Эффективное законодательство – эффективное регулирование

Эффективное законодательство - эффективное регулирование

Мы живем в стране, являемся ее гражданами, подчиняемся правилам и законам, обладаем правами и несем обязанности. Однако редко кто задумывается о том, как эта система регулирования возникает, как строится, что вкладывается и как подбираются ее кирпичики. Тем временем, создание правильной, действенной регулятивной законодательной базы - это непростая задача, которая постоянно требует должного внимания, значительных усилий и постоянного совершенствования.

Настоящая статья посвящена вопросам «хорошего законодательства», в частности, в центре внимания будет находиться один из механизмов, применяемых в законодательном процессе развитых стран, - так называемый анализ регулятивного воздействия или оценка регулятивного воздействия, АРВ/ОРВ (англ. Regulatory Impact Analysis, RIA). Он является неотъемлемым компонентом нормотворческого процесса в сфере эффективного государственного регулирования экономической деятельности.

Для начала спросим себя, что такое «хорошее законодательство»? В общем понимании этого слова можно назвать несколько довольно ёмких критериев. Так, Председатель Европейской Ассоциации Законотворчества, профессор Института высшей школы государственного управления Лозанны Луциус Мадер выделяет шесть главных признаков «хорошего» законодательства, а именно: легитимность законодательства, безупречность процедуры, материальное (соблюдение интересов) и формальное (прозрачность) качество, экономичность, стабильность.

Легитимность законодательства подразумевает, что оно совместимо и корреспондирует с правилами и нормами, обладающими вышестоящей юридической силой. Другими словами, есть определенный правовой фундамент законодательства, который служит интересам государства и никоим образом не ограничивает права и интересы отдельно взятого гражданина, при этом уважая нормы международного права и учитывая принятые по нему обязательства.

Как считает Л. Мадер, то, каким образом формируется содержание законодательных норм, играет не менее важную роль, чем их легитимность. Он объясняет это тем, что легитимность законодательства в значительной степени основывается на правомерности его формирования, то есть на соблюдении соответствующих процессуальных норм. Только в таком сочетании содержимого и процедуры законодательство может быть «хорошим».

Помимо этого, «хорошее» законодательство отвечает общественным ожиданиям и потребностям, оно должно быть адекватным и эффективным в решении поставленных задач и проблем. При этом оно прозрачно: содержит понятные формулировки, его смысл понятен всем заинтересованным лицам, оно структурировано логично и закономерно, открыто доступно для общества, соответствует требованиям времени, т.д.

Под экономичностью Л. Мадер подразумевает простую мысль: если необходимости в издании законов нет, то их следует не издавать. Этот принцип был обозначен еще французским правоведом и философом Шарль-Луи де Монтескье (1689-1755 гг.) в его работе «О духе законов» (1748 г.). Но данный критерий неоднозначен. Законы - это инструмент политики, который должен использоваться осмотрительно. С одной стороны, в некоторых случаях к нему лучше не прибегать вообще, находя альтернативные (негосударственные) варианты решения проблемы; с другой стороны, законодательное регулирование должно быть, но при этом стоит избегать чрезмерного количества нормативных актов и высокой степени детализации правового регулирования.

Наконец, последний признак «хорошего» законодательства - его стабильность. Если законодательство менять слишком часто и быстро, то оно рискует стать незаметным, сильно потерять в качестве, а главное, утратит свою основную функцию - обеспечение ожидаемых гарантий и прозрачность.

Эти признаки «хорошего» законодательства применимы повсеместно, независимо от рассматриваемой страны. Международные организации, такие как Организация экономического сотрудничества и развития (OECD), Международная финансовая корпорация (IFC) и другие, активно участвующие во внедрении механизмов эффективного правового регулирования, также выделяют аналогичные основные качества хорошей системы государственного регулирования:

·стабильность: правовая стабильность, соблюдение рыночных механизмов, предсказуемость правоприменения;

·прозрачность: простые и четкие правила и процедуры, открытость процесса принятия решений, низкая коррупция;

·направленность: защита безопасности, здоровья, окружающей среды, прав потребителей, общественных интересов;

·эффективность: своевременное принятие решений, оперативное и гибкое решение проблем;

·компетентность: навыки регулирования, понимание рынков и технологий.

Определить критерии «хорошего» законодательства не так уж трудно, гораздо сложнее ответить на вопрос - как к нему прийти? И вот здесь подход каждого государства к этому вопросу различается, как различаются по степени применения и форме применяемые ими инструменты и процедуры.

В результате перехода стран Запада от интервенционистского государства к государству регулирующему в 70-х годах ХХ века, в практику государственного управления вошел целый ряд новых инструментов, к примеру, приватизация государственной собственности и функций, либерализация рынков, учреждение органов мониторинга и коррекции «ошибок рынка» и другие. Оценивание регулирующих актов стало одним из таких инструментов, возникших в результате реформы дерегулирования и призванных обеспечить необходимый уровень регулирования в условиях снижения государственного вмешательства.

На сегодняшний день этот инструмент широко признается важным механизмом, способствующим повышению эффективности и результативности правового регулирования в совершенно различных областях жизни как развитых стран, так и стран с переходной экономикой. На фоне уменьшающегося вмешательства государства в глобализированных и либерализированных экономиках растет востребованность в повышении качества его регулирования. В этом контексте решающее значение имеют возможность оценки ожидаемого воздействия регулирующих актов на целевую среду. Применение анализа и оценки регулирующих актов позволяет лучше понимать экономические, социальные, экологические и другие последствия регулирования. Для того, чтобы лучше понять этот механизм и способы его применения, рассмотрим его чуть более детально.

Итак, что такое Анализ регуляторного воздействия? АРВ - это инструмент систематического анализа и оценки положительного и отрицательного воздействия предлагаемых и существующих законодательных актов с целью повышения качества регулирующей политики. Другими словами, это последовательность логических шагов, составляющих процесс подготовки проектов нормативно-правовых актов. В отличие от устаревшего «классического» процесса принятия нормативных актов, АРВ позволяет еще до принятия акта провести анализ вероятных затрат и выгод обусловленных его введением, проконсультироваться с независимыми экспертами, общественностью и заинтересованными сторонами, взвесить все «за» и «против». Этот анализ позволяет предоставить политикам и законодателям информацию по вероятным последствиям введения новой меры регулирования, что, в свою очередь, поможет им принять правильное решение по утверждению или отклонению предлагаемого проекта какого-либо нового нормативно-правового документа. В идеале, АРВ стимулирует регулирующие органы мыслить структурно перед принятием мер, а также увеличивает ответственность самих регулирующих мер. Таким образом, обеспечивается соответствие нормативно-правового регулирования рассмотренным в начале данной статьи критериям «хорошего» законодательства. Действенность данного инструмента уже доказана на опыте стран ОЭСР, а также многих развивающихся стран.

Теперь посмотрим, из чего именно состоит АРВ и с чем его едят.

Проведение АРВ строится из поэтапной реализации ряда взаимосвязанных шагов, которые в совокупности представляют собой завершенный процесс оценивания результатов регулирования. Как правило, АРВ включает следующие этапы:

1.Определение и описание проблемы;

2.Постановка цели регулирования;

.Определение возможных вариантов достижения поставленной цели;

.Анализ и оценка каждого варианта;

.Проведение консультаций;

.Выбор наилучшего варианта;

.Исполнение решения;

.Анализ последствий реализации;

.Корректировка реализованного решения.

По своей сути, АРВ - это постановка правильных вопросов и получение на них обоснованных ответов с применением различных методик и методологий анализа.

Так, первый вопрос, который должен задать себе орган, инициировавший разработку проекта нормативного документа, - в чем заключается та проблема, которую надо решить? Подлежащая решению проблема должна быть точно сформулирована с характеристикой ее природы и масштаба, породивших ее стимулов и обоснованием государственного вмешательства, т.к. нельзя решить проблему или вопрос без предварительного определения и надлежащего понимания. На данном этапе также определяются риски, связанные с текущей ситуацией, последствия действий / бездействия, а также группы затрагиваемых субъектов.

При решении выявленной проблемы мы стремимся получить результат, который будет содействовать достижению наших общих целей и задач. Формулирование целей необходимо, так как это даёт четкое понимание того, на что ориентировано регулирование. Это позволит выбрать возможный курс действий.

При этом, на этапе определения цели типичной ошибкой является подмена желаемых целей предлагаемыми средствами их достижения. Та политическая задача, которую необходимо решить, есть цель, т.е. конечный результат, которого хочет добиться законодатель. Следует отличать этот результат от средств его достижения, иначе невозможно будет в полной мере оценить все достоинства альтернативных подходов к решению проблемы.

Чтобы лучше понять, о чем речь, приведем пример. Целью государственной политики здравоохранения может быть, например, снижение вреда здоровью граждан от табакокурения. Данная цель отличается от средства - «запретить курение в общественных местах», которое является лишь одним из нескольких способов ее достижения.

Таким образом, в АРВ цель не подразумевает под собой готовое решение, а способствует оценке нескольких вариантов ее достижения. Для этого она должна формулироваться максимально четко.

Следующий этап - поиск возможных вариантов достижения поставленной цели, направленных на решение выявленной проблемы. Эти варианты могут быть выработаны в ходе изучения проблемы, межведомственных консультаций, обсуждений с представителями частного сектора, а также рассмотрении опыта других стран в решении аналогичных вопросов. В идеале, в качестве одной из опций обязательно следует рассматривать вариант невмешательства государства.

В ходе анализа различных вариантов решения проблемы сначала идентифицируются все возможные воздействия каждой из рассматриваемых опций, а затем оценивается каждое из воздействий качественно и, по возможности, количественно. Применяемые при этом инструменты анализа могут различаться и варьироваться. При анализе целесообразно выделять как минимум три группы, на которые воздействует регулирование, а именно: потребители, бизнес, государство. Кроме того, на этом этапе определяются возможные прямые и косвенные экономические, социальные и экологические воздействия.

Так, АРВ требует сравнить все варианты между собой с точки зрения сопряженных с ними выгод и издержек. Это помогает проанализировать каждый вариант решения и понять, какой из них будет наиболее действенным и эффективным.

Важным компонентом АРВ является процедура обсуждения проекта решения с участием представителей целевых групп. Проведение консультаций со всеми заинтересованными сторонами способствует тому, что регулирование экономики носит открытый и прозрачный характер. К тому же консультационный процесс способен существенно повысить общее качество принятого регулирования.

Наконец, рекомендуемый вариант решения проблемы должен отвечать критериям административной простоты, гибкости и эффективности. Ответственность за доказательство выгоды выбранного решения лежит полностью на органе, предлагающем то или иное регулирующее решение.

Однако, на этом АРВ еще не заканчивается. После принятия и реализации решения (в нашем случае, нормативно-правового акта), проводится мониторинг, который включает в себя пост-реализационный контроль за исполнением нормативно-правового акта, оценку его эффективности, анализ необходимости принятия корректирующих или дополнительных мер.

Таким образом, анализ регулятивного воздействия позволяет проанализировать проблему и принять взвешенное решение на основе широкой эмпирической базы и позитивных экономических исследованиях. АРВ также позволяет повысить качество принимаемых коллективных решений в сфере регулирования, при условии соблюдения принципов транспарентности, открытости, участия в обсуждении предполагаемых изменений представителей заинтересованных групп. Большую пользу для государства АРВ представляет потому, что его использование при принятии решений способствует рациональности подхода к выработке политики.

Важно понимать, и АРВ помогает в этом, что регулирование не только обеспечивает какие-то выгоды, но и сопряжено с определенными издержками. Неподходящее регулирование может стать помехой экономическому росту, поскольку создаст лишние препятствия бизнесу и ощущение неблагоприятного делового климата. Помимо этого, разработка и реализация регулятивных норм налагает высокие требования к органам государственного управления. В связи с этим, крайне важно организовать процесс регулирования грамотно.

Однако, проведение АРВ - процесс длительный. Об этом говорит опыт всех стран, которые приняли у себя этот подход. Процесс внедрения этого механизма в нормотворческую практику государства также требует значительных затрат времени и усилий.

В 2009 году по инциативе Международной финансовой корпорации (IFC) и при поддержке правительства в Узбекистане уже была сделана попытка внедрения аналогичного инструмента - Системы оценки воздействия актов законодательства (СОВАЗ). В декабре 2008 года было принято Постановление Кабинета Министров Республики Узбекистан №281 «О мерах по внедрению системы оценки актов законодательства», утвердившее план мероприятий по внедрению СОВАЗ в Узбекистане.

По сути, СОВАЗ - это тот же анализ регулятивного воздействия, процесс систематической и последовательной оценки решений государственных органов с точки зрения эффективности их влияния на деловую среду, широкие слои общественности, а также соответствия интересам государства.

Как показали исследования, проведенные экспертами IFC, большая часть компонентов СОВАЗ уже присутствует в национальной системе законотворчества. Так, к примеру, при разработке проекта нормативно-правового акта обязательно предоставляется пояснительная записка, которая содержит краткую характеристику содержания акта, описание проблемы, оценку последствий ее реализации, обоснование целесообразности принятия предлагаемых мер и т.д. Кроме того, в ходе разработки, к обсуждению проекта привлекаются заинтересованные стороны, проводится сбор и анализ предложений и замечаний. После реализации проекта ведется мониторинг исполнения акта.

Однако система законотворчества требует постоянного совершенства. Попытка внедрения СОВАЗ в Узбекистане была нацелена как раз на повышение действенности и эффективности законодательного процесса путем дополнения существующего механизма недостающими компонентами.

В настоящее время актуальность этого инструмента для Узбекистана нисколько не уменьшилась, а, наоборот, возрасла. В связи с чем следует надеется на успешное и полноценное внедрение данного механизма в республике в ближайшие пару лет.

регулятивный легитимность законодательство акт

Больше работ по теме: