Функции современного института прокуратуры

Введение

Конституционная неопределенность роли и места прокуратуры в системе государственной власти не только породила множество предположений о ее дальнейшей судьбе, но привела к тому, что мы сегодня вынуждены рассуждать о целесообразности ее дальнейшего существования как единой и централизованной системы органов, осуществляющих надзор за реализацией законов и обеспечивающих режим законности в стране. Как указывает Т.К. Рябинина, высоко оценивая роль и назначение органов прокуратуры, каждый второй опрошенный вместе с тем считает, что реальное влияние прокуратуры на жизнь общества явно недостаточно. Около 67% респондентов выразили озабоченность якобы имеющим место снижением престижа прокуратуры.

прокуратура надзор закон

Подобные взгляды объясняются тем, что значительная часть населения плохо представляет себе работу прокуратуры, не знает ее содержания, функций, направлений прокурорского надзора. Поэтому первым шагом на пути формирования адекватного общественного мнения о прокуратуре должно стать надлежащие информирование общественности о том, что есть прокуратура по содержанию и направленности деятельности, какое место она занимает в структуре власти.

Прокуратуру не случайно именовали «оком государевым», поскольку ее основное предназначение - надзор за соблюдением государственных интересов. В то же время прокуратура всегда оставалась тем учреждением, куда обращались граждане за защитой своих прав и законных интересов, разрешением конфликтов в самых разных сферах.

История становления и развития прокуратуры насчитывает без малого три сотни лет. При Петре I Россия окончательно превратилась в монархию с неограниченной властью императора. Менялся устоявшийся веками образ жизни, претерпевал изменения весь государственный аппарат. Император учреждал новые государственные органы, которые с каждым днем укреплялись и набирали силу. Реформы государственного строя XVIII в. привели к созданию системы управления, за которой необходим был надзор. После того, как Петр I опробовал в борьбе с должностными преступлениями различные средства, он учредил прокуратуру тремя императорскими указами:

«Быть при Сенате Генерал - прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать Генерал - прокурору» от 12 января 1722 г., «Об установлении должности прокуроров в надворных судах и в пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальных и прочих людей» от 18 января 1722 г., «О должности Генерал - прокурора» от 27 апреля 1722 г.. Прокуроры по мере назначения приступали к своим обязанностям. Продолжалась правотворческая работа по изданию актов, определяющих статус прокуратуры. Так, 5 апреля 1722 г. Регламент адмиралтейств - коллегии был дополнен указом о должности прокурора коллегии. Также вскоре, 27 апреля 1722 г., были приняты указы «О должности Сената» и «О должности генерал - прокурора». Указ «О должности Генерал - прокурора» оставался основным законодательным актом о прокуратуре на протяжении всего XVIII столетия.

Цель, поставленная перед прокуратурой, - претворение в жизнь реформ царя вопреки скрытому, а нередко и открытому сопротивлению местных органов власти. Действия прокуроров уже тогда носили чисто надзорный характер.

Александр I продолжил развитие прокуратуры и назначил Генерал - прокурора на должность министра юстиции. Позже судебная реформа Александра II лишила прокуратуру полномочий по надзору за исполнением законов. Причиной этого стало усиление административной власти. На прокурора тогда же была возложена функция поддержания государственного обвинения в суде, одновременно был усилен надзор за дознанием и следствием. Этот процесс занял долгий период времени, так как судебная реформа проходила медленно и завершилась к началу XX в.

Победа Октябрьской революции привела к управлению страной новую власть. Советская власть, осознав верность и преданность прокуроров старому режиму, ликвидировала прокуратуру декретом о суде № 1 от 24 ноября 1917 г. Роли обвинителей теперь могли исполнять все «неопороченные граждане обоего пола, пользующиеся гражданскими правами», руководствуясь революционным сознанием, а в свою очередь надзор и контроль за законностью входили в полномочия многих органов и учреждений, начиная с ВЦИК, его Президиума и заканчивая отделами юстиции. Активно работали революционные трибуналы, чрезвычайные комиссии, которые осуществляли внеправовую репрессию.

После окончания Гражданской войны, когда Советская власть занялась восстановлением разрушенного хозяйства, вновь возникла крайняя необходимость утверждения единой законности на всей территории страны. 26 мая 1922 г. сессия ВЦИК приняла Положение о прокурорском надзоре, а 28 мая постановление сессии было подписано председателем ВЦИК М.И. Калининым. В соответствии с этим нормативным актом за прокуратурой закреплялись категории полномочий, которые сохранились за ней до сегодняшнего дня с некоторыми поправками. «Положение о прокурорском надзоре» закрепило независимость прокуратуры от местных органов власти.

