Административно-процессуальные основы организации и деятельности ОВД и подразделений федеральной миграционной службы России в сфере миграционных отношений

 

ВВЕДЕНИЕ

федеральная миграционная служба

Актуальность темы исследования. Между миграционными отношениями и иными социальными отношениями существует тесная и взаимная зависимость: одни связи обуславливают другие связи, переходят из одних в другие, выступая то в качестве личных нравственных (семейно-правовых) зависимостей (например, выход замуж и создание семьи с иностранцем), то в виде миграционных отношений (что обуславливает необходимость выезда заграницу и проживания с мужем), в целом опосредуемых с помощью права.

Тенденции глобализации и последствий мирового экономического, а по сути, системного кризиса, рост масштабов природно-климатических угроз и техногенных катастроф привели к активизации процессов неконтролируемой (нелегальной) миграции, помимо того в этих условиях происходит усиление активности международной преступности: торговля оружием, наркотиками, людьми, проституция, что отрицательно сказывается не только на состоянии миграционной сферы, но и грозит всему обществу. Существующая криминологическая ситуация требует постоянного правового воздействия со стороны государства. Соответственно, необходим постоянный мониторинг миграционной ситуации и адекватное реагирование государства с помощью всех средств, включая и правовые. Вместе с тем состояние общества любой страны во многом зависит от организации межэтнического общения. Устойчивое состояние и стабильное функционирование миграционной сферы, регулируемое правом, является необходимым условием развития как экономики, так и безопасности самого государства, а нарушение межэтнического баланса (равновесия), что не в последнюю очередь связано с курсирующими миграционными потоками извне, неминуемо приводит к социальному взрыву и политическому кризису.

Именно поэтому государства (в лице своих миграционных органов) обязаны постоянно осуществлять мониторинг основных тенденций развития миграционных отношений и регулировать их с помощью права, стремясь совершенствовать систему мер и способов влияния на них, внедрять новые схемы их организации и упорядочения, исходя из общественных ресурсов и национальных интересов.

Комплексное исследование теоретических и практических проблем административно-правового регулирования миграционных отношений необходимо для повышения эффективности государственного управления миграционными процессами, устранения пробелов и интеграции административно-правового регулирования отношений в сфере миграции населения, формирования научно обоснованной концепции процессуально-правового регулирования миграционных отношений в РФ.

При этом следует понимать, что административно-процессуальная деятельность во всех ее многочисленных аспектах как в ФМС России, так и в других государственных органах в настоящее время является недостаточно исследованной. Спорным в юридической науке до сих пор остается вопрос о содержании и структуре административного процесса, критериях разграничения процессуальных и внепроцессуальных процедур, ведутся дискуссии о необходимости выделения отдельной отрасли права - административного процессуального права. Актуальным остается вопрос о создании системы административных судов.

Исследование административно-процессуальных форм деятельности отдельных федеральных органов исполнительной власти, в том числе и ФМС России, будет способствовать решению как теоретических, так и практических проблем, возникающих при реализации их властных функций, дальнейшему совершенствованию административно-процессуального законодательства.

Указанные обстоятельства обусловливают актуальность темы настоящего исследования и предопределили ее выбор.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в связи с административно-процессуальной деятельностью органов внутренних дел в сфере миграции.

Предмет исследования составляют нормы административного права и смежных отраслей права, определяющие административно-процессуальное регулирование деятельности органов внутренних дел в сфере миграции.

Целью исследования является исследование особенностей административно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел в сфере миграции, связанных с ними проблем законодательства и правоприменения и выработка предложений по решению выявленных проблем.

Данная цель обусловила решение ряда задач, основными из которых явились следующие:

рассмотреть понятие и уточнить субъекты миграционных отношений в РФ;

охарактеризовать отечественное законодательство, современная практика административно-процессуального регулирования миграционных отношений органами внутренних дел (далее - ОВД) в РФ;

уточнить административно-процессуальные основы организации и деятельности ОВД в сфере миграционных отношений;

раскрыть административно-процессуальные основы организации и деятельности подразделений Федеральной миграционной службы России в сфере миграционных отношений;

проанализировать организационно - правовые особенности деятельности федеральной миграционной службы России, ее взаимодействия с ОВД и иными правоохранительными органами в сфере миграционных отношений в РФ.

Методология и методика исследования. Методологическую основу исследования составил диалектический метод познания. При работе над исследованием применялись также общенаучные и частнонаучные методы: сравнительно-правовой, системно-структурный, логико-юридический.

Степень научной разработанности темы. Теоретическую базу исследования составляют научные труды ведущих ученых в области административного права и процесса, в частности таких, как Бородушко И. В., Евтушенко В. И., Жеребцов А. Н., Катаева О. В., Обидин В. С., Прудникова Т. А., Сагиндыкова А., Саломатин А. Ю., Самойлов В. Д., Сизов И. Ю.и др.

Нормативной и информационной базой исследования являются положения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, ведомственных нормативных правовых актов, относящиеся к предмету исследования.

Структура работы обусловлена ее целью и задачами. Работа состоит из введения, 2 глав, объединяющих 5 параграфов, заключения и списка используемой литературы.

ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА МИГРАЦИОННЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§1. Понятие и субъекты миграционных отношений в РФ

В последние десятилетия XX в. в развитии человеческого общества и его деятельности появились принципиально новые хозяйственные явления. Одним из важнейших факторов мирового развития на современном этапе является глобализация, затронувшая все человечество, поставившая на повестку дня необходимость выработки адекватных ответов на новые вызовы как для отдельного государства, так и всего мирового сообщества. Процессы глобализации отличаются высоким динамизмом и взаимозависимостью событий во всех сферах международных отношений.

Более того, при формировании внешней и внутренней политики любого государства невозможно игнорировать указанное явление, независимо от того, является конкретная страна участником глобализационных процессов или нет. Россия давно сделала выбор в пользу глубокой интеграции в мировое хозяйство.

Сегодняшнее усиление межгосударственной интеграции ведет к тому, что общие экономические процессы перешагивают национальные границы, формируют новые социально-экономические задачи, связанные с обороной, наукой, культурой, экологией, воспроизводством рабочей силы.

Одним из адекватных индикаторов социально-экономического благосостояния страны, а также фактором, влияющим на стабильность нашего государства в территориальном аспекте, является миграция, представляющая собой сложное общественное явление, отличающееся значительным разнообразием. В соответствии с данными, приводимыми И.Ю. Сизовым, в различные формы миграции в мире ежегодно вовлечено около 2-3 % населения. За последние 25 лет доля мигрантов удвоилась, достигнув почти 200 миллионов человек.

По степени интенсивности миграционных потоков Россия является одним из лидеров, в частности, по количеству иммигрантов занимает третье место после Соединенных Штатов Америки и Германии.

Главными факторами, стимулирующими миграцию, являются социально-экономическая привлекательность нашей страны по сравнению со слабым развитием экономики большинства стран СНГ, а также перенаселенность Китая.

В последние годы из-за роста смертности и снижения рождаемости естественная убыль населения в нашей стране все меньше восполняется, в том числе и за счет иммиграции. Необходима продуманная государственная миграционная политика. Привлечение иностранных работников должно осуществляться в соответствии с политическими и экономическими интересами России, так как трудовая миграция во всех странах превратилась в неотъемлемый элемент мировой экономики. Установка государства на иммиграцию как единственный механизм, способный корректировать демографическую структуру, в определенной степени результативна, но не является универсальным средством решения проблемы.

Вопросы миграции неоднократно становились предметом рассмотрения в Посланиях Президента РФ российскому парламенту. Так, в 2005 и 2006 гг. одной из приоритетных задач, поставленных главой государства, являлась выработка эффективной миграционной политики, суть которой - в создании условий для повышения привлекательности России для наших соотечественников, проживающих за рубежом, при обеспечении эффективного противодействия нерегулируемой миграции. Как указывает В.И. Евтушенко, в 2008 г. Президент России называет одной из причин, обостряющих межэтнические, межконфессиональные отношения, нелегальную миграцию и обращает внимание на:

необходимость оптимизации организации миграционных процессов внутри страны;

создание реальных условий для повышения мобильности российских граждан;

совершенствование механизмов регулирования внешней миграции, которые должны получить правовое оформление, адекватное потребностям нашей страны, масштабам самой миграции.

Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. провозгласила переход России к новой государственной политике в области национальной безопасности. В ней четко заявлено, что к числу стратегических национальных приоритетов, через которые реализуются потребности государства в обеспечении национальной безопасности, относится повышение качества жизни российских граждан путем гарантирования личной безопасности, а также высоких стандартов жизнеобеспечения (п. 24). Одной из стратегических целей обеспечения национальной безопасности в данной сфере провозглашается стабилизация численности населения, коренное улучшение демографической ситуации (п. 45).

Следует отметить, что миграционные процессы рассматриваются в Стратегии в следующих аспектах:

) обострение мировой демографической ситуации, рост неконтролируемой и незаконной миграции - как фактор, оказывающий негативное влияние на обеспечение национальных интересов (п. 10);

) рациональная организация миграционных потоков - как условие обеспечения национальной безопасности (п. 48);

) сохранение условий для незаконной миграции - как один из главных стратегических рисков и угроза национальной безопасности (п. 58);

) проведение рациональной региональной миграционной политики - как направление деятельности сил обеспечения национальной безопасности (п. 52).

Сказанное предопределило необходимость детального нормативно-правового регулирования миграционных отношений, что породило формирование новой отрасли права, - миграционного права.

Е.Г. Моисеев и соавторы предлагают под миграционным правом понимать «комплексный межотраслевой институт, регулирующий миграционные отношения, возникающие в связи с осуществлением контроля и надзора над перемещением мигрантов через государственную границу Российской Федерации или в пределах ее территории, а также статус мигранта, отношения, связанные с представлением государственных услуг в сфере миграции, иные взаимоотношения между мигрантами и государственными органами».

При этом как подчеркивает М.В. Макарова, миграция населения - это совокупность массовых перемещений как отдельных физических лиц (граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства), так и различных социальных групп, обусловленных социально-экономическими и политическими проблемами, возникающими на определенной территории, как ограниченными, так и неограниченными продолжительностью места пребывания и жительства, их соотношением с другими правовыми категориями, например социальное обеспечение, медицинское обслуживание и т.д., а также видами перемещений физических лиц и их основных групп.

На основе обзора литературных источников можно констатировать, что миграция представляет собой явление целенаправленного территориального передвижения (перемещения) населения, основанное на субъективном волеизъявлении личности и детерминированное (вызванное) объективными факторами (социальными, экономическими, политическими, религиозными, демографическими и экологическими проблемами региона постоянного места проживания), характеризующими признаками которого являются: географическое перемещение, временной показатель и цель передвижения.

Миграция также рассматривается в трех аспектах: процессуальном, структурном и институциональном.

Как подчеркивают А.О Овчинников и О.А. Овчинников, в процессуальном аспекте миграция представляет собой процедуру, которая может быть подразделена на несколько этапов. Миграция делится на три стадии: исходную, основную и заключительную. Исходная стадия (или подготовительная) - процесс формирования территориальной подвижности населения, основная стадия - собственно перемещение, завершающая (заключительная) - приживаемость мигрантов на новом месте.

В структурном аспекте миграция представляет сложную открытую систему, в которой выделяются три основных уровня изучения, представляющих социальные уровни бытия данного явления. Прежде всего, выделяется собственный уровень - это уровень, представляющий миграцию в ее нерасчлененной целостности.

Наличие внутренних элементов, конституирующих изучаемый предмет, представляет нижестоящий уровень. В данном случае миграция распадается на последовательность стадий процесса, субъектов данного процесса, социальных институтов, регулирующих миграционные потоки. Наконец, выделяется вышестоящий уровень, в который включена миграционная система. Общество и культура представляют собой тот контекст, в который вписана миграция.

В институциональном аспекте миграция представлена Федеральной миграционной службой, Министерством внутренних дел, федеральными и региональными органами законодательной и исполнительной власти, социальными службами, которые занимаются правовым регулированием миграционных процессов и отслеживают миграционные потоки. Их совокупность представляет собой миграционную систему конкретной страны.

Как отмечает А.Н. Сагиндыкова, миграционная функция представляет собой «направление деятельности государства, его органов по контролю за пребыванием на территории государства в целях восполнения и воспроизводства общества».

Объектами миграционной функции являются процессы и явления, наблюдение за которыми необходимо для обеспечения конституционного строя, реализации прав и свобод граждан, а также для обеспечения безопасности жизнедеятельности общества.

Приведя понятийный аппарат, характеризующий миграцию в целом и разбивая на отдельные составляющие, необходимо более подробно остановиться на понятии «миграционные правоотношения» и их структуре.

Проблема миграционных отношений уже стала в правовой науке предметом исследования. Например, значительное внимание уделяет ей в своей докторской диссертации А. Н. Жеребцов. В соответствии с его концепцией следует различать «правоотношения, возникающие в сфере территориального перемещения населения» и «миграционное правоотношение или миграционно-правовое отношение». Различие же между ними заключается в их структуре: объекте, субъекте и содержании.

Понятие «правоотношение, возникающее в сфере территориального перемещения населения», по мнению автора, включает в себя достаточно широкий круг отношений, подлежащих правовому регулированию и возникающих в процессе территориального перемещения людей. Данные отношения носят комплексный характер и регулируются нормами практически всех отраслей права. Сущность же миграционных отношений заключается в том, что «лицо в процессе территориального перемещения, а также перед его началом или по его окончании, приобретает, реализует, изменяет или прекращает административно-правовой статус мигранта».

По мнению А. Н. Жеребцова, миграционные правоотношения - «это общественные отношения, урегулированные нормами административного права, содержанием которых является правовая связь между субъектами, при которой мигрант реализует предоставленное ему Конституцией РФ право на свободу передвижения, с одной стороны, и уполномоченными органами государственного или муниципального управления, обязанными обеспечить реализацию указанных прав, с другой, возникающие в связи с потребностью в территориальном перемещении либо при непосредственном территориальном перемещении или являющиеся результатом такого перемещения».

Представленное понимание миграционного отношения, на наш взгляд, требует определенного уточнения. Так, вызывает сомнение необходимость трактовки миграционного отношения как отношения, регулируемого нормами исключительно административного права.

Административно-правовое регулирование миграции, безусловно, формирует основной массив нормативно-правовых средств ее регламентации. Вместе с тем оно не исключает и регулирования этих отношений со стороны норм международного законодательства, а также ряда отраслей национального законодательства, в частности конституционного и трудового. Иной подход к правовому содержанию миграционных отношений противоречит пониманию миграционного права как комплексной отрасли законодательства. Сам автор в представленной дефиниции вносит противоречие в свою концепцию, поскольку упоминает о конституционной свободе (право свободного передвижения), которую реализует мигрант.

Следует также отметить, что круг субъектов миграционного правоотношения вряд ли возможно ограничивать мигрантами, государственными и муниципальными органами власти. Этот круг является более широким и включает других международно-правовых и внутригосударственных участников миграционных правоотношений.

Следовательно, под миграционными правоотношениями следует понимать общественные отношения, урегулированные нормами миграционного права, участники (субъекты) которого имеют субъективные права и юридические обязанности.

Сущность миграционных правоотношений раскрывается при анализе их закономерных свойств, устойчивых характеристик, которые отражают, с одной стороны, типовые черты правовых отношений вообще, а, с другой, подчеркивают специфичность рассматриваемой их разновидности.

Прежде всего, необходимо отметить, что правоотношение миграции есть разновидность общественного (социального) отношения. Как и любое общественное отношение, оно являет собою индивидуальную связь между конкретными субъектами общественной жизни (гражданами иностранных государств, лицами без гражданства, государством, общественными организациями, государственными и муниципальными органами), возникающую как результат волеизъявления данных субъектов, обусловленного наличием у них соответствующих потребностей и интересов.

Миграционно-правовым отношениям свойственны основные черты всех социальных идеологических отношений: они представляют собою взаимосвязи субъектов социальной жизни; это индивидуализированные отношения, так как их субъекты конкретны, точно индивидуально определены; они возникают как результат волеизъявления субъектов, направлены на удовлетворение их интересов и потребностей; складываются по поводу определенных объектов (материальных или духовных благ и ценностей, самих юридически значимых действий субъектов).

Как отмечает Е.В. Желтоухов, важной характеристикой миграционных правовых отношений является то, что они относятся к разряду идеологических отношений, поскольку находятся в прямой зависимости от сознания, воли и желания участвующих в них субъектов. В реальных взаимодействиях, складывающихся между мигрантами и их контрсубъектами, всегда очевидными представляются интересы сторон. Последние зачастую достаточно четко артикулированы в самой практике взаимодействий названных субъектов, а также формализованы в разного рода правовых документах (законодательстве, административных и локальных актах, судебных решениях и пр.).

Правоотношения миграционного характера возникают и развиваются на основе и в соответствии с предписаниями соответствующих юридических норм. В теории права, как подчеркивает Е.В. Желтоухов, укоренился тезис о неразрывной связи правоотношения с правовой нормой. Последняя рассматривается обычно в качестве правовой основы для возникновения соответствующего правоотношения. При этом многие правоведы замечают, что правовые нормы в большинстве случаев не создают новые отношения в обществе, а лишь особым образом воздействуют на уже существующие общественные взаимосвязи, закрепляя их должные, идеальные, необходимые модели. Другая группа авторов подчеркивает конструктивный созидательный потенциал юридических норм и их способность формировать новые правовые отношения. Как отмечает С.Ф. Качекьян, в свою очередь правовое отношение рассматривается в теории права как форма практической реализации нормы права.

Правовую основу для формирования и развития миграционно-правовых отношений на международном уровне, в государстве или регионе образует система конкретных нормативно-правовых актов. Она же определяет юридическое содержание данных взаимосвязей. Фактическими же основаниями формирования таких отношений могут выступать факты пересечения иностранным гражданином или лицом без гражданства государственной границы реципирующей страны, подача ими заявления о приеме на работу, нарушения ими правил пребывания, трудовой деятельности, установленных в принявшем их государстве.

Особенностью волевого аспекта миграционных правовых отношений является смешанный характер их юридической природы.

Данный вид отношений, как уже отмечалось, включает в себя как связи публично-правового, так и частно-правового характера.

Природа миграционных отношений связан, прежде всего, с реализацией права каждого человека, законно находящегося на территории той или иной страны, на свободу передвижения, выбор места жительства и места пребывания на территории страны; на свободный въезд и выезд из нее, а, с другой стороны - с обеспечением и защитой прав мигрантов, соблюдением мигрантами законодательства, оказанием им помощи в принятии гражданства, взаимодействием с другими государствами и т.п. Как подчеркивает П.В. Кириллов, миграционные отношения затрагивают вопросы реализации прав и свобод человека и гражданина, внешней политики и международных отношений, гражданства, безопасности государства и объединяют на этой основе однородную устойчивую миграционную деятельность государства.

Миграционные правоотношения, как и иные общественные правоотношения, имеют сложную по составу элементов структуру:

. Субъекты - участники миграционных правоотношений, обладающие субъективными правами и юридическими обязанностями, правоспособностью и дееспособностью (мигранты, государство и др.).

. Объекты - это то, на что направлены права и обязанности субъектов миграционных правоотношений, по поводу чего они вступают в юридические связи.

. Субъективное право - мера юридически возможного поведения, позволяющего субъекту удовлетворять собственные интересы.

. Юридическая обязанность - мера юридически необходимого поведения, установленная для удовлетворения интересов управомоченного лица. Обязанность есть гарантия осуществления субъективного права.

Среди перечисленных общих характеристик социальных отношений применительно к миграционным правоотношениям наибольшей спецификой отличается их субъектный состав.

Как подчеркивает А.Ю. Соломатин, в миграционных отношениях может принимать участие значительное число субъектов. Вместе с тем и в абстрактной модели правоотношения и в каждом конкретном миграционном правоотношении можно выделить две типичные стороны. На одной стороне такого правоотношения всегда находится сам мигрант как лицо, прибывшее на территорию данной страны или региона из другого государства или региона.

Прежде всего, к категории субъектов миграционных отношений следует отнести иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории страны и наделенных определенным кругом субъективных прав и юридических обязанностей. Правовой статус данных групп мигрантов, как правило, достаточно детально регламентирован действующим в государстве законодательством.

Так, согласно ст. 2 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (далее - Закон «О правовом положении иностранных граждан»): иностранный гражданин - это физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства.

Подобный подход к трактовке понятия иностранного гражданина встречается и в научной литературе, например, у В.Ю. Леденевой.

Документами, удостоверяющими личность иностранного гражданина, в соответствии с ч. 1 ст. 10 Закона «О правовом положении иностранных граждан» в Российской Федерации является паспорт иностранного гражданина либо иной документ, установленный федеральным законом или признаваемый в соответствии с международным договором Российской Федерации в качестве документа, удостоверяющего личность иностранного гражданина.

В широком смысле слова понятие «иностранный гражданин» может трактоваться как любое лицо, не являющееся гражданином страны своего пребывания (ст. 1 Декларации прав человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают от 13 декабря 1985 г.).

Лицо без гражданства (апатрид) - лицо, не являющееся гражданином страны пребывания и не имеющее доказательств своей принадлежности к гражданству иного государства (ст. 2 Закона «О правовом положении иностранных граждан»). Согласно ч. 2 ст.10 Закона документами, удостоверяющими личность лица без гражданства, в Российской Федерации являются документ, выданный иностранным государством и признаваемый в соответствии с международным договором Российской Федерации в качестве документа, удостоверяющего личность лица без гражданства; разрешение на временное проживание; вид на жительство; иные документы, предусмотренные федеральным законом или признаваемые в соответствии с международным договором Российской Федерации в качестве документов, удостоверяющих личность лица без гражданства.

Как отмечает И.В. Бородушко, иностранцев и апатридов, находящихся на территории России, можно подразделить на три категории: 1) временно прибывающие в Российскую Федерацию - лица, прибывшие в Россию на основании визы или в безвизовом порядке, получившие миграционную карту и не имеющие вида на жительство или разрешения на временное проживание; 2) временно проживающие в Российской Федерации - лица, получившие в установленном порядке разрешение на временное проживание;

) постоянно проживающие в Российской Федерации - лица, получившие в установленном порядке вид на жительство в Российской Федерации.

Названные группы мигрантов включают в себя иные, более узкие категории перемещенных лиц, имеющие свой особенный правовой статус. Таким статусом в Российской Федерации наделены, в частности, беженцы.

При широкой смысловой трактовке понятия «миграция», включающей в себя как внешние, так и внутренние территориальные перемещения, в качестве субъектов миграционных правоотношений могут выступать и российские граждане, меняющие место пребывания и жительства по тем или иным причинам, сохраняя при этом свою юридическую связь с регионом, из которого они выбыли.

Кроме того, особую группу субъектов миграционных отношений образуют российские граждане, имеющие статус вынужденных переселенцев или репатриантов.

Юридическими контрагентами переселенцев в конструкции миграционно-правового отношения выступает государство (регион государства), в которое данное лицо прибыло. Эта сторона может быть представлена соответствующим органом государственной власти, наделенным компетенцией в сфере регулирования или контроля миграционных отношений, государственным миграционным учреждением, органом местного самоуправления. В таком случае эти субъекты наделены властными полномочиями в отношении мигранта.

В зависимости от специфики конкретного правоотношения (связанное с пересечением границы, регистрация, учет, оформление трудовых отношений, контроль за пребыванием и проживанием, выдворение за пределы государства или др.) в юридические взаимодейственные органы исполнительной власти (или их территориальные подразделения), наделенные специальной компетенцией в сферах миграции, внутренних дел, государственной безопасности, иностранных дел, пограничного контроля, труда и социальной защиты и др.

Противоположной по отношению к мигранту стороной юридического взаимодействия может выступать также юридическое лицо или частный предприниматель, вступающие с ним в трудовые отношения; общественное объединение, представляющее интересы мигрантов или иные структуры гражданского общества (правозащитные общества, фонды, комиссии и т.п.), а также соответствующие международно-правовые организации. По мнению И.В. Бородушко, в таком случае отношения сторон строятся уже не на принципе управления-подчинения и носят во многом частно-правовой характер.

Во взаимодействиях мигрантов с государственными органами и должностными лицами воля на возникновение, изменение или прекращение правоотношения, как правило, присутствует только на одной стороне. Так, от гражданина не требуется согласия на предоставление документов, подтверждающих его правовой статус, или на привлечение его к юридической ответственности за нарушение действующего миграционного законодательства. Такие правоотношения складываются при доминирующем влиянии государственной воли. В отношениях же прибывших из других государств лиц с субъектами, не обличенными публично-политическими полномочиями (частные фирмы-работодатели, общественные правозащитные организации и т.д.), волеизъявление на возникновение, изменение и прекращение правовой связи является, как правило, двусторонним.

Сущностной характеристикой миграционного правоотношения является то, что в нем основная и определяющая взаимосвязь между субъектами выражается в наличии у них определенных взаимных субъективных прав и юридических обязанностей. Одна сторона в правоотношении является управомоченной, выступает носителем субъективного права, а другая обязывается законодательством действовать таким образом, чтобы обеспечить реализацию этого права.

Большинство правоотношений, связанных с миграцией, носит двусторонний характер. Каждый участник правоотношения выступает одновременно и управомоченным и обязанным субъектом.

§2. Отечественное законодательство, современная практика административно-процессуального регулирования миграционных отношений ОВД в РФ

Важнейшей составляющей государственной правовой политики любого государства является правовое регулирование миграционных отношений в обществе.

Сложное переплетение разнообразных социальных, трудовых и межличностных отношений, неразрывно связанные с ними процессы политического «маневрирования» в межэтнических отношениях, формирование и использование людских ресурсов обеспечиваются благодаря правовому воздействию со стороны государства.

Государственная миграционная политика Российской Федерации основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах РФ, положениях Конституции РФ и выражается в федеральных законах и нормативных правовых актах субъектов Федерации, в деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации.

В соответствии с Конституцией РФ, Положением «О правительственной комиссии по миграционной политике» (Постановление Правительства РФ от 26.05.2009 г. № 450 в действующей ред.) на федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ возложена обязанность реализации единой государственной миграционной политики.

Со времени принятия Конституции РФ российское миграционное право прошло определенную эволюцию, итогом которой необходимо признать институционализированную современным миграционным законодательством систему его реализации. Очевидно, что в его основе лежит явное или подспудное понимание миграции как общественного явления, т.е. выделение определенной совокупности общественных отношений в качестве предмета государственно-правового регулирования. Это нашло отражение в концептуальных представлениях, ставших содержательной основой концепций государственного регулирования соответствующей сферы общественной жизни.

Первым из таких документов была Федеральная программа «Миграция», утвержденная Указом Президента РФ от 03.08.1994 № 1668. Согласно Программе, основной ее целью являлось регулирование миграционных потоков, преодоление негативных последствий стихийно развивающихся процессов миграции, создание условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов, а также обеспечение гуманного отношения к лицам, ищущим убежище на территории России.

Вторым является Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации 1999 г., внесшая некоторые коррективы в формулирование цели: управление миграционными процессами, направленное на реализацию интеллектуального и трудового потенциала мигрантов и обеспечение устойчивого социально-экономического и демографического развития, укрепления государственной безопасности страны.

Как отмечает В.Д. Самойлов, следующий документ был принят в 2003 г. - Концепция регулирования миграционных процессов в РФ. Следует сказать, что данный документ вплоть до 2012 г. претерпел несущественные изменения. Так, Концепция в качестве цели провозглашала обеспечение устойчивого социально-экономического и демографического развития страны, национальной безопасности России, удовлетворение потребностей растущей российской экономики в трудовых ресурсах, рациональное размещение населения на территории страны, использование интеллектуального и трудового потенциала мигрантов для достижения благополучия и процветания России. В задачах же делался акцент на совершенствование иммиграционного контроля в целях борьбы с нелегальной миграцией и законодательного обеспечения трудовой миграции.

Анализ этих трех документов показывает, что эволюция концептуально-правовых представлений о миграции осуществлялась от признания права на миграцию в качестве самодовлеющей ценности государственной политики к его имплементации в качестве средства решения задач социально-экономического развития. При этом, начиная со второй половины 1990-х гг., признавалась необходимость кардинального совершенствования миграционного законодательства, а правовая неурегулированность миграционных отношений и противоречия в миграционном законодательстве отмечались как наиболее характерные недостатки.

Наиболее привлекательной в содержательном плане представляется современная «Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года».

В число наиболее важных задач входят следующие: создание условий и стимулов для переселения в РФ на постоянное место жительства соотечественников, проживающих за рубежом, эмигрантов и отдельных категорий иностранных граждан; разработка дифференцированных механизмов привлечения, отбора и использования иностранной рабочей силы; содействие развитию внутренней миграции; содействие образовательной миграции и поддержка академической мобильности.

Рассмотрим более подробно основу нормативно-правового регулирования деятельности в сфере управления миграционными отношениями в Российской Федерации.

Весь комплекс документов, связанных с миграцией, условно можно разделить на три группы. Первая группа - это международные двусторонние и многосторонние договоры и соглашения, регламентирующие взаимоотношения государств в отношении внешней миграции. К ним, как подчеркивает В.С, Обидин, относятся: 1) международные договоры, рассматривающие права человека, правовой статус отдельных категорий лиц (Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах человека 1966 г., Международный пакт о гражданских и политических правах человека 1966 г., Конвенция о правовом статусе беженцев 1951 г. и др.); 2) договоры международных организаций, таких как Организация Объединенных Наций, Международная организация по миграции (Российской Федерации предоставлен статус наблюдателя), Международная организация труда, Международная организация уголовной полиции (Интерпол); 3) международные соглашения, например, соглашения между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Киргизской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства. Граждане Российской Федерации, прибывающие для постоянного проживания в перечисленные республики, могут оформить гражданство по упрощенной форме, как и граждане соответствующих республик, прибывающие для постоянного проживания в Российскую Федерацию.

Вторая группа документов - это федеральное и региональное законодательство. Первые законодательные и подзаконные акты, которые заложили правовые основы реализации миграционной политики, были разработаны в начале 1990-х гг., тогда же происходило и формирование структур, призванных их реализовывать. В 1993 г. были приняты законы Российской Федерации «О беженцах» (№ 4528 от 19 февраля 1993 г.) и «О вынужденных переселенцах» (№ 4530-1 от 19 февраля 1993 г.). Они стали реакцией политической системы на дестабилизирующее влияние, оказываемое отсутствием правовой базы. Эти законы легли в основу формирования нормативной базы национальной миграционной политики и определили правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев. Названные законы разрабатывались полтора года, прошли ряд международных экспертиз. С учетом изменения ситуации и появления новых подходов к пониманию регулирования миграционных процессов были разработаны другие законодательные акты по проблемам миграции.

При этом важно, чтобы региональное законодательство не противоречило федеральному. Региональное законодательство должно быть направлено лишь на решение специфических региональных миграционных проблем исключительно в целях, поставленных на федеральном уровне.

К настоящему времени в российской правовой системе сформирован целый комплекс правовых актов, регулирующих отношения в сфере внешней миграции. Среди них особое место занимают законы, регулирующие как собственно вопросы миграции, так и иные сопряженные с ними отношения.

Право иностранного гражданина и лица без гражданства на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства на территории Российской Федерации конкретизировано Федеральным законом от 25.07.2002г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Этот Закон определяет основы правового положения рассматриваемых категорий лиц в Российской Федерации, в том числе условия участия иностранных граждан в трудовых отношениях, их отношение к государственной или муниципальной службе и к отдельным видам деятельности, а также порядок оформления приглашений на въезд в Российскую Федерацию, миграционного учета иностранных граждан, процедуру передачи и приема иностранных граждан в соответствии с международными договорами Российской Федерации о реадмиссии, предусматривает такую меру государственного воздействия, как депортация иностранных граждан за пределы Российской Федерации, устанавливает порядок административного выдворения.

Вопросы приобретения гражданства РФ регулируются ФЗ РФ «О гражданстве РФ», вопросы пересечения границы РФ регулируются ФЗ РФ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».

В целях либерализации административно-правовых механизмов учета иностранных граждан и совершенствования государственного контроля за въездом иностранных граждан в Российскую Федерацию и их пребывания в Российской Федерации 18 июля 2006 г. принят Федеральный закон № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», вступивший в силу 15 января 2007 г. Направленный на облегчение процедуры регистрации, сведение к минимуму коррупционной составляющей и повышение уровня правовых гарантий иностранных граждан, этот Закон прекратил практику ежегодной перерегистрации иностранных граждан и во многом упростил для них административные процедуры постановки на учет по месту пребывания и снятия с учета по месту пребывания вплоть до использования почтового уведомления.

Непосредственно правовое регулирование трудовых и иных связанных с ними отношений осуществляется Трудовым кодексом Российской Федерации (далее - ТК РФ). В соответствии со ст. 11 ТК РФ на территории Российской Федерации правила, установленные трудовым законодательством и иными актами, содержащими нормы трудового права, в полной мере распространяются на трудовые отношения с участием иностранных граждан, лиц без гражданства, организаций, созданных или учрежденных иностранными гражданами, лицами без гражданства либо с их участием, международных организаций и иностранных юридических лиц, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации. При этом трудовым законодательством устанавливаются особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников - руководителей организаций, лиц, работающих по совместительству, женщин, лиц с семейными обязанностями, молодежи и др. - вне зависимости от их миграционного статуса.

В ст. 6 Закона Российской Федерации от 19.04.1991г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» установлено, что законодательство о занятости населения распространяется также на иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено федеральными законами или международными договорами Российской Федерации.

Как отмечает А.В. Семенова, особую значимость для обеспечения законности в рассматриваемой сфере имеют нормы, устанавливающие юридическую ответственность за правонарушения, совершенные как самими трудовыми мигрантами, так и работодателями, заказчиками работ (услуг), иными субъектами.

Уголовная ответственность в области внешней трудовой миграции наступает за незаконную выдачу паспорта гражданина Российской Федерации, а равно внесение заведомо ложных сведений в документы, повлекшее незаконное приобретение гражданства Российской Федерации (ст. 2921 УК РФ), незаконное пересечение Государственной границы Российской Федерации (ст. 322 УК РФ), организацию незаконной миграции (ст. 3221 УК РФ), использование рабского труда (ст. 1272 УК РФ), невыплату заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и иных выплат (ст. 1451 УК РФ), вовлечение в занятие проституцией (ст. 240 УК РФ), нарушение санитарно-эпидемиологических правил (ст. 236 УК РФ).

Применительно к правоотношениям с участием мигрантов актуальными являются составы административных правонарушений, предусмотренных многочисленными статьями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, расположенными в главе 18.

И, наконец, третья группа документов - указы Президента Российской Федерации, подзаконные акты для конкретизации норм законодательства непрямого действия, утверждаемые постановлениями Правительства Российской Федерации. Эти подзаконные акты регламентируют правовой режим въезда, переселения и адаптации наиболее проблемных категорий мигрантов; права мигрантов на получение поддержки в период адаптации на новом месте жительства; меры ограничительного и контрольного характера для обеспечения иммиграционного контроля на территории государства; права и обязанности иностранных работников и работодателей, использующих их труд на территории государства.

В силу специфики регулируемых отношений, затрагивающих процессы как внутри страны, так и за ее пределами, в число органов, реализующих законодательно установленную миграционную политику Российской Федерации и как составную часть этих процессов - вопросы внешней трудовой миграции, входят Минздравсоцразвития России, МВД России, ФСБ России, ФТС России, МИД России, Минэкономразвития России и их территориальные органы. Кроме того, контроль за соблюдением трудовыми мигрантами положений налогового законодательства, различных норм и стандартов осуществляют органы Федеральной налоговой службы, Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору и др.

Следовательно, государственное регулирование в сфере миграции осуществляется преимущественно на основе норм административного права. При этом следует понимать, что административное право, как отрасль права, - это совокупность норм, правил поведения, установленных или санкционированных государством, его уполномоченными органами, должностными лицами, обеспеченных мерами государственного принуждения в целях регулирования управленческих отношений, возникающих в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, администраций, органов местного самоуправления, Федеральной миграционной службы, а также в деятельности иных государственных органов власти и их аппаратов, в деятельности негосударственных организаций, уполномоченных в законном порядке осуществлять управленческие функции.

Федеральным органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере миграции и осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, является Федеральная миграционная служба.

С 14 июля 2004 г. Федеральная миграционная служба Российской Федерации была передана в подчинение МВД РФ.

Основные направления административно-правового регулирования миграционных отношений ОВД в РФ в настоящее время следующие:

реализация Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, приживающих за рубежом (Указ Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637);

учет временной миграции (ФЗ РФ от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» и др.);

учет постоянных мигрантов;

адаптация и интеграция мигрантов в местах вселения;

контроль трудовой иммиграции, борьба с нелегальной миграцией, включая пресечение и выявление административных правонарушений в сфере миграции и преступлений в данной сфере, применение мер принуждения.

В целом же, укрупненными группами функций органов внутренних дел в сфере административно-правового регулирования миграционных отношений выступает миграционный учет (паспортно-визовая работа) и миграционный контроль.

Как отмечает И.Ю. Сизов, миграционный учет - паспортно-визовая работа, возложенная на ФМС, представлена из множества составляющих ее элементов: оформление и выдача паспортов (внутренних и заграничных), осуществление регистрационного учета российских граждан, адресно-справочная работа; регистрация и миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих на территории Российской Федерации, оформление и выдача им документов на право проживания, оформление документов и разрешений на въезд в Российскую Федерацию и выезд за границу (приглашения и визы), исполнение законодательства по вопросам гражданства, контроль за пребыванием на территории России иностранных граждан и лиц без гражданства и др.

Несомненно, что основным средством управления миграцией следует рассматривать установление единой паспортно-визовой системы на всей территории Российской Федерации. Главное место в этой системе занимает деятельность по обеспечению паспортно-визового режима.

Паспортно-визовый режим включает в себя эффективную и грамотно организованную паспортно-визовую работу в виде целого комплекса мероприятий, главными из которых являются ведение единого централизованного (регионального) учета граждан Российской Федерации, миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства.

Эти учеты обеспечиваются путем заполнения и регистрации на всей территории России единых регистрационных документов (паспортных листков убытия-прибытия, миграционных карточек, въездных виз и вкладышей в документы, удостоверяющие личность), а также обеспечением контроля за проживанием, временным пребыванием и передвижением в пределах Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства.

Другое направление административной деятельности правоохранительных органов в сфере миграции выступает миграционный контроль.

Как отмечает Т.А. Прудникова, контроль над миграционными процессами, в том числе за пресечением организации незаконной миграции, возложен на сотрудников органов внутренних дел, пограничной службы, органов Федеральной службы безопасности и в первую очередь на сотрудников Федеральной миграционной службы.

Исходя из анализа полномочий ФМС и ее органов, можно выделить следующие основные функции в области миграционного контроля.

. Регулятивная функция заключается в воздействии на миграционные потоки с целью их упорядочения. Это воздействие осуществляется как через создание соответствующих социально-экономических условий, так и посредством заключения двусторонних и многосторонних соглашений, участие в международных совещаниях и переговорах по проблемам миграции.

. Функция внешнего взаимодействия состоит в выявлении позиций различных министерств и ведомств РФ, а также субъектов РФ по спорным вопросам и решения их на государственном уровне для уменьшения социальной напряженности среди различных категорий мигрантов при соблюдении государственных интересов России.

. Интегрирующая функция имеет целью содействие включению мигрантов в российское общество, т.е. получение ими гражданства РФ, а также содействие в обустройстве на новом месте жительства. Во внешнеполитическом аспекте интегрирующая функция государственной миграционной политики проявляется через выработку и проведение согласованной межгосударственной миграционной политики в рамках СНГ и стран Балтии, а также в поддержании контактов с международными и зарубежными правительственными и неправительственными организациями, учреждениями и фондами в целях защиты и осуществления прав мигрантов и предупреждения и пресечения незаконной миграции.

Обзор основных полномочий органов государственной власти РФ в области миграции, их правового положения и особенностей деятельности позволяет определить место и роль органов в сфере обеспечения миграционной безопасности России. Под миграционной безопасностью следует понимать состояние защищенности личности, общества и государства от негативных последствий, вызванных неконтролируемыми перемещениями и пребыванием граждан иностранных государств и лиц без гражданства на территории РФ.

. Правоохранительная функция имеет двустороннюю направленность и заключается как в обеспечении национальной безопасности и защите интересов личности, государства и общества от негативных последствий незаконной иммиграции, так и в гарантировании основных прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих на территории РФ.

Как представляется, именно в рамках осуществления миграционного контроля в большей части реализуется потенциал процессуальной деятельности органов внутренних дел в сфере миграции.

В завершение параграфа хотелось бы подчеркнуть, что цели оптимизации миграции в России можно достигнуть, если сочетать управление потоками трудовых иммигрантов с внутренней социально-демографической и миграционной ситуацией в регионах России.

Ожидающееся сокращение численности трудоспособного населения и, соответственно, интенсивность рождаемости, проблемы со смертностью и заболеваемостью трудоспособного населения, вместе с неравномерным распределением оставшегося населения по территории России, в ближайшем будущем внесет ощутимые коррективы в социально-экономическую и политическую жизнь страны. Однако даже при неблагоприятной демографической ситуации меры по стимулированию рождаемости, поддержке семей и женщин не должны иметь безусловный государственный приоритет в ущерб грамотной и продуманной миграционной политике.

Эффективное управление миграционными процессами в интересах устойчивого социально-экономического и демографического развития страны, обеспечения ее национальной безопасности, прав и свобод человека и гражданина должно стать одним из основных приоритетов внутренней и внешней политики Российской Федерации.

Выводы по главе 1

Как показал анализ, миграционные правовые отношения как урегулированные нормами миграционного законодательства индивидуальные волевые связи субъектов в форме их взаимных субъективных прав и юридических обязанностей представляют собою особую разновидность правоотношений, выделяемую по признакам специфики субъектов, объекта и юридического содержания. Особенности данной группы правовых отношений требуют применения особых правовых средств и методов их регламентации, что предопределяет в свою очередь характер их международного, внутригосударственного и регионального правового регулирования.

Укрупненными группами функций органов внутренних дел в сфере административно-правового регулирования миграционных отношений выступает миграционный учет (паспортно-визовая работа) и миграционный контроль.

Основным средством управления миграцией следует рассматривать установление единой паспортно-визовой системы на всей территории Российской Федерации. Главное место в этой системе занимает деятельность по обеспечению паспортно-визового режима. Контроль над миграционными процессами, в том числе за пресечением организации незаконной миграции, возложен на сотрудников органов внутренних дел, пограничной службы, органов Федеральной службы безопасности и в первую очередь на сотрудников Федеральной миграционной службы. Как представляется, именно в рамках осуществления миграционного контроля в большей части реализуется потенциал процессуальной деятельности органов внутренних дел в сфере миграции.

Трудно рассмотреть все теоретические аспекты организации и деятельности органов внутренних дел и подразделений ФМС РФ в сфере миграционных отношений, поэтому во второй главе остановимся на некоторых, принципиально важных моментах, связанных с их административно-процессуальными основами.

ГЛАВА 2. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОВД И ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ ФЕДЕРАЛЬНОЙ МИГРАЦИОННОЙ СЛУЖБЫ РОССИИ В СФЕРЕ МИГРАЦИОННЫХ ОТНОШЕНИЙ

§1. Административно-процессуальные основы организации и деятельности ОВД в сфере миграционных отношений

Рассматривая современные экономические, административно-хозяйственные, экологические и другие проблемы, которые все острее встают почти в каждом регионе Российской Федерации, необходимо отметить, что для их разрешения требуется множество управленческих и хозяйственных решений. Важнейшим из них и актуальным в настоящее время является целенаправленное воздействие на процессы миграции населения.

Для управления миграцией, как подчеркивает Д.В. Золотухин, государством создается система управления между субъектами административного права, участвующими в обеспечении паспортно-визового режима, и позволяющая управлять миграционными процессами на основе федеральных законов и подзаконных нормативно-правовых актов - указов Президента, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных документов, принимаемых в субъектах Российской Федерации.

Эти задачи и решают уполномоченные на это в области миграции субъекты административного права - специальные государственные органы.

Такими специально уполномоченными на то государственными органами в области миграции являются в первую очередь Федеральная миграционная служба, органы и учреждения МВД и УВД в регионах, пограничные органы ФСБ России, МИД и представительства МИД в регионах Российской Федерации.

Однако это далеко не полный перечень государственных органов. Управление в сфере миграционных отношений очень многогранно и затрагивает деятельность многих подразделений и организаций государственных органов и других ведомств, так или иначе причастных к оформлению и проверке различного вида документов. Поэтому общий контроль за управлением процессов миграции государством поручена Федеральной миграционной службе.

В зависимости от характера полномочий все государственные органы, участвующие в реализации миграционной политики, можно разделить на две группы.

. Органы общей компетенции, являющиеся источниками правотворчества в рассматриваемой сфере и осуществляющие общие управленческие, контрольные и надзорные функции; к таковым можно отнести Президента РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Генеральную Прокуратуру РФ.

. Органы, непосредственно приводящие в жизнь миграционную политику государства; к таковым необходимо отнести ФМС, МВД РФ, МИД РФ, ФСБ.

Федеральное Собрание РФ располагает широкими полномочиями, направленными на то, чтобы обеспечить активную выработку правовых инструментов обеспечения миграционной политики государства. К ведению Государственной Думы в области обеспечения миграционной политики может быть отнесено принятие законодательных актов, непосредственно связанных с обеспечением миграционной безопасности.

Основная часть деятельности обеих палат Федерального Собрания в области миграционной политики осуществляется на постоянной основе через соответствующие комитеты. В Совете Федерации деятельность ряда комитетов связана с решением вопросов обеспечения безопасности - это комитеты по бюджету, по делам СНГ, по международным делам, по обороне и безопасности, по социальной политике. В Государственной Думе также существует ряд комитетов, деятельность большинства из которых (по обороне, по безопасности, по международным делам, по делам СНГ и связям с соотечественниками, по экологии, по делам национальностей, по бюджету, по вопросам геополитики) относится к сфере миграционной политики.

Правительство РФ, как в целом, так и в рамках отдельных своих структурных элементов, играет определяющую роль в реализации конкретных мер в области миграции.

Согласно ч. 1 ст. 110 Конституции РФ, исполнительная власть в РФ осуществляется Правительством РФ. Именно исполнительной ветви власти принадлежат основные полномочия по реализации положений миграционной политики в практической плоскости.

В соответствии со ст. 16 ФЗ от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», Правительство РФ «обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, обеспечивает проведение миграционной политики».

В настоящее время образована новая система и структура Правительства РФ. В соответствии с ней вводится ступенчатое структурное построение с четким разделением функций и подведомственностью. Министерства являются высшими органами исполнительной власти по регулированию отдельных сфер государственного управления. Непосредственное регулирование рамках конкретного направления осуществляется федеральными службами и федеральными агентствами, которые организационно подведомственны соответствующим министерствам.

Вместе с тем, необходимо отметить, что не всегда регулирование отдельных процессов в сфере миграции четко прописано в соответствующем положении о том или ином министерстве или ведомстве, определяющем его основные функции, задачи и принципы деятельности. Поэтому система органов, в той или иной степени задействованных в регулировании миграционных процессов, может быть дополнена после анализа различных целевых программ, направленных на поддержку незащищенных слоев населения, в том числе беженцев и вынужденных переселенцев.

Непосредственное регулирование миграции возлагается на ФМС, организационно подведомственную Правительству РФ. Особого упоминания также заслуживает Пограничная служба ФСБ, обладающая, наряду со специфическими полномочиями, компетенцией, связанной с регулированием миграции.

Основным внешнеполитическим органом государственной власти России является Министерство иностранных дел, которое осуществляет, как определено в положении о нем, работу «по выработке и реализации государственной политики… в сфере миграционных отношений Российской Федерации».

Вообще, правоохранительные органы в сфере миграционных отношений можно разделить на две группы:

) органы, уполномоченные возбуждать дело об административном правонарушении и составлять соответствующий протокол об административном правонарушении. Ими являются органы внутренних дел и органы, уполномоченные на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции;

) органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях: суды, рассматривающие дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 18.8, 18.10, ч. 2 ст. 18.17, ч. 1 ст. 19.27 КоАП РФ; органы, уполномоченные на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции.

Следовательно, административно-процессуальная деятельность в миграционной сфере относится к прерогативе двух групп органов внутренних дел: Министерства внутренних дел и Федеральной миграционной службы РФ.

Основная работа по выявлению незаконных мигрантов и применению к ним норм об административной ответственности возложена подразделения по делам миграции министерств внутренних дел, главных управлений, управлений внутренних дел субъектов Российской Федерации.

Как подчеркивает Е.А. Малышев, федеральные государственные служащие ФМС МВД России и подразделений по делам миграции МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях по статьям Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающих ответственность за следующие правонарушения:

предпринимательская детальность без государственной регистрации или без специального разрешения;

невыполнение законных требований прокурора, следователя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении;

заведомо ложные показания свидетеля, пояснение специалиста, заключение эксперта или заведомо неправильный перевод;

нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства режима пребывания в Российской Федерации. В этом ряду также нарушение должностным лицом организации, принимающей в Российской Федерации иностранного гражданина, или лицом без гражданства, либо гражданином Российской Федерации правил пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства в Российской Федерации;

нарушение правил привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы;

нарушение иммиграционных правил;

нарушение беженцем или вынужденным переселенцем правил проживания;

незаконная деятельность по трудоустройству граждан Российской Федерации за границей;

неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль);

невыполнение в срок законного предписания органа, осуществляющего государственный надзор;

непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения;

непредставление сведений (информации);

осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии).

Координационным органом, обеспечивающим согласованные действия органов исполнительной власти РФ и ее субъектов по реализации единой государственной миграционной политики, является Правительственная комиссия по миграционной политике.

Миграционная безопасность состоит из нескольких компонентов, которые обуславливают содержание данного понятия.

Во-первых - это результат деятельности уполномоченных федеральных органов исполнительной власти. Именно их функционирование создает состояние защищенности от последствий незаконной миграции.

Во-вторых - это процесс сдерживания незаконных миграционных потоков на уровне, не создающем угроз личности, обществу и государству. По мнению многих ученых, которые занимаются вопросами миграции, в частности, А.В. Степанова, полностью воздвигнуть непреодолимые барьеры на пути незаконного перемещения людей не под силу ни одному государству. Несмотря на все усилия, часть незаконных мигрантов все равно будет попадать в страну. Следовательно, речь должна идти не об искоренении нелегальной миграции как явления, а о сдерживании данных потоков на приемлемом уровне.

Позволим себе поддержать данную точку зрения.

В-третьих - это контроль со стороны уполномоченных федеральных органов исполнительной власти за деятельностью всех иных органов государственной власти и местного самоуправления в целях проведения согласованной миграционной политики.

Важным вопросом в контексте рассматриваемого понятия является вопрос о факторах, влияющих на миграционную безопасность. Их видится несколько.

. Степень согласованности и последовательности миграционной политики. Все органы государственной власти и местного самоуправления обязаны действовать в одном направлении в соответствии с общегосударственными целями и задачами в области миграции.

В противном случае система противодействия незаконной миграции работает неэффективно, что обуславливает снижение уровня миграционной безопасности.

. Эффективность деятельности ФМС России (адекватность применяемых мер складывающейся ситуации; способность на практике контролировать миграционные потоки; способность своевременно решать проблемы законных мигрантов и т.д.).

. Экономическая и политическая ситуация в сопредельных с РФ государствах. Экономический упадок, как показывают реалии, заставляет людей покидать свою страну в поисках лучшей доли. Россия в этом смысле остается привлекательной для граждан многих сопредельных стран. Обострение политической борьбы, вооруженные конфликты также способны спровоцировать всплеск незаконной миграции на территорию РФ, а значит ослабить миграционную безопасность.

. Состояние защищенности государственных границ РФ и эффективность пограничного контроля. Известно, что большинство нелегальных мигрантов проникают на территорию РФ через «прозрачные границы», когда контроль осуществляется лишь на автодорогах и отсутствует в сельской местности. Таким образом, в контексте вышесказанного можно констатировать, что складывается единая система государственных органов РФ, имеющих полномочия в сфере регулирования миграционных процессов. Важная сторона эффективного функционирования системы - четкое разграничение компетенции между органами исполнительной власти в целях исключения конфликтов между ними и необоснованного дублирования функций. При этом, как подчеркивает С.В. Айрапетян, важно построение системы, в которой компетенция отдельных государственных органов охватывала бы все полномочия, необходимые для осуществления функций государства в сфере миграции.

В процессе формирования системы органов государственной власти РФ, обладающих полномочиями по вопросам миграции, прослеживается два основных направления.

Первое направление характеризуется непосредственно созданием специализированных органов, участвующих в решении задач по реализации миграционной политики, в том числе проведение всего комплекса практических мероприятий в данной сфере. К таким органам относятся ФМС, МИД РФ, ФСБ РФ.

Второе направление деятельности органов государственной власти РФ в области миграции заключается в определении общих направлений миграционной политики, выработке юридических оснований ее осуществления, а также едином руководстве всеми направлениями реализации такой политики. Это функция правового и организационного обеспечения деятельности практических органов, которую выполняют органы общей компетенции - Президент РФ, Правительство РФ, Федеральное собрание РФ.

Среди органов исполнительной власти РФ основная нагрузка по реализации мероприятий в области миграции возложена на ФМС. Об этом свидетельствует объем полномочий, предоставленных данной государственной структуре, а также круг вопросов, отнесенных к ее ведению.

Таким образом, система органов государственной власти РФ, имеющих полномочия в области регулирования миграционных процессов, весьма обширна. Специфика возникающих вопросов, многогранность и тесная взаимосвязь обуславливают то, что в данную сферу регулирования прямо или косвенно вовлечены все три ветви власти - законодательная, исполнительная и судебная.

Вместе с тем, масштабы их непосредственного участия в решении миграционных проблем неодинаковы. Основную нагрузку в данной сфере государственного управления несут органы исполнительной власти. ФМС занимает центральное место в системе российских органов власти в области практической реализации государственной миграционной политики. Она обладает не только основными полномочиями в данной сфере, но и осуществляет руководящие и координирующие функции среди иных министерств и ведомств.

§2. Административно-процессуальные основы организации и деятельности подразделений Федеральной миграционной службы России в сфере миграционных отношений

В соответствии с Постановлением Правительства РФ «О вопросах Федеральной миграционной службы», в настоящее время Правительство РФ осуществляет руководство деятельностью Федеральной миграционной службой, которая является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере миграции, правоприменительные функции, функции по федеральному государственному контролю (надзору) и предоставлению (исполнению) государственных услуг (функций) в сфере миграции.

Административные процедуры осуществления данной деятельности имеют как процессуальную, так и внепроцессуальную природу.

ФМС Российской Федерации осуществляет возложенные на нее функции контроля в сфере миграции на основании действующего законодательства РФ и внутриведомственными административными регламентами.

Выявление места и роли миграционной службы в механизме государственного управления невозможно без анализа правового статуса всех органов РФ, имеющих полномочия в сфере регулирования миграционных процессов. Такой подход позволяет наиболее полно и всесторонне определить участие каждого из них в решении рассматриваемых вопросов, что, в свою очередь, предопределит выводы о роли и месте ФМС РФ в системе органов государственного управления с учетом новой системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.

Говоря об административно-процессуальной деятельности в сфере миграционных отношений, следует иметь в виду, что важной стадией административно-правового регулирования миграционных отношений выступает государственное принуждение, которая осуществляется в случае необходимости. Как обращает внимание Д.Ю. Горохов, в рамках административного процесса в сфере миграции применяются различные виды административно-правового принуждения:

административно-пресекательные меры (например, выявление лиц, проживающих без регистрации по месту пребывания или по месту жительства, или депортация);

административно-предупредительные меры (например, закрытие пункта пропуска через Государственную границу РФ);

административно-восстановительные меры (например, охрана и сопровождение органами внутренних дел беженцев и вынужденных переселенцев в центры временного размещения; проведение в отношении беженцев медицинского обследования в соответствии с требованиями медицинского сертификата);

меры административной ответственности, на особенностях применения которых считаем целесообразным остановиться подробнее.

При этом, основным направлением административно-процессуальной деятельности ФМС РФ выступает осуществление административно-юрисдикционой деятельности, поскольку эффективная охрана общественных отношений, возникающих в сфере государственного управления миграцией населения, невозможна без административно-юрисдикционной деятельности по привлечению лица, совершившего миграционное правонарушение, к административной ответственности за нарушение миграционного законодательства.

Рассмотрим более подробно особенности правового регулирования административно-юрисдикционной деятельности по привлечению лица, совершившего миграционное правонарушение, к административной ответственности за нарушение миграционного законодательства.

В главе 18 КоАП РФ установлена административная ответственность за правонарушения в области защиты государственной границы РФ и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации. По объекту противоправных посягательств можно выделить две основные категории правонарушений: правонарушения в области защиты государственной границы РФ и правонарушения в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории РФ.

Субъектами правонарушений в области защиты государственной границы РФ выступают как граждане РФ (должностные лица РФ), так и иностранные граждане и лица без гражданства. По субъектам правонарушений можно выделить две категории составов. Составы первой категории не дифференцируются в зависимости от субъекта правонарушения, поскольку субъектом может быть любое лицо. Составы второй категории разделяют ответственность граждан РФ (должностных лиц РФ) и иностранных граждан и апатридов.

Что касается правонарушений в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории РФ, КоАП выделяет три вида составов по субъектам правонарушения. В первую категорию входят составы, где субъекты?это только иностранные граждане или апатриды. Вторую категорию образуют составы, в одной части которых субъектом выступает гражданин РФ (должностное лицо, юридическое лицо РФ), а в другой - иностранный гражданин или лицо без гражданства. В составах третьей категории субъект правонарушения недифференцирован.

Санкцией за указанные правонарушения выступает, как правило, административный штраф, в отдельных случаях - предупреждение, административный арест, административное приостановление деятельности. Как дополнительное наказание в ряде составов предусматривается конфискация орудий совершения или предмета административного правонарушения, а также административное выдворение за пределы Российской Федерации.

В качестве примеров рассмотренных правонарушений можно назвать привлечение к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства при отсутствии у них разрешения на работу, если такое разрешение требуется в соответствии с федеральным законом (ст. 18.15КоАП РФ), несоблюдение работодателем или заказчиком работ (услуг) установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства ограничений на осуществление отдельных видов деятельности (ст. 18.17 КоАП РФ) и т.д.

При всем многообразии особенностей, присущих административной ответственности за нарушение миграционного законодательства, представляется необходимым признать, что данный вид ответственности наступает в случае нарушения мигрантом, должностным лицом, юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, миграционно-правовых отношений, которые опосредуются нормами миграционного законодательства, объединенными в миграционно-правовой режим (миграционные правила). Формирование составов административных правонарушений, посягающих на миграционно-правовые отношения и сами миграционные правила, определяющие порядок территориального перемещения населения, образуют нормативное основание возникновения административной ответственности за нарушение миграционного законодательства. Причем нормативное закрепление составов административных правонарушений, посягающих на миграционно-правовые отношения, вторично по отношению к нормативному закреплению самих миграционных правил, поскольку для государства и общества важнее позитивно упорядочить миграционные отношения и обеспечение их правовой охраны. Как подчеркивает Т.А. Прудникова, между указанными двумя составляющими нормативного основания возникновения административной ответственности (миграционными правилами и составом административного правонарушения) существует корреляционная связь, при которой из установленных государством миграционных правил должна с неизбежностью вытекать необходимость закрепления составов административных правонарушений, направленных на охрану указанных миграционных правил.

Важное место в административно-юрисдикционной деятельности по привлечению лица, совершившего миграционное правонарушение, к административной ответственности за нарушение миграционного законодательства, занимает процедура административного задержания.

Процедура административного задержания иностранных граждан, лиц без гражданства должна быть рассмотрена особо, поскольку административное задержание есть кратковременное ограничение свободы физического лица, применяемое в исключительных случаях для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении. Примечателен факт, что сотрудники ФМС России не включены законодателем в перечень лиц, уполномоченных осуществлять административное задержание: данную меру вправе применять сотрудники ОВД (полиции). Также осуществить административное задержание без применения меры доставления нарушителя практически невозможно.

Согласно ст. 27.2 КоАП РФ, доставление - это принудительное препровождение физического лица в целях составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, если составление протокола является обязательным.

Пункт 15 ч. 1 указанной статьи уполномочивает должностных лиц ФМС России осуществлять доставление правонарушителей, причем в служебные помещения ОВД (полиции) или в помещения местного самоуправления сельского поселения. Но практика применения данной меры показывает, что иностранных граждан или лиц без гражданства, нарушивших нормы миграционного законодательства, доставляют в дежурную часть территориального подразделения полиции, где составляются соответствующие процессуальные документы. В соответствии с приказом МВД России от 1 апреля 2009 г. № 248 «Об утверждении наставления о порядке исполнения обязанностей и реализации прав милиции в дежурной части органов внутренних дел Российской Федерации после доставления граждан», после доставления человека в дежурную часть оперативный дежурный обязан принять от должностного лица, осуществившего доставление, письменный рапорт или рапорт с протоколом об административном правонарушении, установить личность доставленного лица, его возраст и место его жительства.

В случае если при установлении личности доставленного лица выясняется, что в соответствии с законодательством РФ доставленное лицо обладает неприкосновенностью, такое лицо незамедлительно освобождается, о чем в «Книге учета лиц, доставленных в дежурную часть полиции» производится соответствующая запись. О доставлении указанного лица составляется письменный рапорт на имя начальника ОМВД России на районном уровне, информируется дежурная часть вышестоящего органа внутренних дел и прокурор.

В случае доставления в дежурную часть иностранных граждан, не пользующихся дипломатическим иммунитетом, оперативный дежурный проводит процессуальные действия на общих основаниях. Доставленный гражданин проверяется по централизованному учету правонарушений, совершенных на территории Российской Федерации иностранными гражданами, лицами без гражданства, а также в отношении их (АИС «Криминал-И») ГИАЦ МВД России.

При наличии информации о возможной причастности иностранного гражданина к противоправным деяниям, а также в случае, если иностранный гражданин доставлен без документов, либо с документами, которые содержат признаки поддельных, в установленном порядке проводится проверка указанных лиц по линии НЦБ Интерпола при МВД России.

Исключительным обстоятельством применения меры административного задержания в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства является то, что оно может применяться сроком до 48 часов, тогда как по общему правилу Кодекса об административных правонарушениях РФ применяется на срок до 3 часов.

Особыми мерами административной ответственности за нарушение миграционного законодательства выступают административное выдворение и депортация, сущность и содержание которых предлагаем рассмотреть подробнее..

Депортация - принудительная высылка иностранного гражданина из Российской Федерации в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации (абзац 16 части 1 статьи 2 федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ).

Выдворение - это вид административного наказания, устанавливаемый в отношении иностранных граждан или лиц без гражданства за совершение административных правонарушений предусмотренных Кодексом Российской Федерации «Об административных правонарушениях» (КоАП РФ), и заключается в принудительном и контролируемом перемещении (высылке) указанных лиц через Государственную границу РФ за пределы Российской Федерации, либо контролируемом самостоятельном выезде из России. Выдворение следует отличать от депортации, так как, несмотря на формальную схожесть, данные понятия отличаются по юридической природе и основаниям применения. Так, депортация применяется в случаях утраты или прекращения у иностранца законных оснований для дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации (подобного рода смысл закреплен в ст. 2 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»).

Необходимо заметить, что вопрос о тождественности понятий выдворение и депортация в современной российской науке является дискуссионным, и, по мнению большей части ученых, отождествление данных понятий является ошибочным. При этом необходимо отметить что, трудности в разграничении данных понятий возникают у ученых осуществляющих исследования правового обеспечения в сфере миграции, в то время как у ученых исследующих правовые режимы въезда в РФ и выезда из РФ, а также охраны Государственной границы, в рамках обеспечения государственной безопасности, в том числе и иммиграционной, подобных трудностей не возникает, так как они, в основном своем большинстве, как отмечает А.А. Аванесова, используют понятие «выдворение».

После того как Федеральная миграционная служба приняла решение о депортации, а суд наложил административное наказание в виде административного выдворения, иностранные граждане поступают в распоряжение органов внутренних дел, т. е. помещаются в специальные приемники для лиц, арестованных в административном порядке.

Практическая организация и содержание спецприемников для иностранных граждан, подлежащих административному выдворению и депортации, осуществляется на основе нормативных правовых актов Российской федерации и субъектов Федерации и подзаконных актов, в частности приказов и инструкций органов исполнительной власти. В соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации находятся административное и административно-процессуальное законодательство. На органы государственной власти субъектов Российской Федерации ложится бремя создания условий осуществления административного выдворения и депортации, реализации гарантий защиты прав и свобод, законных интересов перемещаемых лиц. Так, в частности, лица, подлежащие депортации и административному выдворению, должны содержаться в специально отведенных помещениях органов внутренних дел (пограничных служб) либо в специальных учреждениях, создаваемых в порядке, уставленном законом субъекта Федерации. Пока спецучреждения для иностранных граждан, подлежащих административному выдворению и депортации, созданы лишь в нескольких субъектах Российской Федерации.

Первое специальное учреждение для иностранных граждан, подлежащих депортации или административному выдворению и депортации по решению суда за пределы России, было создано в Москве. Оно представляло собой фактически следственный изолятор, однако режим мягче, а условия содержания лучше. После того как из Кодекса об административных правонарушениях была исключена статья о бродяжничестве, Правительством г. Москвы были созданы специальные учреждения на базе приемников-распределителей, являющихся подразделениями милиции общественной безопасности г. Москвы, реорганизуемых, в соответствии с федеральным законодательством Правительства Москвы, по согласованию с Министерством внутренних дел. Спецприемники поделили между лицами без определенного места жительства и иностранцами. Восемь из двадцати приемников перестроили под спецучреждения режимного типа для иностранцев. В них, как отмечает Т.А. Прудникова, содержатся иностранцы из стран ближнего и дальнего зарубежья, в отношении которых суд принял решение о помещении иностранных граждан и лиц без гражданства в специальные учреждения, до исполнения решения о депортации или административном выдворении.

Как указывает Т.А. Прудникова, в Санкт-Петербурге принято решение передать на праве безвозмездного пользования Главному управлению внутренних дел по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области дополнительные помещения для содержания иностранных граждан, подлежащих депортации или административному выдворению за пределы Российской Федерации, до исполнения решения суда об административном выдворении и решения директора ФМС о депортации за пределы Российской Федерации. В Приморском крае в 2005 г. был принят Закон «О порядке создания специальных учреждений временного содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации и выдворению». В Республике Башкортостан и ряде других субъектов организованы аналогичные специальные учреждения для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации и выдворению за пределы Российской Федерации.

Специальные учреждения создаются в форме государственных учреждений, финансирование которых, связанное с созданием и текущим содержанием спецучреждений, осуществляется из средств бюджета субъекта, в пределах лимитов бюджетных обязательств на очередной финансовый год. Однако не все субъекты Российской Федерации имеют финансовую возможность создать и содержать специальные учреждения для иностранных граждан и лиц без гражданства. Содержание иностранных граждан в специальных учреждениях включается в состав расходов по депортации либо административному выдворению и возмещается спецучреждению в порядке, определенном законодательством Российской Федерации.

Таким образом, стадия административного принуждения как стадия административно-правового регулирования миграционных отношений является необходимым условием нормального функционирования миграционно-правовых отношений. В сфере миграции населения активно применяются различные формы административного принуждении: административно-восстановительные, административно-пресекательные, административно-предупредительные и меры административной ответственности.

Проблемы административной ответственности за нарушение миграционного законодательства приобретают особое значение в связи с активизацией миграционных процессов в Российской Федерации.

Не остается сомнений в необходимости исследования проблем административно-правового регулирования миграционных правоотношений как отношений административно-правового характера, что влечет создание действительно эффективной миграционной политики, которая должна стать основой для формирования системного подхода к правотворческой деятельности государства, стать одним из приоритетных направлений деятельности органов государственной власти с целью превращения миграции в позитивный фактор экономического и социального развития общества.

Рассматривая Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, необходимо отметить, что нормы, касающиеся вопросов пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, сферы их трудовой деятельности, а также порядка и видов административной ответственности последних, также требуют определенного совершенствования.

На основании практики процессуально-правовой работы подразделений ФМС РФ по регулированию миграционных вопросов, а также специальной литературы, систематизируем практические пробелы законодательства об административных правонарушениях в сфере миграции и предложим пути их решения.

Во-первых, на сегодняшний день существует острая необходимость в расширении объекта охраны главы 18 КоАП РФ. Это связано с тем, что содержание данной главы значительно шире, чем указано в ее названии, ввиду того, что законодателем абсолютно не учтена сфера трудовой деятельности иностранных граждан и лиц без гражданства на территории нашей страны.

В данном контексте считаем целесообразным поддержать идею А.Н. Жеребцова, в соответствии с которой надлежит «сформировать систему составов административных правонарушений, в основе которого лежит вид миграционного потока, объект административно-правовой охраной и предлагаемая система миграционно-правовых режимов. Это обстоятельство позволяет предложить специальную главу Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: «Административные правонарушения, посягающие на миграционно-правовые отношения (миграционные правила)». В рамках данной главы следует закрепить помимо имеющихся составов административных правонарушений, составы которые в настоящее время отсутствуют в КоАП РФ. Это позволит целостно обеспечить охрану общественных отношений, возникающих в сфере территориального перемещения населения, обеспечить нормальное функционирование системы государственного управления миграционными процессами».

Во-вторых, исходя из принципа, используемого законодателем для объединения однородных составов административных правонарушений в отдельные самостоятельные главы КоАП РФ, разумнее ст. 19.27 настоящего Кодекса, предусматривающую административную ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства за предоставление ложных сведений при осуществлении миграционного учета, представить в главе 18 КоАП РФ в виде ст. 18.20 КоАП РФ.

В-третьих, отсутствие четкого определения всего круга субъектов административной ответственности в статьях (диспозициях и санкциях статей) 18.2 - 18.3, 18.5 - 18.7, 18.11, 18.13 - 18.19 КоАП РФ, предусматривающих по своей логике административную ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства, дестабилизирует в определенном роде весь процесс осуществления правосудия в отношении данной категории лиц, в связи с чем необходимо осуществить работу нормотворческого характера в данном направлении для устранения выявленных недостатков.

В-четвертых, меры административной ответственности, закрепленные в КоАП РФ и применяемые в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства за совершение ими административных проступков на территории нашей страны, будут более действенны, если:

. Меру административной ответственности в виде предупреждения в силу ее малоэффективности исключить из соответствующих статей (частей статей) главы 18 КоАП РФ.

. Предусмотреть несколько вариантов реализации административного штрафа в рассматриваемой области в случае неплатежеспособности иностранного гражданина или лица без гражданства, а именно: а) возможность возложения обязанности по выплате административного штрафа на соответствующие представительные органы (организации) того государства, гражданин которого подвергается данному административному наказанию на территории нашей страны, путем принятия соответствующих межправительственных соглашений; б) обязанность выплаты административного штрафа на приглашающую сторону, если таковая установлена; в) принятие альтернативной меры административной ответственности для данной категории лиц в виде общественно полезных работ.

. В ст. 3.10 КоАП РФ, предусматривающую меру административного наказания - административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, внести изменения и дополнения следующего содержания:

дополнить статью частью 4, содержащей в себе положения о лишении иностранного гражданина и (или) лица без гражданства, подвергшихся административному выдворению за пределы Российской Федерации, права въезда на территорию нашей страны сроком от 5 до 10 лет;

дополнить статью примечанием следующего содержания: «К иностранному гражданину, постоянно проживающему на территории Российской Федерации, обремененному семейными, имущественными и иными обязанностями, положительно характеризующемуся по месту жительства, работы (учебы), в случае совершения им административного правонарушения, за которое предусмотрено административное наказание в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации, данное наказание может быть заменено административным штрафом и (или) общественно полезными работами».

. Во исполнение ст. 3.3 КоАП РФ административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства должно быть представлено в соответствующих статьях главы 18 КоАП РФ как в виде основного, так и в виде дополнительного административного наказания.

. Отказаться от использования понятия «депортация» ввиду равнозначности процедур административного выдворения и депортации, приводящих к единому результату - удалению лица с территории нашей страны, объединив рассматриваемые процедуры одним общим названием - «Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства» с обязательной заменой слова «депортация» на указанное словосочетание во всех соответствующих нормативно-правовых источниках Российской Федерации.

. Предусмотреть конфискацию орудия совершения или предмета административного правонарушения в составах административных правонарушений, затрагивающих сферу трудовой деятельности иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации.

. Меру административной ответственности в виде административного приостановления деятельности представить в соответствующих статьях главы 18 КоАП РФ в виде не только основного, но и дополнительного административного наказания.

. Исключить из практики применения возможность досрочного прекращения исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности путем отмены ч. 3 ст. 3.12 КоАП РФ.

. Ввести альтернативную меру административного наказания - общественно полезные работы, представив ее в главе 3 КоАП РФ.

В-пятых, затрагивая вопрос о сроках задержания иностранных граждан и лиц без гражданства, не имеющих при себе документов, удостоверяющих их личность и подтверждающих их право на нахождение на территории Российской Федерации, стоит отметить, что в сложившейся на сегодняшний день в нашей стране ситуации касательно уровня административной деликтности данной категории лиц, целесообразнее внести на рассмотрение в Государственную Думу Российской Федерации вопрос о возможности увеличения сроков задержания указанных иностранных граждан и лиц без гражданства с обязательным помещением последних в специальные учреждения до момента установления их личности (а в случае необходимости восстановления документов, удостоверяющих ее) и решения вопроса о дальнейшем их нахождении на территории нашей страны.

В целом же, следует констатировать, что основные направления совершенствования российского законодательства в области предупреждения административных правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации, свидетельствуют о существовании значительного числа проблемных вопросов в указанной области жизнедеятельности. И только решение данных проблемных вопросов в общей их совокупности сможет повлиять на снижение общего уровня административной деликтности данной категории лиц на территории нашего государства.

Совершенствование административно-процессуальных основ организации и деятельности подразделений Федеральной миграционной службы России в сфере миграционных отношений не должно ограничиваться совершенствованием законодательства об административных правонарушениях и, как следствие, административно-юрисдикционной деятельности.

В последние годы на федеральном уровне приняты основополагающие законы «О гражданстве» и «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», закладывающие фундамент миграционной политики.

Но практика реализации внешневластных функций ФМС России в административно-процессуальной форме показывает, что действующее в этой сфере федеральное законодательство и ведомственные акты ФМС России еще далеки от совершенства. В связи с этим, законодателем ежегодно производится обновление и внесение изменений и дополнений в миграционное законодательство.

Рыночная экономика предъявляет очень жесткие требования к миграции, потому что высокая мобильность рабочей силы является неотъемлемым условием ее успешного развития. В нынешней ситуации приоритетным направлением миграционной политики Российской Федерации должно стать создание такой правовой основы в сфере регулирования миграционных процессов, которая обеспечила бы стабильный приток профессиональных трудовых мигрантов и динамичное развитие экономики страны.

Необходимо отметить, что продолжает оставаться актуальной проблема совершенствования миграционного законодательства, направленного на преодоление негативных последствий миграционных процессов и обеспечение национальной безопасности государства.

Формирование миграционного законодательства должно быть направлено на создание условий для беспрепятственной реализации прав и свобод мигрантов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Совершенствование миграционного законодательства должно не только целенаправленно идти по пути дальнейшего устранения коллизий правовых норм, пробелов правового регулирования, исключения избыточного количества отсылочных норм, не обусловленных реальными потребностями, но также реально соответствовать складывающимся миграционным процессам.

При разработке любого нормативно-правового акта в сфере миграции необходимо осознание его «встраиваемости» в государственную миграционную политику с учетом всесторонней оценки региональных факторов: демографических, экономических, политических и др. Государственная миграционная политика в этом вопросе как на уровне Российской Федерации, так и на уровне субъектов Российской Федерации должна носить селективный характер, формироваться на основе прагматических демографических, экономических и геополитических интересов страны и региона. В числе приоритетных направлений государственной миграционной политики России должно стать, прежде всего, создание благоприятных условий для совместной жизни и деятельности коренного населения и мигрантов.

С учетом комплексного характера миграционного законодательства, актуальной остается и задача его систематизации и унификации.

Проведенный анализ позволяет сформулировать ряд задач, в ходе решения которых может быть разработан такой систематизирующий нормативно-правовой акт, как кодекс (Миграционный кодекс Российской Федерации). В Кодексе необходимо:

сформулировать основные термины и понятия, используемые в действующем миграционном законодательстве;

систематизировать основные принципы миграционного законодательства;

определить предмет и структуру миграционного законодательства;

раскрыть содержание и структуру отношений, регулируемых миграционным законодательством;

выявить субъекты миграционных отношений;

дать нормативно-правовое определение полномочий органов государственной власти Российской Федерации в регулировании миграционных процессов; органов государственной власти субъектов Российской Федерации в регулировании миграционных процессов; миграционной службы Российской Федерации в регулировании миграционных процессов; миграционного контроля Российской Федерации; планирования миграционных процессов в Российской Федерации;

раскрыть нормативно-правовое содержание и структуру въезда в Российскую Федерацию, выезда из Российской Федерации и сформулировать нормы, регулирующие данную сферу отношений;

раскрыть нормативно-правовое содержание и структуру пребывания в Российской Федерации и сформулировать нормы, регулирующие эту сферу отношений;

раскрыть нормативно-правовое содержание и структуру проживания в Российской Федерации и в систематизированном виде сформулировать нормы, регулирующие указанную сферу отношений;

раскрыть нормативно-правовое содержание и структуру ответственности за нарушение миграционного законодательства и сформулировать нормы, регулирующие данную сферу отношений.

Наконец, особое место в ряду мер по совершенствованию организации и деятельности подразделений Федеральной миграционной службы России в сфере миграционных отношений и релевантного миграционного законодательства могла бы занимать специальная программа легализации в виде миграционной амнистии иностранных граждан, незаконно находящихся в РФ, предоставляющая возможность указанным лицам получить легальный статус без применения к ним жестких санкций за совершенные нарушения миграционного законодательства.

По общему правилу, институт легализации мигрантов представляет собой совокупность административно-правовых норм, обеспечивающих реализацию иностранным гражданином права выступать в правоотношениях под юрисдикцией РФ в качестве иностранного физического лица. Таким образом, легализованный мигрант - это иностранный гражданин (или лицо без гражданства), пребывающий или проживающий на территории РФ на законных основаниях, соблюдающий процедуры, установленные миграционными правилами РФ, и в соответствии с этим наделенный законными правами выступать стороной в правоотношениях под юрисдикцией РФ в статусе иностранного гражданина. При отсутствии признания за иностранным гражданином права участвовать в правоотношениях под юрисдикцией РФ он оказывается в административно-правовом статусе незаконного мигранта, или мигранта, незаконно пребывающего на территории РФ.

По существующим правовым правилам пребывания и проживания на территории РФ самостоятельное изменение иностранным гражданином своего правового статуса или незаконное его установление является нарушением миграционного законодательства и грозит применением мер административного воздействия вплоть до выдворения иммигранта из страны согласно ст. 18.8, 18.10, 18.11 и 18.12 Кодекса РФ об административных правонарушениях (КоАП).

Количество подобных нарушений велико, что не в последнюю очередь обусловлено наличием в РФ большого количества незаконных мигрантов. Однако уменьшить число таких нарушений только с помощью мер административного принуждения крайне сложно. Положительных тенденций в этом направлении можно было бы достичь, применяя наряду с мерами административной ответственности легализацию части иностранных граждан, которые противоправно самостоятельно изменили свой иммиграционный статус.

В России миграционная амнистия не объявлялась, однако эта процедура является эффективным способом, применяемым зарубежными государствами, который приводит к многократному и быстрому сокращению количества незаконных мигрантов на территории принимающего государства.

На основании обзора специальной литературы, нами предлагаются следующие условия проведения возможной миграционной амнистии в РФ:

. Мигранты, претендующие на получение законного статуса, не должны иметь существенных проблем с российским законодательством: быть судимыми или находиться под следствием, иметь серьезные административные правонарушения. При этом не должно рассматриваться в качестве правонарушения нарушение правил регистрации по месту пребывания.

. Определение: а) продолжительности времени, в течение которого амнистируемое лицо должно находиться на территории страны (пребывать в РФ); б) непосредственного срока (временного периода) проведения амнистии.

. Возможность применения различных льгот при проведении миграционной амнистии: в зависимости от категории мигрантов (преимущество - молодым людям с российским профессиональным образованием или перспективными квалификациями, знанием русского языка, близким к российскому менталитетом), ценза оседлости, страны прибытия и т. д.

. Определение возможности не только приобретения законного статуса пребывания (проживания) мигранта в РФ, но и возможности получения мигрантом гражданства РФ.

Программа амнистии, по замечанию О.Ю. Вострокнутовой, могла бы быть направлена как на бывших граждан СССР, считающих себя русскими, которые после распада Союза не смогли получить гражданство РФ и имеют гражданство других государств СНГ или статус лиц без гражданства, так и на граждан из дальнего зарубежья, которые проживают в России по 15-20 лет.

Для проведения процедуры легализации незаконных мигрантов в виде миграционной амнистии считаем целесообразным разработать административно-правовой регламент, предусматривающий:

) определение реального (фактического) положения каждого отдельного незаконного мигранта;

) уточнение и классификацию совершенных мигрантом правонарушений в сфере миграционного законодательства;

) определение дифференцированных размеров штрафов как вида административного наказания по конкретным фактам совершенных правонарушений;

) процедуру получения мигрантом законного статуса пребывания, проживания, гражданства РФ.

Для законодательного закрепления процедуры легализации в виде миграционной амнистии необходимо четко определить:

категории незаконных мигрантов, на которых амнистия может быть распространена;

конкретные перечни и виды правонарушений миграционного законодательства, понеся административную ответственность за которые мигрант может быть амнистирован (меры ответственности должны соотноситься с фактором вины (умысел или небрежность) мигранта, совершившего или совершающего правонарушение, при этом должны учитываться совокупность совершенных правонарушений, их повторность и систематичность). Одновременно необходимо предусмотреть невозможность легализации путем миграционной амнистии мигрантов, въезд которым или пребывание которых на территории РФ были ограничены или запрещены.

После проведения процедуры миграционной амнистии иммиграцию в РФ предлагается ограничить как по общим основаниям (судимость, опасные болезни, участие в экстремистских организациях, участие в шпионской деятельности против РФ и т. п.), так и по основаниям, которые могут изменяться в зависимости от социально-экономического и политического положения, сложившегося на территории РФ в определенный момент времени.

Как замечает А.Н. Сухаренко, миграционное законодательство, совершенствуясь, должно предусматривать: а) принципы квотирования въезда иммигрантов из определенных стран (например, упрощение въезда и получения законного статуса мигрантами из Беларуси, Украины, Прибалтики и усложнение въезда мигрантам из других стран); ) принципы, связанные с перспективами культурной адаптации иммигрантов; в) принципы зонирования территории РФ для преимущественного приема трудовых мигрантов (ограничение места жительства определенными территориальными зонами с сохранением свободы перемещения в рамках этих зон); г) принципы профессиональной специализации мигрантов.

Российская Федерация должна быть максимально привлекательной для мигрантов, присутствие которых на территории государства полезно и необходимо (молодые перспективные образованные люди, занимающиеся научной деятельностью) или желательно для обеспечения устойчивого социально-экономического и демографического развития страны.

§3. Организационно - правовые особенности деятельности федеральной миграционной службы России, ее взаимодействия с ОВД и иными правоохранительными органами в сфере миграционных отношений в РФ

Несомненно, что в основе всей будущей работы по повышению качества миграционной политики государства должно стать улучшение взаимодействия всех ветвей власти, всех ведомств причастных к решению этой проблемы.

Для эффективной работы в этом направлении требуется объединение усилий не только различных государственных институтов, но и разнообразных структурных элементов всей системы органов исполнительной власти, улучшение взаимодействия между ними.

Как единый и целостный организм, осуществляя межведомственное взаимодействие, работники и сотрудники исполнительных органов, контролирующие миграционные потоки, должны понимать, что взаимодействие, как управленческая категория - это, по мнению Н.В. Поляковой, «присущее любой социальной системе состояние, отражающее взаимосвязь, взаимообусловленность ее элементов и проявляющееся в динамике, т.е. в деятельности системы с момента начала ее функционирования».

Для обоснованного, целесообразного, грамотного руководства в области обеспечения специального правового режима пребывания на территории Российской Федерации иностранцев и апатридов определен круг государственных органов исполнительной власти, уполномоченных рассматривать и решать вопросы в сфере реализации основных направлений миграционной политики в рамках обеспечения национальной безопасности государства, личной и общественной безопасности, а также охраны общественного порядка. В настоящее время межведомственное взаимодействие ФМС РФ с ОВД и иными правоохранительными органами в сфере миграционных отношений в РФ осуществляется по следующим направлениям:

. Формирование и использование информационных ресурсов Центрального банка данных по учету иностранных граждан и лиц без гражданства, согласно утвержденного постановлением Правительства РФ от 06.04.2005 г. № 186 Положения о создании, ведении и использовании центрального банка данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в Российской Федерации. Ответственной за ведение центрального банка данных является Федеральная миграционная служба, которая совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти:

а) обеспечивает бесперебойную эксплуатацию программно-технического комплекса центрального банка данных (с использованием современных информационных технологий и привлечением квалифицированного персонала);

б) осуществляет автоматизированный сбор, хранение и обработку, а также представление пользователям информации об иностранных гражданах.

Основная работа при этом ложится на федеральном уровне - на Управление информационных ресурсов ФМС России, Главный информационно-аналитический центр МВД России, Консульский департамент МИД России, Управление информационного обеспечения оперативно-розыскной деятельности ФСБ России, управление пограничного Пограничной службы ФСБ России.

На региональном уровне - на территориальные органы ФМС России, на информационные центры органов внутренних дел, представительства МИД России в субъектах Российской Федерации, пограничные управления ФСБ России по субъектам Российской Федерации.

В частности, на Федеральную службу безопасности возложена обязанность по предоставлению в Центральный банк данных информации о пересечении государственной границы Российской Федерации данной категорией лиц. МВД России предоставляет информацию о привлечении иностранных граждан к административной ответственности, о преступлениях, совершенных иностранными гражданами или в отношении них. МИД является поставщиком информации об оформленных иностранным гражданам приглашениях на въезд в Российскую Федерацию и визах. Федеральная миграционная служба представляет в банк данных информацию о миграционном учете иностранных граждан.

. Принятие решения о нежелательности дальнейшего пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации. В настоящее время, принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации вправе

. МВД России.

. ФСБ России.

. Минобороны России.

. Минздравсоцразвития России.

. Росфинмониторинг.

. СВР России.

. Минюст России.

. МИД России.

. ФМС России.

. ФСКН России.

Обращает на себя внимание отсутствие в действующем законодательстве четкого порядка взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства, с территориальными органами Федеральной миграционной службы, наделенных полномочиями подготавливать и исполнять решение о депортации данной категории иностранных граждан.

. Осуществление мер по депортации либо административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства.

Анализ норм действующего законодательства позволил выявить наличие определенной пробельности и разночтения некоторых положений нормативно-правовых актов в вопросе организации и проведением мероприятий, связанных с осуществлением депортации и административного выдворения. В частности, статья 31 федерального закона от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», закрепляет полномочия по осуществлению депортации за федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции и его территориальными органами. Вместе с тем, в статье указывается, что мероприятия по депортации осуществляются «во взаимодействии с федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами внутренних дел, и его территориальными органами, а также с иными федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами в пределах предоставленной компетенции».

Полномочия по осуществлению административного выдворения согласно статье 34 указанного законодательного акта возложены на «федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами внутренних дел, или его территориальный орган либо федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами безопасности, или его органы». При этом они направляют информацию об этом в федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, а также в федеральный орган исполнительной власти в сфере миграции.

В статье 13 федерального закона «О беженцах» от 19 февраля 1993 г. указано, что «выдворение (депортация) лица за пределы территории Российской Федерации осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, и его территориальными органами во взаимодействии с федеральным органом исполнительной власти по внутренним делам и его территориальными органами».

В статье 32.9 КоАП РФ, указано, что «постановление об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства исполняется:

) пограничными органами - при совершении административных правонарушений, предусмотренных частью 2 статьи 18.1, частью 2 статьи 18.4 настоящего Кодекса. Порядок организации этой работы определен приказом Федеральной службы безопасности Российской Федерации от 23 декабря 2008 г. № 631 г. «Об утверждении Инструкции об организации деятельности пограничных органов по административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства».

) федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по обеспечению установленного порядка деятельности судов, исполнению судебных актов, актов иных органов и должностных лиц - при назначении судьей иностранному гражданину или лицу без гражданства административного наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации в форме принудительного выдворения за пределы Российской Федерации, в порядке, утвержденном Федеральным законом от 06.12.2011г. № 410-ФЗ.

Согласно этого закона с 1 января 2012 года административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства имеет две формы:

принудительное и контролируемое перемещение указанных граждан и лиц через Государственную границу Российской Федерации за пределы Российской Федерации (далее - принудительное выдворение за пределы Российской Федерации);

контролируемый самостоятельный выезд иностранных граждан и лиц без гражданства из Российской Федерации.

Исполнение решения суда о назначении иностранному гражданину или лицу без гражданства административного наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации в форме принудительного выдворения за пределы Российской Федерации осуществляется судебными приставами.

Контроль за исполнением иностранным гражданином или лицом без гражданства постановления о его административном выдворении за пределы Российской Федерации в форме контролируемого самостоятельного выезда из Российской Федерации осуществляет ФМС России.

Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по обеспечению установленного порядка деятельности судов, исполнению судебных актов, актов иных органов и должностных лиц, или его территориальный орган либо пограничные органы в соответствии со своими полномочиями осуществляют административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина в форме принудительного выдворения за пределы Российской Федерации и направляют информацию об этом в федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, а также в федеральный орган исполнительной власти в сфере миграции.

Федеральный орган исполнительной власти в сфере миграции осуществляет контроль за исполнением иностранным гражданином или лицом без гражданства назначенного ему административного наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации в форме контролируемого самостоятельного выезда из Российской Федерации.

Кроме того, в положении о Федеральной миграционной службе, , за службой закреплены полномочия по принятию решения о депортации иностранных граждан и лиц без гражданства, а также по осуществлению мер по их депортации и административному выдворению за пределы Российской Федерации. При этом ФМС России «… осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями».

Кроме того, согласно п.9 Инструкции о порядке подготовки, представления и рассмотрения в системе Федеральной миграционной службы материалов по принятию решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации, утвержденной приказом Федеральной миграционной службы от 21 мая 2009 г. № 119 «Об организации в системе Федеральной миграционной службы деятельности по принятию решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации», территориальный орган ФМС контролирует выезд иностранного гражданина или лица без гражданства, в отношении которого принято решение о нежелательности пребывания, из Российской Федерации в установленный срок. В отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, не покинувшего территорию Российской Федерации, осуществляет мероприятия по его депортации.

Таким образом, по нашему мнению, в целях четкого понимания полномочий органов исполнительной власти по вопросам депортации и административного выдворения во всех перечисленных нормативно-правовых актах необходимо привести все формулировки к единообразию - какой орган выдворяет, какой организует, какой контролирует и как осуществляется обмен информацией.

Как один из положительных примеров по взаимодействию в реализации мер борьбы с нелегальной миграцией можно привести совместные организационные мероприятия МВД и ФМС России, утвержденные совместным приказом «Об организации деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной миграционной службы и их территориальных органов по депортации и административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства».

Порядок взаимодействия органов в процессе организации деятельности, связанной с реализацией мер по административному выдворению осуществляется в соответствии со ст.34 Федерального закона Российской Федерации «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», где в п. 3 в частности сказано, что «Федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами внутренних дел, или его территориальный орган либо федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами безопасности, или его органы осуществляют административное выдворение иностранного гражданина за пределы Российской Федерации и направляют информацию об этом в федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, а также в федеральный орган исполнительной власти в сфере миграции».

Следовательно, в процессе обеспечения специального административно-правового режима пребывания на территории России иностранных граждан и лиц без гражданства задействована определенная строго установленная законодательством Российской Федерации система органов государственного управления и должностных лиц, уполномоченных принимать решения в сфере миграционной политики. Данные органы реализуют предоставленные им права в данной области правового регулирования путем взаимодействия и координации своих действий.

Основными формами взаимодействия и координации являются:

проведение совместных координационных совещаний;

обмен информацией по вопросам борьбы с нелегальной миграцией;

совместные выезды в регионы для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи местным органам в борьбе с нелегальной миграцией, изучения и распространения положительного опыта;

проведение совместных целевых мероприятий для выявления и пресечения нелегальной миграции, а также устранения причин и условий, способствующих ее существованию;

взаимное использование возможностей органов для повышения квалификации работников, проведение совместных семинаров, конференций;

оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности в процессе деятельности по борьбе с нелегальной миграцией;

издание совместных приказов, указаний, подготовка информационных писем и иных организационно-распорядительных документов; выпуск совместных бюллетеней (сборников) и других информационных изданий;

разработка и утверждение согласованных планов координационной деятельности;

совместное проведение проверок соблюдения законов по различным вопросам и совместная разработка предложений по совершенствованию миграционного законодательства.

Перечень этих форм не является исчерпывающим, и на практике могут применяться и иные формы взаимодействия и координации.

Так, повсеместно практикуется взаимодействие характерное для многочисленных служб и подразделений ФСБ, МВД и ФМС России, постоянно участвующих в проведении совместных оперативно-розыскных мероприятий. Аналогичное взаимодействие проводится федеральной миграционной службы с представительствами Министерства иностранных дел в регионах. В подобных случаях взаимодействие носит ярко выраженный постоянный характер.

В практике правоохранительных органов межведомственное взаимодействие может осуществляться различными способами. Специфика предназначения этих государственных органов и организаций объективно требует непрерывного и тесного взаимодействия всех их служб и подразделений. Это предопределяется, во-первых, общностью их целей. Во-вторых, они порознь не обладают необходимым комплексом сил и средств для решения значительного числа задач в сфере регулирования миграционных процессов. В-третьих, совместная деятельность помогает избежать параллелизма, пробелов и дублирования в выполнении своих функций каждым ее участником и обеспечивает максимально эффективное использование ими специфических форм и методов взаимодействия на такое сложное явление, как миграция населения. Необходимость их взаимодействия обусловлена и рядом социальных, организационных и правовых факторов. Важнейшим является социальный фактор: объективно и стабильно существующая потребность всего общества и его членов в надлежащем порядке и безопасности. Удовлетворить ее можно только объединенными усилиями всех сил и средств. Так, одним из аспектов организации внешнесистемного взаимодействия между всеми организациями и правоохранительными органами является участие их руководителей в работе межведомственных комиссий.

Таким образом, на практике осуществляется внешнесистемное взаимодействие и координация действий различных по своим задачам ведомств и органов по актуальным вопросам в сфере миграции, требующих для своего разрешения комплексного использования сил и средств.

Однако, по нашему мнению, до настоящего времени не решен ряд существенных вопросов взаимодействия и координации действий заинтересованных органов в сфере миграции.

Во-первых, в существующем законодательстве нет достаточно четкого и ясного ответа на вопрос: возложена ли в целом функция взаимодействия и координации органов исполнительной власти по вопросам миграции на ФМС России, т.е., что на деле и в каком объеме ФМС России должна координировать?

Во-вторых, правовая база функции взаимодействия по вопросам миграции явно не отработана до конца. Субъекты взаимодействия и координации в законодательных и нормативно-правовых актах конкретно не перечисляются, есть лишь обобщенные указания в ряде из них на органы, осуществляющие деятельность в сфере миграции. Например, при принятии решений о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации , хотя и здесь не урегулирован порядок их взаимодействия, координации действий и порядок обмена информацией.

В-третьих, не разработана проблема распространения данной функции на органы исполнительной власти на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации в плане профилактики нелегальной миграции и других правонарушений в сфере миграции. Возможно, есть необходимость в существовании в регионах координационных советов, призванных заниматься вопросами миграции на своих территориях.

В настоящее время также имеют место:

недостаточная организация межведомственного взаимодействия по вопросам обмена информации;

несогласованность действий структурных подразделений органов исполнительной власти и правоохранительных органов, из-за чего они как единое целое не настроены на конечный результат;

По нашему мнению, вопросы межведомственного взаимодействия должны войти в первую очередь в отчетные показатели деятельности каждого органа по решению вопросов регулирования миграционных потоков. Следует объединить усилия всех органов, организаций, таким образом, что бы их работа была нацелена на конкретный единый конечный результат. Кроме того, надлежит закрепить вопросы взаимодействия и координации отдельным постановлением Правительства Российской Федерации или совместным нормативно-правовым актом всех органов, участвующих в этой работе. От их слаженной и согласованной работы по времени, месту и задачам во многом зависит качество регулирования миграционных процессов и в целом деятельности для решения общей цели - преодолению негативных последствий стихийно развивающихся процессов миграции, созданию условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов, а также обеспечения гуманного отношения к лицам, ищущим убежище на территории Российской Федерации.

Несомненно, что после реорганизации в 2004 году федеральной миграционной службы этот процесс вышел на другой, качественно новый уровень. Взаимодействие, как управленческая категория, обрело новую форму во вновь созданной структуре.

Это наглядно подтверждают результаты деятельности ФМС России, а это значит, что знание и умение практического применения взаимодействия в организации управления миграционными процессами является существенным резервом в повышении эффективности деятельности организаций и органов, участвующих в регулировании миграционных потоков на территориях субъектов Российской Федерации.

В завершение параграфа отметим, что сегодня ФМС РФ продолжает совершенствование миграционной политики, вместе с тем объективная реальность диктует необходимость активизации данного вида деятельности, еще большего объединения усилий всех правоохранительных органов и отдельных ведомств по управлению миграционными процессами, более совершенного регулирования миграционных отношений, эффективной борьбы с негативными явлениями, правонарушениями и преступлениями в данной сфере. Поиск новых, более действенных механизмов и инструментов, целостность подходов при согласовании интересов различных органов, ведомств и организаций, позволит упорядочить миграционные процессы, направив их в цивилизованное русло правового и социально-экономического созидания.

Выводы по главе 2

Важное место в административно-процессуальном регулировании миграционных отношений в РФ занимают правоохранительные органы. Органы внутренних дел осуществляют комплексную работу по содействию миграционному учету, выявлению нелегальных мигрантов, административно-юрисдикционную деятельность в миграционной сфере.

Сущность и назначение ФМС России, как федерального органа исполнительной власти, определяется характером властных функций, реализация которых затрагивает права и свободы граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, российских и иностранных организаций, иных государственных и муниципальных органов.

Административные процедуры осуществления данной деятельности имеют как процессуальную, так и внепроцессуальную природу.

ФМС Российской Федерации осуществляет возложенные на нее функции контроля в сфере миграции на основании действующего законодательства РФ и внутриведомственными административными регламентами. Возникает необходимость научного исследования отдельных административно-процессуальных форм деятельности конкретных федеральных органов исполнительной власти на основе их предметной компетенции. В рамках ФМС России к таким направлениям относятся: производство по принятию нормативных актов, производство по рассмотрению обращений граждан Российской Федерации в органах ФМС России, производство по делам об административных правонарушениях.

Важное место в административно-процессуальном обеспечении управления в сфере миграции занимает взаимодействие правоохранительных органов, основной целью которого выступает обеспечение законности и правопорядка в сфере миграционных отношений.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Подводя итоги проведенного исследования, отметим следующее.

Миграция представляет собой явление целенаправленного территориального передвижения (перемещения) населения, основанное на субъективном волеизъявлении личности и детерминированное (вызванное) объективными факторами (социальными, экономическими, политическими, религиозными, демографическими и экологическими проблемами региона постоянного места проживания), характеризующими признаками которого являются: географическое перемещение, временной показатель и цель передвижения.

Под миграционными правоотношениями следует понимать общественные отношения, урегулированные нормами миграционного права, участники (субъекты) которого имеют субъективные права и юридические обязанности.

В миграционных отношениях может принимать участие значительное число субъектов. Прежде всего, к категории субъектов миграционных отношений следует отнести иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории страны и наделенных определенным кругом субъективных прав и юридических обязанностей. Правовой статус данных групп мигрантов, как правило, достаточно детально регламентирован действующим в государстве законодательством. Большинство правоотношений, связанных с миграцией, носит двусторонний характер. Каждый участник правоотношения выступает одновременно и управомоченным и обязанным субъектом.

Важнейшей составляющей государственной правовой политики любого государства является правовое регулирование миграционных отношений в обществе.

Миграционное законодательство РФ имеет длительную историю становления и развития, и в настоящее время представлено множеством законов и подзаконных актов различного уровня.

Укрупненными группами функций органов внутренних дел в сфере административно-правового регулирования миграционных отношений выступает миграционный учет (паспортно-визовая работа) и миграционный контроль.

Основным средством управления миграцией следует рассматривать установление единой паспортно-визовой системы на всей территории Российской Федерации. Главное место в этой системе занимает деятельность по обеспечению паспортно-визового режима. Контроль над миграционными процессами, в том числе за пресечением организации незаконной миграции, возложен на сотрудников органов внутренних дел, пограничной службы, органов Федеральной службы безопасности и в первую очередь на сотрудников Федеральной миграционной службы. Как представляется, именно в рамках осуществления миграционного контроля в большей части реализуется потенциал процессуальной деятельности органов внутренних дел в сфере миграции.

Административно-процессуальная деятельность в миграционной сфере относится к прерогативе двух групп органов внутренних дел: Министерства внутренних дел и Федеральной миграционной службы РФ. Основная работа по выявлению незаконных мигрантов и применению к ним норм об административной ответственности возложена подразделения по делам миграции министерств внутренних дел, главных управлений, управлений внутренних дел субъектов Российской Федерации. Координационным органом, обеспечивающим согласованные действия органов исполнительной власти РФ и ее субъектов по реализации единой государственной миграционной политики, является Правительственная комиссия по миграционной политике.

ФМС РФ и ее подразделения выступают ключевым органом государственной власти в сфере миграции.

Сущность и назначение ФМС России, как федерального органа исполнительной власти, определяется характером властных функций, реализация которых затрагивает права и свободы граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, российских и иностранных организаций, иных государственных и муниципальных органов.

Административные процедуры осуществления данной деятельности имеют как процессуальную, так и внепроцессуальную природу.

ФМС Российской Федерации осуществляет возложенные на нее функции контроля в сфере миграции на основании действующего законодательства РФ и внутриведомственными административными регламентами. Возникает необходимость научного исследования отдельных административно-процессуальных форм деятельности конкретных федеральных органов исполнительной власти на основе их предметной компетенции. В рамках ФМС России к таким направлениям относятся: производство по принятию нормативных актов, производство по рассмотрению обращений граждан Российской Федерации в органах ФМС России, производство по делам об административных правонарушениях.

Важное место в административно-процессуальном обеспечении управления в сфере миграции занимает взаимодействие правоохранительных органов, основной целью которого выступает обеспечение законности и правопорядка в сфере миграционных отношений.

Анализ позволил выявить, что в рамках административно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел в сфере миграции имеется ряд проблем и противоречий:

имеется ряд проблем в законодательстве об административной ответственности за нарушение законодательства в сфере миграции, включая неполноту и пробелы в регулировании, несовершенство систем мер административной ответственности, неэффективность отдельных мер, противоречие между административным выдворением и депортацией и т.п.;

миграционное законодательство РФ имеет, в целом, противоречивый характер, требует упорядочения и систематизации;

карательные меры в рамках миграционного законодательства не сочетаются с рациональными инструментами легализации мигрантов;

имеется ряд проблем в сфере установления эффективного взаимодействия правоохранительных органов в сфере регулирования миграционных отношений.

На устранение выявленных проблем направлены следующие рекомендации:

устранить пробелы и коллизии в законодательстве об административных правонарушениях (расширить объект охраны главы 18 КоАП РФ; ст. 19.27 Кодекса, предусматривающую административную ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства за предоставление ложных сведений при осуществлении миграционного учета, представить в главе 18 КоАП РФ в виде ст. 18.20 КоАП РФ; осуществить работу нормотворческого характера по четкому определению всего круга субъектов административной ответственности; меру административной ответственности в виде предупреждения в силу ее малоэффективности исключить из соответствующих статей (частей статей) главы 18 КоАП РФ; предусмотреть несколько вариантов реализации административного штрафа в рассматриваемой области; тказаться от использования понятия «депортация»; ввести альтернативную меру административного наказания - общественно полезные работы и др.;

обеспечить совершенствование миграционного законодательства по пути дальнейшего устранения коллизий правовых норм, пробелов правового регулирования, исключения избыточного количества отсылочных норм, не обусловленных реальными потребностями, а также приведение его в реальное соответствие складывающимся миграционным процессам;

реализовать специальную программу легализации в виде миграционной амнистии иностранных граждан, незаконно находящихся в РФ, предоставляющую возможность указанным лицам получить легальный статус без применения к ним жестких санкций за совершенные нарушения миграционного законодательства;

совершенствовать взаимодействие правоохранительных органов в сфере регулирования миграционных отношений, в частности, путем установления четкого порядка взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства, с территориальными органами Федеральной миграционной службы, наделенных полномочиями подготавливать и исполнять решение о депортации данной категории иностранных граждан; устранить пробельность и разночтение некоторых положений нормативно-правовых актов в вопросе организации и проведением мероприятий, связанных с осуществлением депортации и административного выдворения; повысить эффективность межведомственного взаимодействия по вопросам обмена информации; объединить усилия всех органов, организаций, таким образом, чтобы их работа была нацелена на конкретный единый конечный результат; закрепить вопросы взаимодействия и координации отдельным постановлением Правительства Российской Федерации или совместным нормативно-правовым актом всех органов, участвующих в этой работе.

Резюмируя, следует отметить, что миграционная служба только начинает нарабатывать правоприменительную практику применения новых миграционных правил. Имеющийся опыт подтверждает, что одними методами административного воздействия проблему минимизации негативного воздействия незаконной миграции на различные сферы государственного развития не решить.

Безусловно, совершенствование миграционной системы России выходит за рамки компетенции и правомочий Федеральной миграционной службы России, это - общенациональная политическая задача. Нужен комплексный подход, диалог бизнеса и власти, необходимо наполнять тезис о социальном партнерстве предпринимателей и власти в сфере миграции конкретным содержанием.

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают: Принята резолюцией 40/144 Генеральной Ассамблеи от 13.12.1985// Справочная система «Консультант Плюс».

Конституция Российской Федерации / Принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. (с изм. и доп).

О Правительстве Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 07.05.2013г. №3-ФКЗ) // Справочная система «Консультант Плюс».

Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001г. № 197-ФЗ/ Принят ГД ФС РФ 21.12.2001 г. (с изм. и доп.).

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001г. № 195-ФЗ/ Принят ГД ФС РФ 20.12.2001 г. (с изм. и доп.).

Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 г. №63-ФЗ / Принят ГД ФС РФ 24.05.1996 г. (с изм. и доп.).

О внесении изменений в Федеральный закон «О судебных приставах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»: Федеральный закон от 06.12.2011 № 410-ФЗ (ред. от 30.12.2012г. №307-ФЗ)// Справочная система «Консультант Плюс».

О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации: Федеральный закон от 18.07.2006 № 109-ФЗ (ред. от 21.12.2013г. №376-ФЗ)// Справочная система «Консультант Плюс».

О гражданстве Российской Федерации: Федеральный закон от 31.05.2002 № 62-ФЗ (ред. от 02.11.2013г. №299-ФЗ)// Справочная система «Консультант Плюс».

О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации: Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ (ред. от 23.07.2013г. №248-ФЗ)// Справочная система «Консультант Плюс».

О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию: Федеральный закон от 15.08.1996 № 114-ФЗ (ред. от 25.11.2013г. №203-ФЗ)// Справочная система «Консультант Плюс».

О вынужденных переселенцах: Закон РФ от 19.02.1993 № 4530-1 (ред. от 25.11.2013г. №317-ФЗ) // Справочная система «Консультант Плюс».

О беженцах: Федеральный закон от 19.02.1993 № 4528-1 (ред. от 02.07.2013г. №185-ФЗ)// Справочная система «Консультант Плюс».

О занятости населения в Российской Федерации: Закон РФ от 19.04.1991 №1032-1 (ред. от 02.07.2013 г. №185-ФЗ) // Справочная система «Консультант Плюс».

О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: Указ Президента РФ от 12.05.2009 № 537// Справочная система «Консультант Плюс».

О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом: Указ Президента РФ от 22.06.2006 №637 (ред. от 11.07.2013г. №621)// Справочная система «Консультант Плюс».

Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации: Указ Президента РФ от 11.07.2004 № 865 (ред. от 21.12.2013г. № 940) // Справочная система «Консультант Плюс».

Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года: утв. Президентом РФ 13.06.2012// Справочная система «Консультант Плюс».

О вопросах Федеральной миграционной службы: Постановление Правительства РФ от 13.07.2012 № 711 (ред. от 21.12.2013г. №1203)// Справочная система «Консультант Плюс».

О Правительственной комиссии по миграционной политике: Постановление Правительства РФ от 26.05.2009 № 450 (ред. от 20.12.2010г. №1071) // Справочная система «Консультант Плюс».

Об утверждении Положения о создании, ведении и использовании центрального банка данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в Российской Федерации, в том числе участников Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом: Постановление Правительства РФ от 06.04.2005 № 186 (ред. от 07.12.2011г. №1013)// Справочная система «Консультант Плюс».

Об организации деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной миграционной службы и их территориальных органов по депортации и административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства: Приказ МВД РФ № 758, ФМС РФ № 240 от 12.10.2009// Справочная система «Консультант Плюс».

Об утверждении наставления о порядке исполнения обязанностей и реализации прав милиции в дежурной части органов внутренних дел Российской Федерации после доставления граждан: Приказ МВД России от 01.04. 2009 № 248 (дсп)// Документ опубликован не был.

Об утверждении Инструкции об организации деятельности пограничных органов по административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства: Приказ ФСБ РФ от 23.12.2008 № 631// Справочная система «Консультант Плюс».

Об организации в системе Федеральной миграционной службы деятельности по принятию решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации: Приказ ФМС РФ от 21.05.2009 № 119 // Справочная система «Консультант Плюс».

Аванесова А.А. Проблемы соблюдения прав человека при административном выдворении// Миграционное право. 2013. № 3. C. 24-27.

Айрапетян С.В. Административно-правовые проблемы незаконной миграции/ С. В. Айрапетян // Административное право и процесс. 2013. № 8. C. 75-77.

Бородушко И. В. Миграция и национальная безопасность России : монография/ И. В. Бородушко, Э. К. Васильева, Е. С. Янковская; [вступ. ст. Э. В. Суслина] ; С.-Петерб. юрид. акад.. -СПб., 2013. 151 c.

Вострокнутова О.Ю. К вопросу о совершенствовании административно-правового регулирования миграционной политики Российской Федерации // Полицейская деятельность. 2011. № 1. С. 38-41.

Горохов Д.Ю. Административная юрисдикция в сфере миграции: концептуальный аспект/ Д. Ю. Горохов // Миграционное право. 2012. № 4. C. 36-39.

Евтушенко В. И. Международно-правовое регулирование миграционных процессов : учебное пособие/ В. И. Евтушенко; Белгор. гос. нац. исслед. ун-т. -Белгород: Белгород, 2013.

Желтоухов Е.В. Отдельные принципы административного регулирования публичных правоотношений// Миграционное право. 2013. № 3. C. 11-14.

Жеребцов А. Н. Концепция административно-правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации (комплексный анализ теории и практики): автореферат дис. … д-ра юрид. наук. - М., 2009.

Жеребцов А.Н. Авторская концепция административно-правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации // Миграционное право. 2011. № 1. С. 15-19.

Золотухин Д.В. К вопросу об административно-правовом статусе Федеральной миграционной службы России // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2011. № 6. С. 161-165.

Ивахов П.И., Малышев Е.А. Влияние нелегальной миграции на национальную безопасность: зарубежный опыт административно-правового регулирования миграционных процессов // Модель общества и национальная безопасность: Материалы международной научно-практической конференции. 5 февраля 2010 г.. - Калининград: Изд-во Калинингр. ЮИ МВД России, 2010. С. 161-165.

Катаева О. В. Административная ответственность за нарушения в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации : монография/ О. В. Катаева. -Воронеж: Изд-во Воронежского гос. ун-та, 2010. 178 c.

Кечекьян С. Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. - М.: Юрид. лит., 1958.

Кириллов П. В. Миграционная функция современного Российского государства: теоретико-правовое обоснование // Право и государство: теория и практика. 2009. № 10. С. 11.

Леденева В. Ю. Интеграционный вектор миграционной политики Российской Федерации : монография/ В. Ю. Леденева. -М.: Спутник+, 2013.

Макарова М. В. Миграционная политика Российской Федерации: проблемы, тенденции и перспективы развития : монография/ М. В. Макарова; М-во образования и науки Рос. Федерации, Моск. гос. гуманитар.-экон. ин-т. -М., 2013.

Малышев Е.А. Механизм административно-правового регулирования в сфере внешней трудовой миграции в России: некоторые аспекты проблемы/ Е. А. Малышев // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2013. № 5. C. 64-68.

Миграционное право : учеб. пособие/ Е. Г. Моисеев, Т. П. Суслицина, Н. В. Халдеева и др. ; под ред. А. Н. Чашина. -М.: Дело и Сервис, 2013.

Обидин В. С. Административно-правовое регулирование противодействия незаконной миграции в зарубежных странах : научно-аналитический обзор/ В. С. Обидин, Н. И. Орешина; [М-во внутрен. дел Рос. Федерации], Акад. упр. МВД России. -М.: Акад. упр. МВД России, 2013.

Овчинников А.О., Овчинников О.A. Административно-правовое регулирование миграционных процессов в России // Административное право и процесс. 2011. № 9. С. 26-28.

Полякова Н.В. Административно-правовые основы миграционного режима в Российской Федерации // Административно-правовое регулирование правоохранительной деятельности: теория и практика: материалы Всероссийской научно-практической конференции: в 2 т.. - Краснодар: Изд-во Краснодар. ун-та МВД России, 2012, Т. II. С. 119-125.

Прудникова Т. А. Основные направления деятельности Федеральной миграционной службы России. Вопросы теории и практики/ Т. А. Прудникова, А. Л. Миронов, С. А. Акимова; под ред. А. С. Прудникова. -М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2013.

Прудникова Т.А. Миграционные службы как субъект административно-правовых отношений: особенности и содержание закрепления административно-правового статуса // Вестник Московского университета МВД России. 2013. № 5. С. 189-192.

Прудникова Т.А. Организационно-правовые основы регулирования миграционных процессов. Административно-правовой аспект: монография. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2014.

Прудникова Т.А. Эволюция административно-правового регулирования участия органов государства в контроле за миграционными процессами // Вестник Московского университета МВД России. 2013. № 2. С. 165-169.

Сагиндыкова А. Н. Административно-правовое регулирование внешней миграции в Российской Федерации : монография/ А. Н. Сагиндыкова, О. Н. Веретенникова; Урал. юрид. ин-т М-ва внутр. дел Рос. Федерации. -Екатеринбург, 2009..

Саломатин А. Ю. Иммиграционная правовая политика (сравнительный анализ моделей развития) : монография/ А. Ю. Саломатин, К. А. Манцерев. -М.: Риор, 2013.

Самойлов В. Д. Миграциология: конституционно-правовые основы/ В. Д. Самойлов. -М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2013.

Семенова А.В. Административно-правовое исследование понятия миграционной политики российской федерации // Юридическая наука и правоприменение (V Саратовские правовые чтения): сборник тезисов докладов Всероссийской научно-практической конференции (г. Саратов, 1-2 июня 2012 г.). - Саратов: Изд-во ФГБОУ ВПО "Сарат. гос. юр. акад.", 2012. С. 104-105.

Сизов И. Ю. Особенности миграционной политики Российской Федерации/ И. Ю. Сизов. -Брянск: Идея-АГС, 2013.

Сизов И.Ю. Административно-правовой механизм миграционного учета // Административное и муниципальное право. 2012. № 5 (53). С. 58-63.

Степанов А.В. Нелегальная миграция как угроза национальной безопасности Российской Федерации: понятие, содержание, направления противодействия // Административное право и процесс. 2013. № 8. C. 20-23.

Сухаренко А.Н. Административно-правовые меры противодействия незаконной трудовой миграции // Миграционное право. 2013. № 3. C. 6-10.

Тихонова Ю.В. Общие вопросы административно-правового статуса Федеральной миграционной службы России // Правовая идея. 2013. № 5. С. 50-54.

Ульянова Ю.Е. Административные процедуры, реализуемые в отношении иностранных граждан, и порядок осуществления иммиграционного контроля [на примере Сибирского федерального округа] // Современное право. 2013. № 2. C. 33-37.

ВВЕДЕНИЕ федеральная миграционная служба Актуальность темы исследования. Между миграционными отношениями и иными социальными отношениями существует тесная

Больше работ по теме: