Бюрократия: источники и сущность

 

Введение

Бюрократия… В нашем представлении она одновременно сочетает в себе качества неэффективности и угрожающего могущества. Ее отличают некомпетентность, волокита, забота о собственном благополучии. Нет почти ни одного порока, который бы ей когда-либо не приписывался. С другой стороны хоть минимальный, но чиновничий аппарат все-таки необходим для упорядочивания протекающих процессов в государстве.

При этом, бюрократия демонстрирует впечатляющую способность противостоять, выживать в любых формах, стилях государственного и организационного управления. Крупнейший теоретик бюрократии Макс Вебер писал: «Приближается диктатура чиновника». Очевидно, что бюрократия парадоксальным образом является необходимой, но неизменно порождает проблемы.

Необходима или нет бюрократизация аппарата управления? Для того чтобы ответить на этот вопрос, надо выяснить, что же такое бюрократия, бюрократизм, как она участвует в нашей повседневной жизни, где мы с ней сталкиваемся. Воспринимаются ли эти понятия нами так негативно только из-за некомпетентности одного корыстного человека или действительно бюрократия - это абсолютное зло, с которым надо бороться?

Эти понятия - одни из основных в любом серьезном анализе или обсуждении механизмов современного государства, а теории бюрократизма являются центральной концепцией в классических теориях государственного и организационного управления, однако вкладывают в каждое из них разный смысл.

В настоящей работе автор ставит перед собой задачу исследовать явление бюрократии, рассмотреть особенности влияния данного института на функционирование государственной службы.

1. Бюрократия: источники и сущность

1.1 Понятие бюрократии

Слово «бюрократия», уходит корнями в античный мир. В Древнем Риме грубая шерсть называлась «бюрра». Это слово было заимствовано французами - «бюр», превратившись затем в «бюро», как разновидность шерстяной ткани. В XVI веке этим словом обозначили стол, покрытый тканью, а в XVII веке начали называть кабинет, канцелярию, где стояли столы. В начале XVIII века возникло слово «бюролист», которым называли людей, работавших в бюро. А потом начали употреблять слово «бюрократия», означавшее власть бюро и бюролистов, канцелярии, чиновников.

Введение понятия бюрократия обычно приписывается физиократу и экономисту Винсену де Гурнай, который в 1745 году обозначил так исполнительную власть. В научный оборот термин вошел благодаря Максу Веберу. Немецкий социолог обозначил им специфическое явление - систему организаций с ярко выраженным разделением функций, четкими нормами и правилами, формализованным характером отношений, иерархическим строением и управленческой структурой.

Почему мы, как правило, негативно относимся к бюрократии? Может это лучшее, что есть в аппарате управления? А для того, чтобы попытаться разобраться в этом деле, необходимо рассмотреть, что же понимали под термином «бюрократия», выдающиеся ученые, подошедшие к этой проблеме с разных точек зрения.

Само по себе слово бюрократия не несет никакой негативной нагрузки. Различные учреждения и конторы, как звенья государственного аппарата, органы управления предприятий и организаций, создаются для управления происходящими в подведомственных структурах процессами, для организации связей между участниками общественной жизни и между ними и обществом в целом. При этом, вполне логично, что эти органы наделены определенной властью в рамках своей компетенции. Но, в свою очередь, предполагается, что они стремятся не к собственным выгодам, а действуют в интересах, прежде всего, тех, кто уполномочил их управлять, удовлетворяют потребности самих управляемых.

Исходя из буквального значения слова «бюрократия», его часто употребляют как синоним административного управления. Кроме того, термином «бюрократия» нередко обозначается рационально организованная система управления, в которой работают компетентные служащие на должном профессиональном уровне. Такое понимание бюрократии во многом связано с работами немецкого социолога Макса Вебера (1864-1920), оставившего заметный след в теории управления. В широком же, и наиболее часто употребляемом применении, а также в политической лексике термин «бюрократия» и все производные от него употребляются в ярко выраженном негативном смысле, как своеобразное «антиуправление». То есть акцент смещается в сторону неэффективных форм управления - раздутость и запутанность аппарата управления, подмена законов подзаконными актами, волокита, консерватизм, недоступность, протекционизм и др. Поэтому необходимо четко дифференцировать само понимание термина «бюрократия», так как возникает возможность нивелировать различия самих принципов управления и отрицательных черт их проявления. То есть «бюрократизм» необходимо воспринимать как врожденный, тяжелый и хронический недуг органов управления, который свойственен любому обществу, не взирая на различия в социально-политическом устройстве. Этот недуг всеобъемлющ. При изменении форм управления он способен к мутации и приспособляемости. Такая непотопляемость бюрократизма обусловливается, прежде всего, источниками его появления, его социальной, экономической и политической базой.

1.2 Источники появления и генезис бюрократии

В определении источников появления бюрократии есть несколько подходов, иногда диаметрально противоположных. Это определяет и различие во взглядах на генезис этого явления и возможность его преодоления. Мы рассмотрим только две крайние точки зрения на эту проблему.

С точки зрения марксистского подхода: бюрократия - это социальный организм-паразит на всем протяжении своего исторического существования, результат социально-классовых антагонизмов и противоречий и материализация политического отчуждения. Бюрократия органически связана с экономическими отношениями, политическими структурами и идеологическими формами сознания. Марксистский подход имеет свою систему понятий («бюрократическое отношение - государственный формализм - политический рассудок») и ключевые принципы анализа (целостность, конкретность, классовость и революционное отношение к классовому обществу и государству).

Бюрократическое отношение обусловлено экономически, не зависит от интересов, сознания и воли индивидов, определяет их действия, и потому объективно. Такое отношение - форма проявления социальных противоречий между государством и обществом, аппаратом управления и гражданами. Чиновники, включенные в систему государственного аппарата, обладают своего рода монополией на политический разум и мораль, и стараются снять с себя вину за социальные противоречия и переложить ее на общество и граждан. Причем высшие уровни доверяют опыту и разуму низших, а низшие делегируют высшему знание всеобщего.

Классики марксизма в своих трудах приходят к выводу, что бюрократизм приобретает тем большие масштабы, чем авторитарнее политический режим, а степень его ограничения зависит от степени демократичности. В условиях авторитарного режима государство сводится к «…выделенному из человеческого общества аппарату управления… особого разряда людей специалистов, чтобы управлять…». В этих условиях государственный аппарат приобретает определенную степень самостоятельности по отношению к обществу, которое делегирует ему властные полномочия. И эта самостоятельность питает почву для процветания бюрократии. У бюрократа «государственная цель превращается в его личную цель, в погоню за чинами, в делание карьеры», в удовлетворение своих материальных потребностей. Такое безразличие к общественным делам выражается в государственном формализме, т.е. превращение политических целей в канцелярские задачи, и наоборот. Социальная почва государственного формализма - отношения собственности (частной и государственной), материальные интересы и разделение труда, которое порождает корпоративные интересы. Необходимость их защиты культивирует устойчивые организационные формы. «Государственный аппарат не может быть слишком простым. Ловкость жуликов всегда в том и заключается, чтобы усложнить этот аппарат и сделать его загадочным».

Политический рассудок есть форма мысли, которая отражает бюрократические отношения и государственный формализм. Политический рассудок определяется материальным положением индивидов, групп и классов. Чем более экономика зависит от политики, тем бюрократичнее государство. Бюрократизм возник еще в рабовладельческом обществе и особенно развился в восточных деспотиях, базировавшихся в соответствии с терминологией К. Маркса на «азиатском способе производства» с характерным для него большим значением централизованно управляемых ирригационных работ. Бюрократизм развивался на почве исторически закономерного процесса выделения управления в особый вид общественной деятельности, профессионализации аппарата управления и наделение его властными полномочиями. По мнению марксистов, он достиг наивысшего расцвета в буржуазных государствах, прежде всего в тех, которые и на капиталистической стадии развития сохранили многое от аппарата управления абсолютной монархии. Именно поэтому анализ К. Марксом прусского бюрократизма 40-х гг. XIX в. и анализ В.И. Лениным российского бюрократизма в конце XIX и начале XX в. долгое время оставались единственным приемлемым в нашей стране взглядом на природу бюрократии.

Таким образом, с точки зрения марксистской теории, социально-политические корни бюрократизма, так как он сформировался в эксплуататорском, главным образом в буржуазном обществе, заключаются в чрезмерном обособлении аппарата управления от общества, утверждении чиновничьего эгоцентризма, использовании работниками аппарата предоставленных им властных полномочий для обеспечения своих собственных групповых и индивидуальных интересов, которые определяются, прежде всего, их материальным положением.

Совсем иные истоки проявления бюрократии в общественно-политической и хозяйственной жизни описывает М. Вебер в своем труде «Хозяйство и общество», который остался незавершенным. Общим для Вебера и марксизма был взгляд на бюрократию, как аппарат господства. Но если марксисты рассматривали этот аппарат как инструмент военно-политического господства, то М. Вебер видел в этом организационный аспект господства, обеспечивающий целостность существования общества. Социальная структурированность, по мнению М. Вебера, необходима не только для сил (социальных групп, сословий и т.д.), находящихся непосредственно в системе аппарата управления и заинтересованных в его консервации, но и для всех членов общества. В этом аспекте господство получает свое функциональное оправдание, дающее право на применение прямого насилия узкой группой лиц в интересах всего общества, а не того или иного класса. Источник дальнейшего развития бюрократии, пронизывающей все сферы общественной деятельности, М. Вебер видит в процессах концентрации (социальной, политической, экономической и др.), которые сопровождаются отчуждением непосредственного исполнителя («производителя») от средств производства. Это приводит к необходимости в посреднике, обеспечивающем восстановление этой связи. То есть, корни бюрократии, по мнению М. Вебера. более глубокие и лежат не столько в плоскости экономических отношений и вопросов собственности, а исходят из потребности человека в социальной структурированности и организации для обеспечения своей повседневной безопасности. Поэтому М. Вебер считает, что бюрократия не является «надстройкой» над «отношениями эксплуатации и частной собственности». Он видит глубокую внутреннюю связь процессов бюрократизации, огосударствления собственности и потребности в социальной организации общества вообще.

Если говорить о политической истории России, то в ней ярко видны глубокие корни и традиции российской бюрократии, обладающей своими специфическими особенностями. Гражданского общества европейского образца в России никогда не существовало. Государство всегда господствовало над обществом. Поэтому бюрократия обладала преимуществом по сравнению с другими, даже привилегированными сословиями. Экономические преобразования в значительной степени осуществлялись сверху, путем государственного принуждения, причем превыше всего ставились интересы государства, потребности обороны и экспансии, и эти интересы не всегда совпадали с интересами привилегированных сословий. В.П. Макаренко считает, что неизбежным следствием этого принципа является монополия государства на любые социальные инициативы. Формы социальной жизни и организации, не навязанные государством, решительно пресекались. На этой почве формировалась бюрократическая традиция политической мысли и практики: гражданин есть собственность государства и все его действия либо определяются властью, либо являются покушением на власть. Государство становится всеобъемлющим инструментом для реализации задач, направленных на свое воспроизводство. Все сферы общественной жизни требуют в этом случае тотальной подконтрольности со стороны государства. Без этого их существование становится невозможным. В свою очередь необходимость в полном контроле и соблюдении интересов государства требуют постоянного воспроизводства аппарата, который сможет осуществлять этот контроль и блюсти эти интересы.

Классики марксизма считали, что при переходе к социализму утрачивается главная опора бюрократии - система капиталистических общественных отношений. Но реальность показала, что бюрократия может существовать и без этой «главной» опоры, питая свои корни в более благодатной и непоколебимой почве - в самом государстве. Достаточно полный анализ советской бюрократии содержит работа кандидата экономических наук Каратуева А.Г. Советская бюрократия вполне успешно приспособила методы «обобществления» производства, а также идеологическое единение государства и государственного аппарата. В экономической сфере, а А.Г. Каратуев рассматривает методы господства советской бюрократии именно сквозь призму экономической деятельности, государственная бюрократия смогла проводить конфискационную экономическую политику, которая исключала возможность конкуренции и на первое место выдвигала понятие «плана», приоритетность выполнения «показателей», поклонение регламентирующим документам. Такая политика обеспечила формирование военно-полицейского характера экономики, который подразумевал невозможность экономической свободы предприятий, а также простых граждан, которые были практически лишены источников независимого от государственной службы существования. В такой ситуации тотальной зависимости от государства, и, прежде всего, от аппарата управления этим государством, складывалась возможность осуществления полного контроля, максимального использования властных полномочий через монополизацию, консервацию и постоянное воспроизводство бюрократической машины, якобы в интересах всего «общества».

Очень интересно объясняется перманентная бюрократизация управленческого аппарата в замечательной работе английского публициста Сирила Норткота Паркинсона «Закон Паркинсона». Истоки этого феномена он рассматривает сквозь призму социально-психологической ориентации чиновника. Его Закон выражается в форме двух «почти аксиоматических положений»:

1. чиновник множит подчиненных, но не соперников;
2. чиновники работают друг на друга.

Если кратко расшифровать эти тезисы, то перед нами предстанет вполне реальная картина. Чиновник, находясь на определенном этапе своей жизни, жалуется на перегрузку, и, как правило, просит себе в помощь двух подчиненных. Причем обязательно двух, ни в коем случае не меньше, «чтобы каждый придерживал другого, боясь, как бы тот его не обскакал». С течением времени возникнет необходимость разгрузить и этих подчиненных, назначив каждому в помощники еще по два исполнителя. Таким образом, первый чиновник будет иметь определенный административный вес, а его подчиненные будут трудится в поте лица, причем независимо от того, увеличилось количество дел или нет. При выполнении разросшимся в геометрической прогрессии штатом сотрудников по существу того же объема работ, что раньше выполнял первый чиновник, весь штат оказывается загруженным полностью, а чиновник-вершина пирамиды занят больше, чем прежде.

Не менее интересен обзор «болезни Паркинсона», которая может поразить практически любое учреждение и способно загубить всякую его работоспособность. Эта болезнь проходит стадии. Первый признак заболевания проявляется в том, что среди сотрудников учреждения появляется человек, сочетающий полную непригодность к своему делу с завистью к чужим успехам. Опасность увеличивается, когда этот человек, не справляясь со своей работой, суется в чужую и пытается войти в руководство. Когда ему это в какой-то степени удается, наступает вторая стадия заболевания. Он начинает выживать тех, кто способнее его, и не дает продвинуться тем, кто может заменить его в будущем. И в конечном итоге штаты заполняются людьми, которые глупее начальника. Если он второго сорта, они будут третьего, а их подчиненные четвертого. А чтобы жить спокойной жизнью в этом учреждении все принимают эти правила игры и пытаются выглядеть глупее, чем они есть. Коматозного состояния учреждение достигает на третьей стадии, когда в нем снизу доверху не встретишь и капли разума. Из этого состояния выхода практически уже нет и учреждение обречено на гибель или неплодотворное существование.

Различия во взглядах на истоки феномена бюрократии отражаются на классификации и типологии бюрократии, и на определении ее сущности.

1.3 Типология бюрократии и ее сущность

Б.П. Курашвили, как представитель марксистского подхода, различает два типа бюрократизма - добросовестный (патерналистский) и своекорыстный. Формула добросовестного (патерналистского) бюрократизма: максимум общественной пользы при максимуме задаваемого сверху порядка и минимуме доверия к управляемым, минимуме их самостоятельности и инициативы в их собственном деле и в общественной жизни в целом. Формула своекорыстного бюрократизма: максимум карьеры и корыстного использования служебного положения при минимуме заботы об общественной пользе. Надо также сказать, что Б.П. Курашвили отождествляет своекорыстный бюрократизм прежде всего с капитализмом, а при социализме он «сохраняется во враждебной ему среде», хотя «исторически загнан в угол». Представителями патерналистского («отеческого») бюрократизма Б.П. Курашвили считает добросовестных и честных чиновников, которые тем не менее пропитываются «эгоцентристским духом аппарата, профессиональным снобизмом, технократическим высокомерием». В социалистическом обществе они существуют также не в чистом виде - в виде местничества и ведомственности. Одним из обоснований бюрократического отчуждения аппарата управления от управляемых Б.П. Курашвили видит в необходимости профессионализма в управлении, который нередко порождает у чиновников чувство превосходства над «простыми» людьми. Как отмечает А.П. Бутенко, одно из извращений социализма состоит в том, что подменяется «механизм двусторонней связи управляющих и управляемых… механизмом одностороннего командования сверху». Этот механизм неизбежно вызывает к жизни своекорыстное обособление и отчуждение аппарата управления от общества, использование в корыстных (групповых или индивидуальных) интересах предоставленных им властных полномочий, элитарно-кастовые тенденции в их среде, что в совокупности составляет социально-политическую сущность бюрократизма. Организационно-техническую сущность этого явления Б.П. Курашвили, апеллируя к работам классиков марксизма-ленинзма, видит в сплошной формальной заорганизованности всего и вся, и в стремлении бюрократии выдать формальное за содержание, а содержание - за формальное, когда весь принцип управления приобретает призрачный характер и сводится к обожествлению «показателей» как инструмент для измерения эффективности аппарата управления. Немаловажен, по мнению сторонников марксистской точки зрения, при определении социально-политической сущности бюрократизма и вопрос о «правовой» основе бюрократии, которая уделяет исключительное внимание «правовому обеспечению» своего воспроизводства, созданию юридической базы для своего существования.

Несколько другую классификацию бюрократии приводит в своей работе «Хозяйственная этика мировых религий» Макс Вебер. Он различает два типа бюрократии: традиционную «патримониальную», которой свойственно иррациональное начало, и современную рациональную. Первый тип зародился и развивался, проникая постепенно во все сферы общественной жизни, вместе с зарождением и развитием государственной машины. Он охватывал прежде всего область государственного управления и поддержания общественного порядка. Среди традиционной бюрократии М. Вебер вычленяет «бюрократию древнекитайских мандаринов» и древнеегипетских, позднеримских, а также византийских чиновников. Древнекитайский мандарин отличался от чиновника «египетского, позднеримского и византийского типа» тем, что он вообще не был специалистом управления, а скорее «литературно-гуманитарно образованным джентльменом». Рациональная бюрократия сформировалась в эпоху Нового времени, первоначально охватывая сферу частно-хозяйственной деятельности и прежде всего сферу внутрихозяйственного управления наиболее крупных предприятий. Постепенно влияние рациональной модели бюрократии распространилось и на другие сферы общественной жизни, постепенно вытесняя патримониальную. Но тем не менее, общегосударственная бюрократия, приобретая черты рациональности, четко отделялась М. Вебером от бюрократии частно-хозяйственной, т.к. существовал принцип невмешательства государства в частно-хозяйственную область и разграничение экономической и государственно-политической деятельности. Современный М. Веберу бюрократ отличается по его мнению от патримониального бюрократа второго типа гораздо большей «рациональной предметной специализированностью и вышколенностью», т.к. произошло вливание рационального начала частно-хозяйственной бюрократии.

Социально-политическую сущность бюрократии М. Вебер определяет через онтологическую потребность общества в социальной организации, структурированности и упорядочения вообще и видит глубокую внутреннюю связь процесса бюрократизации с процессом огосударствления собственности. Эти процессы порождают неминуемое возникновение угрозы исчезновения элементов свободы в экономической и других сферах. Государственная бюрократия начинает вмешиваться во внутрихозяйственное управление предприятий, подрывая его мелочной опекой и вступая в противоречие с экономической рациональностью и рентабельностью. Такая ситуация вмешательства и тотального контроля с целью обеспечения фискальных интересов и укрепления военной мощи государства была, к примеру, очень характерна для системы органов управления горнозаводской промышленностью Урала XVIII-XIX вв., когда частные предприятия организовывались и функционировали под неусыпным надзором государства. Сфера деятельности этих предприятий также строго регламентировалась и направлялась в русло военной промышленности. Выполнение заказов военного ведомства пользовалось неоспоримой приоритетностью, а вопросы экономической целесообразности и, тем более, рентабельности волновало государство в меньшей степени.

2. Анализ особенностей государственной бюрократии в России

2.1 Принципы формирования государственной бюрократии

Сегодня редко можно услышать положительную характеристику российской государственной бюрократии. Чаще граждане и государствоведы отмечают низкую эффективность государственной службы, снижение ее престижа и доверия к ней, порочные принципы кадровой политики, непрофессионализм большинства государственных служащих, отсутствие профилактики коррупции в рядах российского чиновничества, а также борьбы с ней. Невооруженным взглядом видно, что в государственном аппарате оказалось много людей без каких-либо идей о путях улучшения положения народа и страны, обыкновенных проходимцев и жуликов, которые досконально изучили искусство манипулирования сознанием народа и извлекают из этого собственную выгоду. Даже Президент Российской Федерации В.В. Путин в одном из своих посланий Федеральному Собранию вынужден был признать очевидное: "…Российская бюрократия оказалась плохо подготовленной к выработке и реализации решений, адекватных современным потребностям страны. …Несмотря на огромное число чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод. Голод на всех уровнях и во всех структурах власти, голод на современных управленцев, эффективных людей».

Что касается уровня профессионализма, то, по мнению многих специалистов, он имеет тенденцию к снижению. Так, по оценке Л. Вартазаровой, уровень компетентности, квалифицированности чиновников Государственной Думы, Совета Федерации, Минэкономразвития РФ «явно ниже, чем, скажем, у депутатов Верховного Совета СССР или у работников экспертизы Госплана. Низкая профессиональная квалификация законодателей и госчиновников, занявших высокие посты, привела к тому, что подготовленные ими законы, нормативные акты и постановления бессистемны, а часто и противоречивы. Во многом именно поэтому они не исполняются теми, кто стоит на низших ступенях бюрократической лестницы».

О возрастающем непрофессионализме российской бюрократии говорит и такой факт: страна отказалась от гонки вооружений, спонсорства угодных режимов, избавилась от народов окраин, но попала в нищету и долговую зависимость.

Правящая государственная бюрократия едва ли не ежедневно демонстрирует факты предательства собственного народа. Она неадекватно реагирует на изменения, происходящие в стране и мире. Похоже, что у нее затуплено чувство будущего. Проводимая правящей группой политика ведет к проеданию капиталов, накопленных предыдущими поколениями, а что будет со страной в будущем - государственную бюрократию мало интересует. Главное для нее - удержать власть и самой во власти удержаться. Налицо разложение государственного аппарата, его ориентация на обслуживание интересов представителей крупного финансового, торгового и промышленного бизнеса, а также высшей бюрократии. Неудивительно, что, по результатам социологического исследования Института философии РАН, 70% россиян не чувствуют себя защищенными от произвола чиновников.

На мой взгляд, основная причина катастрофического положения в государственном аппарате России состоит в устаревшем механизме отбора и продвижения лучших представителей общества в государственную бюрократию. Механизм кадровой политики в сфере государственной службы работает неэффективно. В стране нет дефицита квалифицированных и по-государственному думающих граждан. Этот дефицит создан искусственно, поскольку умные и болеющие за Отечество граждане не востребованы существующей системой отбора и продвижения государственных служащих.

Механизм отбора и продвижения государственных чиновников, как правило, отвергает лучших представителей российского общества, он ориентирован преимущественно на отбор и продвижение циничных, своекорыстных, способных к двоемыслию. Россия из развитых стран является единственной, где самые важные и доходные должности, как правило, замещаются родственниками и «своими людьми». Масса чиновников находятся на таких государственных должностях, которым они не соответствуют. Многие из них заняли государственные должности через взятки или политические интриги. Их главные цели в жизни - не общественные интересы, а власть, престиж и деньги.

В этих условиях немало молодых и активных специалистов-управленцев, способных и желающих послужить Отечеству, вынуждены уходить в частную жизнь, сосредотачиваться исключительно на личных интересах. Данная тенденция еще более ослабляет государственный аппарат.

При сохранении порочного механизма формирования государственного аппарата Россия и дальше будет деградировать. Прав А. Тулеев, отметивший буквально следующее: "…Нужно что-то делать с нашей бюрократией. Проблемы остаются нерешенными. Разве можно так работать? Честно признаюсь, ходить по этому кругу нет ни смысла, ни мочи, ни времени».

Выход из существующей ситуации видится в создании правового механизма продвижения в государственный аппарат лучших представителей российского общества. Иначе мы так и будем пребывать в классической феодальной системе патронажа.

Вполне очевидно, что возрождать Россию необходимо с установления сильной и уважаемой обществом государственной бюрократии. Больше некому восстановить разрушенную экономику и культуру, преодолеть нищету населения. Поэтому надо бороться не против государственного аппарата, а за государственный аппарат иного качества - высокопрофессиональный, ориентированный на интересы большинства российского народа.

Инновации в кадровом механизме государственной службы должны коснуться, прежде всего, принципов отбора и продвижения государственных служащих. К системе новых принципов формирования государственной бюрократии в первую очередь необходимо отнести следующие:

1)Принцип отбора на государственную службу лучших россиян, способных работать на уровне требований новой управленческой парадигмы, обеспечивать условия для достойной жизни большинства российского народа, возрождать Россию. Именно лучшие, а не средние и худшие должны управлять Россией. По крайней мере, желательно, чтобы на ключевых должностях государственной службы находились лица, в отношении которых с полной уверенностью можно сказать, что они государственники, умные, патриоты своей страны, новаторы. В этом плане весьма показательно звучит высказывание Гельмана А.: «Из всех наших кризисов самый тяжкий - интеллектуальный кризис управления. Пока работники будут подбираться по степени преданности, а не в зависимости от профессиональных и умственных данных, беды будут множиться, а не сокращаться». Только приход во властные структуры умных и авторитетных людей, ставящих превыше всего национальные интересы, позволит оздоровить морально-политическую ситуацию в обществе.

2)Принцип отбора и продвижения государственных служащих преимущественно на основе конкурса и сложных экзаменов. П. 4 ст. 32 Конституции РФ устанавливает, что граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе. Единственным средством, обеспечивающим равенство соискателей государственных должностей, является процедура конкурсного отбора. Однако отсутствие открытых конкурсов и экзаменационных процедур ведет к тому, что на ключевые должности государственной службы, как правило, попадают не самые талантливые, а те, кто ориентирован на интересы представителей торгового, финансового и промышленного бизнеса и высшей бюрократии.

На пресс-конференции 23 декабря 2004 г. В.В. Путин отметил: «Мне кажется, что если мы будем внедрять систему конкурсного отбора, другие современные системы поиска и подготовки кадров, то мы, безусловно, в такой богатой талантами стране, как Россия, конечно же, найдем хорошо подготовленных профессионально, порядочных лично и патриотически настроенных людей».

Заметим, что о необходимости использования конкурсного отбора и продвижения государственных служащих как одном из ключевых направлений совершенствования кадрового механизма государственной службы России специалисты говорят более 10 лет. Принцип конкурсного отбора государственных служащих был закреплен в Федеральном законе «Об основах государственной службы в Российской Федерации», присутствует он и в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Но конкурсный отбор и продвижение государственных служащих все еще исключение из правил. Общенациональная статистика относительно конкурсного отбора чиновников пока не ведется. На основе наблюдений и анализа могу предположить, что удельный вес конкурсных чиновников в численности государственного аппарата, субъективно, скорее всего, не превышает 1%.

Для сравнения обратим внимание на то, что в государственных органах Казахстана уже к началу 2002 г. доля конкурсных чиновников достигла 25,1%, а в Агентстве по туризму и спорту - 100,0%, Министерстве финансов - 45,1%, Министерстве юстиции - 37,5%.

Видимо, Президенту России В.В. Путину пока не хватает политической воли, чтобы осуществить прорыв в кадровой политике в сфере государственной службы. Ведь именно конкурсный отбор и продвижение государственных служащих позволит провести естественную ротацию государственного аппарата, оказавшегося неспособным реализовать политику модернизации страны в интересах большинства народа. Кроме того, конкурсный отбор включит зеленый свет для поступления на государственную службу подготовленной молодежи. Однако заметим, что реальный конкурсный отбор может появиться тогда, когда чиновников будут отбирать независимые в организационном и финансовом аспектах конкурсные комиссии, сформированные из специалистов по вопросам государственной службы и авторитетных представителей гражданского общества.

3)Принцип конкурентоспособности заработной платы государственных служащих в сравнении с заработной платой на аналогичных должностях в частном секторе и зависимости зарплаты чиновников от минимальной зарплаты в стране или средней зарплаты на подведомственной территории. Данный принцип должен использоваться именно в диалектическом единстве. В России пока чаще всего сравнивают зарплату чиновников с оплатой труда на ключевых должностях в частном секторе или с окладами чиновников в развитых странах, но не с минимальной или средней зарплатой граждан, как это принято делать в развитых странах.

Как известно, у иностранных чиновников достойная оплата труда. На федеральном уровне во Франции зарплата чиновников составляет в среднем 115 тыс. долл. в год, в США - 140 тыс. долл., в Великобритании - 130 тыс. долл. Но и оплата труда большинства остальных граждан позволяет им вести достойный человека образ жизни. При этом общей для всех развитых стран является черта, при которой зарплата чиновников не превышает установленную минимальную зарплату более чем в 20 раз. Например, месячная зарплата министров в Германии больше местного минимума в 17 раз (25 тыс. евро и 1500 евро соответственно). В Японии эти показатели различаются в 9 раз (10 тыс. долл. и 1100 долл.).

Для сравнения: минимальная зарплата в России составляет 2300 руб., а у министров и депутатов она уже достигла 110 тыс. руб., у Президента России - 145 тыс. руб. Подобного разрыва в оплате труда граждан и государственной бюрократии не знает ни одна развитая страна.

Наша государственная бюрократия предпочитает не замечать, например, и такой факт, когда аргентинские чиновники во главе с президентом на 6 месяцев отказались получать зарплату для поддержания финансовой системы страны.

4)Принцип сочетания опытных и молодых чиновников. Похоже, сегодня на государственной службе России зарождается конфликт между поколениями. Частным проявлением этого конфликта можно рассматривать следующее заявление главного комиссара нового молодежного движения «Наши» В. Якименко: «Трагедия страны, трагедия президента в том, что в стране нет другой бюрократии. Не хватает целого поколения профессионалов управленцев. Отбор талантливой молодежи по всей стране, подготовка управленцев мирового уровня, оптовая замена поколения бюрократов-пораженцев на «Наших» - это действительно революция, необходимая России. Это условие сохранения суверенитета страны. И эта революция будет совершена «Нашими» в России в ближайшие 3-5 лет».

Однако, заменять оптом управленцев - это очередная глупость, форма ручного управления кадровой политикой в сфере государственной службы. Например, в свое время большевики уже провели массовую смену государственного аппарата, он был заменен на представителей рабочих, крестьянских и солдатских масс. Примерно через полгода Ленин осознал порочность данной идеологической установки, поскольку государственная машина начала двигаться не туда, куда направлял ее водитель, и призвал привлекать на государственную службу старых специалистов. Хотя, конечно, оптом менять чиновников гораздо проще, чем утверждать систему новых принципов формирования государственной бюрократии, благодаря которым можно создать модель автоматического управления кадровой политикой в сфере государственной службы.

5)Принцип ответственности государственных чиновников перед российским народом. В целях реализации данного принципа дела, касающиеся, например, злоупотреблений чиновников, должны рассматриваться только судами присяжных заседателей. При этом чиновник, признанный судом присяжных заседателей виновным в использовании своего служебного положения в корыстных целях, должен наказываться лишением свободы не менее чем на 1 год, лишаться установленных ему льгот и привилегий и пожизненно лишаться права на занятие государственных должностей. История уже не единожды доказывала, что безответственность перед народом порождает безнаказанность, что в свою очередь, приводит к произволу, далее следуют хаос, анархия и развал государства.

6)Принцип подконтрольности и подотчетности кадров государственной службы законодательным (представительным) органам. Неотъемлемым правом народа является право контролировать и переделывать свою власть. Однако российская бюрократия по-прежнему неподконтрольна обществу и поэтому творит все, что хочет. Отсутствие контроля за государственной службой превращает ее в коррумпированную систему. В этой связи необходимо закрепление за законодательной (представительной) властью функции контроля за поведением власти исполнительной. Падение роли российского парламента лишило общество надежд на создание высокопрофессионального и уважаемого в обществе государственного аппарата. Ведь невозможно создать нормальный, эффективный госаппарат без действенного контроля законодательного органа за ведомствами и министерствами, за их расходами, представительскими тратами, средствами, выделяемыми на командировки, премирование чиновников и т.д. При слабом парламенте государственная служба пока реформируется преимущественно в интересах правящей бюрократии. Происходят частные улучшения, но не решение проблемы в целом.

Очевидно также, что отношения государственных чиновников с гражданами необходимо поставить под жесткий правовой контроль. Этого можно достичь через закрепление правовой нормы о немедленном и обязательном письменном объяснении чиновником любого отказа или отсрочки в исполнении законного запроса. Данное объяснение может быть использовано гражданином для обращения в суд с иском об ущемлении его прав. В случае выигрыша дела гражданином материальная ответственность должна накладываться как на самого чиновника, так и на руководителя органа государственной власти или местного самоуправления. В странах, где такая или подобная практика принята, не граждане боятся чиновников, а чиновники, опасаясь судебных исков, стремятся помочь гражданам, отказывая им лишь в очевидных, четко определенных в законе случаях.

7)Принцип ежегодной аттестации государственных служащих независимыми в организационном и финансовом плане аттестационными комиссиями. Для развития России необходимо, прежде всего, очищение государственного аппарата, восстановление доверия к нему. Важную роль в модернизации государственной службы могла бы сыграть аттестация всех карьерных чиновников независимыми аттестационными комиссиями на основе разработанных критериев. В состав этих комиссий должны входить наиболее авторитетные представители гражданского общества, научных и образовательных учреждений. Практика нынешних аттестаций, когда чиновники сами себя аттестуют, имеет, за редким исключением, преимущественно формальный характер. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» сделал шаг в этом направлении. Но проблема в целом не решена, поскольку аттестационные комиссии по-прежнему будут формироваться руководителями государственных органов, в которых будет проводиться аттестация.

Следует также отметить, что важно не только закрепить в законодательстве вышеизложенную систему принципов формирования государственной бюрократии, но и установить меры юридической ответственности за их нарушение на практике.

Одним из самых сложных вопросов является вопрос о социальных силах, способных обеспечить законодательное закрепление новых принципов формирования российской бюрократии и реализовать их на практике. Что касается олигархических кланов, то они, создав привилегированные связи с властью, хотят их сохранить.

Вокруг признания новых принципов формирования государственного аппарата желательно, прежде всего, сплотить миллионы провинциальных ученых, врачей, учителей, библиотекарей, других представителей умственного труда. Они, как никто другой, являются объективными противниками существующего механизма кадровой политики в сфере государственной службы и заинтересованы в утверждении новых принципов формирования государственной бюрократии.

Однако очень трудно оказывать сопротивление объединенным силам либеральных политиков, средств массовой информации и денежных мешков. Поэтому интеллигенции приходится выбирать между защитой прав и свобод большинства народа и прилежным гражданством. И когда побеждают либералы, то многие представители интеллигенции впадают в разочарование и пессимизм, удаляются в частную жизнь. И эта реакция всячески поощряется и провоцируется правящей группой.

Создание нового механизма формирования государственного аппарата в России возможно лишь при условии нахождения критической массы граждан, готовых проявить гражданственность, то есть стремление участвовать в утверждении новых принципов формирования государственной бюрократии. А для этого придется участвовать в партиях, митингах, пикетах, ходить на выборы, контролировать счетные комиссии и т.д. Многим гражданам придется вспомнить призыв Некрасова: «Поэтом можешь ты не быть, но гражданином быть обязан». При этом нельзя не согласиться с О. Крыштановской, которая утверждает: «Отрыв элиты от народа все увеличивается. Растут заборы, за которыми они прячут свои богатства. Средство против этого одно - жесткий контроль со стороны общества. А мы молчим! Знаем, что происходит, и молчим».

Низкая активность граждан в переделке государственного аппарата происходит по ряду причин. В одних случаях это происходит по политической слабости, в других - по привычке, в третьих - из-за невежества, в четвертых - из-за лени.

При этом новый механизм формирования государственной бюрократии может быть востребован лишь в контексте долгосрочной стратегии Возрождения России, ее перехода от криминального олигархо-бюрократического государства к социально-правовой государственности. Такую стратегию предстает еще выработать, добиться ее поддержки большинством российского народа. Очевидно также и то, что утверждение новых принципов формирования государственной бюрократии будет сопровождаться острейшей политической борьбой.

Дальнейшее игнорирование инноваций в формировании государственной бюрократии неизбежно приведет Россию к краху. Следует вспомнить, что непрофессионализм государственной бюрократии за последние сто лет уже дважды - в 1917 и 1991 годах - обрушивал Россию. Третий раз наступать на одни и те же грабли - преступно.

2.2 Обзор результатов проводимых исследований

Ввиду актуальности, проблеме функционирования бюрократического аппарата посвящены многочисленные исследования, аналитические статьи и обзоры. В данном параграфе мы попробуем показать основные результаты исследований, проведенных Всероссийским центром изучения общественного мнения, Институтом социологии РАН, Левада-Центром, журналами «Эксперт», «Профиль».

В целом исследования показывают - большинство населения считает деятельность российской бюрократии неэффективной (57,1%). Лишь каждый десятый оценивает функционирование российской бюрократии в той или иной степени положительно (9,6%). Утверждение, что российская бюрократия неэффективна, приобрело характер некой константы общественного мнения, присущей всем слоям и группам населения. Россияне разного возраста и уровня материальной обеспеченности, проживающие в различных поселениях и придерживающиеся самых разных идейно-политических предпочтений, в большинстве дают негативную оценку работе российской бюрократии - от 50% молодежи до 56-62% респондентов других возрастных групп; от 53,1% хорошо обеспеченных до 57,6% плохо обеспеченных; от 52,8% живущих в селах до 66,9% жителей мегаполисов; от 51,7% сторонников «Единой России» до 67,7% электората «Родины». При том, что представители некоторых групп (молодежь, хорошо обеспеченные люди, сторонники «партии власти») придерживаются несколько менее критичной позиции, даже среди них доля позитивных оценок деятельности бюрократии не выше 18-19%.

Показательно, что оценки деятельности бюрократии мало зависят от того, насколько люди знакомы с работой чиновников, выносят ли они свои оценки исходя из собственного опыта взаимодействия с бюрократической системой, либо оценивают ее работу «на глазок». Данные исследования свидетельствуют, что и те респонденты, которые лично сталкиваются с работой чиновников, и те, кто знает о ней только со слов знакомых либо из СМИ, оценивают ее примерно одинаково - 10% считают ее эффективной, а большинство (от 56,6 до 66,5%) характеризуют ее как неэффективную.

Более критично настроены те, кто сталкивался с работой чиновников лично (66%). Любопытно и то, что больше половины респондентов, которые признались в том, что практически ничего не знают о работе бюрократии в России, тем не менее, тоже дают оценку ее работе преимущественно негативную - 6,3% считают ее эффективной, а 49,3% - неэффективной.

Оценки работы бюрократии мало зависят от того, насколько эффективны были личные контакты человека с бюрократической машиной. Мнение о работе чиновников, высказанное россиянами, которые обращались за помощью в местные, федеральные органы власти и чьи проблемы там были полностью решены, лишь немногим лучше мнения тех, чьи проблемы были решены частично, либо кому вовсе ничего добиться не удалось. Если среди опрошенных с отрицательным опытом общения с чиновниками неэффективной их работу считают 69,6%, то среди тех, чьи проблемы были чиновниками решены, негативной оценки придерживаются 55,3%. Положительные же отзывы о работе бюрократии даже среди тех, кто имеет позитивный опыт взаимодействия с ней, не превышают 17%.

Имея в виду, что оценки деятельности бюрократии не меняются внутри различных социальных групп и не зависят от личного опыта граждан, можно было бы предположить, что они строятся исходя из более общего представления о бюрократии как о неком институте, действие которого проявляется не столько на микроуровне, который человек может «потрогать» и проверить на себе сам, сколько на макроуровне, который предполагает вовлеченность и влияние бюрократии на те или иные процессы в масштабе всей страны. Тем более что влияние бюрократии на экономику, по мнению опрошенных, даже существеннее, чем влияние Президента В. Путина. К тому же делание из чиновников «козлов отпущения» по любому поводу является традиционным для российского массового сознания - исследования различных социологических центров подтверждают, что, например, многие неудачи социальных реформ списываются гражданами, в первую очередь, на нерасторопность чиновников. Как показывают исследования, некоторая связь между оценками деятельности бюрократии и оценками того, как идут дела в стране, прежде всего в социальной сфере и в экономике, действительно существует, но выражена она довольно слабо.

Так, среди россиян, полагающих, что ситуация в социальной сфере в последние годы ухудшилась, 61% считают деятельность бюрократии неэффективной, а среди тех, кто оценивает развитие экономики более оптимистично, таких 45,9%. Позитивные оценки бюрократии в этих группах составляют 7,8% к 18,4% соответственно.

Сегодня можно утверждать, что среди большинства простых граждан сформирован устойчивый образ российской бюрократии как малоэффективного института, причем образ этот не нарушается ни собственным благополучием людей, ни позитивными сдвигами в экономике, ни даже личным положительным опытом взаимодействия граждан с бюрократией. Другими словами, неэффективность бюрократии для населения - это аксиома, не нуждающаяся в доказательствах «за» и неприемлющая никаких доказательств «против».

Что касается представителей бюрократического сословия - чиновников, то они, судя по данным исследования, не столь критичны в суждениях и оценивают деятельность российского чиновничества скорее положительно. Однако и среди них существует достаточно многочисленная «фронда», весьма критично оценивающая деятельность чиновничьего «цеха» - при 42,4% тех, кто считают ее эффективной, 33,1% характеризуют ее как неэффективную.

Положительные оценки деятельности бюрократии, даваемые чиновниками, лишь на первый взгляд выглядят как проявление некой корпоративной солидарности и стремление защитить «честь мундира». На самом деле во многом они обусловлены уверенностью чиновников в том, что российская бюрократия действительно выполняет свои функции и способствует развитию экономики. Напомним, что респонденты из числа государственных служащих позитивно оценивают то, как в последние годы меняется работа федеральных органов власти (40,1% считают, что она улучшилась, 37,4% что не изменилась, и только 8,9% отметили ее ухудшение), местных органов власти (41,2; 44,4 и 8,2% соответственно), а также общее состояние российской экономики (60,3; 28,0 и 8,6% соответственно). Именно те, кто отмечает эти отдельные успехи в работе российской бюрократии, считают эффективной и деятельность бюрократии в целом.

В то же время оценки деятельности бюрократии рядовыми чиновниками во многом зависят от того, смогли ли они сами добиться жизненного и профессионального успеха, работая в бюрократической системе или нет. В частности, низкий уровень материальной обеспеченности, жилищная неустроенность и, особенно, невозможность реализовать себя в профессии и получить необходимые знания и образование, приводят к росту негативных оценок работы своей «корпорации» до максимально высоких значений - 57%-73%. Такие чиновники - «неудачники» считают, что деятельность российской бюрократии сегодня неэффективна.

Различия в оценках простыми гражданами и чиновниками того, насколько эффективно сегодня работает российская бюрократия, находят продолжение и в разном видении населением и чиновниками причин ее неэффективности.

Почему простым гражданам она представляется неэффективной в любом случае, что и как бы она ни делала и кем бы ни были они сами? Как выяснилось в ходе опросов, население имеет особую, и весьма характерную точку отсчета - главным критерием эффективности (неэффективности) работы бюрократии для простых граждан являются моральные качества ее служащих. Основными причинами того, почему они считают деятельность бюрократии неэффективной, участники опроса назвали отсутствие страха перед наказанием (56,9%), а также недобросовестность и низкий моральный уровень чиновников (41%). Кроме того, 22,6% респондентов упомянули их низкий профессиональный уровень. Показательно, что в число основных причин неэффективности бюрократии вошла только одна причина объективного характера - несовершенство законодательства (36%). Остальные факторы (давление капитала и вышестоящих органов, отсутствие правовой культуры у граждан, низкая зарплата чиновников и т.д.), по мнению россиян, с точки зрения эффективности менее важны.

Таким образом, феномен «хронической» неэффективности бюрократии, отраженный в сознании большинства наших сограждан, тесно связан с образом непорядочного, испорченного властью чиновника.

Сами чиновники расставляют акценты в этом вопросе совсем по-иному. С их точки зрения ключевой проблемой эффективности работы бюрократической системы является несовершенство законодательства (об этом говорили 35,4% опрошенных чиновников), большая загруженность работой и низкая заработная плата государственных служащих (23,7 и 23,3%). Хотя следует отдать должное самокритичности этой группы опрошенных - 20,6% признали, что важную роль в неэффективности бюрократии играет безнаказанность чиновников.

Весьма наглядно отношение к работе бюрократии выглядит, например, в оценках того, как федеральные чиновники распоряжаются финансовыми ресурсами, поступающими от регионов в форме налогов. Большинство населения (52%) полагает, что эти средства попросту разворовываются. Еще четверть (24,4%) считает, что чиновники, распределяя средства, намеренно ставят некоторые регионы в привилегированное положение. И только очень малое число респондентов из числа «простых» граждан (2,5%) полагает, что распределение налоговых поступлений ведется в соответствии с законом. Респонденты из числа государственных служащих, ответы которых в данном случае правомерно считать экспертным мнением, чаще заявляют, что перераспределение средств создает намеренные преференции ряду регионов (38,1%). Еще 19,5% придерживаются версии разворовывания средств. Версии честного, законного обращения с налоговыми поступлениями придерживается каждый пятый опрошенный чиновник (20,6%).

Актуальность мотива порядочности и профессионализма бюрократии особенно наглядно представлена в ответах респондентов на вопрос о том, кто, по их мнению, мог бы наиболее эффективно управлять их регионом. Безусловное лидерство и «простыми» гражданами, и респондентами-чиновниками отдано «неважно кому, главное, чтобы это были честные и компетентные люди» (эту позицию выбрали 74,1% опрошенных, представляющих население в целом, и 62,3% респондентов-чиновников). Все другие возможные критерии кандидатур в структуры управления регионом (профессиональное занятие политикой, крупным бизнесом, работа в правозащитных, общественных организациях, руководство крупным государственным предприятием) оказались в разы менее значимы.

В чем же россияне видят выход из сложившейся ситуации, и что, по их мнению, необходимо предпринять, чтобы повысить эффективность работы государственных служащих? Тремя «китами», которые, по оценкам опрошенных, должны стать залогом улучшения работы бюрократии, являются усиление общественного контроля за работой чиновников (60,5%), введение запрета на занятие государственных должностей тем, кто был уличен в коррупции (50,1%), более тщательный отбор чиновников с учетом образования и квалификации (44,8%). Что же касается самих чиновников, то они, признавая необходимость повышения квалификационного и образовательного уровня (52,5%) и «очистки» от лиц, уличенных в коррупционных действиях (33,5%), подчеркивают и другую сторону проблемы - по их мнению, улучшение работы чиновников невозможно без адекватного изменения оплаты их труда (40,5%).

Таким образом, главным способом преодоления «синдрома неэффективной бюрократии» россияне считают борьбу с произволом и непрофессионализмом чиновников, причем борьба эта предполагает, прежде всего, усиление общественного контроля. В качестве главного субъекта общественного контроля за деятельностью бюрократии опрошенные, представляющие в исследовании «простых» граждан, и респонденты-чиновники единодушно назвали Президента России (41-43%). Причем, судя по ответам «простых» граждан, никто другой в стране не может столь эффективно, как Президент, справиться с этой задачей. СМИ, общественные организации, институты выборов и суды в рейтинге возможных субъектов контроля за деятельностью чиновников упоминаются заметно реже (20-29%). Мнения чиновников не столько однозначны. По их оценкам, в контроле за деятельностью бюрократии важная роль также должна принадлежать самим гражданам, которые могут выражать свое мнение через институт выборов (34,2%) и СМИ (33,1%).

Показательно, что ни население в целом, ни чиновники не думают, что сколь-нибудь существенную роль в общественном контроле за работой бюрократии могли бы сыграть политические партии, профсоюзы, Государственная Дума, законодательные собрания регионов - в этом качестве их упоминают только 5-13% респондентов. Даже индивидуальные обращения и жалобы граждан видятся опрошенным более перспективными (названы 22% населения и 19,8% чиновников). Представляется, что низкие места этих институтов в рейтинге возможных субъектов общественного контроля по сути отражают не столько их функциональную непригодность для такой деятельности, сколько неэффективность их работы и общую девальвацию их общественной и политической значимости в глазах общества.

В частности, согласно данным Института социологии РАН, при обращении в госучреждения:

Таблица 1. С какими явлениями вы чаще всего сталкивались при личных контактах с чиновниками? (%)

проблема решалась очень долго83,5проблема решалась быстро12,9затруднились ответить3,6грубость, хамство54,9вежливое обращение39,2затруднились ответить5,9длинные очереди на прием85,6отсутствие очередей12,3затруднились ответить2,1

Для проверки этих данных, журналом «Профиль» было проведено одно любопытное исследование.

«Профиль» проинспектировал 10 госучреждений в Москве и за ее пределами, в которые обывателям приходится обращаться наиболее часто. В итоге были подготовлены рекомендации по изживанию отдельных уродливых явлений в работе российского госаппарата и составлен рейтинг (вернее - антирейтинг) присутственных мест, где наиболее изощренным способом издеваются над россиянами.

Конечно, эти оценки и рекомендации не претендуют на полноту, т.к. оценки опирались все-таки на личный и, конечно же, субъективный опыт общения с отдельными госслужащими по конкретным делам (как правило, заурядным). Однако, это не снижает ценности подготовленного рейтинга. Потому что у других посетителей этих учреждений тоже нет иного опыта общения с чиновниками помимо личного.

Кроме того, зачастую отдельный случай может показать больше, чем самая полная статистика.

Оценивая работу органов госвласти, мы исходили из тезиса, что их посещение должно занимать в жизни обывателя как можно меньше места и оставлять минимум неприятных эмоций. И выбрали следующие критерии оценки:

. Возможность посещения присутственного места в нерабочее время. За условный рабочий день мы приняли время с 10.00 до 18.00 с понедельника по пятницу. Если приемные часы учреждения полностью совпадали с рабочим днем, оно получало 6 штрафных баллов. Если документы принимались не каждый день в течение рабочей недели, мы штрафовали его еще на 3 балла. Зато за каждый час, с рабочим днем не совпадающий, мы списывали 1 балл (работа присутственного места в выходные также учитывалась).

. Время, необходимое для посещения госучреждения. За каждый час стояния в очереди начислялся 1 балл. Если для этого требовалось личное присутствие, сумма удваивалась. Наоборот, если документы можно прислать по почте (или даже по e-mail), учреждению списывались 3 балла. Штрафные очки начисляются также в случае, если поблизости нет отделения Сбербанка (никто, увы, не принимает платежи на месте). Это также существенно увеличивает время ожидания.

. Качество предоставленных услуг. Если все наши мучения оказывались напрасными по не зависящим от нас причинам и приходилось идти на второй круг (скажем, если документы не принимали из-за допущенной нами ошибки, о которой мы не были предупреждены), сумма штрафных баллов удваивалась.

. Материальная заинтересованность сотрудников госучреждения в волоките. Если мы встречались с предложениями частных фирм «ускорить процесс» прохождения инстанции за денежное вознаграждение, госучреждению присуждалось дополнительно 6 баллов.

. Комфорт. Если в учреждении негде было сесть, оно получало 2 штрафных балла, если ждать приходилось на улице - 5. Зато если бы присутственное место было оборудовано электронной системой организации очереди, то мы списали бы ему 3 балла. А если нам, скажем, предложили бы кофе и свежие газеты, то все 6. Можно было бы и 500 - все равно это из области фантастики. Наши госорганы - это вам не кафетерий какой.

. Вежливость персонала. Мы понимаем, что госслужащие загружены работой, мало получают, а посетители зачастую ведут себя как свиньи. Поэтому старались быть не слишком щепетильными. Тем не менее, если нам откровенно хамили или отказывались предоставлять информацию один раз за посещение, мы выставляли учреждению 2 штрафных балла. Если два раза - 5. Если три - 8. Если больше трех - 10. За вежливость мы никак не награждали. Вежливость - норма для приличных людей, каковыми они должны оставаться и на службе.

. Доступность информации о работе учреждения. Если сотрудники не подходили к телефону или предоставляли неверную информацию о времени работы учреждения и порядке оформления необходимых документов, мы штрафовали их на 1 балл. Если исчерпывающая информация в доступной форме отсутствовала даже на стендах в самом учреждении - еще на 1 балл.

. Сроки предоставления услуг с момента подачи всех необходимых документов. Если на выправление нужной бумаги требовалось меньше трех дней, мы ставили 1 балл. Если от трех дней до недели - 3 балла. От недели до двух - 5 баллов. Свыше двух недель - 6 баллов. Особо вопиющие случаи, когда госучреждение игнорировало установленные законом сроки, мы оценили в 10 баллов.

2.3 Бюрократия и коррупция, методы борьбы

Рассматриваемое явления - бюрократия - тесно связано с таким явлением как коррупция. По крайней мере, данные термины зачастую соседствуют в общественном сознании. Ученые и научные институты проводят многочисленные исследования, посвященные изучению связей данных явлений. На наш взгляд интересным представляется исследование Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ) о том, как россияне оценивают степень распространения коррупции в обществе в целом и в своём регионе, в чём видят главные причины этого явления, как часто сами давали взятки и какие меры по борьбе с коррупцией считают наиболее эффективными.

Россиянам представляется, что в стране в целом уровень коррупции выше, чем в их собственном регионе: считают коррупцию высокой и очень высокой в обществе в целом 78% опрошенных, в своём регионе - 57%; средней - 13% и 22%, низкой или практически отсутствующей - 2% и 10%. Жителям Москвы и Санкт-Петербурга уровень коррупции в обществе в целом и в их регионе видится более высоким, чем респондентам из других городов и, тем более, сёл. Оценивают как очень высокий уровень коррупции в обществе в целом 58% столичных жителей, 40-46% опрошенных из других городов и 32% сельских жителей; уровень коррупции в своём регионе, соответственно, 42%, 26-36% и 13%.

Главной причиной коррупции 43% респондентов считают жадность и аморальность российских чиновников и бизнесменов, 35% - неэффективность государства и несовершенство законов, 18% - низкий уровень правовой культуры и законопослушания большинства населения. Два года назад моральную и институциональную причины коррупции называли главными практически равные доли опрошенных (37-40%), а низкий уровень правовой культуры - примерно столько же респондентов, как и сейчас - 19%.

Доля опрошенных, которым, по их признанию, приходилось часто вручать деньги, подарки людям, от которых зависело решение их проблем, за два года сократилась с 23% до 17%, одновременно с 33% до 37% возросла доля тех, кто это делал крайне редко. Отмечают, что им никогда не приходилось давать взятки, менее половины опрошенных 43% (от 37% респондентов, считающих себя хорошо материально обеспеченными, до 52% в группе плохо обеспеченных).

Наиболее эффективные меры по борьбе с коррупцией - это усиление контроля над деятельностью чиновничества со стороны общества и демократических институтов; совершенствование законодательной базы; конфискация имущества самих коррупционеров и членов их семьи (считают по 36-38% опрошенных); а также сокращение государственного аппарата (26%). Реже респонденты высказываются за введение смертной казни для коррупционеров и экономических преступников и за поощрение добровольных информаторов (по 15-16%), за наделение правоохранительных органов дополнительными полномочиями и финансированием; легализацию наименее социально-опасных видов коррупции («чаевых», подарков врачам и учителям и т.п.) (по 11-12%).

Интересно, что по сравнению с предыдущим опросом на эту тему, проходившем в мае с. г., возросла доля тех, кто считает наиболее эффективным совершенствование законодательной базы (с 30% до 38%), и снизилось число сторонников таких мер, как сокращение госаппарата (с 38% до 26%), смертная казнь (с 28% до 16%) и увеличение полномочий правоохранительных органов (с 19% до 12%).

Всероссийский опрос проведен ВЦИОМ в партнёрстве с Государственным научно-исследовательским институтом системного анализа Счетной палаты Российской Федерации при поддержке Программы развития ООН в России 11-12 ноября 2006 г. Опрошен 1591 человек в 153 населенных пунктах в 46 областях, краях и республиках России. Статистическая погрешность не превышает 3,4%.

Как бы оценили степень распространения коррупции в обществе в целом?Всего опрошенныхТип поселенияМосква и Санкт-ПетербургБолее 500 тыс. жителей100-500 тыс.Менее 100 тыс.СёлаОчень высокая415846404532Высокая372343483037Средняя1310881219Низкая11--21Считаю, что коррупции нет1-1-11Затрудняюсь ответить78241010

Как бы оценили степень распространения коррупции в том месте, где Вы проживаете?Всего опрошенныхТип поселенияМосква и Санкт-ПетербургБолее 500 тыс. жителей100-500 тыс.Менее 100 тыс.СёлаОчень высокая264236322613Высокая313839342825Средняя221017222028Низкая7212814Считаю, что коррупции нет3-1137Затрудняюсь ответить118691513

Что, на Ваш взгляд, является главной причиной коррупции?Октябрь 2004 г.Ноябрь 2006 г.Жадность, аморальность российских чиновников и бизнесменов3743Неэффективность государства, несовершенство законов4035Низкий уровень правовой культуры и законопослушания подавляющего большинства населения1918Затрудняюсь ответить44

Приходилось ли Вам давать деньги, подарки людям, от которых зависело решение Ваших проблем?Октябрь 2004 г.Ноябрь 2006 г.Да и нередко2317Да, но это были единичные случаи3337Нет, не приходилось никогда4143Затрудняюсь ответить33

Приходилось ли Вам давать деньги, подарки людям, от которых зависело решение Ваших проблем?Всего опрошенныхОценка своего материального положенияОчень хорошее, хорошееСреднееПлохое, очень плохоеДа и нередко17151717Да, но это были единичные случаи37454029Нет, не приходилось никогда43374152Затрудняюсь ответить3322

Какие меры по борьбе с коррупцией Вам представляются наиболее эффективными? (до трёх ответов)Май 2006 г.Ноябрь 2006 г.Усиление контроля за деятельностью чиновничества со стороны общества и демократических институтов3538Совершенствование законодательной базы3038Конфискация имущества не только коррупционеров, но и членов их семьи3936Сокращение государственного аппарата3826Введение смертной казни за коррупцию и экономические преступления2816Поощрение, в том числе материально, добровольных информаторов о фактах коррупции1715Наделение правоохранительных органов дополнительными полномочиями и финансированием1912Легализация наименее социально-опасных видов коррупции («чаевые», подарки врачам и учителям и др.)811Затрудняюсь ответить47Заключение

В данной работе мы рассмотрели, что такое бюрократия, основные взгляды на нее. Проанализировали влияние бюрократии на функционирование государственного аппарата. Определили основные моменты, необходимые для проведения реформы управления.

Подводя итог работе можно отметить следующее - бюрократов у нас не любят. Они становятся героями анекдотов, их считают ограниченными, а их работу - неблагодарной и неинтересной. С другой стороны, невозможно жить без законов и грамотного их исполнения, а значит, без бюрократов и их деятельности. Во многих странах представители даже среднего административного звена (менеджеры, или, по-старому, управленцы) относятся к высшему среднему классу (High middle class) общества, а их работа весьма престижна.

Длительный опыт борьбы с бюрократизмом, накопленный в нашей стране, показывает, что имели место многочисленные попытки улучшить бюрократизированное управление вместо того, чтобы его дебюрократизировать. Это самый простой, но малопродуктивный путь, так как, объявив несколько миллионов чиновников бюрократами и, воздействуя на них различными средствами, общество вряд ли покончит с бюрократизмом. Гораздо сложнее выработать политику, направленную на формирование новых отношений между сферой управления и широкими массами трудящихся.

Такая политика осуществляется через разделение на мелкие части, сокращение численности высшего руководства и управленческого персонала всех рангов. Ее результатом становится большая автономия частей организации при значительно возрастающей гибкости, работающая децентрализация и «плоская» организационная структура.

Дебюрократизация общества - трудный, порой мучительный процесс. Демонтаж экономических, политических и социальных основ бюрократической системы раскрепощает людей для творчества, производительного труда. В этом процессе не должно быть места конфронтации и антагонизмам. Не противопоставление интересов управляемых и управляющих, а кропотливая работа по их сближению, имея целью последовательное раскрытие возможностей демократического общества, создание достойного уровня жизни.

С другой стороны, как показывают исследования, при высоком уровне профессионализма нет необходимости в формализации работы, поскольку профессиональная подготовленность персонала становится той основой, которая задает высокие стандарты профессионального поведения сотрудников и таким образом заменяет собой бюрократический аппарат. К тому же, излишняя бюрократизация подавляет творческий потенциал профессионалов, не давая им возможности принимать независимые решения.

Итак, необходимость значительного роста уровня профессионализма вкупе со стремительно меняющейся внешней средой должны привести к постепенному изживанию издержек бюрократизации.

Литература

власть бюрократия чиновник орган

1.Беликов Е. А как у них // Комсомольская правда. 2002. 29 июля

2.Бутенко А.П. Противоречия развития социализма как общественного строя. // Вопросы философии. 1982. №10.

.Вебер М. Избранные произведения. М., 1990.

.Гайденко П.П., Давыдов Ю.Н. Проблемы бюрократии у Макса Вебера. // Вопросы философии. 1991. №3.

.Гельман А. Хватит мерзостей цензуры // Аргументы и факты. 2004. №14.

.Калюжный Д. Аналитики в розовых очках // Литературная газета. 2003. 5-11 февраля.

.Каратуев А.Г. Советская бюрократия: Система политико-экономического господства. - Белгород, 1993.

.Комаров Е.И. Диагностика бюрократизма как инструмент совершенствования систем и процессов управления. // Управление персоналом. 1997. №8.

.Крыштановская О. Ограбь бедного, чтобы накормить богатого // Аргументы и факты. 2005. №21

.Курашвили Б.П. Борьба с бюрократизмом. - М., 1988.

.Ленин В.И. ПСС. - Т. 39.

.Макаренко В.П. Бюрократия и сталинизм. - Ростов-на-Дону, 1989.

.Маркс К., Энгельс Ф. Соч. - 2-е изд. - Т. 1.

.Маркс К., Энгельс Ф. Соч. - 2-е изд. - Т. 7.

.Паркинсон С.Н. Законы Паркинсона. - М., 1989.

.Петров В.М. Судьбы Российской бюрократии. // Чиновник, 2005, №5 (39).

.Пушкарева Г.В. Государственная бюрократия как объект исследования. // Общественные науки и современность. 1997. №5.

18.Тулеев А. В реформе власти главное - экономика // Аргументы и факты. 2004. №52.

19.Турисбеков З.К., Капаров С.Г. Управление государственной службой в Казахстане. Из опыта функционирования казахстанской модели. Екатеринбург. 2002.

20.Федотов А. В России грядет революция // Комсомольская правда. 2005. 19 апреля.

21.Штатное расписание на завтра // Российская газета, 2002. 26 ноября

Введение Бюрократия… В нашем представлении она одновременно сочетает в себе качества неэффективности и угрожающего могущества. Ее отличают некомпетентнос

Больше работ по теме: