Административная реформа и проблемы ее реализации в современной России

 

Курсовая работа

Тема: «Административная реформа и проблемы ее реализации в современной России»

Введение

Реформы присущи каждому государству и их проведение требует громадных усилий и последовательных действий. Проводятся они и в нашей стране - удачно или не очень хорошо. Современные государственные реформы - федеральная, судебная, административная, муниципальная - нацелены на обновление многих сторон организации и деятельности государства и его институтов. Цели, этапы и мероприятия реформ должны быть тщательно выверены и последовательно реализуемы. Им нужна прочная общественная поддержка. И тогда можно рассчитывать на успешные результаты.

От последовательности и результативности проведения административной реформы во многом зависит и достижимость целей иных реформ (федеративной, государственной службы, социальной и др.), потребность в координации с которыми в настоящее время ощущается все сильнее.

Система государственного управления, которая сложилась в России в 90-е годы, содержала в себе серьезные недостатки, которые были и до сих пор остаются одним из основных препятствий для модернизации российской экономики. Низкий уровень исполнительской дисциплины, повсеместное распространение коррупции, неэффективные технологии работы административного аппарата, наличие большого количества дублирующих и излишних функций у органов государственной власти приводят к неэффективности работы государства как такового. В этой связи очевидна необходимость проведения серьезных реформ в области государственного управления. Этим обусловлена актуальность данной курсовой работы.

Целью данного исследования является анализ результатов проведения административной реформы в России, а также выявление основных проблем ее реализации.

В соответствии с целью можно поставить следующие задачи:

изучить этапы становления концепции нового государственного управления в зарубежных странах;

рассмотреть этапы проведения административной реформы в России;

выявить основные цели и задачи проведения административной реформы в России;

рассмотреть роль государства в осуществлении административной реформы;

изучить влияние административной реформы на законодательство;

выявить основные проблемы реализации административной реформы в России.

Предметом исследования являются отдельные положения законодательства, посредством которых осуществляется реализация административной реформы в России.

Объектом исследования являются проблемы, возникающие в процессе реализации административной реформы в России.

При написании настоящей работы, в целях наиболее полного и объективного изучения рассматриваемых категорий и явлений, использовались общенаучные методы: логический, сравнительно-правовой, комплексного исследования, системного анализа в их разнообразном сочетании.

Структурно работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.

В первой главе курсовой работы рассмотрены понятие и сущность административной реформы.

Вторая глава включает выявление основных проблем при реализации административной реформы в России.

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ

.1 Становление концепции нового государственного управления в зарубежных странах

административный реформа государственный управление

В период с середины 1980-х и концом 1990-х гг. во многих странах был реализован значительный объем широкомасштабных и комплексных программ реформирования системы государственного управления на основе концептуальных оснований теории нового государственного управления (New Public Management). Ключевыми целями реформ госуправления были:

снижение государственных расходов;

повышение способности государства к развитию и реализации политики;

улучшение выполнения государством функций работодателя;

повышение качества предоставления услуг и укрепление доверия к власти со стороны частного сектора и общества.

Метасмысл реформ - в отходе от веберовской модели рациональной бюрократии как несоответствующей потребностям постиндустриального развития, информационного общества. Как известно, ключевыми характеристиками рациональной бюрократии по М.Веберу являются четкая регламентация компетенции, жесткая иерархия бюрократических структур, исключительно письменное делопроизводство с последующим хранением, обязательная квалификация бюрократического аппарата в сфере административного управления.

Широкомасштабные реформы системы госуправления в мире обусловлены целым рядом причин, среди которых следует назвать, прежде всего, глубинные сдвиги в системе социальных связей и технологической организации современного общества. Связь реформ госуправления с глобальными технологическими сдвигами не случайна, но имманентна: смена технологических парадигм, как правило, сопряжена с трансформациями инструментов управления и, прежде всего, госуправления.

Исследования американских политологов выявили, что все реформы госслужбы в США совпадали по времени с новыми технико-экономическими парадигмами и длинными экономическими волнами. По существу именно технико-экономические изменения в сочетании с социальными сдвигами вызывали в США реформы госслужбы, которые представляли собой попытки правительства разработать новые модели отношений с гражданским обществом в ответ на новые технико-экономические парадигмы. Упомянутая закономерность, несомненно, характерна не только для США. Формирование в последней четверти ХХ в. практически повсеместно инфраструктуры информационного общества (хотя и крайне неравномерно как с точки зрения качества, так и с точки зрения плотности, конфигурации и роли информационных сетей) определило постепенный переход от иерархически организованных структур управления к сетевому принципу.

Ключевой целью реформ госуправления в мире стало существенное изменение технологий реализации функций государства в современном мире. Известно, что в течение последних десятилетий ХХ в. сосуществовали различные концепции государства. Среди них:

а) государство благосостояния, предоставляющее обществу широкий спектр услуг; при этом приоритет отдается государственному производству услуг и государственному регулированию процессов решения общественных проблем;

б) малозатратное государство, исходящее из примата решения общественных проблем частным сектором; при этом роль государства ограничена выполнением своих основных задач;

в) государство - партнер по переговорам, выполняющее роль посредника и партнера по диалогу с бизнесом и обществом.

Государство инициирует процессы решения общественных проблем и выступает в роли посредника; устанавливает рамки ответственности граждан в этих рамках. Таким образом, важнейшими функциями государства становятся инициирование, активизация и стимулирование.Сутью реформирования госслужбы в духе нового государственного управления, в конечном счете, стало делегирование ряда функций, ранее осуществлявшихся государством, рыночным структурам; широкомасштабная маркетизация госуправления, которая предполагает полиаспектное распространение оснований коммерческой деятельности на сферу госуправления. Глубинная трансформация системы госуправления на новых принципах повлекла за собой изменение принципов работы госаппарата: в оборот вошли свойственные рынку категории (прибыть, издержки, конкуренция, расчет затрат и т.д.).

Другим важнейшим аспектом нового государственного управления является привлечение самодеятельных общественных организации к выполнению ряда функций, выполнявшихся ранее государством.

Целями реформ госуправления в соответствии с моделью нового государственного управления было обеспечение большей эффективности, гибкости, прозрачности, более тесной связи с гражданами-потребителями госуслуг. По существу новое государственное управление представляет собой революцию в воззрениях на государство, которое из всеохватного Левиафана предстает поставщиком услуг; на место интерпретации государства в гегелевском духе как средоточия мирового разума и творца истории приходит сервисный подход, представляющий государство в качестве организации, ориентированной на оказание услуг гражданам.

«Современное государство не должно само выполнять все стоящие перед ним задачи, но оно обязано обеспечить выполнение этих задач. Речь идет о новом разделении ответственности между государством и обществом. Вопрос состоит в том, какие задачи должно выполнять само государство и какие могут и должны выполняться негосударственными институтами», - отмечают эксперты. Стратегические функции остаются за госаппаратом, тогда как остальные функции, связанные с обслуживанием и ранее осуществлявшиеся государством, возлагаются на коммерческие структуры.

Концепция «активизирующего государства» акцентирует четыре измерения государства:

государство есть гарант (то есть институт, обеспечивающий производство и предоставление определенных услуг);

государство есть институт, создающий необходимые рамки для процессов общественной активности и побуждающий граждан к самостоятельному решению проблем;

государство есть институт надзора (осуществляемого на основе установленных правил) общественной и, прежде всего, экономической деятельности;

государство есть производитель работ и услуг для общества, если это диктуют, например, вопросы безопасности и если государство может это сделать с меньшими затратами, чем другие производители.

По существу парадигма нового государственного управления исходит из презумпции приоритета негосударственного сектора: если некие функции могут выполнить негосударственные органы, государство не имеет права вмешиваться. Модель «активизирующего государства» опирается на содержащуюся в концепции нового государственного управления модель поручительства, согласно которой госучреждения разделяются на две большие группы - «заказчиков» и «исполнителей» заказов. Политические институты, административное руководство выступают в роли поручителей, являясь заказчиками или покупателями услуг для граждан. Поставщики услуг для граждан (исполнители поручений) внутри управления конкурируют с поставщиками услуг вне управления (государственными, коммерческими или общественным организациями), борясь за получение заказов на услуги, которые передаются им «заказчиками» на базе соответствующих политических решений. Эта модель «поручительства» усиливает ориентацию на конкуренцию органов управления и в то же время открывает возможность в большей мере привлекать граждан и общественные группы к производству и предоставлению услуг.

Модель «активизирующего государства» включает три элемента:

а) предоставление гарантий и разделение ответственности;

б) активизация граждан и общества в целом;

в) эффективность и экономичность.

Естественно, трансформация системы в более гибкую предполагает организацию кадров управления на новых принципах и обусловливает необходимость их постоянной переподготовки для соответствия меняющейся среде управления. «Обновленная модель управления меняет прежние представления о государственной службе. Отныне основным критерием работы госчиновника является не столько его образовательный ценз и опыт работы, сколько достигнутые результаты». По существу, постоянная переподготовка кадров и изменение мотивации и технологии их работы предстает предпосылкой и основой модернизации управления. Условиями успешного руководства все больше становятся личная инициатива, активизация работы подчиненных, делегирование им полномочий.

Реализация реформ госуправления в различных странах осуществлялась с учетом особенностей национальных моделей государственной службы. Наиболее результативными реформы госуправления в духе нового государственного управления были в странах, характеризующихся наличием высокой свободой маневра. Последнее определяет сочетание рычагов и институциональной восприимчивости, которые могут быть использованы в ходе реформ. К категории стран, обладающих значительной свободой маневра, эксперты относят Новую Зеландию, Австралию, Великобританию, Канаду, Финляндию, Венгрию. Россия (наряду с Германией, Бразилией, Польшей, Нидерландами) рассматривается в качестве страны, обладающей низкой свободой маневра, что, по мнению, экспертов, затрудняет осуществление реформ госуправления.

В большинстве стран в ходе реформ удалось достичь ряда значимых результатов, имея в виду такие цели, как сокращение госаппарата и снижение расходов на его содержание, обеспечение прозрачности, гибкости, эффективности функционирования системы управления, расширение сферы и качества использования меритократического принципа в карьерном продвижении управленцев.

Одним из наиболее зримых результатов стало существенное сокращение госаппарата. Если в Германии после объединения страны численный состав органов госуправления увеличился с 300 тыс. человек в 1989 г. до 381 тыс. человек в 1992 г., то в 1998 г. в результате реформы он насчитывал уже 310 тыс. человек. В системе федерального управления в период с 1993 г. до конца 1998 г. было ликвидировано 65 тыс. рабочих мест, что позволило сэкономить только в 1998 г. 5,4 млрд. марок. В Финляндии в период с 1991 г. по 1996 г. число госслужащих, финансируемых из госбюджета, было сокращено на 43%, что привело к сокращению госрасходов в целом на 8% ВВП в 1999 г. по сравнению с 1991 г. В США число федеральных госслужащих было сокращено на 17% в период с 1993 по 1999 гг. (на 15%).

После того, как нами был рассмотрен зарубежный опыт проведения административной реформы, мы считаем необходимым выявить основные этапы становления и развития концепции административной реформы в России. Этому посвящен следующий раздел нашего исследования.

1.2 Становление и развитие концепции административной реформы в России

Проведение административных реформ в России имеет длительную историю. Перестройки центрального аппарата государственного управления проводились и в Российской империи, и в годы Советской власти. После распада СССР предстояло по-новому осмыслить положение и роль исполнительной власти в российском государстве, преодолеть упрощенный взгляд на государство как совокупность органов и учреждений, понять, что исполнительная власть является самостоятельной ветвью государственной власти, неразрывно связанной с интересами общества и вся ее работа должна быть направлена на максимальное удовлетворение потребностей различных групп населения. В связи с этим к концу 90-х гг. прошлого века окончательно утвердилась мысль о необходимости проведения в России реформ, и прежде всего реформы административной. Тогда в связи с глобальной перестройкой политических и экономических процессов в стране предпринимались определенные меры по преобразованию органов государственного управления, заключавшиеся в первую очередь в деполитизации государственных структур.

Концептуальная идея преобразования государственного аппарата и формирования новой системы исполнительной власти впервые на государственном уровне нашла свое отражение в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 1997 г. «Порядок во власти - порядок в стране», но на практике она не получила своего развития и была отложена в силу ряда объективных причин, связанных в том числе с необходимостью кардинального пересмотра структуры, функций органов исполнительной власти.

В 1991-1993 гг. в связи с приватизацией некоторых отраслей народного хозяйства ряд министерств и ведомств (например, Министерство внешней торговли, Госплан, Госснаб и др.) был упразднен. Создаются смешанные государственно-частные компании (акционерные общества «Газпром», «Лукойл» и др.), а также принципиально новые государственные органы - государственные комитеты по управлению государственным имуществом, по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, Федеральная налоговая служба, федеральное казначейство.

Изменениям подверглась и действовавшая на тот момент система федеральных органов исполнительной власти. Они были настолько существенными, что потребовалась новая классификация государственных органов. Указом Президента РФ от 12 мая 1992 г. «Об упорядочении системы государственного управления» устанавливались следующие виды этих органов: 1) министерства; 2) государственные комитеты; 3) федеральные службы; 4) агентства; 5) комитеты.

Формально причинами реорганизации системы государственных органов провозглашались принципиальные изменения в политическом и экономическом строе. Так, например, Указ Президента РФ от 30 сентября 1992 г. «О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти» ставил своей целью формирование отвечающей этапу радикальных экономических реформ рациональной структуры центральных органов исполнительной власти. Но фактически перестройка системы органов сводилась к очередным организационным их преобразованиям: укрупнениям и слияниям с целью усиления контроля за ними, решения кадровых вопросов и др.

Подготовка и принятие Конституции РФ 1993 г. придали новую энергию процессу организационных преобразований. Анализ первого президентского Послания (1994 г.), которое называлось «Об укреплении Российского государства», позволяет сделать вывод о том, что "кадровые разборки" продолжались. Главный упор в указанном Послании делался на обвинения «старой номенклатуры» в том, что именно она виновна во всех кризисах, охвативших все сферы жизни общества. Было высказано предложение о принятии закона о федеральной государственной службе.

В Послании 1995 г. главное место также было отведено проблемам кадровой политики. В Послании 1996 г. последовательно проводилась мысль о том, что в государственном аппарате остается большой процент служащих, свыкшихся с номенклатурными принципами безответственности и приспособленчества. В связи с этим делался вывод, что единственным реальным выходом из кризиса становится использование формирующихся рыночных институтов и стимулов, опора на свободную самоорганизацию общества.

Президентское Послание 1997 г. вновь сменило акцент. Главным препятствием развития нового экономического строя, новой политической системы объявлялось отсутствие порядка в деятельности государственного аппарата. Говорилось о том, что абсолютное большинство проблем порождено неумелыми действиями власти или ее пассивностью. Критике подверглись институты власти в целом. В разделе Послания «Порядок в исполнительной власти» отмечалось, что новые функции государства, обусловленные принципиально изменившейся политической и экономической реальностью, осуществляются, в общем, старой системой исполнительной власти. В результате новые идеи вязнут и глохнут в аппаратных кадрах. Функции и полномочия многих органов исполнительной власти аморфны и нередко дублируются.

Отмечалось также, что создание, ликвидация, перестройка того или иного органа зачастую зависят от субъективных критериев, чьей-то пробивной силы, необходимости трудоустройства высокопоставленного чиновника.

Основными направлениями реформирования исполнительной власти выдвигались: 1) радикальное усиление регулирующей и контрольной функций органов исполнительной власти на базе повышения роли перспективного и текущего прогнозирования для принятия стратегических решений; 2) выработка оптимальной структуры органов исполнительной власти, основанной на реальных потребностях общества; 3) определение форм и методов эффективного взаимодействия исполнительной власти с иными ветвями государственной власти.

Для решения перечисленных задач по созданию современной эффективной системы государственного управления были предусмотрены разработка и принятие Программы государственного строительства. Основную часть Программы должна была составить новая концепция системы исполнительной власти в Российской Федерации. Предусматривалось широкое обсуждение проекта Программы с привлечением независимых экспертов - ученых и практиков (этого, к сожалению, не было сделано).

В Послании Президента РФ 1998 г. эта новая концепция получила название «административная реформа». Специальный раздел Послания так и назывался: «Необходимость административной реформы». Говорилось, что стержнем Программы государственного строительства становится концепция административной реформы.

Были обозначены основные элементы концепции. Административная реформа понималась как цепь последовательных, поэтапных шагов, позволяющих внедрять новые принципы, методы, структуры без нарушения управляемости. Подчеркивалось, что в решающей степени повышение эффективности управления зависит от обоснованной системы исполнительной власти, структуры ее органов, четкой дифференциации их правового статуса.

Недостатками концепции были ее отрыв от стратегических целей развития общества, формализованный подход к решению сложных политических и экономических проблем.

В этой связи требовалась всесторонняя концептуальная разработка самих стратегических целей содержания концепции, предполагавшая многолетнюю интеллектуальную и организаторскую работу. Однако кроме отдельных «авторских» разработок и нескольких газетных статей на эту тему так ничего и не было сделано. Очевидно, отсутствовали движущие политические силы, заинтересованные в административной реформе. Пришедшие к власти «элитарные» слои менять что-либо в содержании и направлении деятельности системы управления были не заинтересованы.

Если свести воедино все предложения, высказанные в посланиях Президента РФ с 1994 по 1999 год, то цель административной реформы сводилась к следующему: 1) сократить число государственных служащих; 2) создать условия, вынуждающие государственные структуры конкурировать в области предоставления услуг населению; 3) пересмотреть показатели, по которым оцениваются результаты деятельности государственных органов; 4) разработать программы, направленные на централизацию (или наоборот - децентрализацию, реорганизацию, ликвидацию) системы управления; 5) повысить квалификацию государственных служащих; 6) стимулировать служащих и т.д.

Эти и многие другие предложения были зачастую внутренне не увязаны между собой и нередко даже противоречили друг другу. Так, безуспешными оказались все попытки призвать служащих к повышению эффективности деятельности органов управления, поскольку ее результатом должно было стать сокращение численности служащих. Единую концепцию административной реформы создать так и не удалось.

В результате многочисленные заявления и призывы к очередной реорганизации системы исполнительной власти, звучавшие в 1991-1999 гг., никакого сколь-нибудь существенного результата так и не дали. Не случайно в своем Послании Федеральному Собранию РФ 2000 г. Президент России В. В. Путин отметил, что хотя укрепление государства не первый год провозглашается важнейшей целью российской политики, «дальше деклараций и пустых разговоров мы никуда не продвинулись за эти годы».

В Послании 2000 г. концепция административной реформы получила системное содержательное наполнение. Основной упор был сделан на этот раз на функции органов государственного управления. Они в ряде случаев оказались «смешаны с функциями коммерческих организаций»; «вакуум» власти привел к перехвату государственных функций частными корпорациями и планами. Подчеркивалось, что государственные функции и государственные институты «тем и отличаются от предприятий, что не должны быть куплены или проданы, приватизированы или переданы в пользование, в лизинг».

Нынешние функции государственного аппарата, говорилось далее, не приспособлены в целом для решения стратегических задач. Стало ясно, что потенциал частичных улучшений государственного аппарата исчерпан. Результатом административной реформы должен стать эффективный, компактный и работающий государственный аппарат, адекватный поставленным целям. Предлагалось, во-первых, модернизировать систему исполнительной власти в целом с тем, чтобы государство могло создавать условия для развития экономических свобод, задавать стратегические ориентиры, предоставлять населению качественные публичные услуги и эффективно управлять государственной собственностью; во-вторых, использовать эффективные и четкие технологии разработки, принятия и исполнения решений; в-третьих, дать анализ реализуемых государственных функций с тем, чтобы сохранить только необходимые.

Ни первая, ни вторая проблемы так и не были решены. Что же касается третьей, то о ней вспомнили только в феврале 2003 года. Было дано срочное правительственное поручение министерствам и ведомствам - составить перечни закрепленных в законах функций этих органов, выявить избыточные функции. Данная работа была объявлена главной в административной реформе.

В Послании Президента РФ Парламенту 2003 г. была поставлена задача оптимизации функций государственных органов. Для достижения названной задачи и проведения необходимых преобразований Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах» были определены приоритетные направления административной реформы и дано поручение Правительству сформировать комиссию по проведению административной реформы.

Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» выделяются функции по принятию нормативных правовых актов, по контролю и надзору, по управлению государственным имуществом и по оказанию государственных услуг. Содержащееся в Указе описание этих функций позволяет говорить о том, что под ними подразумеваются группы полномочий (например, управление находящимися в федеральной собственности акциями), отдельные полномочия (осуществление полномочий собственника) и даже формы реализации полномочий (издание индивидуальных правовых актов). Данная классификация функций имела своей целью скорее закрепление видового отличия федеральных органов исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства), а не выделение всех функций органов исполнительной власти. Поэтому термин «функции» в данном случае имел, скорее всего, «техническое» применение, которое, правда, предопределило очень «вольное» его использование в положениях о федеральных органах исполнительной власти.

Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)», утвержденная Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336, одним из важнейших направлений реформирования государственного аппарата определила формирование соответствующего мировым стандартам комплекса государственных услуг. Ожидаемые результаты реализации Программы - «...достижение качественного уровня исполнения государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей и оказываемых ими гражданам и организациям государственных услуг». Система услуг означает гарантированные способы реализации социальных прав граждан на образование, охрану здоровья и медицинскую помощь, на жилище, на социальное обеспечение, на участие в культурной жизни и на получение квалифицированной юридической помощи и других прав, закрепленных в Конституции РФ. Необходим базовый федеральный закон, определяющий понятие, систему, процедуру оказания государственных услуг органами исполнительной власти, устанавливающий механизмы их реализации и режим ответственности за их нарушение.

Во исполнение утвержденной Правительством РФ Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах запланировано к разработке 382 административных регламента исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, из них в 2006 г. - более 100 регламентов, 40 из которых - к рассмотрению на Правительственной комиссии по проведению административной реформы. В первом полугодии 2006 г. на заседаниях Комиссии были рассмотрены и одобрены 13 административных регламентов.

Итак, административная реформа в Российской Федерации еще далека до завершения. Темпы ее проведения нередко обесценивают результаты уже проведенных изменений и требуют более взвешенного подхода к определению последовательности преобразований. Административная реформа - самая трудная в истории современной России. Еще раз подчеркнем, что научной, теоретической основы проведения административной реформы на момент ее начала не существовало. Была очевидна лишь необходимость формирования исполнительного аппарата, адаптированного к новому типу экономики, соответствующего условиям и потребностям нового экономического строя. Указанное обстоятельство, на наш взгляд, явилось причиной некоторой непоследовательности и даже приостановки отдельных направлений административной реформы. Отсутствие до сих пор научной концепции реформы - явное упущение, наука не должна быть сторонним наблюдателем, ее задача - оказать посильную помощь в общем деле совершенствования управления.

1.3 Цели и задачи проведения административной реформы

Административная реформа - это объединенная единой концепцией продуманная система мер модернизации различных институтов исполнительной власти.

Проведение Административной реформы предполагает осуществление следующих основных задач:

формирование обоснованной системы исполнительной власти, структуры ее органов, четкой дифференциации их правового статуса;

создание Правительства, функционирующего как Кабинет Министров;

переход к управлению на основе собственной компетенции;

освоение современных технологий управления;

ресурсное обеспечение органов управления;

формирование государственного аппарата, в основу которого будет положена «система заслуг и достоинств», означающая:

превращение государственной службы из службы «государевой» (традиционной для нашей страны) в службу подлинно гражданскую;

гибкую, не ориентированную на иерархию систему формирования и обновления государственного аппарата;

отбор на государственную службу, продвижение по ней и удержание на этой службе наиболее квалифицированных и добросовестных людей;

более ясную дифференциацию статуса «карьерных» и «политических» чиновников, «политических назначенцев»;

строгую определенность должностных обязанностей;

повышение внимания к вопросам административной этики, оживление практической ценности понятия служебной репутации;

рационализацию затрат на содержание госаппарата, прежде всего увеличение доли прямых материальных стимулов и снижение косвенных, ликвидацию «теневых» привилегий;

расширение и изменение практики контрактов (в частности, введение вместо штатного расписания - сметы расходов на выполнение соответствующих функций государственного органа, что будет вести к сокращению численности аппарата и повышению уровня оплаты труда государственных служащих при одновременной интенсификации их работы).

Цель Административной реформы - создание высокоэффективного государственного аппарата, отвечающего потребностям современного российского общества.

Как известно, суть административной реформы в Российской Федерации - в комплексной трансформации системы органов государственного управления с целью обеспечения их большей гибкости и эффективности.

Административная реформа предполагает:

) реформу госслужбы (включая комплекс аспектов, связанных с приемом на госслужбу, оплатой труда, системой подготовки и продвижения кадров и т.п.);

) бюджетную реформу (переход от сметного принципа финансирования министерств и ведомств к программно-целевому финансированию по результатам);

) трансформацию системы органов исполнительной власти (которую зачастую имеют в виду, прежде всего, говоря о содержании административной реформы. В данном докладе затрагиваются преимущественно концептуальные аспекты реформирования государственной службы.

После избрания Президентом В.Путина был издан Указ Президента РФ № 824 от 23 июля 2003 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах», касающихся проведения АР и направленных на повышение эффективности системы федеральных органов исполнительной власти, а также создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов.

В качестве приоритетных направлений административной реформы были определены:

ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

С целью реализации указа Правительством РФ была образована Комиссия по проведению административной реформы. Основными вехами в осуществлении реформы стали:

урезание избыточных госфункций (из подвергшихся ревизии 5 тысяч функций 20% были признаны избыточными, еще 30% - нуждающимися в уточнении);

разделение ведомств на правоустанавливающие, правоприменительные и надзорные с образованием трехзвенной структуры правительства (министерства, службы, агентства);

сокращение числа министерств с 23 до 14;

внесение осенью 2004 г. Минэкономразвития в правительство проекта Федеральной целевой программы «Административная реформа», которая после восьми месяцев обсуждения была отклонена и заменена одобренной осенью 2005 г. концепцией АР с принятием плана ее реализации в 2006-2008 гг. и объемом финансирования в 500 млн. рублей на 2006 г.

В настоящее время основными направлениями работы являются разработка стандартов и регламентов оказания государственных услуг.

ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РЕАЛИЗАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

.1 Методика разработки стандартов и регламентов оказания государственных услуг

Практика разработки стандартов государственных услуг в Российской федерации и регионах в настоящий момент недостаточно развита и разнообразна.

Фактически пока формируются подходы к разработке стандартов государственных услуг, разрабатываются пилотные стандарты услуг для федеральных и региональных органов исполнительной власти.

Основные концептуальные подходы к разработке стандартов государственных услуг были продемонстрированы на семинаре «Реализация концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах: координация мероприятий на федеральном и региональном уровне», который состоялся 15-16 декабря 2006 года в Москве.

Согласно Концепции и основным мероприятиям административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах стандартизация и регламентация являются одним из мероприятий административной реформы, цели которой:

Повышение качества и доступности государственных услуг.

Ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования.

Повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

В презентации проекта ФЗ «О стандартах государственных услуг» были перечислены следующие задачи стандартизации:

минимизация расходов времени и иных ресурсов получателя государственных услуг;

возможность обращения с запросом в орган, оказывающий государственную услугу, в письменном виде или с использованием ИКТ;

минимизация действий, количества документов требуемых от получателя государственных услуг;

закрепление измеряемых требований к качеству и доступности государственных услуг;

учет мнения и интересов получателей государственных услуг.

Цель стандартизации государственных услуг - сокращение транзакционных издержек, которые несут граждане (организации) при взаимодействии с должностными лицами органов власти.

Эксперты ГУ-ВШЭ представили схему технологии разработки стандарта государственной услуги: на основе анализа процессов оказания государственных услуг выявляются предпочтения получателей, разрабатываются предложения по оптимизации оказания государственной услуги, разрабатываются проекты нормативных правовых актов, утверждающих стандарты, наконец, создаются пилотный и типовой стандарты государственной услуги.

Ими же были приведены примеры схем разработки стандартов услуг «Регистрация прав на недвижимое имущество», «Прием информации о правонарушениях», «Лицензирование возмездного оказания услуг связи». Отправной точкой выступают глубинные интервью получателей конкретного вида услуги, проживающих в разных городах, на основе которых выявляются основные проблемы, связанные с ее получением. Эта информация служит основой для разработки стандарта, на базе которого, в свою очередь предлагаются решения этих проблем.

Гораздо более подробная схема стандартизации предложена группой консультантов в рамках проекта «Модернизация социальных услуг в Российской Федерации. Она включает 10 этапов (от анализа состояния услуг, через оценку существующих механизмов оказания услуг, создание рабочих групп по разработке стандартов, разработку показателей и критериев оценки до собственно разработки проектов стандартов).

В 2005 г. специальной рабочей группой были отобраны восемь государственных услуг, которые оказываются федеральными ОИВ (ФМС России, Росрегистрация, Роснедвижимость, Роструд) с целью их стандартизации. Были определены пилотные регионы, в которых предполагается пилотное внедрение стандартов и разработан график реализации проекта до конца 2006 г.

Разработка пилотных стандартов в настоящий момент еще не сопровождается внедрением.

Частично в качестве действующей системы может быть оценен лишь Единый стандарт обслуживания налогоплательщиков Федеральной налоговой службы России.

Однако необходимость в короткие сроки сформировать методическую базу для широкомасштабной деятельности по разработке стандартов услуг федеральными и региональными ОИВ делает полезной сравнение подходов в имеющейся практике. Обобщение методических разработок, их сравнение позволят гармонизовать усилия в данном направлении.

В рамках данного обзора рассмотрены доступные исследователям проекты стандартов услуг:

Пилотная разработка стандартов государственных услуг «Государственная аккредитация образовательных учреждений», «Аттестация преподавателей на первую и высшую категории» «Лицензирование образовательной деятельности в рамках проекта «Стандарты услуг органов власти: концептуальные подходы к порядку разработки, применения и механизмам реализации на основе взаимодействия с гражданским обществом и частным сектором».

Разработка Центра социальной политики и гендерных исследований совместно с Институтом Государственного управления ГУ-ВШЭ для Министерства образования и науки Саратовской области.

Стандарт социальной услуги «Социально-психологическая реабилитация подростков, находящихся в трудной жизненной ситуации».

Проект стандарта регистрации безработных граждан для Департамента федеральной службы занятости населения по Пермской области, разработанный в составе «Методических рекомендации по созданию реестров государственных услуг и разработке стандартов государственных услуг».

Разработка Института Государственного управления ГУ-ВШЭ для Министерства экономического развития и торговли РФ.

Группа разработчиков из ГУ-ВШЭ в 2004 году разработала Методические рекомендации по созданию реестров государственных услуг и разработке стандартов государственных услуг. В составе этих рекомендаций имеется проект стандарта регистрации безработных граждан для Департамента федеральной службы занятости населения по Пермской области.

Подход Высшей школы экономики основан на нескольких концептуальных положениях:

разделение понятий стандарта обслуживания учреждения и стандарта услуги, хотя в конкретном стандарте это может совмещаться.

разделение стандарта как нормативного документа и стандарта как текста для

распространения среди получателей услуги.

Разработчики цель стандартизации видят в минимизации издержек взаимодействия при оказании услуги. Этот подход представляется более узким, чем повышение качества услуг и степени удовлетворенности их получателей. В данном случае априори предполагается, что минимизация издержек является главным предпочтением потребителей. Исследования, на которые опираются разработчики, видимо подтверждают этот вывод, но они проводились в отношении небольшого круга услуг. Соответственно нельзя исключить, что в отношении некоторых специфических услуг предпочтения потребителей могут быть иными, например, минимизация рисков (регистрация недвижимости) или достижение результата любой ценой (поиск документов в архиве).

Разработчики разделяют простые и сложные услуги, приравнивая последние к жизненным ситуациям (life event), применяемым в зарубежной практике. Однако понятие жизненной ситуации более общее, оно может включать в себя множество разноплановых услуг, получаемых в различных ведомствах. Например, событие «смерть» включает в себя с точки зрения разных потребностей для одного и того же потребителя регистрацию в органах ЗАГС, перерегистрацию недвижимости на

наследников, может включать в себя оформление пенсии в связи с потерей кормильца и пр.

Понятие простой государственной услуги как однократного взаимодействия между органом и клиентом требует большей детализации. Алгоритм взаимодействия «подал документы - получил результат» в конкретных случаях может сильно усложняться. Это предусматривается и нормативными актами, например, правом государственного органа запросить дополнительную информацию (регистрация выпусков акций, антимонопольные уведомления и т.п.). Однократность или многократность взаимодействия часто определяется не характером услуги, а особенностями клиента и его документов.

Группа разработчиков указывает большой спектр параметров стандартизации, а именно:

временные характеристики (продолжительность).

доступность (транспортная, временная, для людей со специальными возможностями).

информирование.

общение с клиентами.

При этом методика (и демонстрирующий ее стандарт) не дает конкретных показателей измерения качества. В то же время в рекомендациях и проектах стандартов не включены процедуры оценки качества, для которой и должны потребоваться измеримые показатели.

Отсутствие оценки не позволяет установить цели, проверить их достижение и произвести улучшение. Качественные оценки по шкале «неудовлетворительно - удовлетворительно - отлично» основанные на субъективных оценках и экспертных заключениях не могут служить ориентирами в процессе повышения качества. Именно поэтому стандарт ИСО 9001 требует установления измеримых целей, периодической оценки параметров их достижения, регулярного анализа результатов и пересмотра целевых показателей.

Методика устанавливает в качестве принципов оказания услуг периодический пересмотр стандартов, но в самом стандарте не предусмотрен механизм и принципы пересмотра. Пересмотр мог бы быть основан на анализе жалоб, возможности повышения целевых показателей и т.п.

Анализируемый документ рассматривает соотношение и взаимосвязь стандартов государственных услуг и административных регламентов. При этом необходимы отсутствующие в настоящий момент рекомендаций по их согласованию и совместной разработке.

2.2 Влияние административной реформы на законодательство

Проводимые в России реформы направлены на создание реального фундамента для перехода к формированию единой и эффективной системы власти, способной оперативно принимать решения высокого качества, т.е. адекватные требования времени, согласованные по целям и непроворечивые по содержанию, и добиваться их неукоснительного исполнения. При этом происходящие в последние годы преобразования в исполнительной власти существенно влияют на содержание и методы государственного управления, не меняя применения давно известных правовых средств: законодательного регулирования и подзаконного нормотворчества.

Вместе с тем, как показал анализ, в России в последнее время меняется соотношение в применении правовых средств (законов и подзаконных актов) по обеспечению административной реформы. Так, если на первом этапе в основном использовались правовые акты Президента РФ, определяющие главные направления реформы: перераспределение и сокращение функций органов исполнительной власти, модернизирование системы исполнительной власти и т.д., а Правительство РФ возлагалось обязанность проводить указанные мероприятия, то последующие этапы планируются Правительством РФ. Им одобрена Концепция административной реформы в РФ на 2006-2010 годы.

Изменения, произошедшие в исполнительной власти на федеральном уровне, не могли не затронуть и уровень субъектов Российской Федерации. Тем более что конституионно-правовая реформа, проводимая в субъектах, теперь напрямую связана с административной.

Принятие Федерального закона от 04.07.2003 № 95-ФЗ « О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», решающего вопросы государственного устройства в субъектах РФ, создало условия для уточнения объема полномочий органов власти по предметам совместного ведения, что и было закреплено Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ.

Иными словами можно сказать, что укрепление системы власти на всех уровнях повлекло развитие процессов по разграничению полномочий, в том числе между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это, так сказать, «звенья одной цепи», что, по всей видимости, не учитывалось при планировании административной реформы. Поэтому изъятие у органов исполнительной власти субъектов РФ большей части управленческих функций. Таких как, координация, планирование, прогнозирование, учет, сбор информации, организация, обеспечение и др., осуществленное Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ, во-первых, существенно изменило административно-правовой статус органов исполнительной власти на региональном уровне.

В областях и краях стали создаваться министерства с отраслевой компетенцией, в республиках - службы и агентства по оказанию государственных услуг; органы исполнительной власти субъектов РФ в основном потеряли способность своевременно и качественно осуществлять региональное управление, поскольку были разрушены взаимные связи (между федеральными и региональными органами власти) и органы исполнительной власти субъектов РФ остались, что называется, «наедине со своими проблемами».

Во-вторых, в субъектах РФ резко возросло количество территориальных структур федеральных органов исполнительной власти. Например, в сфере экологии и охраны окружающей среды территориальные управления Министерства природных ресурсов РФ стали «дробится» по объектам управления (территориальное управление по водным ресурсам, территориальное управление лесного хозяйства, территориальное управление по недропользованию и т.д.)

В-третьих, появилась неясность в объемах полномочий некоторых отраслевых органов исполнительной власти - федеральных и субъектов РФ по проведению государственного контроля и различного рода экспертиз. Например, из законодательства стало непонятно, какие именно органы исполнительной власти ответственны за проведение экологического контроля и экологической экспертизы. Более того, используема при установлении объема полномочий органов исполнительной власти терминология вносит путаницу в определение субъекта управления.

При употреблении в Федеральном законе от 20.12.2004 № 166 -ФЗ « О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» понятия «федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий контроль в области рыболовства и сохранения биоресурсов, а также среды их обитания» нельзя определить, речь идет о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору или о Пограничной службе Федеральной службы безопасности РФ.

В-четвертых, федеральные законы, принятые как результат разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов и, по сути, являющиеся уже результатом административной реформы, меняют содержание (предмет) правового регулирования.

Например, изменение объема полномочий органов исполнительной власти, предусмотренное объема полномочий органов исполнительной власти, предусмотренное в Основах законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22.07.1993, повлекло изменение правового статуса получателей бюджетных средств. В Основах законодательства ранее употреблялось понятие « учреждение в области охраны здоровья граждан», и эти учреждения имели статус государственных и муниципальных. Данное понятие заменено на понятие «организации в области охраны здоровья граждан», которые, как известно, могут быть и частными. Следовательно, получателями бюджетных средств теперь выступают и частные организации, осуществляющие свою деятельность в области охраны здоровья граждан. Такие же коррективы коснулись и сферы образования.

Законодательством в области культуры изменены формы собственности на объекты культурного наследия (памятники истории и культуры). Ранее они принадлежали только государству и муниципалитетам, теперь, и это закреплено Федеральным законом от22.08.2004 № 122-ФЗ, указанные объекты могут принадлежать частным лицам.

В-пятых, в результате влияния административной реформы на законодательство меняются методы правового регулирования.

Например, федеральные органы исполнительной власти получили право осуществлять государственный контроль, регулируя порядок его проведения ведомственными актами. Определение такого порядка при отсутствии законодательно установленных основ о процедурах контроля неизбежно повлечет использование различных подходов к его проведению. Подобная ситуация в России уже была в 90-х гг. прошлого века и привела к массовому нарушению прав граждан и субъектов предпринимательской деятельности, потребовалось немало усилий, чтобы изменить ситуацию.

В-шестых, административная реформа не совсем адекватно отразилась на процессах реализации нормотворческой функций Правительства РФ.

По административно-правовому статусу Правительство РФ является высшим органом исполнительной власти, поэтому на него возлагается организации исполнения законодательства. Но современный законодатель идет по другому пути: на Правительство РФ ложится основная нагрузка по установлению порядков, перечней, тарифов, ставок, квот и т.д. во исполнение федеральных законов, что существенно усложняет организацию его деятельности. В результате - основную часть времени Правительство РФ должно посвятить нормотворчеству, а не основной своей задаче- организации исполнения законодательства.

Например, во исполнении Федерального закона от 20.08.2004 № 117-ФЗ «О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих» Правительство РФ обязано издать не менее 30 нормативных правовых актов, на разработку и подготовку которых должен уйти не один год (в связи с их сложностью), поэтому пока не принята и половина таких актов.

Если административная реформа будет и дальше влиять на законодательство таким образом, то возникнет необходимость приводить его в более или менее стройную систему. Этого можно избежать, если при проведении следующих этапов административной реформы предусмотреть:

. Ее достаточное правовое обеспечение.

Для проведения следующих этапов административной реформы необходимо принять: законы общего характера, исходя из которых можно будет определить: (установить на подзаконном уровне) процедуры для осуществления определенных функций органов государственной власти (по организации и обеспечению деятельности, решению функциональных задач, принятию решений, порядку информационного обеспечения органов власти, ведения контроля, преодоления юридических коллизий и т.д.), механизмы взаимодействия между органами власти всех уровней (федерального, регионального, местного) и иными субъектами управления; законы направленного воздействия, в том числе устанавливающие ответственность органов исполнительной власти за результаты своей деятельности;

. Планирование мероприятий по административной реформе на базе законодательно установленных норм и положений.

Сохраняя преемственность имеющегося законодательства об органах исполнительной власти, необходимо новое законодательство, связанное с административной реформой, взаимоувязывать с основными целями (задачами) деятельности исполнительной власти, а принимая его, учитывать, что любые непродуманные действия наносят огромный урон системе государственного управления. Поэтому мероприятия по административной реформе следует проводить в нескольких этапов, постепенно меняя процедуры, режимы, объем полномочий органов о исполнительной власти и т.д.;

. Прогнозирование последствий проводимых мер для законодательства о компетенции органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ;

. Постоянное информирование органов власти и населения о проводимых в рамках административной реформы мероприятиях, планируемых мерах и ожидаемых результатах;

. Мониторинг правовых актов, применяемых в ходе проведения административной реформы;

. Постоянное обучение гражданских государственных служащих и муниципальных служащих по вопросам законопроектной и нормотворческой деятельности, связанной с проведением административной реформы.

Итак, происходящие в последние оды преобразования в исполнительной власти существенно влияют на содержание и методы государственного управления. Если административная реформа будет и дальше влиять на законодательство таким образом, то возникнет необходимость приводить его в более или менее стройную систему. Этого можно избежать, если предусмотреть выше перечисленные этапы проведения административной реформы.

2.3 Проблемы реализации административной реформы в России

Каковы результаты усилий по реализации административной реформы в России? Известно, что реформа идет непросто: Де-факто признаны нецелесообразными меры по сокращению числа руководителей федеральных структур; было восстановлено число заместителей министров; возросло число вице-премьеров. Активизировалась деятельность комиссии по реформе госуправления при Президенте РФ. Однако неофициальной оценкой остается констатация неудовлетворительных итогов предпринятых усилий в сфере административной реформы. По истечении более трех лет после начала активной фазы административной реформы практически общим местом стала констатация ее неудачи.

Среди причин неудач реформы называется недостаточное финансирование административной реформы и отсутствие единой команды для ее реализации; слабость согласия в политической элите и недостаток политической воли в осуществлении административной реформы. Значение этих факторов очевидно. Однако данный перечень не представляется исчерпывающим. Вероятнее всего, одной из наиболее существенных причин неудач стала недостаточная концептуальная проработанность модели административной реформы применительно к условиям России и, в частности, вопроса о роли и функциях современного государства. В ходе реализации административной реформы в России была скорее, усвоена буква концепции нового государственного управления, а не ее дух. По существу была предпринята попытка реализации, несомненно, обоснованных и рациональных принципов в условиях отсутствия ряда ключевых предпосылок, определяющих востребованность этой модели.

С сожалением приходится констатировать, что современный российский управленческий аппарат весьма далек от веберовской модели рациональной бюрократии. В пользу подобного заключения свидетельствуют широко распространенная практика клиентелизма, закрытости и непрозрачности; неудовлетворительное качество исполнительской дисциплины; запредельно высокий уровень коррупции.

Несмотря на живучесть мифа об избыточной численности российской бюрократии в исторической и современной России, численность аппарата управления в современной РФ по отношению к населению сегодня отстает от стандартов развитых стран.

Традиционно считалось, что российская бюрократия являла собой несметную рать. Между тем, несмотря на это хрестоматийное представление, численность российской бюрократии по отношению к общей численности населения в сравнении с развитыми странами Европы была незначительной вплоть до второй половины ХХ века. Много было сказано о взрывном росте численности постсоветской бюрократии. Действительно, в 1990 г. численность управленческого аппарата в СССР составляла 663 тыс. человек, а в 2002 г. в РФ - 1259 тыс. человек (без учета военных, аппарата МВД и спецведомств).

Однако исследования специалистов показывают, что российский управленческий аппарат не так уж раздут. Самый большой прирост численности был достигнут в 1995 г. - 6%, а в целом с 1994 по 2001 гг. число аппаратчиков во всех ветвей власти выросло на 16%. Эксперты считают это нормальным, поскольку рост был обусловлен формированием новых рыночных институтов. К началу 2000 г. плотность госслужащих на тысячу человек постоянного населения колебалось от 4 человек в Ингушетии до 58 в Эвенкии, а средняя плотность по стране составляла 7 чиновников, что меньше, чем в таких странах, как Австрия, Швеция, Великобритания, США, Франция.

В 2005 г. число сотрудников органов госвласти всех уровней, по данным Росстата, выросло на 10,9%, достигнув 1462 млн. человек. В 1994 году их было около 1 млн. При этом население страны за тот же срок сократилось примерно с 148 млн. до 143 млн. человек. В результате доля чиновников в населении страны выросла с 0,7% до 1%. В сопоставлении со стандартами развитых стран этот показатель низок; такая низкая относительная численность бюрократов характерна для развивающихся стран. По данным Всемирного банка, доля чиновников в населении Бразилии составляет 1,5%, Чили - 1%, Китая - 1,6%, Польши - 0,7%. В развитых странах в госаппарате занято гораздо больше: в Германии - 6,1 % населения, США - 6,8%, Швеции - 11,7%.20 Таким образом, вопреки сложившемуся мифу, численность чиновников в России невелика.

В этих условиях «сокращение числа государственных служащих может оказаться неразумной и малопродуктивной мерой, учитывая их относительно малую численность».

Не в последнюю очередь, неэффективность управленческого аппарата определена недостаточным финансированием управленческого аппарата. В этой сфере эксперты отмечают несистемность: повышение зарплат коснулось в основном верхнего эшелона - министров, руководителей департаментов министерств и ведомств. Зарплаты основной массы чиновников выросли максимум на треть, тогда как разница в оплате госслужащих в среднем в 2,5-3 раза ниже, чем в коммерческом секторе. «Государство спасло чиновников от бедности, но все равно не платит им столько, сколько они стоят на рынке». Приходится констатировать, что в постсоветские годы не только не удалось победить коррупцию, но ее объем существенно возрос.

В России чрезвычайно низка эффективность институтов гражданского общества, что не в последнюю очередь обусловлено недостаточным ресурсным обеспечением самодеятельной инициативы. Как следствие, возможности самодеятельных организации взять на себя выполнение значимых функций государства весьма ограничены. Зачастую функции гражданского общества узурпируются структурами-симулякрами (например, организованной преступностью).

Действительно, в отличие от развитых стран, институты гражданского общества в России слабы и малоэффективны. Как известно, условиями эффективности гражданского общества являются институционально-нормативное (легитимность институтов и процедур гражданского общества) и ресурсное обеспечение институтов гражданского общества. И если первое условие в стране в целом обеспечено, то в отношении ресурсного обеспечения ситуация удручающая. Сказанное отнюдь не означает отказа от идеи опоры на самодеятельные организации, но, более того, предполагает всемерное поощрение подобной деятельности, ибо иного пути обретения эффективности не существует. Однако признание слабости институтов гражданского общества и их ресурсной базы определяет необходимость тщательной проработки вопроса относительно того, какие именно функции и в каком объеме российское государство может делегировать самодеятельной инициативе. Небезосновательны опасения, что возникший в результате ухода государства вакуум может быть заполнен не гражданской инициативой, а союзом коррумпированной бюрократии и коррумпированного бизнеса.

Таким образом, целый ряд ключевых параметров - численность, эффективность и рациональность управленческого аппарата; низкий уровень его материального обеспечения и высокий уровень коррумпированности (что взаимосвязано); качество гражданского общества, его способность и готовность взять на себя выполнение ряда функций государства - определяют существенное отличие стартовых условий реализации административной реформы в России от тех, что стимулировали осуществление аналогичных административных реформ в духе нового государственного управления в развитых странах.

Заключение

Итак, на основании проведенного исследования можно сделать следующие выводы:

. Проведение административных реформ в России имеет длительную историю. Перестройки центрального аппарата государственного управления проводились и в Российской империи, и в годы Советской власти.

. К концу 90-х гг. прошлого века окончательно утвердилась мысль о необходимости проведения в России реформ, и прежде всего реформы административной. Тогда в связи с глобальной перестройкой политических и экономических процессов в стране предпринимались определенные меры по преобразованию органов государственного управления, заключавшиеся в первую очередь в деполитизации государственных структур.

. Административная реформа - самая трудная в истории современной России. Еще раз подчеркнем, что научной, теоретической основы проведения административной реформы на момент ее начала не существовало. Была очевидна лишь необходимость формирования исполнительного аппарата, адаптированного к новому типу экономики, соответствующего условиям и потребностям нового экономического строя. Указанное обстоятельство, на наш взгляд, явилось причиной некоторой непоследовательности и даже приостановки отдельных направлений административной реформы.

. Цель Административной реформы - создание высокоэффективного государственного аппарата, отвечающего потребностям современного российского общества.

Административная реформа предполагает:

) реформу госслужбы (включая комплекс аспектов, связанных с приемом на госслужбу, оплатой труда, системой подготовки и продвижения кадров и т.п.);

) бюджетную реформу (переход от сметного принципа финансирования министерств и ведомств к программно-целевому финансированию по результатам);

) трансформацию системы органов исполнительной власти (которую зачастую имеют в виду, прежде всего, говоря о содержании административной реформы. В данном докладе затрагиваются преимущественно концептуальные аспекты реформирования государственной службы.

В качестве приоритетных направлений административной реформы были определены:

ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Среди причин неудач реформы называется недостаточное финансирование административной реформы и отсутствие единой команды для ее реализации; слабость согласия в политической элите и недостаток политической воли в осуществлении административной реформы.

Таким образом, целый ряд ключевых параметров - численность, эффективность и рациональность управленческого аппарата; низкий уровень его материального обеспечения и высокий уровень коррумпированности (что взаимосвязано); качество гражданского общества, его способность и готовность взять на себя выполнение ряда функций государства - определяют существенное отличие стартовых условий реализации административной реформы в России от тех, что стимулировали осуществление аналогичных административных реформ в духе нового государственного управления в развитых странах.

Список литературы

1.Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года // Российская газета. - 25 декабря 1993 года.

2.Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 г. (ред. от 8.05.2010) // СПС Консультант Плюс.

.Постановление Правительства РФ от 31 июля 2003 г. № 451 // СЗ РФ. 2003. № 31. Ст. 3150.

.Указ Президента РФ от 23.07.2003 № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах» // СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3046.

.Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.

.Указ Президента РФ от 19.11.2002 № 1336 (ред. от 15.11.2004, с изм. от 12.12.2005) «О Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)» // СЗ РФ. 2002. № 47. Ст. 4664.

.Указ Президента РФ от 12.05.1992 № 511 «Об упорядочении системы государственного управления» // Ведомости РФ. 1992. № 21. Ст.1160.

.Указ Президента РФ от 30 сентября 1992 г. № 1148 (ред. 24.09.2008 г.) «О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти» // САПП РФ. 1992. № 14. Ст.1091.

.Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. М., 1994.

.Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. М., 1995.

.Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. М., 1996.

.Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. М., 1997. С.17.

.Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. М., 1998. С. 56.

.Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. М., 2000. С. 9.

.Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р // СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.

.Постановление Правительства РФ от 31 июля 2003 г. № 451 // СЗ РФ. 2003. № 31. Ст. 3150.

.Мэннинг Н., Паркинсон Н. Реформа государственного управления. Международный опыт. М.: ИНФРА-М, 2003. С. 74-75.

.Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие. // Изд. 3-е, перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2007.

.Пичас Р. Законодательство о госслужбе в свете нового государственного менеджмента // Реформы госуправления. С. 23.

.Политическая система США. Актуальные измерения. М., 2000. С. 133-134.

.Россия и страны мира, 2002: Стат.сб./Госкомстат России. - М., 2002. - с. 78, 334.

.Хабриева Т.Я., Ноздрачев А.Ф., Тихомиров Ю.А. Административная реформа: Проблемы и решения // Административная реформа в России: Научно-практическое пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М.: ИНФРА-М, 2005. С. 1 - 53.

.Вурстер Г. Модернизация госуправления и повышение квалификации госслужащих // Реформы госуправления. С. 26.

.Гаман-Голутвина О. Этика государственной службы и реформы // Полис. 2000. № 6.

.Кил Л., Элиот И. Экономические циклы и реформа государственной службы в США // Реформы государственного управления накануне третьего тысячелетия. - М.: РАГС, 1999. С. 58-59, 61.

.Комаровский В., Морозова Е. Административная реформа в восприятии граждан // Власть. 2006. № 4.

.Кузьминов Я. Тупики и перспективы административной реформы // Независимая газета. 4, 7. 04. 2006.

.Мейнигер М. К. Сравнительный анализ реформ госслужбы в странах ЕС // Реформы госуправления. С. 47.

.Рогов С. Функции современного государства; вызовы для России Ч. I. // Свободная мысль. 2005. № 7. С. 53.

.Тихомиров Ю.А. Вводить мониторинг права // Право и экономика. 2004. № 3.

.Шаров А.В. Об основных элементах административной реформы // Журнал российского права .2005. №4.

Курсовая работа Тема: «Административная реформа и проблемы ее реализации в современной России»

Больше работ по теме: