенные изменения и дополнения в Бюджетный кодекс РФ, в том числе в те его нормы, которые закрепляют бюджетное устройство Российской Федерации, устанавливают принципы и порядок разграничения расходных и доходных полномочий бюджетов разных уровней, а также формы и условия предоставления финансовой помощи из вышестоящего бюджета нижестоящему.

Однако нельзя признать данные меры достаточными. Реформирование бюджетной системы и межбюджетных отношений в частности продолжается, в связи с чем в качестве основных мер предлагаются следующие:

- разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы;

- расширение налоговых полномочий региональных и местных властей при одновременном предотвращении недобросовестной налоговой       конкуренции и обеспечении единого налогового пространства;

- отказ от практики централизации поступлений по региональным и местным налогам в вышестоящие бюджеты;

- закрепление основных доходных источников (отчисления от федеральных налогов) за региональными и местными бюджетами на постоянной  основе;

- обеспечение уплаты налогов, поступающих в региональные и местные бюджеты, по месту фактической деятельности предприятий;

- финансирование помощи из федерального бюджета посредством осуществления не «выравнивающей» финансовой помощи, а «стимулирующей».

Список использованной литературы:

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года. – М.: 2003.

2. Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ (с изменениями и дополнениями по состоянию на 23 декабря 2004 года)//Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

3. Федеральный Закон РФ от 29.12.2004 года № 202-ФЗ «О федеральном бюджете на 2005 год»//Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

4. Федеральный Закон РФ от 06.10.2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»//Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

5. Федеральный Закон РФ от 6.10.1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»//Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

6. Постановление Правительства РФ от 15.08.2001 года № 584 «О Программе развития бюджетного федерализма на период до 2005 года»//Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

7. Постановление Правительства РФ от 30.07.1998 года «Об утверждении Концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999-2001 года»//Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

8. Бухвальд Е., Игудин А. Межбюджетное регулирование в России: время альтернатив бюджетного федерализма//Федерализм. 2001. № 1.

9. Бухвальд Е., Игудин А. Межбюджетные отношения. Текущее состояние и основные тенденции развития//Федерализм. 2002. № 2.

10. Добрынин Н.М. Бюджетный федерализм как основа государственного устройства России: генезис, эволюция, необходимость перемен//Федерализм. 2004. № 2.

11. Добрынин Н.М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации: Монография. – Новосибирск: Сибирская издательская фирма «Наука» РАН, 2003.

12. Жерар Марку: нет единых стандартов местного самоуправления//Россия: власть на местах. февраль 2001. № 2.

13. Игудин А.Г. О принципах реформирования в Российской Федерации//Финансы. 1998. № 8.

14. Ковалева Г., Пешина Э. Стратегия преобразований и регулирование межбюджетных отношений в России//Федерализм. 2001. № 4.

15. Курс экономической теории: Общие основы экономической теории. Микроэкономика. Макроэкономика. Основы национальной экономики /Под ред. А.В. Сидоровича. М.: Дело и сервис, 2001.

16. Ларина Н.И. Интеграция экономической политики на фоне глобализации и регионализации//Регион: экономика и социология. 2002 № 2.

17. Лексин В., Швецов А. Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ//Вопросы экономики. 1998. № 3.

18. Финансы: Учебник для вузов/Под ред. Л.А. Дробозиной. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003.

Альтернативный источник:

1. Сайт www.budgetrf.ru (отчеты об исполнении Федерального бюджета РФ на 1 января 1999-2003 гг., отчеты об исполнении консолидированного бюджета субъектов РФ, составленные Министерством финансов РФ).

---

[1] Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года. – М.: 2003.

[2] Игудин А.Г. О принципах реформирования в Российской Федерации//Финансы. 1998. № 8. - С.6.

[3] Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ (с изменениями и дополнениями по состоянию на 23 декабря 2004 года)//Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

[4] Федеральный Закон РФ от 29.12.2004 года № 202-ФЗ «О федеральном бюджете на 2005 год»//Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

[5] Федеральный Закон РФ от 6.10.1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»//Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

[6] Федеральный Закон РФ от 06.10.2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»//Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

[7] Постановление Правительства РФ от 30.07.1998 года «Об утверждении Концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999-2001 года»//Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

[8] Постановление Правительства РФ от 15.08.2001 года № 584 «О Программе развития бюджетного федерализма на период до 2005 года»//Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

[9] Добрынин Н.М. Бюджетный федерализм как основа государственного устройства России: генезис, эволюция, необходимость перемен//Федерализм. 2004. № 2.

[10] Соотношения рассчитаны на основе отчетов об исполнении Федерального бюджета РФ на 1 января 1999 – 2003 гг., отчеты об исполнении консолидированного бюджета субъектов РФ (своды на 1 января 1999 – 2003 гг.), составленные Министерством финансов РФ (опубликованы на сайте #"#_ftnref11" name="_ftn11" title="">[11] См., в частности: Лексин В., Швецов А. Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ//Вопросы экономики. 1998. № 3. С.18-37; Ковалева Г., Пешина Э. Стратегия преобразований и регулирование межбюджетных отношений в России//Федерализм. 2001. № 4. С.119-140; Бухвальд Е., Игудин А. Межбюджетные отношения. Текущее состояние и основные тенденции развития//Федерализм. 2002. № 2. С.143-162; Ларина Н.И. Интеграция экономической политики на фоне глобализации и регионализации//Регион: экономика и социология. 2002 № 2. С.3-24 и т. д .

[12] Добрынин Н.М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации: Монография. – Новосибирск: Сибирская издательская фирма «Наука» РАН, 2003. С.229.

[13] Аналогично тому, например, как в Великобритании определяют величину необходимого объема финансовых средств муниципалитетов (см. Жерар Марку: нет единых стандартов местного самоуправления // Россия: власть на местах. февраль 2001. № 2 (68). С.51-57), в основу определения объема финансирования минимальных социальных стандартов должна быть заложена не затратность услуги, а величина потребности в ней.

[14] Специалистами рекомендуется срок в пять лет (см. Евгений Бухвальд, Альберт Игудин. Межбюджетное регулирование в России: время альтернатив бюджетного федерализма//Федерализм. 2001. № 1. С.135)

Межбюджетные отношения в РФ. Перспективы их развития П Л А Н Введение I. Понятие и основные элементы м

Больше работ по теме:

Международная охрана авторских прав
Другое
Международное право 10
Другое
Международные стандарты аудита Панкова
Другое
Межличностные отношения
Другое
Местные бюджеты и их роль в развитии территории
Другое