Советская прокуратура была элементом социалистического государства, той идеологии и выполняла определенные данной системой функции.

Анализ прокурорской практики тех лет свидетельствует, что прокуратура не стала, да и не могла стать гарантией соблюдения законности в таких учреждениях, как НКВД, ГУЛАГ и т.д. Прокуратура, как и все остальные органы правоохраны и суд, функционировала в тех формах и пределах, которые были необходимы для поддержания правопорядка тоталитарного государства.

После образования СССР возникла необходимость создания общесоюзной системы правоохранительных органов. В соответствии со ст. 43 Конституции СССР 1924 г. при Центральном комитете учреждался Верховный Суд СССР. Статья 46 Конституции учредила пост Прокурора Верховного Суда СССР. Позднее на прокуратуру были возложены функции участия прокурора в гражданском процессе и координации органов по борьбе с преступностью.

Конституция СССР 1936 г. закрепила принцип осуществления правосудия только судами и принцип независимости и подчиненности судов только закону. Однако эти принципы имели лишь декларативный характер. Были также закреплены основы прокурорского надзора на высшем уровне: определены задачи высшего надзора за точным исполнением законов, система прокуратуры, порядок назначения прокуроров и принцип независимости органов прокуратуры от местных органов власти.

В послевоенные годы законодательство о прокурорском надзоре получило активное развитие, особенно после событий, которые привели к развенчанию культа личности. Деятельность прокуратуры была ориентирована на укрепление законности в сфере экономики. Усилению единства прокурорского надзора способствовала Конституция 1977 г. Прокуратуре была отведена самостоятельная глава, в которой раскрывались основополагающие принципы организации и деятельности ее органов.

Расширение предмета и пределов прокурорского надзора нашло отражение в Законе «О прокуратуре СССР», принятом 30 ноября 1979 г. Верховным Советом СССР. Закон предусмотрел конкретные формы реагирования на установленные нарушения закона, определил их структуру и содержание. Правозащитная роль прокуратуры получила значительное расширение в восьмидесятые годы с началом провозглашенных реформ.

В постсоветский период страна переживала сложный этап. В новых условиях необходимым был пересмотр некоторых принципов деятельности прокуратуры, однако мало кто ожидал, что прокуратуру в течение уже более чем 15 лет будут сотрясать реформы, а сама она будет отчаянно искать свое место в системе органов государственной власти, постоянно доказывая свою незаменимость при обеспечении законности в стране, пораженной высочайшей степенью правового нигилизма. «Справедливости ради следует заметить, что почву для такого положения предоставляет действующее законодательство, которое четко не определяет места прокуратуры в России».

В Конституции России 1993 г. не стало главы о прокуратуре, и статус прокуратуры определен лишь федеральным законом. В соответствии со ст. 10 Конституции в России государственная власть осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Приведенный перечень ветвей государственной власти является исчерпывающим. Систематическое толкование главы 7 «Судебная власть» Конституции РФ, включающей и ст. 129, в которой приведены понятие прокуратуры, порядок назначения соответствующих должностных лиц, формально указывает на принадлежность прокуратуры к органам судебной власти. Такой позиции придерживается А.И. Турчинов.

Однако в ст. 118, устанавливающей перечень органов судебной власти, слово прокуратура не употребляется. Это стало «основанием для суждения о допущенном в Конституции РФ нарушении законодательной техники». Вместе с тем то, что Конституция в ст. 129 установила лишь порядок назначения прокуроров, отнеся определение функций и полномочий прокуратуры к компетенции федерального законодателя, есть следствие обычного субъективизма. Дело в том, что в проекте Конституции, подготовленном Конституционным совещанием летом 1993 г., основной функцией прокуратуры была названа борьба с преступностью и иными правонарушениями. Исчезновение этой нормы и замена е. сугубо организационными предписаниями объясняется тем, что за два дня до вынесения проекта Конституции на всенародное обсуждение бывший в то время Генеральным прокурором А. Казанник выступил против этой нормы проекта, что и привело к ее изменению без обсуждения на Конституционном совещании и одобрению вместе со всем текстом Конституции на референдуме.

В научной юридической литературе обосновывается тезис о принадлежности прокуратуры к органам исполнительной власти. Этой позиции придерживается активный сторонник рецепцирования законодательства зарубежных правовых государств С.Е. Вицин. Данное утверждение, на наш взгляд, следует признать ошибочным, хотя бы потому, что порядок назначения Генерального прокурора и иных прокуроров, в котором существенную роль играет власть законодательная в лице Совета Федерации, явно указывает на иную правовую природу прокурорской власти.

По мнению А.Ф. Козлова, прокурорский надзор организационно тяготеет не к судебной, а к законодательной власти, поскольку его основная функция - обеспечения исполнения принимаемых законов.

Сами сотрудники прокуратуры давно отстаивают мысль о невозможности размещения их службы в рамках классической триады ветвей власти, претендуя как минимум на «место в системе конституционных сдержек и противовесов», как максимум - на отдельную ветвь государственной власти.

Данные суждения, на наш взгляд, далеко не безупречны, ибо тактическая сторона деятельности прокуроров, основанная, кстати, на широком применении норм процессуального права, а также общность задач и методов деятельности с множеством административно-контрольных органов исполнительной власти не позволяют отнести прокуратуру к особому правовому образованию, осуществляющему государственную власть.

Тем не менее с учетом одобренной 24 октября 1991 г. Верховным Советом РСФСР Концепции судебной реформы 18 февраля 1992 г. был принят ныне действующий Закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации», в ноябре 1995 г. изложенный законодателем в новой редакции, в которую позже были внесены многочисленные изменения, что было продиктовано как прокурорской практикой, так и наметившимися тенденциями сокращения у прокуратуры надзорных полномочий. Тем не менее особое внимание в законе отводилось и отводится правозащитной функции прокуратуры.

На сегодняшний день важными функциями прокуратуры являются обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, и в основе деятельности прокуратуры лежит защита прав и свобод человека и гражданина. В соответствии со ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

В ст. 1 этого Закона впервые указано на осуществление прокуратурой надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина не только органами государственной и муниципальной власти, управления, контроля, их должностными лицами, но и органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; в то же время значительно сужен перечень объектов прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов. Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью теперь уже на федеральном законодательном уровне закреплена в качестве одной из функций органов прокуратуры. Таким образом, сформировалась система функций прокуратуры, включающая главную (основную) и производные от главной (дополнительные) функции, в числе которых - уголовное преследование.

Существование на протяжении последних лет попыток реформирования прокуратуры посредством ограничения ее полномочий вплоть до предложений по приданию ей статуса подразделения Министерства юстиции обусловлено, наш взгляд, неверным пониманием места прокуратуры в государственно-правовом механизме России.

Главный вопрос - должна ли прокуратура сохранить надзорные полномочия в сфере государственного и административного управления или ее задача - только борьба с преступностью, включая поддержание государственного обвинения в суде. В настоящее время оба эти направления деятельности прокуратуры, как известно, все более и более корректируются: УПК РФ, вступивший в законную силу 1 июля 2002 года, ввел стопроцентное поддержание государственного обвинения по делам публичного и частно-публичного обвинения, в то же время сокращено участие прокурора в гражданском и арбитражном процессе.

У многих ученых и практиков вызывает опасения обремененность прокуратуры необъятными функциями, относимых законом к сфере общего надзора. Реализуя их, они производят бесчисленные проверки, заседают на всевозможных совещаниях, собраниях, коллегиях, президиумах, пишут, не переставая, протесты, представления, справки, предупреждения и т.д. Однако с развитием и усложнением общественных отношений в сфере хозяйства, новых технологий вся эта работа будет все более неэффективной. Объективно, прокуратуре сложно охватить все сферы человеческой деятельности при узкой юридической специализации ее работников и как следствие отсутствием необходимых для объективной оценки нарушений в той или иной сфере знаний. Надзор в какой-либо сфере хозяйства должны осуществлять специалисты.

Отказ от этих изживших себя функций сбережет прокуратуре силы и средства, столь необходимые для выполнения того, что способна делать только она - направлять и координировать действие следственных и оперативно-розыскных органов, надзирать за исполнением ими законов, поддерживать государственное обвинение, добиваться вынесения законных, обоснованных и справедливых приговоров. Кроме того, в условиях разрастания системы административно-контрольных органов исполнительной власти актуальным становится надзор за законностью в их деятельности, который и должен стать основной функцией прокурора на современном этапе, учитывая наличие у него развитых профессиональным навыков именно в применении процессуального законодательства и в надзоре за его применением другими органами исполнительной власти.

В связи с этим, на наш взгляд, заслуживает внимания точка зрения, определяющая прокуратуру РФ как единую федеральную централизованную систему органов, призванных оптимизировать исполнение Президентом РФ его правозащитных конституционных полномочий. Согласно Конституции РФ 1993 г., высшим должностным лицом Российского государства является Президент России. Он гарант Конституции РФ и соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Он формирует кадровый потенциал органов судебной власти РФ, руководит целой системой «силовых» министерств и ведомств, обеспечивает взаимодействие этих органов, контролирует законность их действий при помощи закрепленных в Конституции правовых механизмов.

Простое сопоставление перечисленных полномочий Президента РФ с задачами и функциями органов прокуратуры приводит к выводу о значительном их совпадении. При таких условиях было бы естественно, если бы прокуратура России осуществляла надзор за соблюдением Конституции РФ, федеральных законов органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, правоохранительными органами, осуществляющими дознание, предварительное следствие и оперативно-розыскную деятельность. Прокуратура станет действенным проводником в осуществлении возложенных Конституцией РФ на Президента РФ задач, его надежным партнером. Предмет прокурорского надзора должен включать обеспечение исполнения части президентских функций гаранта Конституции РФ, а также гарантом соблюдения прав и свобод человека и гражданина в узкой сфере государственной деятельности.

В настоящее время прокурорский надзор определенно имеет ряд преимуществ: оперативность разрешения обращений граждан, доступность, безвозмездность. И далее прокуратура должна развиваться как надзорный правозащитный орган, и роль правозащитной функции прокуратуры должна возрастать по мере построения правового государства.

В связи с этим трудно согласиться с последней реформой, проведенной в июне-июле 2007 года. Безусловно, следуя идеям Концепции судебной реформы 1991 г., прокуратуру надлежало освободить от собственного следственного аппарата (предлагалось создать единую федеральную службу, объединив всех следователей разных ведомств, обеспечив им административную независимость и от органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, и от прокурора), ибо трудно рассчитывать на объективный надзор за собственными же сотрудниками, однако как объяснить сокращение не сколько предмета надзора за предварительным следствием, сколько его эффективность за счет устранения полномочия отменять незаконные постановления следователя?

Сегодня же мы имеет разобщенную сторону обвинения в уголовном процессе (по делу Сторчака, например, Председатель Следственного комитета при прокуратуре заявлял в прессе о возможности судебного обжалования решений Генеральной прокуратуры), а ранее действенные надзорные полномочия прокурора сегодня осуществляют руководители соответствующих следственных органов - над собственными следователями, что не способствует объективности следствия.

Заключение

Таким образом, прокуратура, появившись как надзорный орган главы государства, может вернуться к этому, заданному еще Петром I статусу: потерявший ориентиры и уверенность в перспективах развития прокурорского надзора законодатель в условиях максимального разделения и специализации «надзорного труда» должен поручить прокурорам, как профессиональным правоприменителям процессуального права, в рамках реализации конституционных обязанностей Президентом РФ надзор именно за деятельностью многочисленных контрольных органов исполнительной власти, сохранив за ними функцию уголовного преследования и надзор за следствием и дознанием.

Список литературы

1.Рябинина Т.К. Нравственные начала уголовного процесса: Учеб. пособие. Курск, 2007.

.Прокурорский надзор: Учебное пособие. М.: Издательство «Элит», 2007.

.Настольная книга государственного служащего / Отв. ред. В.И. Шкатула. М.: ОАО Издательство «экономика», 2009.

.Чувилов А.А., Чувилова Ан.А. Прокурорский надзор. Вопросы и ответы. М.: Новый Юрист, 2009.

.Прокурорский надзор в РФ. Учебник / Под. ред. А.А. Чувилова. - М.: Юрист, 2008. С. 10.

.Савицкий В. Стержневая функция прокуратуры - осуществление уголовного преследования // Российская юстиция. 2007. № 10.

.Черемных Г.Г. Судебная власть в РФ: современное состояние и перспективы развития: Автореф. дисс. …докт. юрид. наук. М., 2009.

.Козлов А.Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации. Общая часть. Учебное пособие. Екатеринбург: Издательство Государственной академии, 2004.

.Становление правового государства в Российской Федерации и функции прокуратуры. «Круглый стол» журнала «Государство и право» // Государство и право. 2008. № 5.

.Алексеев А. Прокуратура как институт государственной власти // Уголовное право. 2007. № 2.

.Чуглазов Г. Прокуратура в системе органов государственной власти // Законность. 2010. № 2.

Больше работ по теме: