Финансово-правовые основы местного самоуправления

 

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ

ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«ТЮМЕНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

ИНСТИТУТ ДИСТАНЦИОННОГО ОБРАЗОВАНИЯ

СПЕЦИАЛЬНОСТЬ «Юриспруденция»

КАФЕДРА АДМИНИСТРАТИВНОГО И ФИНАНСОВОГО ПРАВА

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

Финансово-правовые основы местного самоуправления

Выполнила

студентка 3 курса М.А. Плотникова

Научный руководитель

Старший преподаватель О.Г. Геймур

Рецензент

Руководитель аппарата администрации

Сладковского муниципального района А.Н. Нагибин

Тюмень 2011

СОДЕРЖАНИЕ

Список сокращений

Введение

Глава 1. Финансовые и правовые основы местного самоуправления

.1 Понятие и нормативно-правовое регулирование местного самоуправления

.2 Экономическая основа местного самоуправления

.3 Понятие и особенности осуществления бюджетного процесса в муниципальных образованиях

Глава 2. Анализ современного состояния финансов муниципальных образований

.1 Проблемы правового регулирования финансов муниципальных образований

2.2 Перспективы совершенствования финансово-правовых основ муниципальных образований

Заключение

Список используемых нормативных актов и литературы

местное самоуправление муниципальный бюджетный

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ

РФ - Российская Федерация

ФЗ - Федеральный закон

ООО - Общество с ограниченной ответственностью

ВАС - Верховный арбитражный суд

ИП - Индивидуальный предприниматель

БК - Бюджетный кодекс

НК - Налоговый кодекс

ВВЕДЕНИЕ

В соответствии с ч. 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации (далее - Конституция) местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации заложены Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 03.05.2011) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон Российской Федерации от 06.10.2003 N 131-ФЗ) и утратившим с 01.01.2009 г. Федеральным законом от 25.09.1997 года № 126 - ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Вместе с тем, в настоящее время в сложившихся социально-экономических условиях правовое регулирование местного самоуправления имеет ряд весьма существенных проблем по их формированию, обусловленных отсутствием действенных механизмов регулирования финансовых отношений на муниципальном уровне, что выступает серьезным препятствием на пути совершенствования надлежащего ресурсного обеспечения жизнедеятельности муниципальных образований.

Таким образом, на сегодняшний день возникает необходимость в наличии строгих и четких законодательных актах, которые бы действительно надлежащим образом регламентировали финансовую сферу деятельности муниципальных образований. Этим обусловлен выбор данной темы выпускной квалификационной работы.

Цель настоящей выпускной квалификационной работы состоит в формировании целостного представления об особенностях правовой природы финансовых основ местного самоуправления, особенностей, касающихся устава муниципального образования, муниципальной собственности и бюджета, а также в комплексном анализе отдельных, связанных с указанной проблематикой положений.

Основными задачами настоящей работы являются: изучение общих вопросов финансовых и правовых основ местного самоуправления, в том числе определение особенностей формирования муниципальной собственности, местного бюджета; рассмотрение особенностей правовой природы финансов муниципальных образований, а также проблем их правового регулирования и перспектив дальнейшего совершенствования, а равно внесение предложений и рекомендаций по совершенствованию правовых механизмов, направленных на укрепление финансово-правовых основ, необходимых для повышения эффективности функционирования системы местного самоуправления в Российской Федерации. Кроме того, представляется целесообразным выявление правовых аспектов финансово-правовых основ местного самоуправления и бюджетного регулирования на региональном уровне в процессе формирования доходов и осуществления расходов (на примере Сладковского муниципального района Тюменской области).

Предметом выпускной квалификационной работы выступает правовое регулирование отношений, связанных с финансово-правовыми основами в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации. Объектом исследования предлагаемой работы являются общественные отношения в сфере правового регулирования финансово-правовых основ местного самоуправления.

Теоретическую основу исследования составили труды дореволюционных, советских и современных российских ученых-правоведов, заложивших научный фундамент для институционализации местного самоуправления в Российской Федерации: А.С. Автономова, А.А. Акмаловой, М.А. Благовещенской, А.А. Грязева, И.Е. Данилиной, А.Е. Когута, А.В. Курочкина, И.И. Овчинникова, А.С. Тюхтенева, Н.Л. Пешина, А.М. Сергиенко, Т.П. Шкуратовой и др.

Практическую часть работы составляет анализ актов органов местного самоуправления и государственного управления, решений и постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, а также иные законодательные акты по вопросам правового регулирования финансовых отношений муниципальных образований. В работе дан анализ законодательства Сладковского района Тюменской области: Устава, решений и иных подзаконных нормативных правовых актов.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ

.1 Понятие и нормативно-правовое регулирование местного самоуправления

На основании Конституции Российской Федерации народ вправе осуществлять свою власть не только через органы государственной власти и непосредственно, но и через органы местного самоуправления. Закрепленная в главе 8 Конституции модель местного самоуправления, достаточно определенно указывающая цель, к которой необходимо стремиться в реформировании местной власти приближается к общепринятому во многих странах эталону местного самоуправления как демократического института.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Органы местного самоуправления рассматриваются как субъекты муниципально-правовых отношений «формируемые населением муниципальных образований, отвечающие перед ним за надлежащее исполнение своих полномочий».

Конституция Российской Федерации, признавая и гарантируя местное самоуправление (ст. 12), относит его к основам конституционного строя Российского государства. Российский муниципализм, как отмечает И.В. Бабичев, как политико-правовое явление, включающее в себя правовую доктрину, действующее законодательство и практику применения законодательных норм в сфере местного самоуправления, муниципального права и смежных отраслей права, является, таким образом, составной частью российского конституционализма.

Конституционное право граждан России на осуществление местного самоуправления обеспечивается самостоятельностью населения в решении вопросов местного значения, самостоятельностью органов, создаваемых населением для этой цели, и конституционным запретом на ограничение прав местного самоуправления, обеспечивающимся судебной защитой. Общие исходные принципы организации местного самоуправления, установленные в Конституции России, соответствуют международным стандартам, закрепленным в Европейской хартии местного самоуправления (принята Советом Европы 15 октября 1985 г.). Европейская хартия определяет местное самоуправление как право и действительную способность местных сообществ "контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел". Конституцией России не только признается право населения, местных сообществ на самоуправление, но и декларируется его гарантия всеми государственными органами, как федеральными органами власти, так и органами власти субъектов Федерации. Это гарантии экономические, юридические, организационные. Реализация полномочий местного самоуправления должна обеспечиваться достаточными финансовыми ресурсами, наличием муниципальной, в том числе земельной, собственности. Юридические гарантии включают установление федеральными законами, законами субъектов Федерации статуса местного самоуправления, обеспечения обязательности решений органов местного самоуправления. Организационные и кадровые гарантии включают подготовку на государственном уровне муниципальных служащих различных рангов, информационное обеспечение местного самоуправления.

Оптимизация организации деятельности органов местного самоуправления остается одним из важнейших направлений развития современной российской государственности. Можно без преувеличения сказать, что повышение эффективности деятельности таких органов является важным условием обеспечения стабильности в обществе в целом. Широкое вовлечение граждан в решение проблем местной жизни, результативное удовлетворение повседневных потребностей населения, строгое соблюдение законодательных положений при соблюдении и поддержании баланса государственных и местных интересов, т.е. общих интересов жителей каждого муниципального образования, способны заложить прочный фундамент для гражданского согласия. В тоже время в юридической литературе указываю на то, что «анализ развития муниципального законодательства Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что государство в настоящий момент стремится усилить в местном самоуправлении государственные начала. Ранее законодательство нивелировало государственный характер местного самоуправления, создавало условия для максимального развития в нем общественных начал».

Вместе с тем местное самоуправление является одной из предусмотренных Конституцией Российской Федерации форм народовластия. В Конституции также всячески подчеркивается, что это самостоятельный уровень власти, не зависимый от государства и реализующий свои задачи. Вместе с тем не следует забывать, что публичная власть Российской Федерации представляет собой единый механизм. В силу этого даже самостоятельные уровни власти осуществляют свою деятельность во взаимодействии друг с другом. Цель оптимизации взаимодействия государственной и муниципальной власти является одной из наиболее важных, решаемых в рамках проводимой административной реформы.

Соответствующая основа конституционного строя закреплена в ст. 12 Конституции РФ, согласно которой в России признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление осуществляется в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Существующие конституционные нормы соответствуют и обязательствам России, закрепленным в ее международных договорах, которые в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью правовой системы РФ. Так, в ст. 2 Европейской хартии местного самоуправления в отношении конституционных и законодательных основ местного самоуправления указано, что принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в конституции государства.

Местное самоуправление носит социальный характер, в нем, по мнению А.А. Акмалова структурируется естественный уровень жизнедеятельности местного сообщества. Следует отметить, что на муниципальном уровне реализуется до 80 % всех гарантированных Конституцией «бесплатных» социальных благ и более 90 % всех платных услуг. Система местного самоуправления в Российской Федерации, - пишет А.Н. Борисов, - представляет собой специфический уровень народовластия, имеющий общественные и государственные начала. Так как, с одной стороны, для организации жизнедеятельности население объединяется в особый территориальный коллектив со своей структурой и интересами, а с другой - усилиями органов местного самоуправления реализуются и административные функции, которые, тем самым, высвобождают органы государственного управления от забот по решению местных дел, что подтверждается полученными результатами на практике.

Особое значение в системе местного самоуправления имеют его финансово-экономические основы, представляющие собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием, использованием и распоряжением муниципальной собственностью, местными бюджетами и иными местными финансами в интересах населения муниципального образования. «Большое значение для деятельности местного самоуправления, особенно в пору его становления имеет то, насколько оно обеспечено материальными ресурсами. Без достойной финансово-экономической основы самоуправление останется фикцией», - абсолютно обоснованно замечает А.С. Автономов.

Финансовые основы местного самоуправления В.В. Курочкин понимает как «совокупность правовых норм, регулирующих формирование, направления использования и контроль местных финансов в интересах населения муниципальных образований».

К принципам построения финансово-экономических основ местного самоуправления относятся: органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций; финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставляемым им Конституцией или законом полномочиями; по меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом (принцип использования ресурсов подведомственной органу власти территории); финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, что бы следовать, насколько это возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов; органы государственной власти Российской Федерации и государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны содействовать развитию финансово-экономических основ местного самоуправления.

Общеизвестно, что финансово-экономическую основу местного самоуправления составляют: муниципальная собственность, местные бюджеты и иные финансовые ресурсы местного самоуправления, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

Финансово-экономические основы местного самоуправления обеспечивают хозяйственную самостоятельность местного самоуправления, служат удовлетворению потребностей населения муниципальных образований; оказывают влияние на экономическое и финансовое положение в стране в целом.

Государство берет на себя определенные обязательства по созданию должных финансовых, экономических и иных условий и предпосылок для развития местного самоуправления, что является гарантированностью государством местного самоуправления.

Основным муниципальным нормативно-правовым актом, обладающим высшей юридической силой в составе норм, принимаемых органами местного самоуправления или местным сообществом, является устав муниципального образования. Уставу муниципального образования придается особое значение среди муниципальных правовых актов. Как отмечают Н.А. Игнатюк, А.В. Павлушкин «в уставе, являющемся своеобразной «муниципальной конституцией», указываются основные положения по организации и деятельности местного сообщества». Устав является источником права и рассматривается как разновидность актов кодификационного значения.

Впервые понятия устава местного самоуправления появилось в 1991 г. в связи с принятием Закона РСФСР «О местном самоуправлении». Однако речь в нем шла об уставе не муниципального образования в целом, а лишь об уставе местного самоуправления. Такими уставами предусматривались, в частности, необходимость конкретизации функций, порядка работы, системы и структуры местных органов власти и управления, разграничение полномочий между ними, организация территориального общественного самоуправления населения. Принципиальным образом изменились требования к уставам с принятием Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с указанным законом устав из документа, просто определяющего и закрепляющего организацию управления на местном уровне, превратился в устав муниципального образования, его «основной закон». Можно сделать вывод, - подчеркивает И.Е. Данилина, - о конституирующем значении устава для местного самоуправления на соответствующей территории».

В ч. 1 ст. 44 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ определен перечень наиболее важных вопросов формирования и функционирования системы местного самоуправления, которые должны содержаться в Уставе муниципального образования. Большинство данных вопросов касаются организации и деятельности органов местного самоуправления. В соответствии с названной нормой уставом муниципального образования должны определяться: 1) наименование муниципального образования(в статье 1 Устава Сладковского муниципального района Тюменской области определены статус и границы муниципального района. В данной статье указано, что Сладковский муниципальный район является муниципальным районом, наделенным законом Тюменской области статусом муниципального района. Границы территории муниципального района установлены законом Тюменской области. Изменение границ муниципального района осуществляется Законом Тюменской области по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти Тюменской области, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») ; 2) перечень вопросов местного значения; 3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления; 4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления; 5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления; 6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов; 7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц; 8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления; 9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации; 10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Указанный в ч. 1 статьи 44 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ перечень вопросов должен быть в обязательном порядке закреплен в уставе муниципального образования. Отсутствие одного из перечисленных положений может явиться основанием для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования. Необходимо также отметить, что в уставе муниципального образования содержатся не только нормы об организации местного самоуправления в соответствующем муниципальном образовании, но и перечень основных актов местного самоуправления, подлежащих принятию представительным органом и главой муниципального образования, а также порядок подготовки и принятия таких актов, механизм их отмены.

Согласно ч. 2 ст. 44 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ уставом муниципального образования регулируются иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Уставы муниципальных образований по-разному подходят к регламентации порядка дополнительного использования собственных материальных ресурсов и финансовых средств для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий. В подавляющем большинстве уставов эти вопросы никак не урегулированы.

Устав муниципального образования имеет свою структуру. Так, Устав Сладковского муниципального района Тюменской области состоит из 7 глав и включает в себя: Глава I. Общие положения; Главу II. Правовые основы организации и осуществления местного самоуправления в муниципальном районе; Глава III. Участие населения муниципального района в осуществлении местного самоуправления; Глава IV. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления; Глава V. Экономическая основа местного самоуправления; Глава VI. Гарантии прав граждан на местное самоуправление и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления муниципального района; Глава VII. Заключительные и переходные положения.

Устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек - населением непосредственно на сходе граждан (ч. 3 ст. 44 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ).

Необходимо отметить, что проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении.

Данные положения представляют собой определенные гарантии участия жителей муниципального образования в формировании устава наряду с ч. 3 ст. 28 Закона, согласно которой проект устава муниципального образования и проект правового акта о внесении в него изменений и дополнений (за исключением случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией РФ, федеральными законами) должны выноситься на публичные слушания.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

Принимая во внимание особую значимость устава в системе нормативных актов муниципальных образований, действующее законодательство предусматривает процедуру его обязательной государственной регистрации. На основании ч. 6 ст. 44 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. В настоящее время данный порядок установлен в Федеральном законе от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ "О государственной регистрации уставов муниципальных образований".

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. Законодательством могут быть установлены основания для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Государственную регистрацию уставов муниципальных образований осуществляют территориальные органы уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований. Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 28 января 2005 г. № 7 полномочия по государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования возложены на Главное управление Минюста России по федеральному округу.

Регистрирующий орган: проверяет соответствие устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Федерации; проверяет соблюдение установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования; присваивает уставу муниципального образования государственный регистрационный номер; выдает свидетельство о государственной регистрации устава муниципального образования; включает сведения об уставе муниципального образования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Федерации.

Государственный реестр уставов муниципальных образований является сводом сведений о прошедших государственную регистрацию уставах муниципальных образований и муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы муниципальных образований. Государственный реестр уставов муниципальных образований состоит из государственных реестров уставов муниципальных образований субъектов Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2005 г. № 350 утверждены Правила ведения государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации.

Устав муниципального образования направляется главой муниципального образования в регистрирующий орган в течение 15 дней со дня его принятия. Решение о государственной регистрации устава муниципального образования принимается в тридцатидневный срок со дня его представления для государственной регистрации.

Государственная регистрация устава муниципального образования удостоверяется свидетельством о государственной регистрации. Форма свидетельства о государственной регистрации устава муниципального образования устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.

Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав могут быть: противоречие устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации; нарушение установленного Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав.

Отказ в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также нарушение установленных сроков государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении в устав муниципального образования изменений и дополнений могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке. Как отмечено в п. 8 ч. 1 ст. 44 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Государственную регистрацию уставов муниципальных образований организует уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.

Необходимо отметить, что в правоприменительной деятельности возникают ситуации, связанные с правомерностью регистрации уставов муниципальных образований. Так, объединение избирателей Республики Саха (Якутия) обратилось в суд с заявлением о признании недействительным факта регистрации Устава муниципального образования - Горный улус. В обоснование своих требований председатель объединения Т.С. сослался на то, что согласно федерального законодательства и Законов Республики Саха (Якутия) Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) в пределах своей компетенции определило территориальную основу местного самоуправления на уровне сел, поселков, наслегов, городов улусного значения, а также во внутригородских территориях городов республиканского значения. В нарушение указанных Законов Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Саха (Якутия), зарегистрировав Устав муниципального образования - Горный улус, фактически допустило создание муниципального образования на уровне улуса. В судебном заседании Т.С. пояснил, что Уставы приняты в улусах с нарушением как федерального, так и республиканского законодательства, а поэтому Управление Министерства юстиции РФ по Республике Саха (Якутия) обязано было отказать в регистрации всех Уставов муниципальных образований на уровне улусов, в том числе и по Горному улусу. Уставы приняты на не представленных в федеральном законе конференциях, что не является прямым волеизъявлением населения, тем самым нарушено право граждан на референдум и непосредственное волеизъявление. Решением Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 13 октября 2000 г. указанное заявление объединения избирателей Республики Саха (Якутия) было удовлетворено, а кассационные жалобы Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации оставлены без удовлетворения.

По другому делу, рассмотренному судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации по заявлению прокурора Киришской городской прокуратуры Ленинградской области о признании недействительными положений Устава муниципального образования "Киришский район" по протесту заместителя Генерального прокурора Российской Федерации на определение судебной коллегии по гражданским делам Ленинградского областного суда от 21 июля 1998 г. в удовлетворении заявления в части признания недействительным абз. "а" подп. 11 п. 2 ст. 13 устава муниципального образования отказано правомерно, поскольку в оспариваемом положении прямо оговорено, что органы местного самоуправления координируют деятельность правоохранительных органов лишь в сфере охраны общественного порядка, что не противоречит федеральному законодательству.

Помимо устава к муниципальным правовым актам следует отнести правовые акты, принятые на местном референдуме или сходе граждан; нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования (решения по вопросам организации жизнедеятельности муниципального образования и по вопросам внутренней организации деятельности органов местного самоуправления); правовые акты главы муниципального образования (в форме постановлений издаются нормативные акты, в форме распоряжений - решения по конкретным вопросам оперативного характера и индивидуальные акты); правовые акты главы местной администрации (постановления и распоряжения); правовые акты иных органов и должностных лиц местного самоуправления, адресованные подчиненным административным структурам, поэтому правовой формой этих правовых актов являются распоряжения и приказы.

Сущность муниципального правотворчества следует рассматривать как проявляющуюся в режиме самоорганизации функцию местного сообщества и уполномоченных на то органов местного самоуправления по выявлению воли населения муниципального образования и формированию в соответствию с ней публично-властных предписаний, закрепляемых в нормативно-правовых актах муниципального уровня, пользующихся признанием и защитой со стороны государства. Особое значение в этой связи придается муниципальных правовым актом, определение которого содержится в абз. 17 статьи 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ. Согласно указанной норме муниципальный правовой акт - решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

Структура муниципальных правовых актов - это целостная, взаимно обусловленная, находящаяся в единстве совокупность ее самостоятельных актов, характеризующаяся наличием системообразующих оснований и механизмами взаимосвязи между ними. В качестве признаков муниципально-правового акта Т.П. Шкуратова выделяет: данный акт относится к муниципальному (публичному) праву; принимается определенным субъектом - населением, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, сфера применения - вопросы местного значения, отдельные государственные полномочия. Иные вопросы, отнесенные уставом муниципального образования, в соответствии с федеральными законами, к полномочиям органов местного самоуправления, имеет юридически властный характер, позаконен, может создавать юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения муниципально-правовых отношений.

В юридической литературе указывают на негосударственную правовую природу нормативно-правовых актов местного самоуправления. По мнению Е.В. Осыченко, «негосударственная природа нормативно-правовых актов местного самоуправления выражена в направленности правового регулирования, определяющей ее содержание. Негосударственная природа нормативно-правовых актов местного самоуправления выражается в их содержании, которое соответствует следующим признакам: 1) оно направлено на решение вопросов местного значения; 2) вопросы местного значения отражают интересы местного сообщества, а не являются продолжением государственных полномочий; 3) правила, содержащиеся в нормах муниципального нормативного правового акта, сформулированы и установлены самостоятельно представительным органом местного самоуправления исходя из местных условий и предпочтения интересов местного населения. Иные правовые акты местного самоуправления могут быть отнесены к негосударственным лишь с формальной точки зрения, их негосударственная природа носит формальный характер и не отражает общественной природы местного самоуправления в целом».

В качестве наиболее характерных нарушений, содержащихся в уставах и иных правовых актах органов местного самоуправления, выделяют следующие: превышение предоставленных органам местного самоуправления полномочий; неправомерное перераспределение полномочий между органами и должностными лицами местного самоуправления; нарушение бюджетного законодательства о налогах и сборах; нарушение прав граждан и организаций, предусмотренных действующим законодательством; нарушение административного законодательства.

А.Н. Антонова указывает, что нормативно-правовые акты органов местного самоуправления могут обладать определенной дефектностью, которая может проявляться в следующем. Во-первых, при принятии нормативного правового акта может быть нарушено требование законности. Во-вторых, дефектность актов может быть вызвана нарушением территориальных, компетенционных пределов, в рамках которых принимаются нормативные правовые акты.

Согласно ст. 48 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Правовыми последствиями принятия актов органов местного самоуправления без соблюдения требований законности могут быть: 1) изменение или отмена нормативного правового акта самим органом местного самоуправления, принявшим (издавшим) соответствующий муниципальный правовой акт; 2) приостановление действия нормативного правового акта органами местного самоуправления; 3) отмена или приостановление действия нормативного правового акта в случае упразднения органа местного самоуправления, принявшего (издавшего) данный акт, органом местного самоуправления, к полномочиям которого на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта; 4) признание нормативного правового акта недействительным по решению суда; 5) отмена нормативного правового акта уполномоченными государственными органами Российской Федерации или субъектов Российской Федерации в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; 6) предписание органа государственной власти об отмене или изменении актов органов местного самоуправления.

Следует отметить, что в юридической литературе указывают на недостаточность (неполноту) правового обеспечения на федеральном, региональном и местном уровне системы местного самоуправления и дефектность практики правоприменения, а также на неполноту и дефектность (в виде диссимметрии) законодательных основ местного самоуправления. Подобные дефекты и пробелы законодательного регулирования системы местного самоуправления отмечались и в итоговых рекомендациях Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы РФ от 3 июля 2008 г. и от 24 марта 2009 г. Именно недостаточность у муниципальных образований правовых инструментов для устойчивого, комплексного развития и низкий уровень собственных финансовых ресурсов муниципальных образований являются основными системными дефектами законодательной основы современного российского муниципализма.

Таким образом, можно сделать вывод, что устав муниципального образования по предмету своего регулирования является актом всеобъемлющего характера, имеет конституирующее значение и обладает признаками учредительного документа, а равно выступает основой для дальнейшего местного нормотворчества, обладая высшей юридической силой по отношению ко всем другим актам данного муниципального образования. Совокупность иных муниципальных правовых актов местного самоуправлениях характеризует определенных порядок принятия, подзаконный характер, а также круг регламентируемых вопросов местного значения.

.2 Экономическая основа местного самоуправления

В соответствии с ч. 2 ст. 8 Конституции в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Конституционные гарантии муниципальной собственности выражаются в том, что муниципальная собственность защищается наравне с другими формами собственности, а органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью.

По мнению И.В. Бабичева, защита муниципальной собственности наравне с другими формами собственности является наиболее важной нормой-принципом Конституции Российской Федерации в отношении местного самоуправления. Муниципальная собственность, право и бремя владения, пользования и распоряжения которой принадлежит населению муниципального образования, - пишет Н.А. Игнатюк, - является одним из параметров правового пространства местного самоуправления. «Владение муниципальной собственностью, - справедливо отмечает В.В. Таболин, - является необъемлемой составной частью и экономической основой организации городского самоуправления». По мнению Н.С. Бонадаря «муниципальная собственность в ее конституционном закреплении и последующем правовом регулировании содержит в концентрированном виде все исходные моменты муниципальной демократии как демократии «малых пространств», в ней коренятся истоки муниципального властвования и одновременно - самостоятельности местного населения в решении вопросов местного значения.

Понятие «муниципальная собственность» было введено в Российской Федерации законом РСФСР от 24.12.1990 г. «О собственности в РСФСР», утратившим силу после введения в действие ч. 1 ГК РФ с 1.01.1995 г. Как пишет Л.А. Чердакова, - для России муниципальная собственность является формой новой, поскольку чуть более 15 лет существует сам институт местного самоуправления в его современном, цивилизованном, соответствующем международным стандартам виде. Отвечая на вопрос, что обусловливает существование этой формы собственности, автор полагает, что в Европейской хартии местного самоуправления в самом общем виде заложена смысловая основа существования муниципальной собственности. Вместе с тем вопросы муниципального имущества Хартия вообще не регулирует. Если различные аспекты "финансовых ресурсов органов местного самоуправления", вопросы местных бюджетов, налогов, сборов и т.д. в Хартии представлены достаточно обширно (ст. 9), то "имущественная" сторона муниципальной собственности не упомянута. Поэтому как установление общих принципов в указанной сфере, так и непосредственное правовое регулирование являются продуктом творчества национального законодателя.

Федеральный закон № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не содержит понятий "муниципальная собственность" и "право муниципальной собственности". В тоже время в ст. 51 определено, что "Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления". В условиях отсутствия легальной дефиниции необходимо выработать определение доктринальное, а также определить место муниципальной собственности среди правовых институтов. Теоретическое обоснование муниципальной собственности и права муниципальной собственности в дальнейшем было дано в работах В.К. Андреева, А.А. Уварова, Н.В. Постового, Л.Е. Лаптевой, Ю. Тихомирова, Е.А. Слепнева и других отечественных правоведов.

По мнению Е.В. Товаровой: "Право муниципальной собственности следует рассматривать как институт муниципального права. Поскольку само муниципальное право является комплексной отраслью права, то и право муниципальной собственности представляет собой комплексный межотраслевой институт, включающий в себя нормы конституционного, гражданского, административного и иных отраслей права". Е. Семенова и В. Степанова акцентируют внимание на том, что отношения муниципальной собственности - "это система экономическая, потребляющая ресурсы, создающая продукт постоянно, воспроизводя все условия своего существования".

Л.А. Чердакова под муниципальной собственностью понимает сложную система экономических и юридических отношений между населением муниципального образования (местным сообществом), органами местного самоуправления и государством в лице его органов по поводу природных ресурсов, имущества и денежных средств, принадлежащих муниципальному образованию и необходимых для решения вопросов местного значения, а также для осуществления отдельных государственных полномочий и для эффективного функционирования органов местного самоуправления. Право муниципальной собственности в субъективном смысле, - по мнению указанного автора, - это принадлежащие населению муниципального образования (местному сообществу) как коллективному субъекту муниципальных отношений правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом и денежными средствами, принадлежащими муниципальному образованию. Правомочие по распоряжению муниципальной собственностью от имени и в интересах местного сообщества осуществляют органы местного самоуправления. Право муниципальной собственности в объективном смысле - это институт законодательства, имеющий комплексный характер и включающий в себя как нормы муниципально-правового института (элемента системы права) права муниципальной собственности, так и нормы других отраслей права (преимущественно конституционного, финансового, административного, гражданского, жилищного и земельного).

Муниципальная собственность в литературе рассматривается как стабильный источник доходов, подвластный органам местного самоуправления. Последние в свою очередь, определяют способы и методы получения доходов от эксплуатации муниципальных хозяйств. В этом плане заслуживает внимания широко известный опыт муниципалитетов США: за въезд в штат, город, мост на автомобиле взимается плата. Такая же практика применялась в СССР в курортный сезон в Ялте.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ определил правовые основы формирования муниципальной собственности. Концептуальной особенностью названного Закона является установление исчерпывающего (не подлежащего расширительному толкованию) перечня видов муниципального имущества, а также критериев отнесения отдельного имущества к имуществу, находящемуся в муниципальной собственности. В состав муниципального имущества может входить: 1) имущество, предназначенное для решения установленных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ вопросов местного значения и перечисленное в ч. ч. 2 - 4 ст. 50 данного Закона; 2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; 3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Финансовую основу местного самоуправления составляют местные финансы, то есть совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения, которые включают в себя: средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления и другие финансовые средства.Местный бюджет, являющийся согласно ст. 14 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК) формой образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования составляет финансовую основу местного самоуправления.

Местный бюджет, по мнению И.И. Овчинникова и А.Н. Писарева, - представляет собой «совокупность доходных и расходных источников муниципального образования». Н.Л. Пешин рассматривает местный бюджет как экономическую и правовую категорию, с правовой точки зрения являющуюся «основным нормативным актом муниципального образования, разрешающим и утверждающим расходование денежных средств».

Часть 1 ст. 132 Конституции закрепляет положение, согласно которому органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. Поэтому каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). При этом бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района.

Органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований.

Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации.

В местных бюджетах раздельно предусматриваются доходы, направляемые на осуществление полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, и субвенции, предоставленные для обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными и региональными законами, а также осуществляемые за счет указанных доходов и субвенций соответствующие расходы местных бюджетов.

Проект местного бюджета, решение об утверждении местного бюджета, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию. Органы местного самоуправления поселения обеспечивают жителям поселения возможность ознакомиться с указанными документами и сведениями в случае невозможности их опубликования. Это может осуществляться, например, путем вывешивания данных документов на информационных стендах и т.п.

В судебной практике встречаются споры, связанные с особенностями формирования и использования муниципальных бюджетов. В частности по одному из дел, по мнению Управления Федерального казначейства по Пермскому краю и Министерства финансов Российской Федерации со стороны истца индивидуального предпринимателя О. является необоснованным применение к расчету своих убытков методики, предназначенной для формирования бюджета города Перми. ИП О. обратилась в суд о взыскании убытков, понесенных в 2006 году в связи с перевозкой льготных категорий пассажиров, имеющих право на социальную поддержку на федеральном, региональном и муниципальном уровнях: с Российской Федерации в лице Минфина России за счет средств федеральной казны - 253 686 рублей; с Минфина Пермского края за счет средств казны Пермского края - 989 705 рублей. Суд первой инстанции, удовлетворяя иск указанного индивидуального предпринимателя, руководствуясь статьями 200, 790 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьей 12 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также положениями региональных и муниципальных нормативных правовых актов о расходных обязательствах по мерам социальной поддержки, и исходил из того, что средства, выделенные из федерального и областного бюджетов в размере 29 067 499 рублей в 2006 году не были доведены до перевозчиков, понесших расходы по предоставлению льгот отдельным категориям граждан, а были выплачены им за 2008 и 2009 годы; соответствующие льготы являются расходными обязательствами федерального и регионального бюджетов, при этом выделенные этими бюджетами денежные средства не покрыли понесенных перевозчиком убытков от предоставления этих льгот; факт наличия указанных убытков и обоснованность их расчета со стороны предпринимателя подтверждены. Проанализировав эти обстоятельства, суд пришел к заключению, что имеет место незаконное бездействие ответчиков, повлекшее возникновение убытков.

Финансы муниципальных образований являются составной частью финансовой системы страны. Финансы, как известно, выполняют не только две основные функции: распределительную и контрольную, действующие не изолированно друг от друга, а в диалектическом единстве, но и регулирующую. Эти функции используются муниципальными образованиями при осуществлении ими своей деятельности. Реализуя указанные функции финансов, муниципальные образования формируют фонды денежных средств, необходимые как для развития самого хозяйствующего субъекта, так и для удовлетворения общегосударственных и территориальных потребностей.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 55) основными собственными доходами местных бюджетов являются следующие: доходы от местных, региональных и федеральных налогов и сборов; безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней.

К собственным доходам местных бюджетов в соответствии со ст. 55 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относятся: средства самообложения граждан; доходы от местных налогов и сборов; доходы от региональных налогов и сборов; доходы от федеральных налогов и сборов; безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, субсидии и иные межбюджетные трансферты, и другие безвозмездные перечисления; доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности; часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов; штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления; добровольные пожертвования; иные поступления в соответствии с федеральными и региональными законами, а также решениями органов местного самоуправления.

Федеральный законодатель предусмотрел определенные гарантии стабильности собственных доходов местных бюджетов.

Состав собственных доходов местных бюджетов может быть изменен федеральным законом только в случае изменения установленного Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" перечня вопросов местного значения и (или) изменения системы налогов и сборов Российской Федерации. Федеральный закон, предусматривающий изменение состава собственных доходов местных бюджетов, вступает в силу с начала очередного финансового года, но не ранее чем через три месяца после его принятия.

В доходы местных бюджетов зачисляются субвенции, предоставляемые на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Средства самообложения граждан - это разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Размер платежей в порядке самообложения граждан устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30% общего числа жителей муниципального образования и для которых размер платежей может быть уменьшен. Вопросы введения и использования указанных выше разовых платежей граждан решаются на местном референдуме (сходе граждан).

Доходы местных бюджетов от местных налогов и сборов. По словам Т.В. Колкнева, "наиболее эффективными с точки зрения наполнения местных бюджетов являются: индивидуальный подоходный налог, налог на собственность, акцизы, налоги, связанные с использованием автотранспорта. Анализ фискальной политики ряда иностранных государств показывает, что во многих из них индивидуальный и корпоративный подоходный налог играет заметную роль в системе налоговых доходов местных бюджетов. Так, в Германии за счет подоходного налога формируется 78% налоговых доходов местных бюджетов. В Швейцарии эта доля составляет 84,4%, в Бельгии 86,5%, а в Швеции достигает 100%. В среднем доля налогов с дохода в мире составляет 38% налоговых доходов местных бюджетов".

Согласно ч. 1 ст. 132 Конституции органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают местные налоги и сборы. Однако Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" самостоятельность органов местного самоуправления по установлению местных налогов и сборов ограничена. Согласно ст. 57 этого Федерального закона перечень местных налогов и сборов и полномочия органов местного самоуправления по их установлению, изменению и отмене устанавливаются законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

Органы местного самоуправления городского округа обладают полномочиями по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов, установленными законодательством Российской Федерации о налогах и сборах для органов местного самоуправления поселений и муниципальных районов.

В бюджеты поселений, входящих в состав муниципального района, в соответствии с едиными для всех данных поселений нормативами отчислений, установленными нормативными правовыми актами представительного органа муниципального района, могут зачисляться доходы от местных налогов и сборов, подлежащие зачислению в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах в бюджеты муниципальных районов.

Согласно п. 4 ст. 12 части первой Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК) местными налогами признаются налоги, которые установлены данным Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований. Местные налоги вводятся в действие и прекращают действовать на территориях муниципальных образований в соответствии с НК и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах.

В соответствии со ст. 15 части первой НК к местным налогам относятся земельный налог, а также налог на имущество физических лиц.

Представительными органами муниципальных образований либо законодательными (представительными) органами государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в порядке и пределах, которые предусмотрены Налоговым кодексом Российской Федерации, могут устанавливаться налоговые льготы, основания и порядок их применения.

Согласно ст. 387 части второй НК земельный налог устанавливается данным Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, вводится в действие и прекращает действовать в соответствии с НК и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований и обязателен к уплате на территориях этих муниципальных образований.

Согласно ст. 3 Закона Российской Федерации от 9 декабря 1991 г. № 2003-1 "О налогах на имущество физических лиц" ставки налога на строения, помещения и сооружения устанавливаются нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления в зависимости от суммарной инвентаризационной стоимости. Налоги зачисляются в местный бюджет по месту нахождения (регистрации) объекта налогообложения.

В бюджеты муниципальных районов подлежат зачислению налоговые доходы от следующих местных налогов, устанавливаемых представительными органами муниципальных районов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах: земельного налога, взимаемого на межселенных территориях, - по нормативу 100%; налога на имущество физических лиц, взимаемого на межселенных территориях, - по нормативу 100%.

Доходы от региональных налогов и сборов зачисляются в местные бюджеты по налоговым ставкам, установленным законами субъектов Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, а также по нормативам отчислений в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 58).

В местные бюджеты в соответствии с едиными для всех поселений или муниципальных районов данного субъекта Федерации нормативами отчислений, установленными региональным законом, могут зачисляться доходы от определенных видов региональных налогов и сборов, подлежащие зачислению в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах в региональный бюджет.

Доходы от региональных налогов и сборов зачисляются в бюджеты городских округов по налоговым ставкам и (или) нормативам отчислений, установленным региональными законами в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах для зачисления дохода от соответствующего регионального налога (сбора) в бюджеты поселений и установленным региональными законами в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах для зачисления дохода от соответствующего регионального налога (сбора) в бюджеты муниципальных районов.

Доходы от федеральных налогов и сборов зачисляются в местные бюджеты по нормативам отчислений в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 59).

БК РФ и (или) законодательством Российской Федерации о налогах и сборах устанавливаются единые для всех поселений или муниципальных районов налоговые ставки и (или) нормативы отчислений для зачисления доходов от определенного вида федерального налога (сбора) в соответствующие местные бюджеты.

В местные бюджеты в соответствии с едиными для всех поселений или муниципальных районов данного субъекта Федерации нормативами отчислений, установленными региональным законом, могут зачисляться доходы от федеральных налогов и сборов, подлежащие зачислению в региональный бюджет в соответствии с БК и (или) законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

Установление указанных нормативов законом субъекта Российской Федерации о региональном бюджете на очередной финансовый год и (или) иным региональным законом на ограниченный срок не допускается.

В бюджеты поселений, входящих в состав муниципального района, в соответствии с едиными для всех данных поселений нормативами отчислений, установленными решениями представительного органа муниципального района, могут зачисляться доходы от федеральных налогов и сборов, подлежащие зачислению в бюджеты муниципальных районов в соответствии с Бюджетным кодексом, законодательством Российской Федерации о налогах и сборах и (или) региональным законом.

Доходы от федеральных налогов и сборов зачисляются в бюджеты городских округов по налоговым ставкам и (или) нормативам отчислений, установленным законодательством Российской Федерации о налогах и сборах для зачисления дохода от соответствующего федерального налога (сбора) в бюджеты поселений и установленным законодательством Российской Федерации о налогах и сборах для зачисления дохода от соответствующего федерального налога (сбора) в бюджеты муниципальных районов.

Таким образом, подводя итоги по первой главе необходимо отметить, что:

местное самоуправление является одной из предусмотренных Конституцией Российской Федерации форм народовластия, носящей социальный характер, гарантированной в конституции и представляет из себя определенную систему, особое значение в которой имеют финансово-экономические основы;

устав муниципального образования является актом всеобъемлющего характера, выступающего основой для дальнейшего местного нормотворчества;

муниципальная собственность признается наравне с иными формами собственности, носит дискуссионный характер и представляет из себя принадлежащее населению муниципального образования правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом и денежными средствами, данного муниципального образования.

бюджет, является центральной категорией финансово-правовых основ муниципальных образований, формирование которого создает основу финансово-экономического потенциала муниципальных образований.

1.3 Понятие и особенности осуществления бюджетного процесса в муниципальных образованиях

Бюджет находится в постоянном развитии, движении. Последовательную смену состояний, стадий развития можно определить как бюджетный процесс. При этом необходимо подчеркнуть, что последовательность стадий не носит чисто механический характер, а регулируется нормами бюджетного права, которые отражают последовательную смену стадий, цикличный характер, смену прав и обязанностей участников бюджетного процесса.

Согласно ст. 6 БК РФ бюджетный процесс - это регламентированная законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

По мнению В.А. Парыгиной, А.А. Тедеева, под бюджетным процессом следует понимать деятельность следующего круга субъектов: органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса.

На сегодняшний день бюджетный процесс в Российской Федерации регламентирован в части 3 БК, в которой определены участники бюджетного процесса (участники бюджета на федеральном уровне), их полномочия; осуществление бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при введении временной финансовой администрации, составление проектов бюджетов, рассмотрение и утверждение бюджетов.

Бюджетному процессу придается особое значение на федеральном уровне. Так, в частности, во исполнение бюджетных посланий Президента Российской Федерации и программ социально-экономического развития Российской Федерации, с учетом одобренных Правительством Российской Федерации принципов реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации, направлена на повышение результативности бюджетных расходов и оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации, была разработана Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах.

Особое значение при осуществлении бюджетного процесса придается на федеральном уровне органам местного самоуправления. Согласно п. 2 ст. 52 Федеральный закон Российской Федерации от 06.10.2003 N 131-ФЗ органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса.

Помимо временных рамок бюджетный цикл имеет пространственные рамки. На уровне Российской Федерации его пространственные рамки определяются территорией всего государства, на уровне субъектов Российской Федерации - территорией соответствующего субъекта Федерации, на уровне муниципальных образований - территорией соответствующего муниципального образования. Исходя из этого каждый субъект публичных финансов - в том числе каждое муниципальное образование - в целом осуществляет собственный бюджетный процесс.

К признакам бюджетного процесса муниципального образования следует отнести:

. Сущность бюджетного процесса заключается в том, что он представляет собой разновидность государственного или местного управления. Управление - это процесс воздействия субъекта управления (управляющей системы) на объект управления (управляемой системы). В бюджетном процессе в качестве управляющей системы выступают законодательные (представительные) органы власти, а в качестве управляемой системы - исполнительные органы власти, а также получатели бюджетных средств.

. Каждый субъект, управляющий публичными финансами, а именно: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования - осуществляют собственный бюджетный процесс.

. Бюджетный процесс, являясь управленческой деятельностью государства, отражает сущность и форму государства: является государство республикой или монархией по форме правления, федерацией или унитарным государством по форме государственного устройства, демократическим или недемократическим по политическому режиму.

. Бюджетный процесс на уровне муниципальных образований также отражает сущность государственной и местной власти. Наличие права муниципальных образований на собственный бюджет свидетельствует о демократичности политического режима.

Проследить стадии бюджетного процесса муниципального образования представляется целесообразным на примере отдельного муниципального образования. Так, Положение о бюджетном процессе в Сладковском муниципальном районе, утвержденное Решением Думы Сладковского муниципального района от 26.03.2008 № 26 (далее - Положение о бюджетном процессе в Сладковском муниципальном районе) принято в целях регулирования бюджетных правоотношений в Сладковском муниципальном районе, возникающих при составлении и рассмотрении, утверждении и исполнении местного бюджета на очередной финансовый год и плановый период, осуществлении муниципального финансового контроля, утверждении отчета об исполнении местного бюджета.

Данное Положение определяет круг участников бюджетного процесса, к которым относит: Думу муниципального района; Главу муниципального района; администрацию муниципального района; орган муниципального финансового контроля; главных администраторов (администраторов) доходов бюджета; главных администраторов (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета; главных распорядители; распорядителей бюджетных средств; получателей бюджетных средств.

Подготовка и утверждение проекта местного бюджета. Решение о подготовке проекта местного бюджета муниципального образования, как правило, принимает его глава. Подготовку проекта местного бюджета осуществляет администрация муниципального образования.

Согласно п.п. 1 пункта 2.1 Положения о бюджетном процессе в Сладковском муниципальном районе местный бюджет утверждается на очередной финансовый год и плановый период. При этом Проект решения о местном бюджете утверждается путем изменения параметров планового периода утвержденного бюджета и добавления к ним параметров второго года планового периода проекта бюджета (п. 2 главы 2).

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации составлению проекта местного бюджета муниципального образования предшествуют разработка прогнозов социально-экономического развития муниципального образования и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых администрация муниципального образования осуществляет подготовку проекта местного бюджета.

Работа по составлению проекта местного бюджета на очередной финансовый год и плановый период начинается не позднее чем за 9 месяцев до начала очередного финансового года (п.п. 1 п. 2.1 Положения о бюджетном процессе в Сладковском муниципальном районе).

Бюджет муниципального образования рассматривается и утверждается представительным органом по представлению главы муниципального образования. Проект местного бюджета муниципального образования предварительно рассматривается комиссией (комитетом) представительного органа муниципального образования, ведающей вопросами бюджета.

Администрация Сладковского муниципального района направляет в финансовый орган Тюменской области сведения, необходимые для составления проекта бюджета, в сроки, установленные финансовым органом области (подп. 1 п. 2.3 Положения о бюджетном процессе в Сладковском муниципальном районе)

Следует отметить, что бюджет Сладковского муниципального района на 2011 г. предварительно обсуждался на публичных слушаниях, назначенных по инициативе председателя Думы района В. Гурушкина.

На основании подп. 1 п. 3.1 Глава Сладковского муниципального района вносит проект решения о бюджете на очередной финансовый год и плановый период в районную Думу не позднее 15 ноября текущего финансового года.

Одновременно с проектом местного бюджета Глава района предоставляет в Думу района следующие документы и материалы: пояснительную записку, в которой указываются основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год и плановый период; предварительные итоги социально-экономического развития района за истекший период текущего периода финансового года и ожидаемые итоги социально-экономического развития района за текущий финансовый год; прогноз социально-экономического развития района на очередной финансовый год и плановый период; прогноз основных характеристик консолидированного бюджета района на очередной финансовый год и плановый период; проект программы предоставления бюджетных кредитов на очередной финансовый год и плановый период; оценку ожидаемого исполнения местного бюджета за текущий финансовый год.

Поступивший в Думу района проект решения о местном бюджете председатель Думы района направляет в комиссию по экономике и финансам для подготовки заключения о соответствии предоставленных документов и материалов требованиям статьи 7 Положения.

Согласно подп. 1 п. 3.1 Положения о бюджетном процессе в Сладковском муниципальном районе Дума Сладковского муниципального района рассматривает проект решения о бюджете в двух чтениях. Принятое Думой муниципального района решение о местном бюджете в 3-дневный срок направляется Главе района для опубликования в установленные сроки.

Настоящий бюджет Сладковского муниципального района был принят 29.11.2010 г. в зале заседаний администрации района на четырнадцатом заседании Думы Сладковского муниципального района третьего созыва. Следует отметить, что бюджет района разработан без дефицита и профицита. Общий объем доходов бюджета на 2011 год составил 320968 тысяч рублей, общий объем расходов - 320968 тысяч рублей.

Исполнение местного бюджета производится в соответствии с БК РФ. Исполнение местного бюджета муниципального образования обеспечивается его администрацией. Организация исполнения местного бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган администрации муниципального образования. Бюджет муниципального образования исполняется на основе единства кассы и подведомственности расходов. Кассовое обслуживание исполнения бюджета муниципального образования осуществляется в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации. Руководитель финансового органа местной администрации назначается на должность из числа лиц, отвечающих квалификационным требованиям, установленным уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Территориальные органы федерального органа исполнительной власти по налогам и сборам ведут учет налогоплательщиков по каждому муниципальному образованию и предоставляют финансовому органу местной администрации информацию о начислении и об уплате налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет муниципального образования, в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Глава муниципального образования обязан периодически направлять в представительный орган информацию о ходе исполнения местного бюджета муниципального образования. Согласно подп. 1 п. 4.2. Положения о бюджетном процессе в Сладковском муниципальном районе Отчет об исполнении местного бюджета является ежеквартальным и годовым. Отчет составляется администрацией муниципального района на основании сводной бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств и в соответствии с единой методологией бюджетной отчетности, установленной Министерством финансов Российской Федерации.

До начала рассмотрения годового отчета об исполнении бюджета в представительном органе муниципального образования контрольным органом муниципального образования проводится внешняя проверка отчета в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Объем, порядок, форма и способ указанной проверки, как правило, определяются положением о бюджетном устройстве и бюджетном процессе и положением о контрольном органе муниципального образования. Годовой отчет об исполнении местного бюджета подлежит утверждению представительным органом муниципального образования. Этот орган принимает решение по отчету об исполнении местного бюджета после получения результатов проверки указанного отчета, проведенной контрольным органом муниципального образования. Если в ходе проверки местного бюджета выявлено несоответствие исполнения бюджета принятому решению о бюджете (в случае если не вводился режим сокращения и блокировки расходов), представительный орган муниципального образования имеет право принять решение об отклонении отчета об исполнении местного бюджета.

Годовой отчет об исполнении местного бюджета до его рассмотрения в Думе района подлежит внешней проверке (подп. 4.3 Положения о бюджетном процессе в Сладковском муниципальном районе)

На сегодняшний день в Сладковском муниципальном районе постановлением администрации района утвержден Отчет от 03.08.2011 № 793 за первое полугодие 2011 года. В данном отчете утверждены источники финансирования дефицита бюджета, согласно Приложению № 5.

Таким образом, бюджетный процесс муниципального образования (на примере Сладковского муниципального района) в соответствии с основами бюджетного процесса проходит определенные стадии, регламентированные БК, иными федеральными нормативными правовыми актами, Законом Тюменской области "О бюджетном процессе в Тюменской области", иными Законами и нормативными правовыми актами Тюменской области, Уставом Сладковского муниципального района, соответствующим Положением о бюджетном процессе и другими нормативными правовыми актами муниципального района.

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ СОВРЕМЕННОГО СОСТОЯНИЯ ФИНАНСОВ

МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

.1 Проблемы правового регулирования финансов муниципальных образований

В настоящее время органы государственной власти субъектов Российской Федерации решают обширный круг вопросов местного значения. При этом государство пошло по пути финансирования программ, направленных на социальное, экономическое и финансовое обеспечение стабильного развития территорий муниципальных образований. Однако по-прежнему остается немало проблем как в практике местного самоуправления, так и в организации правового регулирования. По утверждению А.Е. Когута «институционально-правовой анализ финансовых основ местного самоуправления в Российской Федерации вскрыл ряд весьма серьезных проблем, прежде всего, правового характера, являющихся серьезным препятствием на пути совершенствования обеспечения жизнедеятельности муниципальных объединений».

Проблематика правового регулирования финансов муниципальных образований обозначена и на федеральном уровне. В частности, в Письме статс-секретаря - заместителя Министра регионального развития РФ от 8 апреля 2009 г. № 10073-ЮО/13 подготовленном Министерством регионального развития РФ для заседания Президиума Совета по местному самоуправлению при Президенте Российской Федерации 30 апреля 2009 г. констатируется, что возможности муниципальных образований по комплексному социально-экономическому развитию, помимо последствий кризиса, усугубляются нерешенностью системных проблем местного самоуправления в Российской Федерации.

Основными из них в финансово-правовой сфере, по мнению Министерства регионального развития РФ, являются:

недостаток у муниципальных образований реальных рычагов воздействия на развитие социально-экономической ситуации на своей территории;

низкий уровень собственных финансовых ресурсов органов местного самоуправления для реализации полномочий. Недостаточность налоговой базы. Межбюджетные трансферты занимают сегодня 31,7% в общем объеме доходов местных бюджетов, налоговые поступления (от долей федеральных, региональных налогов и от местных налогов) - 54,6%, неналоговые доходы и поступления от предпринимательской деятельности - 13,7%. То есть зависимость местных бюджетов от вышестоящих бюджетов остается высокой;

невысокий уровень поступлений местных налогов обусловлен: незавершенностью процесса передачи имущества в связи с разграничением полномочий по причине некачественной подготовки и оформления перечней имущества, подлежащего передаче, отсутствия на него правоустанавливающих документов, а также несовершенства правоприменительной практики в указанной сфере; решениями на федеральном уровне по предоставлению льгот по уплате земельного налога; уплатой налога на доходы физических лиц не по месту проживания налогоплательщика, а по месту работы;

на федеральном уровне остается неразрешенной проблема компенсации затрат органам местного самоуправления при осуществлении ими полномочий федеральных органов государственной власти.

Кроме перечисленных, актуальной является проблема низкой эффективности деятельности контрольных органов муниципальных образований за расходованием средств местных бюджетов, использованием муниципального имущества (на момент издания материалов контрольные органы функционировали только в 32% муниципальных образований).

В настоящее время на практике далеко не все муниципальные образования имеют соответствующие источники дохода, способные покрывать расходы по исполнению решений, принятых в интересах населения муниципального образования. Поэтому на сегодняшний день создание прочной финансово-экономической основы местного самоуправления остается одной из приоритетных задач развития местного самоуправления.

Сложности, связанные с формированием бюджетов муниципальных образований очевидны. Еще в середине 90-х г.г. М.Глазырин писал, что «местный бюджет не обеспечивает потребностей сохранения и развития муниципальной собственности, социальной и производственной инфраструктуры, поддержки других отраслей народного хозяйства…». Несмотря на определенные сдвиги на сегодняшний момент проблематика формирования и использования местных бюджетов по-прежнему является актуальной.

На сегодняшний день согласно Резолюции Всероссийской научно-практической конференции "Российская модель местного самоуправления: технологии эффективной реализации" остается нерешенной проблема соотношения ресурсов и полномочий органов местного самоуправления.

«Речь идет, - пишут В.В. Невинский и О.Л. Казанцева, о создании условий для обеспечения самодостаточности муниципальных образований. Расширение первоначально установленного перечня вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления не сопровождается одновременным увеличением доходов местных бюджетов, как это предусмотрено законодательством. Из доходных источников у местных бюджетов только два собственных налога - земельный и налог на имущество физических лиц». Транспортный налог исключен из системы местных налогов. При этом, по некоторым экспертным оценкам, почти 80% земли в России выведено из налогооблагаемой базы земельного налога, поскольку относится к федеральной собственности (земли запаса, лесной фонд и др.). Это лишает муниципальные образования стабильного источника доходов от земельного налога. Выпадающие доходы не компенсируются.

«Местные финансы, - пишет И.Б. Лагутин, - продолжают оставаться болезненной и до сих пор не решенной проблемой бюджетной политики России. С одной стороны, для эффективного развития местного самоуправления в нашей стране необходимо значительно увеличить доходную часть местных бюджетов, с другой - вслед за ее увеличением нужно совершенствовать систему финансового контроля за расходами этих средств. Особое значение, по мнению ряда авторов, приобретает контроль именно на стадии исполнения бюджета».

Финансовые и материальные ресурсы являются основой дееспособности местного самоуправления. И хотя при обсуждении проблем местного самоуправления на первый план чаще всего выдвигается проблема отсутствия у муниципальных образований достаточных возможностей для исполнения вмененных функций, однако сказать, что эти ресурсы так уж малы, нельзя. Так, «только в части финансовых ресурсов на бюджеты местного уровня, по мнению В.И. Шлейникова, приходится около 40 процентов средств консолидированного бюджета».

И.Б. Лагутин задается вопросом: кто должен проверять расходование бюджетных средств муниципальными образованиями при отсутствии собственных органов внешнего финансового контроля?

В соответствии со ст. 266 БК РФ финансовый контроль в сфере местного самоуправления "осуществляют Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и (или) уполномоченные ими органы, главные распорядители, распорядители бюджетных средств". Однако вышеуказанные органы осуществляют контроль в пределах своей компетенции, а именно лишь за выделенными средствами. Следовательно, крайней необходимости в повсеместном создании муниципальных органов финансового контроля нет, часто контрольные полномочия берут на себя контрольно-счетные палаты субъектов РФ. Однако отсутствие единой системы организации региональных контрольных органов (проблемы численности, статуса, полномочий) часто не дает возможности осуществлять действенный контроль даже за расходованием средств бюджета субъекта, не говоря уже о местных бюджетах.

Так, например, в Контрольно-счетной палате Курской области работают четыре аудитора, однако палата участвует в проверке расходования бюджетных средств субъекта и муниципальных образований, а в Контрольно-счетной палате г. Курска пять аудиторов, проверяющих только бюджет города, соответственно нагрузка на контрольные органы субъекта намного больше, что непосредственно влияет на эффективность финансового контроля.

Помимо общих организационных вопросов для муниципального финансового контроля присущи многие проблемы государственного финансового контроля: отсутствие единой концепции контрольной деятельности в стране; единых критериев оценки эффективности, рациональности, целесообразности расходования; использования бюджетных средств и муниципального имущества и многое другое.

Таким образом, резюмирует указанный автор, необходимым условием функционирования муниципального финансового контроля является четкая правовая регламентация всех аспектов контрольной деятельности: определение ее границ, видов, форм и методов ее осуществления, нормативное закрепление правового статуса контрольных органов, объема их прав и обязанностей.

Особая проблематика прослеживается также в определении на законодательном уровне понятия муниципальная собственность, а также в определении субъектов данной формы собственности. Вопрос о собственнике муниципального имущества в юридической литературе носит дискуссионный характер. Одни исследователи, в частности А.С. Тюхтенев, в качестве субъекта права муниципальной собственности рассматривают муниципальное образование или как Н.М. Конин подчеркивают, что «основной собственник муниципального имущества - муниципальное образование». Другие правоведы убеждены, что подлинный субъект права муниципальной собственности является население муниципального образования.

В обоснование своей позиции сторонники второго подхода указывают, что поскольку «местное самоуправление как общественно-политический институт представляет собой одну из форм народовластия, муниципальные органы действуют по поручению и в интересах граждан Российской Федерации (а также в некоторых случаях иностранных граждан), постоянно или преимущественно проживающих на территории муниципального образования (местные жители). Или, иначе говоря, местные жители осуществляют местное самоуправление с помощью органов местного самоуправления.

Стало быть, конечным, реальным собственником муниципальной собственности являются местные жители. Муниципальное образование действительно является своеобразным "территориальным" субъектом муниципального права (так же, как субъектами права являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации). Такой вывод можно сделать на основании анализа статей ФЗ о местном самоуправлении, посвященных вопросам местного значения, из факта наличия у каждого муниципального образования своего наименования, из нормы, позволяющей иметь свою официальную символику, и т.д. Однако в конечном счете это не что иное, как юридическая фикция. Муниципальное образование не является "лицом" в физическом смысле. А предназначение собственности - удовлетворять интересы собственников, т.е. физического лица либо коллектива физических лиц».

Следует признать, что действующий на сегодняшний день Федеральный закон от 6.102003 г. N 131-ФЗ определил правовые основы формирования муниципальной собственности. Концептуальной особенностью названного Закона является установление исчерпывающего (не подлежащего расширительному толкованию) перечня видов муниципального имущества, а также критериев отнесения отдельного имущества к имуществу, находящемуся в муниципальной собственности.

В состав муниципального имущества может входить:

) имущество, предназначенное для решения установленных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ вопросов местного значения и перечисленное в ч. ч. 2 - 4 ст. 50 данного Закона;

) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

В случае возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, которое не может входить в состав имущества муниципальных образований, такое имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению (ч. 5 ст. 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ). Под перепрофилированием, в соответствии с законом, понимается приведение имущества в состояние "предназначенности" для решения вопросов местного значения.

Расширение и уточнение вопросов местного значения приводят к необходимости уточнить состав объектов, которые могут находиться в муниципальной собственности. При этом В.В. Невинский и О.Л. Казанцева совершенно справедливо полагают, что представляется целесообразным отказаться от жесткой регламентации видов имущества, которыми могут владеть муниципальные образования. Закрытый перечень имущества не позволяет четко определить, вправе ли органы местного самоуправления иметь какое-либо имущество по вопросам своего ведения, которые в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ закреплены за ними с формулировкой "создание условий..." для осуществления полномочий. В одном случае, при перечислении в ст. 50 муниципального имущества, требующегося для решения вопросов с формулировкой "создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры" (п. 12 ч. 1 ст. 14), "обеспечение условий для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта" (п. 14 ч. 1 ст. 14), законодатель позволяет иметь имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры, а также имущество, предназначенное для развития физкультуры и спорта (п. 10 ч. 1 ст. 50). В других случаях, например в части полномочия по "созданию условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания" (п. 10 ч. 1 ст. 14), имущество, необходимое для реализации данного полномочия, в ст. 50 не закрепляется.

В судебной практике имеют место споры, связанные с собственностью муниципальных образований. Так, ООО "Гостиница "Тагил", г. Нижний Тагил подала в ВАС РФ заявление о пересмотре в порядке надзора состоявшихся судебных решений к Администрации муниципального образования "Город Нижний Тагил" о признании незаконным оформленного письмом Администрации от 13.05.2010 N 53-1836 отказа в реализации обществом преимущественного права на приобретение части арендуемого недвижимого имущества общей площадью 774,4 кв. м, и обязании Администрации устранить допущенные нарушения путем совершения действий, предусмотренных статьей 9 Федерального закона от 22.07.2008 N 159-ФЗ "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Поскольку суды установили, что за муниципальным образованием "Город Нижний Тагил" на праве собственности зарегистрировано помещение гостиницы общей площадью 6332,4 кв. м, расположенное по адресу: г. Нижний Тагил, ул. Садовая, д. 4, и это же помещение предоставлено обществу в аренду, а помещения площадью 705,5 кв. м, 26,9 кв. м и 42 кв. м, расположенные на разных этажах здания гостиницы, о выкупе которых просило общество, как самостоятельные объекты недвижимого имущества не сформированы, их кадастровый учет в порядке, установленном Федеральным законом от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", не проведен, суды признали, что преимущественное право выкупа таких помещений не может быть реализовано.

Отдельная проблематика, связанная с собственностью муниципальных образований касается права собственности на бюджетные средства. Идеи профессора А.И. Худякова о праве собственности на бюджетные средства в сфере финансово-правового регулирования стали весьма актуальны в XXI в., ибо проблема права собственности государства на бюджетные средства вошла в практику, о чем свидетельствует судебная практика, в частности приведенные ниже постановления Конституционного Суда РФ.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г. отмечалось, что "статус субъектов РФ и муниципальных образований как самостоятельных участников (субъектов бюджетных правоотношений) обусловлен тем, что они осуществляют правомочия собственника в отношении денежных средств". А Постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2006 г. вынесено по результатам рассмотрения запроса правительства Москвы, которое указывало на необоснованное ограничение права субъекта РФ самостоятельно распоряжаться принадлежащей ему собственностью - средствами бюджета субъекта РФ. В связи с отмеченным проблемы бюджетного права в контексте теории права собственности, на которые указывал профессор А.И. Худяков, стали проявляться и постепенно развиваться в финансово-правовой науке.

Далее следует отметить, что вопрос об имуществе, необходимом для решения вопросов местного значения, в значительной степени зависит от выбора механизма поставки муниципальных услуг. Так, если поставка данной муниципальной услуги осуществляется силами муниципальных органов, то для ее осуществления понадобится полный комплекс имущества. При этом не всегда обязательно, чтобы это имущество находилось в муниципальной собственности: оно может использоваться на основании права хозяйственного ведения, оперативного управления, постоянной или разовой аренды и т.д. Если же поставка муниципальной услуги осуществляется сторонней организацией на основании контракта, то муниципальное имущество для ее осуществления не требуется - необходимое имущество как правило, обеспечивается поставщиком услуги. Но и в данном случае условия контракта могут предусматривать использование муниципального имущества.

Другую проблему представляет определение состава имущества, необходимого для решения органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований вопросов местного значения. Какой орган и по каким признакам будет определять, например, пообъектный список имущества на территории муниципального округа, «предназначенного для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной информации» или «имущества предназначенного для развития на территории муниципального образования массовой физической культуры и спорта»? Входит ли например земельный участок в состав «имущества, предназначенного для содержания и благоустройства мест погребения и воинских захоронений»?

Отдельно предстоит урегулировать критерии и порядок передачи в государственную собственность муниципального имущества, которое не предназначено для решения вопросов местного значения и не служит для обеспечения собственной деятельности органов местного самоуправления. Необходимо решить, как и в случае с государственным имуществом, какой орган и по каким критериям будет определять это имущество.

Наиболее острым вопросом в бюджетном процессе, включающим в себя вопросы нормативного распределения доходов, перераспределения средств из бюджетов одного уровня в другой и разграничение видов расходов являются межбюджетные отношения.

В судебной практике Конституционного Суда Российской Федерации по одному из решений указано, что из «понимание местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой Конституцией формы осуществления народом своей власти, вытекает необходимость достижения баланса конституционных ценностей, получающих воплощение в гарантированности принципа финансовой самостоятельности муниципальных образований, с одной стороны, и выравнивании уровня их социально-экономического развития, в том числе путем справедливого перераспределения публичных финансов, включая бюджетные средства, с целью выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований, - с другой».

В настоящее время, пишет Н.Л. Пешин, - в местных бюджетах (и с этим связано, собственно, возникновение межбюджетных отношений) сохраняется низкий уровень постоянно закрепленных за ними доходов. По-прежнему преобладают отчисления от регулирующих доходов, нормативы по которым могут ежегодно меняться, а это не обеспечивает устойчивость взаимоотношений между бюджетами разных уровней. На это обращал в свое время внимание еще В.В. Путин, будучи Президентом Российской Федерации: "Государственная власть, учитывая расходные полномочия муниципалитетов, могла бы обеспечить им долгосрочные нормативы отчисления от регулирующих налогов". По справедливому замечанию Президента Российской Федерации, недостаточность собственной доходной базы местного самоуправления остается большой проблемой местного самоуправления. Но именно с органов местного самоуправления население должно спрашивать и за исполнение федеральных законов, таких, как Закон о ветеранах, и за работу жилищно-коммунального хозяйства, и за многое другое. И за прошедшие несколько лет проблемы, которые были затронуты тогда Президентом, по-прежнему остаются актуальными.

Следует отметить, что постоянно возникает необходимость в "переделе" финансовых ресурсов, и он осуществляется с помощью механизма межбюджетных отношений. Такие отношения позволяют:

провести распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;

разграничить на постоянной основе и распределить по временным нормативам регулирующие доходы по уровням бюджетной системы Российской Федерации;

гарантировать равенство бюджетных прав муниципальных образований, а также равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации;

осуществить выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

разграничить доходы и расходы между бюджетами разных уровней.

Таким образом, можно предложить следующее определение: межбюджетные отношения - это взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. Очевидно, что если попробовать отказаться вообще от межбюджетных отношений, то многие муниципальные образования окажутся совершенно без ресурсов, тогда как отдельные станут "сверхобеспеченными". Чтобы этого избежать, государству необходимо изымать часть доходов в бюджеты более высокого уровня и перераспределять их между муниципальными образованиями с помощью дотаций, субсидий и субвенций.

Бюджетное законодательство представляет собой особое значение для способности органов власти субъектов Российской Федерации составлять и исполнять соответствующие бюджеты. Необходимость в бюджетной сбалансированности возникает в связи с тем, что бюджетная система Российской Федерации носят многоуровневый характер: на перовом уровне бюджетной системы находится федеральный бюджет, на втором - бюджет субъектов Российской Федерации, на третьем - бюджеты органов местного самоуправления.

Основой бюджетного регулирования является закрепленное законодательством распределение источников доходов между бюджетами разного уровня. На сегодняшний день в Российской системе бюджетного регулирования используются элементы «американской» и «германской» систем, а финансирование производится на основе жесткой фиксации и закреплении источников за бюджетами различных уровней. При «американской модели» доходная часть бюджетов всех уровней формируется преимущественно за счет собственных источников, то есть федеральные налоги поступают в федеральный бюджет, шататовские налоги в бюджеты штатов, местные налоги в местные бюджеты. «Германская модель» в свою очередь основана на том, что доходная часть бюджета всех уровней формируется за счет законодательно определенных долей (отчислений) от единых федеральных налогов при наличии и раздельных налогов.

Необходимо отметить, что крайняя недостаточность финансовых средств не позволяет на сегодняшний день использовать преимущества нормативного метода определения бюджетных расходов. В связи с чем, в основу выравнивания бюджетов муниципальных образований положены доходы, рассчитанные на душу населения.

Как отмечает Н.А. Саттарова несмотря на некоторые недостаточно урегулированные вопросы бюджетной деятельности на региональном уровне, действующее бюджетное законодательство отражает общие тенденции государственной политики в сфере публичных финансов. Однако, как показывает современная практика правового регулирования бюджетных отношений, прямого копирования положений федерального законодательства недостаточно. Распределение законотворческих полномочий в бюджетной сфере между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями установлено соответствующими нормами Конституции РФ (ст. 71 и др.), БК РФ (ст. ст. 7 - 9 и др.) и иных федеральных законов, что позволяет региональному законодателю в пределах своих полномочий не только снять проблемы устранения противоречий в законодательстве, регулирующем бюджетные отношения, но и совершенствовать его.

В литературе указывают на существующую весьма существенную финансово-правовую проблему является вошедшая в российскую бюджетную систему практика получения федеральной финансовой помощи субъектами Федерации, из чего следует дополнении федерального законодательства нормой, строго устанавливающей долю получаемых трансфертов в пользу муниципальных бюджетов. При этом, как указывает А.А. Грязев «к финансовой помощи могут относится только такие межбюджетные трансферты, которые представляются на безвозмездной и безвозвратной основе, предназначены для финансового обеспечения решения вопросов местного значения и носят плановый характер». В английском языке transfer представляет собой одностороннюю передачу на безвозмездной и безвозвратной основе денежных средств, товаров, услуг, материальных ценностей (права собственности) в порядке оказания финансовой помощи и предоставления компенсации.

По мнению Т.А. Вершило, применительно к бюджетной сфере трансферты можно рассматривать как любые формы передачи средств из бюджета одного уровня бюджетной системы в бюджет другого уровня, отчисления от налогов в порядке бюджетного регулирования, которые осуществляют компетентные органы от имени Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Поскольку именно Российской Федерации, субъектам Федерации, муниципальным образованиям принадлежит право на бюджет, другими словами, трансферты представляют определенный вид финансовой помощи нижестоящим бюджетам. С помощью трансферта в бюджеты бюджетной системы поступают средства для финансирования обязательных выплат населению: пенсий, стипендий, пособий, компенсаций, других социальных выплат. Значит, часть трансферта носит социальный характер, другая часть трансфертов поступает на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности территорий. В бюджетном законодательстве данные трансферты именуются как межбюджетные.

Согласно ст. 6 БК межбюджетные трансферты - это средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ. Автор полагает, что данное определение содержит ряд недостатков, на которые следует обратить внимание.

Во-первых, бюджет не может быть субъектом бюджетных правоотношений, поскольку является объектом этих отношений, а значит, и денежные средства сам передавать не может.

Во-вторых, из данного определения не ясно, кто и кому выделяет денежные средства, т.е. не определены субъекты, имеющие право передавать денежные средства.

В-третьих, не установлена ответственность лиц в случае несвоевременного выделения трансфертов или за невыполнение норматива, который был закреплен в законе о бюджете.

В главе 16 БК РФ законодатель выделяет следующие формы межбюджетных трансфертов:

дотации (на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Федерации, муниципальных районов (городских округов), поселений);

субвенции (из фондов компенсаций);

субсидии (из фондов софинансирования расходов);

субсидии, перечисляемые из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;

субсидии, перечисляемые в бюджеты субъектов Федерации для формирования региональных фондов финансовой поддержки поселений и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

Согласно изменениям, внесенным в БК РФ Федеральным законом N 63-ФЗ, дотации определяются как межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования. Согласно ст. ст. 131, 137, 138, 142.1 БК РФ дотации выделяются только для выравнивания бюджетной обеспеченности, исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной обеспеченности, в пределах общего покрытия недостающих средств, с учетом принятого критерия, т.е. дотация носит нецелевой характер. Вместе с тем на практике существуют случаи, когда дотации выделяются для определенной цели, например на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов муниципальных образований, на возмещение определенных расходов бюджетов. То есть получается, что кроме тех дотаций, которые выделяются без указания цели, на практике существуют дотации в виде денежных средств, которые выделяются для решения какой-то задачи. Исходя из вышеизложенного, можно полагать, что в дефиниции дотации в новой трактовке Федерального закона N 63-ФЗ разделительный союз "или" допускает возможность выделения дотаций с целевым назначением, но следует отметить, что, исходя из сущностного понимания дотаций, это не совсем логично.

Согласно новой редакции БК РФ (ст. ст. 133, 140) под субвенцией понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации, бюджетам муниципальных образований в целях финансового обеспечения исполнения переданных государственных полномочий. Ранее была возможность предоставления субвенций юридическим лицам и органам государственной власти и местного самоуправления, исполняющим бюджет (ст. 6 БК РФ). То есть в новой редакции БК РФ субвенция - это исключительно форма межбюджетного трансферта.

Тем не менее в ст. 135 БК РФ среди форм межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Федерации, законодатель оставил субвенции бюджетам автономных округов, входящих в состав краев и областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, передаваемых на основании договоров между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области.

Кроме того, данной главой также предусматриваются иные межбюджетные трансферты бюджетам субъектов РФ, муниципальным образованиям, однако законодатель не раскрывает, какие межбюджетные трансферты могут быть иными и по каким основаниям они могут предоставляться. Также особо выделены межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов. Думается, что если исходить из определения межбюджетных трансфертов, данного в ст. 6 БК РФ, то межбюджетные трансферты социальным внебюджетным фондам могут быть выделены только из вышестоящего социального внебюджетного фонда, т.е. средства в виде финансовой помощи государственным внебюджетным фондам при недостаточности собственных средств выделены из федерального бюджета и бюджета субъектов Федерации быть не могут.

Есть определенные проблемы в правовом регулировании предоставления, реализации тех или иных процедур, связанных с межбюджетными трансфертами, получаемыми муниципальными образованиями. Так, например, в ст. 136 БК РФ предусмотрены определенные ограничения для муниципальных образований, уровень зависимости которых от получаемой дотации и средств, передаваемых по дополнительным нормативам отчислений, от бюджетов иного уровня бюджетной системы, превышает 10, 30 и 70% собственных доходов. Например, п. 3 ст. 136 БК РФ предусматривает, что муниципальные образования, уровень дотационной зависимости которых превышает 30%, не вправе принимать расходные обязательства по вопросам, не отнесенным Конституцией РФ, Федеральным законом N 131-ФЗ, а также законами субъекта РФ к вопросам местного значения соответствующего уровня муниципального образования. То есть главным условием предоставления межбюджетных трансфертов для муниципальных образований БК РФ устанавливает соблюдение бюджетного законодательства. Однако, как поступать в случае, если муниципальным образованием установленные ограничения не соблюдаются, в БК РФ не предусмотрено.

В юридической литературе подчеркивая значимость межбюджетных трансфертов, указывают на гарантированную законом возможность контроля за реализаций указанных правоотношений. В частности Счетная палата РФ наряду с Федеральной службой финансово-бюджетного надзора вправе проводить проверки бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

М.А. Благовещенская, исследовавшая правовое регулирование финансовых отношений в муниципальных образований, к серьезной проблеме относила легальную возможность сокрытия бюджетных операций во внебюджетных фондах и на внебюджетных счетах. Подобные действия могут успешно использоваться в качестве очередного механизма привлечения финансовой помощи из вышестоящего бюджетного уровня через заведомое уменьшение официальных доходов и искусственное создание бюджетного дефицита.

Порочность подобной практики, - пишет М. А.Благовещенская, - усматривается еще и в том, что создаваемые в нашей стране внебюджетные фонды обычно финансируются с помощью некой разновидности специального налога или пошлины. Налагаемой на курные местные предприятия, в отличие от развитых зарубежных государств, где они пополняются преимущественно за счет сборов с потребителей, в силу чего обоснованием их использования служат усилия в усовершенствовании и создании стимулов для оказания различного рода услуг.

Кроме того, ни органы государственной власти Российской Федерации, ни местного самоуправления, как правило. Не отражают размеров внутри бюджетных заимствований. При этом гарантии по ссудам, фактически вообще не отражаются в бюджетной отчетности, затрудняя тем самым, обоснование общей суммы финансово-бюджетных обязательств, в связи с чем, зачастую приходится компенсировать большую долю таких гарантий из бюджетных средств.

Анализируя правовую регламентацию исполнения местных бюджетов в ходе сравнительно-правового анализа бюджетной деятельности муниципальных образований позволил выявить ряд весьма характерных проблем:

во-первых, фактические расходы вполне могут отличаться от законодательно утвержденных в местном бюджете;

во-вторых, существенные доли как доходной, так и расходной частей местных бюджетов исполняются не в денежной форме.

Особое значение финансово-правовой сфере муниципальных образований занимают проблемы разграничения компетенции государства и муниципальных образований. По мнению Т.Ф. Колкнева, несмотря на осуществляемую реформу местного самоуправления в России, большинство проблем, связанных с разграничением компетенции государства и муниципальных образований в финансовой сфере, остаются нерешенными. Часть из них решается в Законе N 131-ФЗ, но в нем содержится ряд пробелов и неясностей, которые порождают новые проблемы.

К наиболее острым вопросам, требующим скорейшего решения, относятся:

недостаточность прав органов местного самоуправления по формированию доходов местных бюджетов;

неадекватный расходам местных бюджетов состав местных налогов; наличие не обеспеченных финансовыми ресурсами государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

чрезмерное государственное регулирование доходов местных бюджетов; ограничение прав муниципальных образований по осуществлению расходов;

целевой характер муниципальной собственности, проблема возможности использования земель запаса муниципальными образованиями;

недостаточно полное разграничение полномочий и предметов ведения в сфере муниципального заказа и др.

Кроме того, действующее законодательство не содержит эффективного механизма реализации модели финансового контроля на муниципальном уровне. Отсутствие механизмов ответственности и процессуального порядка взаимодействия различных контролирующих органов, четких оснований проведения контрольных действий и их последствий приводит к безответственности органов местного самоуправления, прежде всего перед населением, а затем и перед государством. Такая ситуация не может оставаться status quo и требует новых предложений по совершенствованию действующего законодательства.

Таким образом, проблемы правового регулирования финансов муниципальных образований сказываются на эффективности современного состояния их финансово-правовых основ.

.2 Перспективы совершенствования финансово-правовых основ муниципальных образований

Развитие российских муниципальных образований в современный период невозможно без надлежащего правового регулирования их финансовой деятельности. Сказанное приобретает особую значимость в условиях финансово-экономического кризиса, преодоление которого невозможно без использования современных рыночных механизмов и совершенствования основных подходов к управлению финансами муниципальных образований и учрежденных ими предприятий, без использования новых финансовых инструментов, ориентированных на опыт западных государств.

На сегодняшний день практически отсутствуют налогово-бюджетная самостоятельность органов местного самоуправления в рамках четких и прозрачных взаимоотношений с вышестоящими бюджетами, и как следствие, отсутствуют надлежащие стимулы для создания благоприятных условий экономического развития и привлечения инвестиций. По мнению многих наблюдателей в финансовой несостоятельности муниципалитетов и созданных ими предприятий и учреждений велика коррупционная составляющая использования и распределения местных финансов.

В связи с изложенным, рассмотрение путей оптимизации финансовой деятельности муниципальных образований представляет особый интерес и актуальность при анализе современного финансового состояния муниципальных образований. Следует признать, что в современных условиях решение проблемы оптимизации финансовой деятельности муниципальных образований во многом зависит от рефинансирования существующей задолженности перед муниципальными образованиями и созданными ими предприятиями, учреждениями и организациями. Существующая практика рефинансирования, - пишет Р.В. Сушко, - идет по пути зачетов и вексельных схем. Однако, как выяснилось в процессе исследования, такие схемы обременены рисками коррупционности, утраты имущественных прав муниципального образования и репутационными рисками. Указанный автор обосновывается вывод о том, что для целей рефинансирования целесообразно использовать факторинг и секьюритизацию активов, предоставляемых финансово надежными кредитными организациями. Данные финансовые инструменты и механизмы позволяют привлечь долгосрочное финансирование, не используя, при этом, средства бюджетной системы РФ, и не уделяя особого внимания каждому конкретному должнику и специфике взаимоотношений с ним в отношении тех или иных муниципальных услуг, право требования по оплате которых обеспечивает такое финансирование. На сегодняшний день необходимо использовать факторинг и секьюритизацию активов в качестве способа рефинансирования как местных бюджетов, так и задолженностей созданных ими предприятий, учреждений и организаций.

Особую роль в управлении финансами муниципального образования в период существующего финансово-экономического кризиса приобретает управление рисками, как самого муниципального образования, так и созданных им предприятий и организаций. Необходимо снизить неблагоприятные последствия от изменений, происходящих на финансовых и валютных рынках. Управление этими рисками позволит снизить расходы предприятий и организаций, созданных местными органами власти и повлечет за собой оптимизацию расходов и местных бюджетов, позволяя муниципальными образованиями использовать прибыль таких предприятий и организаций на локальные нужды. Достаточно перспективным и актуальным представляется использование производных финансовых инструментов в виде форвардных договоров, опционов и своп договоров (контрактов), в частности, для управления рисками.

Ведя речь о создании условий для обеспечения самодостаточности муниципальных образований В.В. Невинский и О.Л. Казанцева указывают на то, что исходя из публично-правовой природы деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, обусловленной публичным характером материально-финансовых основ государственных и муниципальных территориальных образований, формирование бюджета муниципального образования должно производиться в первую очередь путем использования механизмов публичного (в том числе налогового) законодательства.

Сложившаяся схема распределения налогов не стимулирует муниципальные образования к развитию собственной экономики, расширению налогооблагаемой базы. Поэтому зачастую вместо поиска дополнительных ресурсов муниципалитеты ожидают финансовой помощи "сверху". В этих условиях важнейшей задачей становится перераспределение доходов между федеральным, региональным и местным уровнями власти.

Авторы приводят данные Министерства финансов Российской Федерации о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации, согласно которым по состоянию на 1 января 2010 г. общий объем поступивших в местные бюджеты доходов составляет 2388,0 млрд. рублей, что ниже уровня 2008 года на 1,0%, или 23,7 млрд. рублей. Собственные доходы местных бюджетов, направляемые муниципальными образованиями на решение вопросов местного значения, также уменьшились в 2009 году по сравнению с предыдущим годом (на 74,8 млрд. рублей, или 4,0%) и составили 1805,3 млрд. рублей. Произошло увеличение долговых обязательств муниципальных образований по сравнению с 2008 годом с 105,2 млрд. рублей до 133,4 млрд. рублей, или на 28,2 млрд. рублей. Объем долговых обязательств муниципальных образований составил 7,4% собственных доходов местных бюджетов в 2009 году.

Как известно, одним из главных индикаторов доходности территории является сумма поступлений в местный бюджет. В целом по Российской Федерации местные бюджеты исполнены с дефицитом. Объем произведенных расходов превысил объем поступивших доходов местных бюджетов на 52,4 млрд. рублей при запланированном дефиците 156,6 млрд. рублей (аналогичные показатели 2008 года составляли 10,5 млрд. рублей и 142,7 млрд. рублей). По данным субъектов Российской Федерации, в общем количестве муниципальных образований, утвердивших местные бюджеты в 2009 году, 54% исполнены с профицитом, 43% - с дефицитом и 3% сбалансированы по доходам и расходам. Таким образом, заключают В.В. Невинский и О.Л. Казанцева обеспечение сбалансированности местных бюджетов на основе реальной оценки финансового положения муниципальных образований является основным условием перехода муниципальных образований к бюджетированию, ориентированному на результат.

Следует отметить, что особое значение на текущий момент имеет решение проблемы, связанной с привлечением дополнительных средств в местные бюджеты. Достижение цели, связанной с пополнение бюджета представляется необходимым решить за счет увеличения доходов бюджетов муниципальных образований, а также за счет сокращения их расходов.

По справедливому утверждению С.В. Мишиной, в сложившихся условиях обеспечение реальной самостоятельности органов местного самоуправления во многом определяется политикой укрепления собственной доходной базы местных бюджетов. Доля собственных доходов в доходах местных бюджетах должна рассматриваться как индикатор степени их фискальной автономии. Кардинально финансовые проблемы местной власти можно решить лишь на основе привязки местных бюджетов к доходам реального сектора. На территории муниципального образования действуют предприятия, они платят налоги на прибыль, на имущество, транспортный, которые могут стать компонентой, связывающей местный бюджет и местную экономику и способной решить большинство финансовых проблем муниципального образования.

На сегодняшний день для эффективной финансовой деятельности муниципальных образований необходимо дополнить государственно-правовое регулирование межбюджетных отношений рыночными финансовыми инструментами (секьюритизация активов, факторинг, производные финансовые инструменты), с успехом применяемыми в международной банковской практике, что, безусловно, приведет к стабильности и совершенствованию развития муниципальных финансов.

Следует указать на необходимость совершенствования правовых норм, регламентирующих муниципальную собственность. Поскольку последняя выделена законодателем в самостоятельный вид собственности и имеет наряду с другими формами собственности равное право на защиту. По справедливому утверждению Л.Э. Боташевой, собственником муниципального имущества следует считать муниципальное образование. Данный подход должен быть последовательно и единообразно отражен в законодательных актах, что будет способствовать их единому пониманию и применению.

Особое значение для перспективы совершенствования финансовой деятельности муниципальных образований имеют способы и методы финансового контроля. По мнению М.В. Васильевой, «разработка стратегии развития системы муниципального финансового контроля представляется необходимой по ряду причин, важнейшими из которых являются переход на среднесрочное бюджетное планирование и реализация приоритетных национальных проектов. Основные положения стратегического плана должны соответствовать приоритетам долгосрочного и среднесрочного социально-экономического развития территории». Следует отметить, что использование привлеченного финансирования муниципальными образованиями дает возможность повысить интенсивность управления финансами и, посредством вовлечения институциональных инвесторов, позволяет сделать финансовую систему муниципальных образований более прозрачной. Контроль инвесторов за предоставляемым финансированием решает вопрос предотвращения коррупционности местных органов власти. Использование внебюджетного финансирования является оптимальным для снижения коррупционности финансовой деятельности муниципальных образований.

Финансовое состояние муниципальных образований на сегодняшний день во многом зависит от долгосрочных инвестиций в территории, их инфраструктуру и развитие. Основная часть собственных средств местных бюджетов используется на текущие ежедневные нужды. Вместе с тем сегодня назрела необходимость в стратегических долгосрочных инвестициях. Для решения задачи долгосрочного финансирования и развития территорий предложено использовать муниципальные заимствования в виде долгосрочных облигационных займов и рефинансирование задолженности в виде секьюритизации активов и факторинга. Особое значение имеет обеспечение финансовой самостоятельности муниципальных образований, которая достигается установлением для них устойчивых источников доходов в соответствии с уровнем развития национальной экономики, стимулирования хозяйственной деятельности органов местного самоуправления в новых условиях, правовыми гарантиями.

Особая проблематика существует в сфере межбюджетных отношений. Современные авторы рассматривают межбюджетные отношения как отдельную сферу сферой проявления налогово-бюджетного федерализма. В этих отношениях усматривается связь между налогообложением и ведением "бюджетных дел" на различных территориальных уровнях.

Основными задачами реформирования межбюджетных отношений являются: совершенствование межбюджетных отношений и поддержка бюджетов муниципальных формирований; объективное перераспределение средств между бюджетами в целях выравнивания уровня минимальных доходов бюджетов муниципальных образований; максимальная сбалансированность интересов всех участников межбюджетных взаимоотношений.

Представляет необходимость определение методики расчета минимальных доходов бюджетов и распределения финансовой помощи между бюджетами муниципальных образований. Преимущество данной методики проявляется в том, что она предусматривает выравнивание бюджетов муниципальных образований за счет регулирующих налогов и дотации при закреплении минимальных, единых для всех муниципалитетов нормативов отчислений от регулирующих налогов, до объема доходов рассчитанного исходя из среднедушевого дохода муниципального образования.

Необходимо строить межбюджетные отношения на уровне органов местного самоуправления и субъекта Российской Федерации по трем основным направлениям: передача собственных доходных источников и отчислений от регулирующих доходов, трансферты, дотации на содержание объектов муниципальной собственности.

Как пишет С.В. Мишина, как показала практика, отнесение к числу собственных доходов местных бюджетов дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований и иных средств финансовой помощи из бюджетов других уровней не решило проблему обеспечения местных бюджетов собственными доходными источниками, так как собственные доходы предполагают наличие возможностей у местных органов власти влиять на формирование своей налоговой базы. Эти возможности распространяются лишь на доходы, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе, - это местные налоги и доли федеральных налогов, закрепленные за муниципальными бюджетами федеральным законом. Поэтому изменение формулировки "собственные доходы" только усугубляет ситуацию и влечет за собой снижение самостоятельности местных органов власти при осуществлении бюджетного процесса.

Следует отметить, что в зарубежных странах главным источником финансово-экономического обеспечения местной общины являются имущество и доходы ее граждан. В связи с этим представляется необходимым разработка действенных правовых механизмов государственной налоговой политики, поскольку федеральные налоги, расщепляемые между различными уровнями бюджетной системы, в порядке так называемого бюджетного регулирования, не в состоянии выдержать финансовые перегрузки, вызванные реструктуризацией отечественной экономики. На сегодняшний день по подсчетам аналитиков эти источники способны покрыть незначительную часть минимальных финансовых потребностей муниципальных образований.

Поскольку происходит распределение федеральных налогов для финансирования расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и их муниципальных образований в финансово-правовом отношении в рамках действующего российского законодательства органам местного самоуправления достаточно сложно оказывать влияние на формирование собственных бюджетных доходов, своевременно рассчитывать их объем, прогнозировать собственную бюджетную политики. Сказанное свидетельствует, прежде всего, о том, что на местном уровне до сих пор так и не достигнута финансово-экономическая стабильность, наличие которой является важной предпосылкой социально-экономического развития территории.

Таким образом, анализ современного состояния финансово-правовых основ муниципальных образований позволяет сделать вывод о необходимости их совершенствования и надлежащем правовом регулировании.

На основании изложенного, подводя итог по настоящей главе представляется необходимым сделать следующие выводы:

проблемы правового характера, являются серьезным препятствием на пути совершенствования обеспечения жизнедеятельности муниципальных объединений;

особая проблематика прослеживается в определении на законодательном уровне понятия муниципальная собственность. Следует также признать, что расширение и уточнение вопросов местного значения приводят к необходимости уточнить состав объектов, которые могут находиться в муниципальной собственности. Представляется целесообразным отказ на законодательном уровне от жесткой регламентации видов имущества, которыми могут владеть муниципальные образования. Закрытый перечень имущества не позволяет четко определить, вправе ли органы местного самоуправления иметь какое-либо имущество по вопросам своего ведения;

особой острой проблематикой отличаются межбюджетные отношения, включающие в себя вопросы нормативного распределения доходов, перераспределения средств из бюджетов;

серьезной проблемой является легальная возможность сокрытия бюджетных операций во внебюджетных фондах и на внебюджетных счетах;

представляется необходимым использование современных рыночных механизмов и совершенствование основных подходов к управлению финансами муниципальных образований;

представляется необходимым обеспечение сбалансированности местных бюджетов на основе реальной оценки финансового положения муниципальных образований является основным условием перехода муниципальных образований к бюджетированию, ориентированному на результат;

особую роль в управлении финансами муниципального образования в период существующего финансово-экономического кризиса приобретает управление рисками;

необходимо дополнить государственно-правовое регулирование межбюджетных отношений рыночными финансовыми инструментами;

особое значение для перспективы совершенствования финансовой деятельности муниципальных образований имеют способы и методы финансового контроля. Представляется целесообразным в целях функционирования муниципального финансового контроля наличие четкой правовой регламентации всех аспектов контрольной деятельности: определение ее границ, видов, форм и методов ее осуществления, нормативное закрепление правового статуса контрольных органов, объема их прав и обязанностей;

финансовое состояние муниципальных образований на сегодняшний день во многом зависит от долгосрочных инвестиций в территории, их инфраструктуру и развитие;

проведенный анализ нормативных и доктринальных источников позволяют сделать вывод: местное самоуправление в условиях финансового федерализма не закончило до настоящего времени свою эволюцию, поскольку требуется дальнейшее конструктивное совершенствование налогового и бюджетного законодательства, направленное на расширение возможностей местного самоуправления для решения стоящих перед ним задач. В этом видится магистральное направление развития местного самоуправления в Российской Федерации.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В заключение необходимо отметить, что качественное обновление российского конституционализма и возрождение суверенной российской государственности поставило вопрос о формировании развитого, самодостаточного местного самоуправления. Конституция признает местное самоуправление в качестве основы конституционного строя Российской Федерации. Руководствуясь Конституцией Российской Федерации народ вправе осуществлять свою власть не только через органы государственной власти и непосредственно, но и через органы местного самоуправления. В главе 8 Конституции закреплена модель местного самоуправления, которая достаточно определенно указывает цель, к которой необходимо стремиться в реформировании местной власти приближается к общепринятому во многих странах эталону местного самоуправления как демократического института.

Общепризнано, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Российский муниципализм как политико-правовое явление, включающее в себя правовую доктрину, действующее законодательство и практику применения законодательных норм в сфере местного самоуправления, муниципального права и смежных отраслей права, является, прежде всего, составной частью российского конституционализма.

Местные финансы, выступая в качестве материальной основы существования самоуправления в муниципальных образованиях являются одной из сфер деятельности местного самоуправления.

В данном выпускном квалификационном исследовании на примере Сладковского муниципального района в данной работе рассмотрены теоретические и правовые основы местного самоуправления, и его нормативно-правовое регулирование, подчеркнута значимость Устава муниципального образования, порядок его приема и регистрации; исследованы правовые основы правовой категории муниципальной собственности, показан ее дискуссионный характер; раскрыто понятие бюджета, являющегося центральной категорией финансово-правовых основ муниципальных образований, формирование которого создает основу финансово-экономического потенциала муниципальных образований; а также проанализирован бюджетный процесс в общем виде и на примере Сладковского муниципального района; обозначены пути формирования муниципальных финансов, включающих в себя доходы от местных, региональных и федеральных налогов и сборов, безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, собственных доходов, в том числе средств самообложения граждан.

Необходимо отметить, что в последние годы наметилась тенденция активного поиска путей достижения финансовой самодостаточности муниципальных образований, поскольку недостаточность собственной доходной базы местного самоуправления остается большой проблемой местного самоуправления. Также представляется необходимым разрешение определенной проблематики, сложившейся при регулировании финансовых основ муниципальных образований. Данные проблемы обусловлены недостатком у муниципальных образований реальных рычагов воздействия на развитие социально-экономической ситуации на своей территории; низким уровнем собственных финансовых ресурсов, недостаточностью налоговой базы; невысоким уровнем поступлений местных налогов; существующей проблематикой компенсации затрат органам местного самоуправления; низкой эффективностью деятельности контрольных органов муниципальных образований за расходованием средств местных бюджетов, использованием муниципального имущества, а равно иными проблемами

В связи с этим необходимо отметить, что проблемы правового характера, являются серьезным препятствием на пути совершенствования обеспечения жизнедеятельности муниципальных объединений. Особая проблематика прослеживается в определении на законодательном уровне понятия муниципальная собственность. В связи с чем предлагается отказаться от закрытого перечня муниципального имущества, которое не позволяет четко определить, вправе ли органы местного самоуправления иметь какое-либо имущество по вопросам своего ведения. Следует также указать на существующую проблематику в регламентации и осуществлении межбюджетных отношений, а равно в использовании современных рыночных механизмов и совершенствовании основных подходов к управлению финансами муниципальных образований.

В этой связи предлагается дополнить государственно-правовое регулирование межбюджетных отношений рыночными финансовыми инструментами, отвести особую роль управлению рисками, а также дальнейшим перспективам совершенствования финансовой деятельности муниципальных образований, в том числе представляется возможным достичь этого путем использованием способов и методов финансового контроля; а равно обеспечить возможность получения долгосрочных инвестиций в территории муниципальных образований, в их инфраструктуру и развитие. На наш взгляд является очевидным построение досрочного финансирования на муниципальных заимствованиях в виде долгосрочных облигационных займов и рефинансировании задолженности в виде секьюритизации активов и факторинга.

Принимая во внимание, что особую роль в управлении финансами муниципального образования в период существующего финансово-экономического кризиса приобретает управление рисками, которое позволяет снизить расходы предприятий и организаций, созданных местными органами власти и влечет за собой оптимизацию расходов и местных бюджетов. Представляется целесообразным для управления рисками использовать производные финансовые инструменты в виде форвардных договоров, опционов и своп договоров (контрактов).

На сегодняшний день также является очевидной необходимость в совершенствовании определения межбюджетных трансфертов, содержащееся в ст. 6 БК. Представляется обоснованным подход, согласно которому необходимо исключить возможность выделения дотаций с целевым назначением, поскольку это противоречит сущностному пониманию дотаций, а равно представляется необходимым конкретизировать субъектов, имеющих право передавать денежные средства и установить ответственность за несвоевременное выделение трансфертов или за невыполнение норматива, который был закреплен в законе о бюджете.

Сложность межбюджетных отношений, включающих в себя вопросы нормативного распределения доходов, перераспределения средств из бюджетов, обусловливает необходимость дополнения государственно-правового регулирования межбюджетных отношений рыночными финансовыми инструментами, поскольку возникает необходимость в "переделе" финансовых ресурсов. Изложенное позволит провести распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации и гарантировать равенство бюджетных прав муниципальных образований, разграничить доходы и расходы между бюджетами разных уровней и т.п. Является не случайным, что в Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года одним из итогов совершенствования межбюджетных отношений является создание законодательной базы разграничения расходных полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Представляется целесообразным в целях функционирования муниципального финансового контроля предусмотреть четкую правовой регламентацию всех аспектов контрольной деятельности: определение ее границ, видов, форм и методов ее осуществления, нормативное закрепление правового статуса контрольных органов, объема их прав и обязанностей.

Таким образом, динамическое становление местного самоуправления в Российской Федерации обусловлено поиском новых перспектив совершенствования финансово-правовых основ муниципальных образований и реализацией их в деятельности соответствующих муниципальных образований. Проведенный в дипломном исследовании анализ нормативных и доктринальных источников, а также анализ судебной практики: решений Конституционного Суда Российской Федерации и иных судебных инстанций позволяют сделать вывод о том, что местное самоуправление в условиях финансового федерализма не закончило до настоящего времени свою эволюцию и требует дальнейшее конструктивное совершенствование налогового и бюджетного законодательства, направленное на расширение возможностей местного самоуправления для решения стоящих перед ним задач. В этом видится магистральное направление развития местного самоуправления в Российской Федерации.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

Нормативные акты

Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Российская газета. - 2009. - № 7.

Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ // Российская газета. - 1998. - № 148-149.

Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 31. - ст. 3823.

Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 03.05.2011) // Российская газета. - 2003. - № 202.

О налогах на имущество физических лиц: Закон РФ от 09.12.1991 № 2003-1 (ред. от 27.07.2010) // Российская газета. - 1992. - № 36.

О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 01.06.2005 № 350 // Российская газета. - 2005. - № 126.

Об утверждении Положения о бюджетном процессе в Сладковском муниципальном районе: Решением Думы Сладковского муниципального района от 26.03.2008 № 26 // Трудовое знамя.- 2008. - № 28.

О бюджете Сладковского муниципального района на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов: Решение Думы Сладковского муниципального района Тюменской области третьего созыва от 29.11.2010 № 99 // Трудовое знамя.- 2011. - № 6.

Об утверждении отчета об исполнении бюджета Сладковского муниципального района за первое полугодие 2011 года: постановление администрации Сладковского муниципального района от 03.08.2011 г. № 793 // Трудовое знамя.- 2011. - № 65.

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 18 апреля 2002 г. // Российская газета. - 2002. - N 71.

О мерах по повышению результативности бюджетных расходов (вместе с "Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах", "Планом мероприятий по реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах") // Российская газета. - 2004. - N 113.

О Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 г.: "Собрание законодательства РФ", 17.08.2009, N 33, ст. 4129 // Собрание законодательства РФ", - 2009. - N 33. - ст. 4129.

Резолюция Всероссийской научно-практической конференции "Российская модель местного самоуправления: технологии эффективной реализации" // Российская газета. - 2006. - №87 - С. 23.

О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 25.09.1997 № 126-ФЗ (утратил силу) // Российская газета. - 1997. - № 189.

Специальная литература

Аболонин Е.С. Муниципальное право: конспект лекций / Е.С. Аболонин - М.: Приор-издат, 2005. - 144 с.

Автономов А.С. Правовые и финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации / А.С. Автономов. - М., 2002. - С. 47.

Акмалова А.А. Особенности правового регулирования и организации местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дис. … док. юрид. наук : 12.00.02 / А.А. Акмалова. - М.: 2003. - 41 с.

Актуальные вопросы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти в Российской Федерации. Сборник аналитических записок и документов / Под общ. ред. В.С. Тимченко. М.: Изд. Государственной Думы, - 2008.

Антонова Н.А. Проблемы обеспечения законности актов органов местного самоуправления / Н.А. Антонова // Российская юстиция. - 2009. - № 7. - С. 5-10.

Ахмедова И.Ш. Вопросы правового регулирования деятельности органов государственного финансового контроля за расходами федерального бюджета на здравоохранение // Право и экономика. - 2011. - N 5. - С. 39 - 47.

Бабичев И.В. Основания российского муниципализма и его принципы / И.В. Бабичев // Конституционное и муниципальное право. - 2011. - № 1. - С. 35 - 45.

Благовещенская М.А. Правовое регулирование финансовых отношений в муниципальных образованиях: дис. … канд. юрид. наук : 12.00.02 / М.А. Благовещенская. - М.: 2002. - 151 с.

Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России / Н.С. Бонадарь. - М.: Норма, 2008. - С. 340.

Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный) / А.Н. Борисов. - М.: Деловой двор, 2010. - 784 с.

Боташева Л.Э. О Некоторых вопросах обеспечения экономической безопасности на муниципальном уровне / Л.Э. Боташева // СПС КонсультантПлюс. - 2011.

Васильева М.В. Стратегические направления развития муниципального финансового контроля / М.В. Васильева // Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. - 2011. - N 2.

Вершило Т.А. Межбюджетные трансферты: проблемы правового регулирования / Т.А. Вершило // Финансовое право. - 2008. - N 10. - С. 17.

Вопросы комплексного и устойчивого развития муниципальных образований / Под общ. ред. В.С. Тимченко. - М.: Изд. Государственной Думы, - 2009.

Гавришев А.Е. Муниципальное правотворчество: Автореф. дис. … канд. юрид. наук : 12.00.02 / А.Е. Гавришев. - Ростов-на-Дону, 2004. - С. 106-108. - 26 с.

Глазырин М. Экономическая модель местного самоуправления / М. Глазырин // Экономист. - 1999. - № 11. - С. 66-67.

Грязев А.А. Правовое регулирование взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере: Автореф. дис. … канд. юрид. наук : 12.00.02 / А.А. Грязев. - Челябинск.: 2004. - 26 с.

Данилина И.Е. Муниципальное право в вопросах и ответах: учебное пособие / И.Е. Данилина. - М.: Проспект, 2004. - С. 83.

Игнатюк Н.А., Муниципальное право: учебное пособие / Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юстицинформ, 2004.- 320 с.

Карасева (Сенцова) М.В. Научное наследие профессора Алексея Ивановича Худякова / М.В. Карасева (Сенцова) // Финансовое право. - 2009. - N 12. - С. 3 - 8.

Ковешников Е.М. Муниципальное право / Е.М. Ковешников. - М: Издательство НОРМА, 2002. - 284 с.

Когут А.Е. Система местного самоуправления: основы разработки и применения в городах России / А.Е. Когут. - СПб.: 1995. - С. 96.

Колкнев Т.В. Правовые проблемы разграничения полномочий и предметов ведения государства и муниципальных образований в финансовой сфере местного самоуправления / Т.В. Колкнев // Финансовое право. - 2005. - № 2. - С. 16.

Колкнева Т.Ф. Правовые проблемы разграничения полномочий и предметов ведения государства и муниципальных образований в финансовой сфере местного самоуправления / Т.Ф. Колкнева // Финансовое право. - 2005. - N 2. - С. 15 - 18.

Костюков А.Н. Муниципально-правовые отношения / А.Н. Костюков, С.Г. Копысова. - Омск. Изд-во Омского гос. ун-та, 2001. - 208 с.

Красовская А.А. Компетенция органов местного самоуправления Российской Федерации в финансовой сфере (конституционно-правовое исследование): Автореф. дис. … канд. юрид. наук : 12.00.02 / А.А. Красовская. - Екатеринбург.: 2003. - 22 с.

Курочкин А.В. Правовое регулирование финансовой основы местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук : 12.00.02 / А.В. Курочкин. - Ростов-на-Дону.: 2003. - 23 с.

Лагутин И.Б. Муниципальный финансовый контроль в Российской Федерации: организационно-правовые основы / И.Б. Лагутин // Конституционное и муниципальное право. - 2008. - N 23.

Лексин В.Н. Муниципальная Россия / В.Н. Лесин, А.Н. Швецов. - Т. 1 М.: 2001. - С. 14.

Лисицын Д.А. Финансовая деятельность государства: содержание, методы осуществления: Автореферат дис. ... канд. юрид. наук / Д.А. Лисицин. - Челябинск, 2004. - 26 с.

Мишина С.В. Налоговое регулирование доходов местных бюджетов // "Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях / С.В. Мишина. - 2010. - N 4.

Мишина С.В. Направления развития доходной базы местных бюджетов Российской Федерации / С.В. Мишина // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. - 2010. - N 6.

Мишина С.В. Особенности формирования доходов местных бюджетов в Российской Федерации / С.В. Мишина // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. - 2010. - N 5.

Муниципальное право / Под ред. Н.М. Конина. - М.: Норма, 2006. - С. 332.

Невинский В.В. Местное самоуправление в России: проблемы и перспективы правового регулирования / В.В. Невинский, О.Л. Казанцева // Российская юстиция. - 2010. - № 11. - С. 5 - 10.

Невинский В.В., Казанцева О.Л. Местное самоуправление в России: проблемы и перспективы правового регулирования // Российская юстиция. - 2010. - N 11. - С. 5 - 10.

Овчиннников И.И. Муниципальное право России: курс лекций / И.И. Овчинников, А.Н. Писарев. - М.: Эксмо, 2011. - 368 с.

Органы местного управления в зарубежных странах: сравнительное исследование / Под ред. А.И. Моргунова. - М.: 1994. - 321 с.

Осыченко Е.В. Негосударственная природа муниципальных нормативно-правовых актов // Государственная власть и местное самоуправление. - 2009. - № 8. - С. 37 - 40.

Парыгина В.А. Бюджетное право и процесс: Учебник / В.А. Парыгина, А.А. Тедеев - М.: Изд-во "Эксмо", 2005. - С. 188.

Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели и практики взаимоотношений: Автореф. дис. … док. юрид. наук : 12.00.02 / Н.Л. Пешин. - М.: 2007. - 48 с.

Пешин Н.Л. Межбюджетные отношения на уровне местного самоуправления / Н.Л. Пешин // Конституционное и муниципальное право. - 2009. - N 18. - С. 20 - 25.

Пешин Н.Л. Муниципальное право: Схемы и комментарии: учебное пособие / Н.Л. Пешин. - М.: «Статут», 2001. - 264 с.

Пешкова Х.В. Налогово-бюджетный федерализм и его влияние на содержание категории "бюджетное устройство государства" // Налоги. - 2010. - N 6. - С. 20 - 23.

Саттарова Н.А. О некоторых положениях Бюджетного кодекса Республики Татарстан / Н.А. Саттарова // Финансовое право. 2010. N 12. С. 31 - 34.

Семенова Е. Муниципальная собственность как экономическая основа местного самоуправления / Е. Семенова, В. Степанова // Экономист. - 1997. - № 5. - С. 47.

Сергиенко А.М. Правовое регулирование вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований городов федерального значения: дис. … канд. юрид. наук : 12.00.02 / А.М. Сергиенко. - СПб.: 2009. - 218 с.

Соловьев С. Законность регионального и местного нормотворчества / Соловьев С., Степанищев В. // Законность. - 2003. - № 3. - С. 4.

Сушко Р.В. Оптимизация финансовой деятельности муниципальных образований в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук : 12.00.02 / Р.В. Сушко. - М: 2010. - С. 106-108.

Таболин В.В. Основы городского права / В.В. Таболин. - М.: ИД «»Юриспруденция», 2006. - 280 с.

Тасалов Ф.А. Местные бюджеты и финансовый контроль / Ф.А. Тасалов // Конституционное и муниципальное право. - 2009. - № 20. - С. 33 - 35.

Тепляков Д.О. Понятие и сущность бюджетного процесса, муниципальный бюджетный процесс / Д.О. Тепляков // Конституционное и муниципальное право. - 2007 .- № 23.

Товарова Е.В. Органы местного самоуправления и их полномочия в сфере управления муниципальной собственностью: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Е.В. Товарова. - СПб., 2006. - С. 8.

Тукушева И.А. К вопросу о формировании доходной части бюджетов муниципальных образований // Юрист. - 2006. - № 7.

Тюхтенев А.С. Экономическая (материальная) основа местного самоуправления в Российской Федерации (теоретико-правовые аспекты): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук / А.С. Тюхтенев. - М., 2006. - С. 11.

Уваров А.А. Муниципальная собственность: проблемы формирования и управления / А.А. Уваров // Журнал Российского права. - 1999. - № 3-4. - С. 37.

Хурсевич С., Активная региональная финансовая политика: проблемы формирования и инструменты реализации / С. Хурсевич, С. Сибиряков. - М. 1998. - С. 53.

Чердакова Л.А. Теоретико-правовые основы права муниципальной собственности / Л.А. Чердакова // Конституционное и муниципальное право. - 2009. - № 23. - С. 32 - 34.

Шкуратова Т.П. Муниципальное правотворчество: вопросы теории и правового регулирования: дис. … канд. юрид. наук : 12.00.02 / Т.П. Шкуратова. - Челябинск.: 2011. - 26 с.

Шлейников В.И. Инновационный подход к решению проблем муниципального финансового контроля / В.И. Шлейников // Вестник АКСОР. - 2008. - N 1. - С. 175.

Щепачев В.А. Совершенствование правового регулирования - основа для устойчивого развития территорий муниципальных образований / В.А. Щепачев // Юридический мир. - 2009. - N 4. - С. 11.

Эффективное управление муниципальными финансами. Практические рекомендации / Под ред. С.И. Рыженкова. Серия: Местное самоуправление в России. Вып. 2. - М., 1999. - С. 18.

Письмо статс-секретаря - заместителя Министра регионального развития РФ от 8 апреля 2009 г. № 10073-ЮО/13 с приложением информационных и аналитических материалов на 25 л. // Архив Комитета Государственной Думы РФ по вопросам местного самоуправления.

Материалы судебной практики

Определение Верховного Суда РФ от 08.12.2000 N 74-Г00-17 // СПС Консультант Плюс.

Определение Верховного Суда РФ от 18.08.2000 N 33-впр00-2 // СПС Консультант Плюс.

Определение ВАС РФ от 13.05.2011 N ВАС-5467/11 по делу N А60-21979/2010-С5 // СПС Консультант Плюс.

Определение ВАС РФ от 09.02.2011 N ВАС-11/11 по делу N А50-43191/2009 // СПС Консультант Плюс.

Постановление Конституционного Суда РФ от 17.06.2004 N 12-П // Вестник Конституционного Суда РФ.- 2004. - N 4.

Постановление Конституционного Суда РФ от 15.12.2006 N 10-П // Вестник Конституционного Суда РФ.- 2007. - N 1.

Материалы заседания Совета по местному самоуправлению при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по вопросу реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. - 2008. - N 21 (366). - С. 25.

Реформа местного самоуправления: финансовый аспект. Мониторинг за 2009 год // Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации http:// www.minfin.ru/ ru/ reforms/ local_government/ monitoring.

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗО

Больше работ по теме: