Финансовый контроль в бюджетных организациях

 

Финансовый контроль в бюджетных организациях

1. Теоретические аспекты государственного финансового контроля

1.1 Сущность, методы и принципы государственного финансового контроля

Государственный финансовый контрольпредставляет собой систему институтов, инструментов и объектов по проверке законности и целесообразности действий в сфере образования, распределения и использования денежных фондов государства. Основными целями государственного финансового контроля являются экспертная и аналитическая деятельность, направленная на выявление отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов, законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии.

Объектами финансового контроля являются параметры и показатели, характеризующие потоки финансовых ресурсов, процессы образования, распределения и расходования денежных фондов государства. Отличительная особенность субъектов финансового контроля состоит в том, что, с одной стороны, ими выступают контролируемые субъекты - органы власти, организации, физические лица, деятельность которых подлежит контролю со стороны государства, а с другой - контролирующие субъекты-уполномоченные органы власти и их должностные лица, осуществляющие функции финансового контроля.

В соответствии с этим основными задачами финансового контроля являются:

§организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходования государственных средств и использования федеральной собственности;

§оценка обоснованности доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

§финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

§анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

§контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Банке России, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;

§обеспечение поступления в доходную часть государственного бюджета налоговых, таможенных и прочих платежей, обеспечивающих формирование доходной части государственного бюджета;

§оценка эффективности деятельности министерств и ведомств по использованию средств государственного бюджета и внебюджетных средств;

§контроль за правильностью ведения бухгалтерского учета и отчетности;

§улучшение бюджетной и налоговой дисциплины;

§выявление резервов роста доходной базы бюджетов различных уровней и снижения расходной части бюджета;

§контроль за реализацией механизма межбюджетных отношений;

Предметом государственного финансового контроля являются средства консолидированного государственного бюджета как на этапе их формирования, так и на этапах распределения и использования.

Метод финансового контроля можно сформулировать как комплексное, органически взаимосвязанное изучение законности, достоверности, целесообразности и экономической эффективности хозяйственных и финансовых операций и процессов на основе использования учетной, отчетной, плановой (нормативной) и другой экономической информации в сочетании с исследованием фактического состояния объектов контроля.

Основными методами государственного финансового контроля являются:

·проверка;

·обследование;

·надзор;

·анализ финансового состояния;

·наблюдение (мониторинг);

·ревизия.

Проверки производятся по отдельным вопросам финансово-хозяйственной деятельности на основе отчётных, балансовых и расходных документов. В процессе проверки выявляются нарушения финансовой дисциплины и намечаются мероприятия по их устранению.

Объектами документальных проверок являются бухгалтерская, статистическая, операционно-техническая отчетность, сметы расходов и расчеты к ним, расчеты по налогам и т.п.

Обследование в отличие от проверки охватывает более широкий спектр финансово-экономических показателей обследуемого экономического субъекта для определения его финансового состояния и возможных перспектив развития. В ходе обследования могут осуществляться контрольные обмеры выполнения работ, расхода материалов, топлива, энергии и т.д.

Надзор производится контролирующими органами за экономическими субъектами, получившими лицензию на тот или иной вид финансовой деятельности, и предполагает соблюдение ими установленных правил и нормативов, нарушение которых влечёт за собой отзыв лицензии. Например, осуществляется надзор со стороны ЦБ России за деятельностью коммерческих банков; со стороны Департамента страхового надзора Минфина России - за страховыми фирмами.

Анализ финансового состояния как разновидность финансового контроля предполагает детальное изучение периодической или годовой финансово-бухгалтерской отчетности с целью общей оценки результатов финансовой деятельности и ликвидности, обеспеченности собственным капиталом и эффективности его использования.

Наблюдение (мониторинг) - постоянный контроль со стороны кредитных организаций за использованием выданной ссуды и финансовым состоянием предприятия-клиента; неэффективное использование полученной ссуды и снижение ликвидности может привести к ужесточению условий кредитования, требованию досрочного возврата ссуды.

Ревизия - наиболее глубокий и всеобъемлющий метод финансового контроля, представляющий собой взаимосвязанный комплекс проверок финансово-хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций, проводимых с помощью определенных приемов фактического и документального контроля. Ревизия проводится для установления целесообразности, обоснованности, экономической эффективности совершенных хозяйственных операций, проверки соблюдения финансовой дисциплины, достоверности данных бухгалтерского учета и отчетности - для выявления нарушений и недостатков в деятельности ревизуемого объекта.

Комплексная ревизия охватывает все стороны хозяйственной и финансовой деятельности объекта контроля, а ее содержательная часть соответствует подходам, применимым к ревизии. Другой отличительной чертой комплексной ревизии является охват ею всех уровней управления: министерство - ведомство - предприятие (выборочно). Результатом ее являются не только выводы, но и предложения по улучшению не только финансово-хозяйственной, но и производственной деятельности объекта контроля.

По времени проведения различают предварительный, текущий и последующий контроль.

Предварительный контроль осуществляется в ходе обсуждения и утверждения проектов законов о бюджете и иных проектов законов по бюджетно-финансовым вопросам.

Предварительный финансовый контроль проводится до совершения финансовых операций и имеет важное значение для предупреждения финансовых нарушений. Он предусматривает оценку финансовой обоснованности расходов для предотвращения неэкономного и неэффективного расходования средств. Примером такого контроля является процесс составления и утверждения бюджетов всех уровней и финансовых планов внебюджетных фондов на основе прогноза макро экономических показателей развития экономики страны. Предшествуя совершению хозяйственных и финансовых операций, предварительный контроль носит предупреждающий характер. Он важен, когда вводятся новые важные нормативные акты по регулированию финансовой деятельности экономических субъектов. Это способствует предупреждению многих ошибок в будущем.

Текущий контроль осуществляется в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;

Текущий (оперативный) финансовый контроль производится в момент совершения денежных сделок, финансовых операций, выдачи ссуд и субсидий и т.д. Он предупреждает возможные злоупотребления при получении и расходовании средств, способствует соблюдению финансовой дисциплины и своевременности осуществления денежных расчетов. Опираясь на данные первичных документов, оперативного и бухгалтерского учета, инвентаризаций и визуального наблюдения, текущий контроль позволяет регулировать быстро изменяющиеся хозяйственные ситуации, предупреждать потери и убытки, например, в результате неправильного начисления новых налогов. Обычно текущий контроль, как и предварительный, не носит репрессивного характера.

Последующий контроль осуществляется в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Последующий финансовый контроль, проводимый путем анализа и ревизии отчетной финансовой и бухгалтерской документации, предназначен для оценки результатов финансовой деятельности экономических субъектов, эффективности осуществления предложенной финансовой стратегии, сравнения финансовых издержек с прогнозируемыми и т.д. Последующий контроль, отличающийся углубленным изучением хозяйственной и финансовой деятельности предприятия за истекший период, позволяет вскрыть недостатки предварительного и текущего контроля.

Поскольку финансовый контроль является одной из функций управления, то ему присущи общие принципы управления, на которых базируется процесс государственного управления и управления конкретным предприятием и организацией, но конечно с преломлением содержания этих принципов применительно к функции контроля.

В этой связи можно выделить следующие принципы.

Принцип плановости - он предопределяется природой организации управления и необходимостью целеполагания. В этой связи субъекты контроля проводят свою работу на основе годовых, квартальных и месячных планов проведения контрольных мероприятий.

Принцип системности означает, что при проведении контрольных мероприятий должны рассматриваться все стороны объекта контроля и вся система его взаимосвязей по вертикали и горизонтали структуры управления.

Принцип непрерывности означает, что все объекты контроля (управляемая система) подлежат постоянно осуществляемому субъектами контроля (управляющей системой) предварительному оперативному и периодическому последующему контролю в сроки, установленные исходя из условий, характера и свойств их деятельности. Это обеспечивает постоянное наблюдение за ходом выполнения планов и заданий, принятие мер по корректировке деятельности по мере выявления отклонений от регламентированных значений (условий).

Принцип законности обусловлен Конституцией Российской Федерации, предусматривающей, что государство, все его органы (в том числе и контрольные) действуют на основе законности, обеспечивают охрану интересов общества и граждан. Органы финансового контроля, их должностные лица при исполнении своих обязанностей должны соблюдать Конституцию Российской Федерации и российские законы.

Принцип объективности предопределяет правильное, полное и объективное объяснение результатов контроля на основе сопоставления содержания проверенных фактов с законами, основными положениями, инструкциями и распоряжениями руководящих органов, регулирующими проверяемую деятельность и действия должностных лиц при ее выполнении.

Принцип независимости устанавливает недопустимость какого-либо силового, материального или морального воздействия на субъект контроля.

Принцип гласности вытекает из сущности контроля, осуществляемого в интересах государства. Результаты контроля доводят до сведения коллектива, чья деятельность проверялась, вышестоящих органов управления, а также в необходимых случаях - до средств массовой информации. Гласность результатов контроля и принятых по ним решений мобилизует на устранение выявленных отрицательных факторов и обеспечение успешного выполнения возложенных на них обязанностей, воспитывает их в духе соблюдения действующих законов и положений.

Принцип эффективности (действенности) контроля проявляется в своевременности и полноте выявления отклонений от заданного, их причин и виновников, а также оперативности в исправлении допущенных отрицательных результатов и обеспечении возмещения нанесенного материального ущерба.

1.2 Организация системы финансового контроля в России

Первым органом, основной функцией которого был государственный финансовый контроль, стал Приказ счета большой казны, основанный лишь в 1656 г. Институт государственных контролеров возник при Петре I, и был введен в армии для расследования имущественных споров, хотя впоследствии предпочтение было отдано ревизии.

Следующим важнейшим событием в развитии контрольно-ревизионной системы России стала реформа Екатерины II, суть которой, с точки зрения контроля, заключалась в переносе различных, в том числе и контрольных, на места. Для этого были созданы казенные палаты - в губерниях, и казначейства - в уездах. Казенная палата распоряжалась множеством хозяйственных и административных дел: заведовала податным делом, надзирала за налоговыми поступлениями, ведала источниками доходов, осуществляла финансовый контроль. Важно отметить, что основной задачей казенных палат в системе контроля была сохранность доходов.

Следующий этап реформы финансового контроля начался в начале XIX века, когда был принят высочайший манифест от 28 января 1811 г. «Об устройстве Главного управления Ревизии Государственных счетов», который заложил основу только для организации высших органов финансового контроля. Управление делами этой важной отрасли государственного строительства было вверено особому лицу-государственному контролеру. Созданное Главное управление являлось независимым от других, с правами и обязанностями, равными прочим министерствам.

После 1917 г. в РСФСР, а затем и в СССР также существовала развитая система органов государственного финансового контроля, именовавшихся органами рабочего, а позднее народного контроля. Первым обособленным органом государственного финансового контроля с полномочиями, напоминающими полномочия современных органов государственного финансового контроля, было Управление генерального контролера, созданное в 1811 г. и просуществовавшее до 1917 г.

В начале 90-х гг. прошлого века сначала в СССР, а затем и в России начинают появляться первые органы государственного аудита. Так, в 1994 г. впервые в России в Москве создается Контрольно-счетная палата Московской городской думы, а в 1995 г.-Счетная палата Российской Федерации.

В отличие от большинства государств Западной Европы Россия до 1991 г. характеризовалась отсутствием разделения ветвей. В связи с этим если в Западной Европе еще в XIX в. Ясно выделились органы государственного аудита, то в России в системе единой и неразделенной государственной власти (в начале власти абсолютного монарха, а затем власти Советов) органы государственного аудита до конца XX в. Не существовали. Таким образом, к началу 1990-х гг., когда в России стали образовываться первые органы государственного аудита, Россия обладала многовековой историей государственного финансового контроля, но не имела опыта государственно-аудиторской деятельности, что оказало и оказывает до сих пор негативное влияние на построение системы государственного аудита в стране.

На современном этапе под финансовым контролем понимается является регламентированная нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных и иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты исполнения обязательств перед государственным бюджетом, операций по использованию централизованных и децентрализованных денежных фондов. Полномочиями по осуществлению государственного финансового контроля на федеральном уровне обладают законодательные органы РФ, осуществляющие предварительный, текущий и последующий контроль в финансово-бюджетной сфере. Важно, что эти органы вправе создавать собственный контрольный орган, которым сейчас является Счетная Палата РФ. Государственный финансовый контроль осуществляется также федеральными органами исполнительной власти, среди которых выделены Федеральное Казначейство и Федеральная служба Финансово-бюджетного надзора, а также главные распорядители бюджетных средств. Структура государственного финансового контроля в Российской федерации представлена на таблице №1.

Счетная палата Российской Федерации

Счетная Палата Российской Федерации является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему. Основными задачами Счетной палаты Российской Федерации являются:

организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.

Правовой статус и полномочия Счетной палаты Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 11 января 2005 года №4-ФЗ «О Счетной палате РФ». Ее контрольные полномочия распространяются как на органы государственной власти, так и на банковскую систему, и субъекты хозяйственной деятельности в ряде случаев, установленных законом.

Финансовый контроль, осуществляемый Федеральным казначейством.

Федеральное казначейство РФ было образовано в 1992 г. в соответствии с Указом Президента РФ. В настоящее время его деятельность регламентируется постановлением Правительства РФ №703 от 01.12.2004 г. Оно находится в ведении Министерства финансов РФ.

Полномочия федерального казначейства в сфере финансового контроля представлены в ФЗ от 23.07.2013 №252 - ФЗ Бюджетного кодекса Российской Федерации. Федеральное казначейство осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета. Цель, которую преследует на данной стадии этот орган финансового контроля, заключается в предотвращении факту нецелевого использования средств федерального бюджета на стадии выделения бюджетных средств и совершения расходов бюджета.

Нецелевым использованием средств федерального бюджета является направление и использование средств федерального бюджета на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным федеральным бюджетом на соответствующий финансовый год, бюджетной росписью федерального бюджета, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения. Нецелевое использование средств федерального бюджета выражается в виде:

а) использования средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные бюджетной росписью федерального бюджета и лимитами бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год;

б) использования средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные в утвержденных сметах доходов и расходов на соответствующий финансовый год;

в) использования средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные договором (соглашением) на получение бюджетных кредитов и бюджетных ссуд;

г) использования средств федерального бюджета, полученных в виде субсидий или субвенций на цели, не предусмотренные условиями их предоставления;

д) иных видов нецелевого использования средств Федерального бюджет, установленных бюджетным законодательством.

Финансовый контроль, осуществляемый Федеральной службой финансово-бюджетного надзора.

Полномочия Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в области финансового контроля за использованием бюджетных средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов и средств государственных внебюджетных фондов комментируется в ФЗ от 23.07.2013 №252 - ФЗ Бюджетного кодекса РФ. Прежде чем перейти к рассмотрению полномочий данной службы, необходимо определить сферу ее деятельности.

Так, ст. 10 Бюджетного кодекса к бюджетам бюджетной системы Российской федерации относит:

.Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

.Бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

.Местные бюджеты, в том числе:

бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

бюджеты городских и сельских поселений.

Бюджет-это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Однако бюджетная система состоит также и из бюджетов государственных внебюджетных фондов, под которыми понимаются фонды денежных средств, образуемые вне федерального бюджета и бюджета субъектов Российской Федерации, которые предназначены для реализации конституционных прав граждан РФ на пенсионное обеспечение, социальное обеспечение по болезни и инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и в иных случаях, предусмотренных законом, а также в случаях безработицы, охрану здоровья и получения бесплатной медицинской помощи.

К государственным внебюджетным фондам РФ на сегодняшний день относятся:

Пенсионный фонд РФ;

Фонд социального страхования РФ;

Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора была создана в 2004 г. в целях усиления финансового контроля. Ее полномочия закреплены в положении о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденном постановлением Правительства №988 от 02.11.2013 г., в котором закреплены полномочия этого органа государственной власти.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля. Она находится в ведении Министерства финансов РФ.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет следующие полномочия в сфере финансового контроля за использованием бюджетных средств всех трех уровней и средств государственных внебюджетных фондов:

осуществляет контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности;

за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций;

за исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре;

осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и реализацию возложенных на нее функций;

осуществляет в рамках своей компетенции производство по делам об административных правонарушениях в соответствии с законодательством Российской Федерации;

Финансовый контроль, осуществляемый главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета и главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета.

Главный распорядитель бюджетных средств - орган государственной власти, орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и получателями бюджетных средств.

Непосредственно главные распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль за использованием бюджетных средств распорядителями бюджетных средств в части обеспечения правомерного, целевого, эффективного использования бюджетных средств. Главные распорядители бюджетных средств проводят проверки подведомственных распорядителей бюджетных средств и государственных унитарных предприятий.

Распорядителем же бюджетных средств является орган государственной власти, орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, бюджетное учреждение, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и получателями бюджетных средств, а получателем бюджетных средств - орган государственной власти, орган управления государственным внебюджетным фондом орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя бюджетных средств бюджетное учреждение, имеющее право на принятие и исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета.

Администратором доходов бюджета является орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк Российской Федерации, бюджетное учреждение, осуществляющие в соответствии с законодательством Российской Федерации контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате излишне уплаченных платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Главный администратор доходов бюджета - это определенный законом о бюджете орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк Российской Федерации, иная организация имеющие в своем ведении администраторов доходов бюджета и являющиеся администраторами доходов бюджета.

1.3 Правовая основа государственного финансового контроля

Правовую основу Государственного финансового контроля составляют Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс РФ, Таможенный кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ, иные федеральные законы, указы Президента РФ и другие нормативно-правовые акты, издаваемые участниками бюджетного процесса, а также международные договоры и соглашения, заключенные или признанные РФ.

Правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется Федеральным законом от 2 ноября 2013 года №303-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 02.07.2013 №185-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, конституцией (уставом), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется Федеральным законом от 2 июля 2013 года №185-ФЗ ст. 98 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 02.07.2013 №185-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. В случаях и порядке, установленных федеральными законами, правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также законами субъекта Российской Федерации.

Федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности контрольно-счетных органов, не должны противоречить Бюджетному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону от 02.07.2013 №185-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»,

Проблемы правового обеспечения государственного финансового контроля.

. Законодательство практически не регулирует деятельности органов ГФК на региональном и муниципальном уровнях. Фундаментом решения этой проблемы можно считать принятие Федерального закона от 02.07.2013 №185-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», определяющий основы статуса контрольно-счётных органов, которые образуются соответственно законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации и представительным органом муниципального образования. Также Федеральным законом устанавливаются порядок назначения на должность председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счётных органов, основные требования к ним, права и обязанности должностных лиц контрольно-счётных органов, а также гарантии прав проверяемых органов и организаций.

. Нет единства системы нормативной и методологической базы, единого информационного пространства. В разных регионах контролирующие органы организованы по-разному, наделены разными полномочиями, в некоторых муниципальных образованиях контрольно-счетные органы отсутствуют вовсе. Обращает на себя внимание несоответствие конституционных норм субъектов России Конституции РФ. В конституциях 40% субъектов нормы о контрольно-счетной деятельности вовсе отсутствуют, и данная деятельность преимущественно регламентируется законами субъектов РФ о контрольно-счетных палатах (90% субъектов имеют такие законы).

. Отсутствие законодательно закрепленного механизма взаимодействия органов ГФК приводит к параллелизму в работе органов. Наличие четкого разделения полномочий органов ГФК помогло бы государству сэкономить денежные средства, выделяемые на содержание этих органов.

2. Государственный финансовый контроль на региональном уровне (на примере Республики Тыва)

2.1 Регион как объект государственного финансового контроля

Государственный финансовый контроль - неотъемлемая составная часть деятельности по управлению регионом, один из важных элементов государственного регионального управления, функция, внутренне присущая управлению экономикой и подчиненная решению задач, стоящих перед государственной управляющей системой. Государственный финансовый контроль является завершающей стадией в системе управления финансами и выступает необходимым условием эффективности их распределения и использования.

Государственный финансовый контроль в регионах - это реализация права региональных органов власти законными путями защищать финансовые интересы региона и граждан. Он осуществляется в целях обеспечения проводимой регионом финансовой политики и реализуется через систему законодательных, организационных, административных, правоохранительных и других мер. Также региональный финансовый контроль - это система органов и мероприятий по проверке законности, целесообразности, эффективности действий в сфере формирования, распределения и использования финансовых ресурсов субъектов федерации и органов местного самоуправления, способствующая соблюдению бюджетно-финансового законодательства, правильному и экономному использованию бюджетных, заемных и собственных средств, улучшению финансовой и налоговой дисциплины.

С расширением компетенции территориальных органов власти и местных органов самоуправления происходит передача бюджетных полномочий и значительно возрастает значение контроля за ними.

Возможность образования собственных контрольных органов субъектами Российской Федерации закреплена Конституцией Российской Федерации. Права законодательных органов на создание собственных контрольных органов - контрольно-счетных палат более конкретно были зафиксированы в Бюджетном кодексе Российской Федерации.

Контрольно-счетные органы в субъектах начали создаваться в субъектах сравнительно недавно. Впервые ввела внешний государственный финансовый контроль над финансовыми ресурсами субъекта федерации Московская городская Дума, которая 18 мая 1994 г. Приняла Закон г. Москвы «О Контрольно-счетной палате Московской городской Думы». В настоящее время в каждом субъекте федерации действую контрольно-счетные органы, большинство из которых называются контрольно-счетными палатами.

Штатная численность контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации устанавливается правовым актом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации осуществляет следующие основные полномочия:

) контроль за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда;

) экспертиза проектов законов о бюджетах субъекта Российской Федерации и проектов законов о бюджетах территориального государственного внебюджетного фонда;

) внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации, годового отчета об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда;

) организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета субъекта Российской Федерации, средств бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

) контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в государственной собственности субъекта Российской Федерации, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими субъекту Российской Федерации;

) оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, а также оценка законности предоставления государственных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации и имущества, находящегося в государственной собственности субъекта Российской Федерации;

) финансово-экономическая экспертиза проектов законов субъекта Российской Федерации и нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств субъекта Российской Федерации, а также государственных программ субъекта Российской Федерации;

) анализ бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации и подготовка предложений, направленных на его совершенствование;

) контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджета субъекта Российской Федерации бюджетам муниципальных образований, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, а также проверка местного бюджета в случаях, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации;

) подготовка информации о ходе исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);

) участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции;

) иные полномочия в сфере внешнего государственного финансового контроля, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.

При организации внешнего государственного финансового контроля одни субъекты федерации пошли по пути создания контрольно-счетных органов в составе аппаратов органов законодательной власти, другие организовали независимые органы государственного финансового контроля, имеющие статус юридического лица. В настоящее время из 89 контрольно-счетных органов 57 являются самостоятельными и 29 функционируют в составе законодательных органов государственной власти, роль которых сводится к подготовке материалов по вопросам исполнения регионального бюджета по поручению законодательного органа.

Там, где контрольно-счетные органы входят в структуру законодательных органов власти, последние, как правило, полностью контролируют вопросы их внутренней организации и функционирования. Регламент или положение о контрольно-счетной палате утверждаются председателем законодательного органа, а поэтому независимость контрольно-счетного органа здесь имеет место только в контексте его независимости от исполнительной власти.

2.2 Характеристика органов государственного финансового контроля Республики Тыва

В систему органов государственного финансового контроля Республики Тыва входят:

.Верховный Хурал (парламент) Республики Тыва;

.Министерство Финансов Республики Тыва;

.Служба по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва;

.Главные распорядители, распорядители бюджетных средств.

В соответствии с Законом Республики Тыва от 27 октября 2013 г. №2135-ВХ-1 «О бюджетном процессе в Республике Тыва» к полномочиям Великого Хурала (парламента) Республики Тыва отнесены формирование и определение правового статуса органа, образуемого Верховным Хуралом (парламентом) Республики Тыва, осуществляющего государственный финансовый контроль и осуществление последующего контроля за исполнением республиканского бюджета и бюджетов территориальных бюджетных фондов Республики Тыва.

В целях осуществления контрольных полномочий Верховный Хурал (парламент) Республики Тыва осуществляет следующие формы финансового контроля:

предварительный контроль - в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам;

текущий контроль - в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп Верховного Хурала (парламента) Республики Тыва, в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;

последующий контроль - в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Счетная палата Республики Тыва, созданная в соответствии с Законом Республики Тыва от 7 декабря 2001 г. №1200, является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образованным Верховным Хуралом (парламентом) Республики Тыва, и является юридическим лицом.

Задачами Счетной палаты в области государственного финансового контроля являются:

организация и осуществление контроля за законностью, рациональностью и эффективностью использования средств республиканского бюджета, государственных внебюджетных и целевых фондов;

контроль за законностью и своевременностью движения средств республиканского бюджета и государственных целевых и внебюджетных фондов в уполномоченных банках и в других финансово-кредитных организациях.

В процессе реализации указанных задач, изложенных в статье 2 вышеназванного Закона, Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иную деятельность, обеспечивает единую систему контроля за исполнением республиканского бюджета и использованием государственных целевых и внебюджетных фондов, что предусматривает в том числе, проведение комплексных ревизий, тематических проверок и обследований по отдельным разделам и статьям республиканского бюджета, государственных целевых и внебюджетных фондов.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы и учреждения Республики Тыва, а также на государственные целевые и внебюджетные фонды, органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные организации, их союзы, ассоциации и иные объединения в Республике Тыва вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства республиканского бюджета или используют государственную собственность Республики Тыва либо управляют ею, а также имею предоставленные законодательством Республики Тыва или органами государственной власти Республики Тыва налоговые и иные льготы и преимущества.

По результатам контрольных мероприятий Счетная палата:

направляет представления, обязательные для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного республике ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях;

дает государственным органам, органам местного самоуправления и администрациям проверяемых юридических лиц обязательные для исполнения предписания.

Полномочия Министерства финансов Республики Тыва по осуществлению государственного финансового контроля определены положением о Министерстве Финансов Республики Тыва, утвержденным постановлением Правительства Республики Тыва от 14 мая 2007 г. №595.

Указанным положением к полномочиям Министерства финансов Республики Тыва в области государственного финансового контроля отнесены следующие полномочия:

осуществление в пределах совей компетенции государственного финансового контроля;

обеспечение оптимизации бюджетных расходов и контроля за эффективным расходованием бюджетных средств, направляемых на закупку продукции, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд;

осуществление предварительного и текущего контроля за исполнением местных бюджетов при получении межбюджетных трансфертов из республиканских бюджета.

В целях реализации своих полномочий Министерству финансов Республики Тыва предоставлено право применять меры к нарушителям бюджетного законодательства в соответствии с бюджетным и административным законодательствами Российской Федерации и Республики Тыва, проводить проверки местных бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов из республиканского бюджета Республики Тыва.

Служба по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва является органом исполнительной власти Республики Тыва, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере по использованию средств республиканского бюджета Республики Тыва.

Полномочия главных распорядителей средств республиканского бюджета в области государственного финансового контроля определены положениями о них, утвержденными постановлениями Правительства Республики Тыва. Обращает на себя внимание тот факт, что данные полномочия и функции не унифицированы и сформулированы крайне разнообразно, что свидетельствует о слабой проработке вопросов функционирования этой составной части системы государственного финансового контроля в республике.

Таким образом, на республиканском уровне создана действенная система государственного финансового контроля, однако четкая регламентация ее функционирования завершена только в части первых трех составляющих:

). Верховный хурал (парламент) Республики Тыва;

). Министерство финансов Республики Тыва;

).Служба по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва.

Регламентация деятельности главных распорядителей, распорядителей бюджетных средств нуждается в значительном совершенствовании. Также можно отнести к недостаточно проработанным и урегулированным вопросы функционирования в части муниципального финансового контроля контрольных и финансовых органов муниципальных образований.

2.3 Анализ и оценка деятельности Службы по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва

Руководство деятельностью Службы по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва (далее - Службы) осуществляет Председатель Правительства Республики Тыва.

Деятельность Службы основывается на принципах законности, объективности, эффективности, независимости и гласности.

Служба по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва осуществляет контроль и надзор:

за целевым и эффективным использованием средств республиканского бюджета Республики Тыва, материальных ценностей, находящихся в республиканской собственности;

за операциями с бюджетными средствами получателей средств республиканского бюджета Республики Тыва, средствами администраторов источников финансирования источников финансирования дефицита республиканского бюджета Республики Тыва, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиции и государственных гарантий условий выделения, получения, целевого исполнения и возврата бюджетных средств;

за своевременностью и полнотой устранения проверяемыми организациями и их вышестоящими органами нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, в том числе путем добровольного возмещения средств;

за использованием субвенций, бюджетных кредитов и иных целевых средств республиканского бюджета Республики Тыва, выделенных бюджетам муниципальных образований Республики Тыва.

Служба имеет право проводить ревизии и проверки, направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений в указанный в них срок.

Государственная функция по осуществлению контроля и надзора за соблюдением действующего законодательства при использовании средств республиканского бюджета Республики Тыва, материальных ценностей, находящихся в республиканской собственности, Службой по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва осуществлялась до 1 марта 2011 г. на основании Административного регламента, утвержденного постановлением Правительства Республики Тыва от 25 июня 2008 г. №393, а с 1 марта 2011 г. - на основании приказа Службы от 1 марта 2011 г. №29.

Приказ Службы определяет сроки и последовательность действий (административных процедур) Службы по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва, порядок взаимодействия Службы с другими органами исполнительной власти Республики Тыва и организациями при осуществлении указанной государственной функции.

В соответствии с приказом Служба непосредственно осуществляет последующий финансовый контроль за использованием средств республиканского бюджета, материальных ценностей, находящихся в республиканской собственности, путем проведения ревизий и проверок.

Понятие эффективности контроля тесно связано с понятием его результативности. От критерия результативности неотделим критерий действенности контроля, который, как представляется, отражает положительное влияние контроля на деятельность проверяемого органа. Оценка действенности контроля на объект контроля базируется на изменениях, которые произошли после его проведения в деятельности проверяемой организации.

Совокупность объективных последствий контроля - главный критерий его эффективности. Невозможно судить о результатах контроля без выявления практических последствий, которые он оказал на деятельность проверяемого объекта или должностного лица. Эффективность контроля может быть определена с помощью ряда показателей. Однако такие показатели, как результативность, действенность, затраты на контроль, позволяют судить о ней только в общей форме. Конкретно оценивать практические результаты контроля помогает разработка и использование устойчивых, постоянных измерителей, показателей. Если критерии достижения цели контроля имеют общий характер, то для показателей характерно раскрытие внутреннего содержания контрольной работы, показ составных частей, из которых складывается полученный положительный результат. Что и дает возможность оценивать качество контроля.

Результативная деятельность субъекта контроля проявляется в социальном, организационном и экономическом эффекте.

Социальный эффект финансового контроля выражается в том, что по результатам проверок к лицам, допустившим нарушение финансового законодательства, применяются меры, включая увольнение и привлечение к уголовной ответственности. Таким образом, в результате финансового контроля улучшается социальная структура коллективов, руководящие должности занимают более квалифицированные, ответственные и честные люди. Финансовый контроль исполнения бюджета не позволяет отвлекать средства, предусмотренные на социальные программы, на другие цели, что обеспечивает развитие таких социальных институтов, как образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство, пенсионное обеспечение и др.

Организационный эффект заключается в том, что по итогам контрольных мероприятий предлагаются и осуществляются меры, улучшающие структуру исполнительной власти, в результате чего повышается управляемость, сокращаются излишние звенья управления или создаются новые, повышается оперативность управления.

В нормативно-правовой системе ГФК в Российской Федерации нет стандартов расчета эффективности деятельности контрольно-счетных органов, поэтому все нижеперечисленные расчеты считать обобщенными и условными.

Важным критерием оценки эффективности ГФК в системе управления общественными финансами является критерий результативности контроля, коэффициент которого рассчитывается по формуле (2.1).

КР=(ОН/Оа)*100% (2.1)

где КР-коэффициент результативности финансового контроля за отчетный период;

ОН - объем нарушений в денежном выражении, выявленных контрольным органом за отчетный период;

Оа - объем проверенных бюджетных средств.

Чем меньше результат, тем большая часть бюджетных средств используется по назначению. На основании данных таблицы 2.1-1. проведем расчет:

КР1= (363600,2:3666934,6)*100%= 0,099

КР2=(286384,4:3469408,0)*100%= 0,083

КР3=(321824,5:6983378,8)*100%= 0,046

Где КР1-коэффициент результативности финансового контроля Службы за 2011 год;

КР2-коэффициент результативности финансового контроля Службы за за 2012 год;

КР3 - коэффициент результативности финансового контроля Службы за 2013 год.

Вывод: Увеличение штатной численности в 2013 г. позволило Службе увеличить количество проверяемых организаций в 2 раза, при этом вместе с увеличением количества проверяемых организаций параллельно вырос и объем проверяемых средств. Расчет коэффициента показывает, что результативность в 2013 г. по сравнению с 2011 г., увеличилась на 0,053. Следовательно, увеличение штата положительно отразилось на результативности деятельности Службы.

Таблица 2.1 - Итоги деятельности Службы в финансово-бюджетной сфере за 2011-2013 гг.

Наименование показателяЕд. изм.2011 г.2012 г.2013 г.Общее количество проведенных контрольных мероприятийКол-во орг.10597203Объем проверенных средствТыс. руб.3666934,63469408,06983378,8Общая сумма финансовых нарушений в сфере бюджетного законодательстваТыс. руб.342584,7198710,9218875,7Возмещение средств, дополнительное поступление платежей в бюджет, взыскание штрафных санкцийТыс. руб.77730,1162351,6182432,5Затраты на содержание СлужбыТыс. руб9386,09782,415641,6

Следующим показателем эффективности деятельности контрольных организаций считается экономическая эффективность, которая рассчитывается как отношение объема денежных средств, возвращенных в бюджет по итогам

проверок, к общей величине средств, охватываемых нарушений. Коэффициент экономической эффективности рассчитывается по формуле (2.2).

Ээф=Осф/Озс (2.2)

где Осф - объем средств, поступивших в бюджет по итогам контрольных мероприятий;

Озс - затраты на содержание контрольного органа;

Ээф1 - 77730,1/9386,0= 8,29

Ээф2 - 162351,6:9782,4= 16,60

Ээф3 - 182432,5:15641,6= 11,60

Ээф1 - экономическая эффективность финансового контроля Службы за 2011 г.;

Ээф2-экономическая эффективность финансового контроля Службы за 2012 г.;

Ээф1 - экономическая эффективность финансового контроля Службы за 2013 г.

Вывод: в целом, динамика выявленной суммы финансовых нарушений и возвращенной суммы в бюджет отражает положительную тенденцию. В анализируемом периоде, самый высокий уровень выявленных нарушений, однако и самый низкий уровень возвратности бюджетных средств был в 2011 г. Коэффициент эффективности 8,29>0, следовательно деятельность Службы оправдала затраты государства на ее содержание. Обнаружение большого количества финансовых нарушений говорит об эффективности работы контролеров. Однако возвратность бюджетных средств остается на очень низком уровне, но следует принять во внимание то, что судебные процессы занимают большое количество времени и возвратность денежных средств по устранению выявленных нарушений за отчетный период может растянуться на несколько лет.

Следующим показателем эффективности деятельности Службы является критерий действенности контроля, который отражает положительное влияние, которое контроль оказывает на содержание деятельности проверяемого органа, умение контролирующего выправить положение: обеспечить своевременное и полное выполнение подконтрольным объектом своих рекомендаций и предложений, а при необходимости добиться их выполнения, используя предоставленные законодательством полномочия. Коэффициент действенности контроля рассчитывается по формуле (2.3).

КДК=Осф/Он (2.3)

где Он-сумма объема выявленных нарушений;

Осф - объем средств, поступивших в бюджет по итогам контрольных мероприятий.

Используя данные из таблицы 2.1. 1 рассчитаем коэффициент действенности контроля.

КДК1 - 77730,1/342584,7=0,23;

КДК2-162351,6/198710,9=0,82;

КДК3-182432,5/218875,7=0,38.

Где КДК1 - коэффициент действенности контроля Службы за 2011 г.;

КДК2-коэффициент действенности контроля Службы за 2012 г.;

КДК3 -коэффициент действенности контроля Службы за 2013 г.

Вывод: Критерий действенности также как и показатель экономической эффективности не имеет абсолютный характер. Возможно выявленные нарушения в 2011 г. были возвращены в бюджет в 2012 г. Так в 2012 г. коэффициент увеличился в 3,5 раза, по сравнению с 2011 г. Уменьшение коэффициента действенности в 2010 г. в 2 раза объясняется увеличением проверенных объектов в 2013 г. соответственно в 2 раза. В целом Служба оказывает положительное влияние на деятельность проверяемых организаций, так как наблюдается медленный рост коэффициента действенности.

Анализ эффективности увеличения штата Службы

Количество проверяемых объектов с 2011-2013 гг. увеличилось на 100%, чему способствовало расширение штата Службы с 14 в 2011-2012 гг., до 29 единиц в 2013 г., переданных министерствами республики от ликвидированных контрольно-ревизионных отделов с целью повышения эффективности и прозрачности проверок в отношении подведомственных учреждений и организаций. Проанализируем влияние увеличения штатной численности на деятельность Службы.

Таблица 2.1 - Объем проверки на одного служащего

Год201120122013Количество проверок10597203Объём проверок, тыс руб.3666934,634694086983378,8Объём одной проверки, тыс. руб34923,135767,034400,8Численность141429Объём проверки одного служащего, тыс. руб.2494,52554,71186,2Нагрузка на одного служащего7,56,97,0

Расчет показывает, что, несмотря на увеличение как численности контролеров, так и количества проводимых проверок, нагрузка снизилась в среднем на 0,5 проверки. Таким образом, при сохранении средней нагрузки равной 7 контролеры провели бы на 15 проверок больше.

За три года общий объём проверки в среднем вырос на 195, 71% за счет соответствующего увеличения количества проверок (195,62%).Соотнесение количества проведённых проверок с их объёмом, позволяет сделать вывод о том, что темп роста численности контролеров значительно отстаёт от роста трудовой нагрузки, что свидетельствует о неэффективном использовании трудовых ресурсов. Решить данный вопрос возможно путем выделения дополнительных единиц.

Соотношение количества проведённых проверок с их объёмом, позволяет сделать вывод о том, что темп роста численности контролеров не повлиял на изменения трудовой нагрузки, что свидетельствует об эффективном использовании трудовых ресурсов.

Важнейшей составной частью экономики Российской Федерации является система государственного и муниципального заказа. От ее организованности напрямую зависит эффективность расходования средств из бюджетов всех уровней, а также состояние конкурентной среды.

В целях совершенствования деятельности исполнительных органов государственной власти Республики Тыва по реализации Федерального закона от 21 июля 2005 г. №94-ФЗ, и во исполнение постановления Правительства Республики Тыва от 10 июля 2009 г. №343 Служба уполномочена на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд республики, в связи с чем, создан отдел контроля за соблюдением законодательство о размещении заказов.

В 2013 году проведено 48 контрольных мероприятий (в 2011 - 64, в 2012 - 12), которые установили неэффективное использование бюджетных средств, допущенные как уполномоченными органами, так и государственными и муниципальными заказчиками в размещении соответствующего заказа, а также конкурсной, аукционной или котировочной комиссиями. Не соблюдался принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, предусмотренный статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, когда при определении победителей конкурсных процедур качество, срочность поставки, оказания услуг имела решающее значение, но не являлась необходимой для финансово-хозяйственной деятельности учреждений.

За нарушение законодательства о размещении заказов государственные и муниципальные заказчики, а также члены комиссии по размещению заказов привлечены к административным штрафам в соответствии нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Наиболее часто выявляемые виды нарушений в сфере размещения заказов перечислены в таблице 2.1. - 3.

Таблица 2.1 - Наиболее часто выявляемые виды нарушений в сфере размещения заказов

Виды нарушенийКол-во проверок, в которых выявлены данные нарушенияНеправомерный допуск к участию в торгах (запросах котировок) или отказ в допуске участника размещения заказа13Нарушения при разработке документации, в том числе связанные с установлением в документации требований к участникам либо к заявкам, противоречащие закону1Не велись реестры закупок, осуществляемые без заключения контрактов4Не направление или несвоевременное направление сведений о контрактах (изменении), об исполнении32Нарушение условий государственных контрактов в части продления сроков исполнения4Не размещение заказов у субъектов малого предпринимательства6Не опубликование в официальном печатном издании или не размещение (несвоевременное размещение) на официальном сайте информации, подлежащей такому опубликованию или размещению4Сроки заключения государственных контрактов6Заключение договоров по одноименным товарам, работам и услугам свыше 100 тыс. рублей в течение квартала на общую сумму 3939,0 тыс. руб.14Неправомерное размещение у единственного поставщика1Заключение государственного контракта без предоставления победителем обеспечения исполнения контракта1

Опираясь на данные в рисунке 2.2 рассмотрим, как деятельность Службы влияет на финансовую дисциплину получателей бюджетных средств в динамике за три года. Высокая доля нарушений приходится на средства республиканского бюджета, однако, в 2009 г. наблюдается резкое уменьшение, что объясняется проведением Службой в 2008 г. интенсивных профилактических работ с получателями республиканского бюджета.

Увеличение штата Службы в 2010 г. позволило, соответственно, увеличить количество проверяемых объектов, и, как следствие, наблюдается увеличение нарушений, связанных с использованием республиканского бюджета.

Общий объём выявленных нарушений за 3 года сократился на 41775,7 тыс. руб., или на 11%. Сохраняется высокая доля нарушений, связанных с использованием республиканских средств (75%). Однако общая динамика остаётся положительной.

Значительно выросли штрафные санкции за нарушения бюджетного законодательства. Из таблицы видно, что количество протоколов об административных правонарушениях в 2011 г., 2013 г. остается практически неизменным, однако объем административного штрафа увеличился в 29 раз.

Таблица 2.1. Динамика величины штрафов за нарушения

Год201120122013Количество протоколов об АП841283Объём административного штрафа, руб.71200018045020733000Штрафная нагрузка, руб.8476,1915037,50249795,18

Усиление контроля за выполнением рекомендаций по устранению нарушений и недостатков позволило в отчетном периоде повысить эффективность исполнения представлений и предписаний (по сравнению с 2011 годом - на 19,2%, с 2012 годом - на 27,1%).

Важно отметить, что из общей суммы установленных финансовых нарушений крупными и часто допускаемыми нарушениями являются следующие.

.Неправомерное использование денежных средств и материальных ресурсов, в том числе нарушения по осуществлению закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, списание подотчетных сумм без оправдательных документов, принятие к оплате авансовых отчетов без оправдательных документов, оплата завышенной стоимости и объемов строительно-монтажных работ, переплата заработной платы и командировочных расходов, невыполнение договорных обязательств.

.Организация, являющиеся получателями бюджетных средств, не перечисляют остаток средств в доход бюджета, как это установлено нормативно-правовыми актами, а направляют их на различные выплаты.

К главным причинам отсутствия положительных тенденций, в частности, соблюдения законодательства, в бюджетных организациях Республики Тыва относятся:

- ненадлежащий внутренний контроль главных распорядителей бюджетных средств;

некомпетентность главных бухгалтеров бюджетных организаций, чему способствует принятие на данную должность лиц, не имеющих бухгалтерского стажа, высшего образования, рекомендаций с прежнего места работы;

ненадлежащий контроль со стороны вышестоящей организации в соблюдении требований действующего законодательства подведомственными учреждениями и организациями;

параллелизм в работе органов государственного финансового контроля Республики Тыва;

отсутствие законодательно закрепленного механизма взаимодействия органов государственного финансового контроля;

отсутствие прозрачности в деятельности органов государственного финансового контроля.

3. Направления совершенствования государственного финансового контроля

3.1Пути повышения эффективности государственного финансового контроля в Российской Федерации

Современное состояние института государственного финансового контроля, когда отсутствует единое понимание самого понятия «государственный финансовый контроль», когда существует система контролирующих органов, объединенных одной целью, но, тем не менее, имеющих разную правовую основу и пересекающихся и порой дублирующих направления деятельности, не может удовлетворить потребности общества в эффективной реализации задач хозяйственной деятельности государства.

Снятие коллизий в законодательном обеспечении финансового контроля и восполнения дефицитных норм можно добиться, лишь приняв специальный Федеральный закон «О государственном финансовом контроле», что пытаются решить на законодательном уровне уже на протяжении многих лет.

Более того, законодатель осознавал необходимость принятия данного закона. Так, президент РФ в п. 5 Указа «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации». В свое время дал поручение правительству РФ разработать проект федерального закона о финансовом контроле. Однако впоследствии (Указом Президента РФ «О признании утратившим силу пункта 5 Указа Президента Российской Федерации от 25 июля 1996 г. №1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля») данный пункт Указа был признан утратившим силу, и поручение осталось невыполненным. При этом, по мнению Т.В. Конюховой, целью законопроекта должно было явиться устранение правовой неопределенности правового регулирования и совершенствование норм в области финансового контроля.

Вместе с тем, распространено мнение, что основные проблемы нормативно-правового регулирования государственного финансового контроля решены Бюджетным кодексом РФ. На самом деле положения Кодекса в отношении контроля далеко не совершенны. Более того, некоторые из них запутывают и искажают существо контрольного дела. К тому же текст Кодекса излишне часто изменяется и дополняется, что приводит к появлению новых неясностей и упущений.

В Бюджетном кодексе РФ нет содержательного определения ни государственного, ни бюджетного контроля, не сформулированы их задачи. Уже только поэтому контроль должен регламентироваться самостоятельным законодательным актом. Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, что в современных условиях необходимо урегулировать следующие вопросы:

.Об иерархии органов финансового контроля и о принципах их взаимодействия и координации.

Например, в соответствии со ст. 2 Федерального закона «О счетной палате РФ» задачами Счетной палаты являются организация и осуществлении контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению, определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств. Среди полномочий Федеральной службы финансово-бюджетного надзора выделяется контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности. Налицо дублирование полномочий различных органов государственного финансового контроля, и в связи с этим нет гарантий, что одни и те же объекты могут подвергнуться контролю со стороны различных органов. Несоответствия и недостатки в системе финансового контроля прослеживаются как по горизонтали (законодательных и исполнительных органов государственной власти), так и по вертикали (федеральных и региональных уровней власти).

Решить этот вопрос возможно созданием независимого высшего органа государственного финансового контроля, однако практическое его осуществление приведет к дальнейшему «разбуханию» уже существующего массива контролирующих органов.

Представляется решить эту задачу путем дальнейшего укрепления правового статуса уже существующей Счетной Палаты РФ, статус которой, как основного независимого органа, закреплен Конституцией РФ.

Естественно, при решении вопроса о наделении того или иного органа полномочиями высшего органа возникнет проблем разграничения сфер влияния. Положение, когда Счетная палата находится вне структуры исполнительной власти и контролирует деятельность этой ветви власти государства, хотя и подтверждает подлинную независимость данного органа, тем не менее, не может не сказаться на эффективности всей системы государственного контроля. Следовательно, следует наделить Счетную палату РФ дополнительными полномочиями по координации деятельности всех субъектов государственного финансового контроля. При этом функция и компетенция Счетной палаты РФ должны концептуально отличаться от других органов государственного финансового контроля. Прежде всего, необходимо предоставить Счетной палате РФ высшие властно-распорядительные полномочия. Также необходимо наделить Счетную палату РФ правом непосредственной законодательной инициативы по вопросам финансового контроля, правом обращения с иском в суды, что пока не решено в действующей нормативной базе.

.О стандартизации контрольной деятельности органов финансового контроля. Правовым ориентиром в отношении стандартизации государственного финансового контроля может служить Федеральный закон «Об аудиторской деятельности». По мнению Л.Н. Овсянникова, с учетом положений Федерального закона «Об аудиторской деятельности» можно заключить, что необходимость и возможность упорядочения финансового контроля путем установления его правил (стандартов) в Российской Федерации законодательно признана.

На данный момент существуют внутренние регламентирующие документы, в том числе внутренние стандарты контроля, документы по контрольному делопроизводству, нормы поведения контролеров, методики оценки работы специалистов. Но между данными документами нет системной взаимосвязи, следовательно, нет взаимосвязи в работе и ее оценке. Стандартизация на уровне отдельных органов - лишь частичное решение общего вопроса стандартизации, необходима система общих для всех контрольных органов и обязательных для выполнения стандартов.

Вместе с тем надо учитывать то обстоятельство, что данный вопрос уже решен на мировом уровне: Комитетом по аудиторским стандартам Международной организации высших контрольных органов(INTOSAI) разработаны стандарты государственного финансового контроля, рекомендуемые к исполнению органам контроля разных стран в той мере, в какой они совместимы с национальным законодательством.

.О механизме взаимодействия органов государственного финансового контроля и законодательной и исполнительной ветвей власти, систем федерального и регионального, а также муниципального финансового контроля. Думается, дальнейшее развитие конституционной нормы о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, не совсем приемлемо в области государственного финансового контроля. Финансовый контроль, какими бы органами он ни осуществлялся, должен строиться на принципе единства системы, иметь единую методологическую и правовую базу.

Первым шагом в решении этой проблемы можно считать принятие Федерального Закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» от 02 июля 2013 г. Целью данного закона является установление общих принципов организации деятельности и основных полномочий контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований.

Закон регулирует: правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов, гарантии статуса должностных лиц контрольно-счетных органов; основные полномочия; формы осуществления, стандарты внешнего государственного и муниципального финансового контроля; планирование; права, обязанности и ответственность должностных лиц; представление информации по запросам контрольно-счетных органов; представления и предписания; гарантии прав проверяемых организаций; взаимодействие контрольно-счетных органов; обеспечение доступа к информации о деятельности контрольно-счетных органов, финансовое обеспечение деятельности. Закон определяет: основы статуса; принципы деятельности; порядок назначения на должность председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно счетных органов; требования к кандидатурам на должности председателя, заместителя председателя, аудиторов.

3.2 Рекомендации по повышению эффективности государственного финансового контроля в Республике Тыва

Комплексное реформирование системы государственного финансового контроля по Республике Тыва возможно только в случае существенной корректировки федерального законодательства, однако в этих условиях органы государственной власти Республики Тыва и органы местного самоуправления могут сосредоточить усилия на создании системы внутреннего контроля, осуществляемого главными распорядителями бюджетных средств, а также организовать работу по следующим направлениям:

.Внедрение в деятельность органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, наиболее крупных получателей бюджетных средств, внутреннего контроля.

При этом следует исходить из того, что внутренний контроль - это совокупность организационной структуры, методик и процедур, принятых руководством организации в качестве средств для упорядоченного и эффективного ведения хозяйственной деятельности, которая, в том числе, включает организованные внутри данной организации и ее силами надзор и проверку:

а) соблюдения требований законодательства;

б) точности и полноты документации бюджетного учета;

в) своевременности подготовки достоверной бюджетной отчетности;

г) предотвращения ошибок и искажений;

д) исполнения приказов и распоряжений;

е) обеспечения сохранности имущества организации.

Работа по данному направлению требует следующую разработку методологической базы внутреннего контроля:

типовое положение о внутреннем контроле, осуществляемом главным распорядителем средств республиканского бюджета;

методику оценки соответствия системы внутреннего контроля главного распорядителя бюджетных средств типовому положению, с помощью, которой уполномоченными органами государственной власти Республики Тыва осуществляться сравнение на формализованной основе усилий главных распорядителей бюджетных средств по внедрению и применению системы внутреннего контроля.

. Внедрение новых принципов организации системы государственного финансового контроля, в соответствии с которыми на первый план выходят предупреждение финансовых нарушений и выявление резервов улучшения финансовой деятельности на основе единых методов и подходов к организации и проведению контрольных мероприятий.

В рамках данного направления потребуется разработка методологии проведения аудита деятельности государственных учреждений, при проведении которого должны использоваться единые подходы к выработке критериев эффективности принятых управленческих решений, критериев эффективности расходования средств государственного бюджета Республики Тыва.

Важной составной частью работы по данному направлению должно стать исключение дублирования деятельности контрольных органов. Для этого потребуется проведение анализа нормативно-правовой базы, регламентирующей полномочия органов государственного финансового контроля по отношению к главным распорядителям бюджетных средств и внесение в нее необходимых корректировок, позволяющих закрепить за конкретными органами государственной власти Республики полномочия:

По проведению аудита деятельности государственных учреждений, направленного на предотвращение нарушений в бюджетно-финансовой сфере;

По осуществлению контрольных мероприятий, направленных непосредственно на выявление нарушений.

. Оказание методической помощи по организации и осуществлению контроля в бюджетно-финансовой сфере главным распорядителям средств государственного бюджета Республики Тыва и органам местного самоуправления.

В рамках данного направления потребуется выполнение таких мероприятий, как:

Разработка методики проведения контрольных мероприятий, оформления результатов ревизий, проверок и обследований, рекомендаций по устранению разногласий и действиям заинтересованных лиц при досудебном обжаловании действий (бездействий) контролирующих лиц;

Разработка критериев эффективности и результативности использования бюджетных ассигнований главными распорядителями и получателями средств республиканского бюджета, которыми органы государственного финансового контроля Республики Тыва могли бы руководствоваться при проведении контрольных мероприятий. При этом критерии должны быть взаимоувязаны с достижением целей, стоящих перед главными распорядителями и получателями средств республиканского бюджета, решением конкретных задач и выполнением конкретных мероприятий. Для получателей бюджетных средств, оказывающих государственные услуги в соответствии с государственным заданием, критерии эффективности и результативности расходования бюджетных средств должны быть разработаны с учетом фактического качества оказываемых государственных услуг и выполнением государственного задания;

Разработка и реализация программ обучения применению разработанных стандартов, методик для сотрудников органов государственного и муниципального контроля, а также программ повышения их квалификации;

. Обеспечение эффективного взаимодействия между органами государственного финансового контроля Республики Тыва и между органами муниципального финансового контроля.

В рамках данного направления целесообразно реализовать такие мероприятия как:

выработка рекомендаций по порядку взаимодействия контрольных органов в процессе их деятельности;

разработка и внедрение программного обеспечения для сбора и обобщения информации о результатах контрольных мероприятий, а также формирования сводной информации для принятия соответствующих управленческих решений.

. Создание системы мониторинга деятельности органов государственного и муниципального финансового контроля, включая мониторинг результативности принятых мер по устранению выявленных нарушений.

Для организации такого мониторинга необходимо разработать порядок проведения, включающий положения, регламентирующие:

полномочия органов государственной власти Республики Тыва по организации и проведению мониторинга;

периодичность мониторинга;

показатели мониторинга;

источники информации о значениях показателей мониторинга;

обязанность органов государственного и муниципального финансового контроля по предоставлению информации, необходимой для осуществления мониторинга;

особенности раскрытия информации о результатах мониторинга, состав пользователей такой информации;

порядок использования результатов мониторинга;

другие положения, необходимые для организации мониторинга, включая описание технических и финансовых вопросов, связанных с организацией мониторинга.

. Создание методологической основы для проведения комплексных контрольных мероприятий по проверке эффективности и целевого расходования средств республиканского бюджета Республики Тыва на оказание конкретных государственных услуг.

Для реализации данного мероприятия целесообразно определить из перечня государственных услуг одну-две пилотных, на базе расходов на оказание которых отработать методику проведения таких контрольных мероприятий, а также оценить целесообразность и область применения такой методики с учетом полученных результатов. Оценка целесообразности массового внедрения такого подхода нужна в связи с тем, что часть государственных услуг может оказываться государственными учреждениями Республики Тыва, подведомственными различным главным распорядителям средств республиканского бюджета, что потребует определенных усилий по координации деятельности органов государственного финансового контроля.

В ходе исследования результатов деятельности Службы финансово-бюджетного надзора по Республике Тыва были выявлены недостатки и нарушения, оказывающие негативное влияние на эффективность и результативность расходования бюджетных средств. В их числе:

1.Неэффективное использование бюджетных средств, путем необоснованного их отвлечения на конец отчетного года в дебиторскую задолженность, нарушение бюджетного законодательства, нецелевое использование средств республиканского бюджета.

В реализации своих контрольных полномочий Службе рекомендуется отдать приоритет контролю и надзору за эффективным использованием бюджетных средств, выделенных в рамках республиканских целевых программ.

Одной из главных причин нарушения бюджетного и бухгалтерского законодательства бюджетными организациями, являются текучесть кадров бухгалтерских служб, в частности, главных бухгалтеров, и, как следствие, их профнепригодность и некомпетентность. Для решения этой проблемы необходимо усилить контроль над кадровыми ресурсами бюджетных организаций следующим путем:

проверять факт наличия объявлений в средствах массовой информации о проведении конкурса на вакантную должность главного бухгалтера;

проверять результаты конкурса, на основании которого работник был принят;

проверять наличие высшего экономического образования, бухгалтерского стажа, рекомендации с прежнего места работы;

Также, Службе следует усилить контроль над:

устранением бюджетополучателями нарушений в финансово-бюджетной сфере, выявленных проверками и по возврату в бюджет неправомерно израсходованных бюджетных средств;

оказанием практической помощи в соблюдении требований ведения бухгалтерского учета и отчетности;

повышением эффективности и качества контрольных мероприятий путем прохождения сотрудниками курсов повышения квалификации, проведением ежеквартальных тренингов, практических занятий, с учетом сложившейся практики и изменения норм действующего законодательства, для повышения уровня профессиональных навыков в Службе

. Несвоевременное представление сведений по контрактам, закупки без проведения конкурсных процедур, дальнейшее продление сроков действия ранее заключенных контрактов, необоснованное дробление закупок, заключение контрактов с недобросовестными подрядчиками по строительству и реконструкции, имеющих дебиторскую задолженность по объектам, несоответствие условий заключаемых государственных контрактов условиям проектов контрактов, входящих в состав конкурсной документации, низкий уровень организации претензионной работы по взысканию с контрагентов неустойки за ненадлежащее исполнение договорных обязательств. Неправомерное использование денежных средств и материальных ресурсов в отношении осуществления закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, списание подотчетных сумм без оправдательных документов, принятие к оплате авансовых отчетов без оправдательных документов, оплата завышенной стоимости и объемов строительно-монтажных работ, переплата заработной платы и командировочных расходов, невыполнение договорных обязательств, искажение бухгалтерской отчетности (арифметические ошибки в учете, неучтенная дебиторская и кредиторская задолженность, просроченная дебиторская и кредиторская задолженность, нарушения порядка оприходования основных средств), несвоевременное оприходование в кассу наличных денежных средств, превышение лимита остатка денежной наличности по кассе.

С целью повышения уровня соблюдения законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд республики следует уделить внимание:

усилению контроля за целевым и эффективным использованием бюджетных средств, выделенных в рамках республиканских целевых программ;

усилению работы по устранению бюджетополучателями нарушений, выявленных предыдущими проверками, по возврату в бюджет неправомерно израсходованных бюджетных средств;

. Ненадлежащий внутренний контроль главных распорядителей бюджетных средств приводит к многочисленным нарушениям в сфере бюджетного законодательства и законодательства о размещении заказов.

Решить эту проблему можно: путем усиления внутреннего контроля; привлечением виновных лиц к административной ответственности в рамках полномочия Службы в сфере бюджетного законодательства и законодательства размещения заказов; оказанием практической помощи в соблюдении требований ведения бухгалтерского учета и отчетности, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

финансовый контроль надзор бюджетный

Список источников

1.Конституция Российской Федерации (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 №6-ФКЗ, от 30.12.2008 №7-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 26.01.2009, №4.

.Бюджетный кодекс Российской Федерации. - М: Издательство «Омега-Л».-2009 г.+ Консультант Плюс.

3.Федеральный закон от 02.07.2013№185-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

.Федеральный закон от 2 июля 2013 года №185-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

.Федеральный закон от 7 августа 2001 г. №119-ФЗ «Об аудиторской деятельности».

.Постановление Правительства Республики Тыва от 30.03.2011 №219 «Об утверждении Программы повышения эффективности бюджетных расходов Республики Тыва на 2011-2012 годы».

.Приказ Службы по Финансово-бюджетному надзору Республики Тыва от 9 апреля 2012 г. №56 «Об утверждении Административного регламента».

.Арзуманова Л.Л., Артемов Н.М., Ашмарина Е.М. и др. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации. Постатейный. - М.: «Проспект», 2009 г.,-224 с.

Финансовый контроль в бюджетных организациях 1. Теоретические аспекты государственного фи

Больше работ по теме: